李浩梅 李恩慈

摘 要：海洋是當(dāng)前中美博弈的重要場域，美國近年來不斷推行對華海上競爭，對中國的海上活動進行遏制圍堵。在此背景下，美國的港口國立法在入港安全審查和環(huán)保要求方面更加嚴(yán)格，并通過擴大執(zhí)法權(quán)增強美國的海上執(zhí)法力量。其港口國執(zhí)法實踐也呈現(xiàn)新動向，體現(xiàn)在持續(xù)強化環(huán)保、安全和勞工高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法等方面，通過執(zhí)法協(xié)議擴展域外執(zhí)法范圍，意識形態(tài)主導(dǎo)的針對性執(zhí)法增多，加強對北極海域的管控等方面。美國不斷強化港口國管轄的態(tài)勢給我國海上安全和發(fā)展利益帶來重大風(fēng)險和挑戰(zhàn)。我國應(yīng)積極應(yīng)對，重視加強國際海事規(guī)則履約，促進港口國管轄權(quán)規(guī)則完善，同時擴大與港口國家構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，推動形成港口國監(jiān)督執(zhí)法共同體，維護我國的海上安全和發(fā)展利益。

關(guān)鍵詞：港口國管轄；中美博弈；海洋安全；風(fēng)險應(yīng)對

中圖分類號： D80

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-335X（2024）03-0077-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202403007

黨的十八大以來，我國持續(xù)推進海洋強國戰(zhàn)略。保障海洋戰(zhàn)略通道安全、維護和拓展我國的海洋權(quán)益，事關(guān)國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展利益，也是建設(shè)海洋強國的重要任務(wù)。港口作為海上交通樞紐，不僅是海上通道的重要節(jié)點，也是開展海洋活動不可或缺的中轉(zhuǎn)和補給站，確保我國船舶能夠進入和使用海外港口，對我國利用海洋戰(zhàn)略通道、開展經(jīng)貿(mào)合作以及和平利用海洋意義重大。1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）肯定了港口國對自愿?？坑诒緡劭诘耐饧暗墓茌牂?quán)，多個國際海事公約將港口國監(jiān)督作為保障條約遵守的輔助手段，近年來，港口國監(jiān)督也被應(yīng)用于打擊非法、不報告、不管制（Illegal， Unreported and Unregulated，IUU）捕撈。隨著相關(guān)國際規(guī)則的豐富和發(fā)展，港口國管轄在國際船舶管轄體系中的重要性日益凸顯，對船舶的國際航行影響越來越大。

美國是世界第一大國，也是我國第一大貿(mào)易伙伴國，其港口國管轄實踐對我國商業(yè)及非商業(yè)航運活動具有重要影響。近年來，美國發(fā)起對華海上戰(zhàn)略競爭，通過東南亞雙邊伙伴關(guān)系計劃、“印太戰(zhàn)略”等擴大對亞太、印太地區(qū)的海洋控制，美國及其盟友利用港口國管轄權(quán)加強對我國船舶的監(jiān)督檢查，干擾和阻礙了我國開展正當(dāng)海洋活動，對此我們應(yīng)保持警惕并加以防范。本文首先考察美國對華海上博弈的新形勢，進而重點考察美國港口國管轄的立法動向與執(zhí)法實踐，在把握其趨勢特點的基礎(chǔ)上，深入分析美國強化港口國管轄給我國海上安全和發(fā)展利益帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，最后提出我國的應(yīng)對之策。

一、美國對華海上博弈新形勢

近年來，隨著與中國戰(zhàn)略競爭逐步深入，美國把“控制海洋”提上重要日程，確保其全球霸權(quán)地位不受新興起海洋國家的“挑戰(zhàn)”。［1］海洋領(lǐng)域成為中美博弈的重要場域，美國不斷拉攏組織海上同盟、推行對華海上競爭，加強對中國海上活動的圍堵、打壓和遏制。

（一）以競爭者定位中國角色

美國將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，在國家安全方面不斷強化對中國的威脅感知能力，明確對華競爭態(tài)度，并通過推行“印太戰(zhàn)略”等維護其“海洋霸主”的地位及其主導(dǎo)建立的國際海洋秩序。近幾年美國頒布的海洋戰(zhàn)略政策都特別關(guān)注中方的海洋活動與主張，大肆渲染這些活動對國際海洋秩序的挑戰(zhàn)。

2018年，美國《國防戰(zhàn)略》將中國視為“修正主義國家”（revisionist power），特朗普政府在《2019年印太戰(zhàn)略報告》中重申中國為“重新安排該地區(qū)秩序”的“修正主義大國”，并明確呼吁“志同道合”的盟友和伙伴捍衛(wèi)所謂的“基于規(guī)則的秩序”。［2］2020年，美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard，USCG）聯(lián)合多部門發(fā)布的《獲取海上優(yōu)勢：利用整合的全域海軍力量取勝》極力渲染大國競爭視角的戰(zhàn)略指向，［3］其中有37次提及中國，而美國于2015年發(fā)布的《21世紀(jì)海洋合作戰(zhàn)略》提及中國次數(shù)僅5次，［4］二者的共同點在于以“戰(zhàn)略威脅”“競爭對手”來定位中國的國際角色，新版文件明確指出中國是其新時期海權(quán)的競爭對手，表明將會對華采取更加顯而易見的抵制主張與行動，并配合其自后冷戰(zhàn)時期提出的“分布式殺傷概念”，

該概念于2015年提出，是為應(yīng)對其所謂競爭者的“反介入與區(qū)域拒止”戰(zhàn)略而提出的，通過塑造美國海軍的海上分布式武力傷害能力，提升其對他國海上活動的威脅應(yīng)對能力，實現(xiàn)更多維度上對海洋的控制力。對中國的海上活動進行遏制圍堵。［5］此外，美國國務(wù)卿布林肯在2022年發(fā)表的演講也明確將中國視為既有國際秩序的挑戰(zhàn)者，認(rèn)為中國不斷崛起壯大國家實力意在重塑其主導(dǎo)下的國際秩序。［6］由此看出，美國認(rèn)為中國海洋實力的提升挑戰(zhàn)了其主導(dǎo)建立的國際海洋秩序，并將中國視為其維護全球海洋霸權(quán)的強勁挑戰(zhàn)者與競爭者。

美國對華政策也體現(xiàn)在北極事務(wù)中，作為北極國家、北冰洋沿岸國和北極理事會成員國，美國主張建立由北極國家主導(dǎo)的排他性強的北極治理體系。中國是地緣上的“近北極國家”，且中國與北極的跨區(qū)域和全球性問題息息相關(guān)，基于此，2018年出臺的《中國的北極政策》白皮書將中國參與北極事務(wù)的身份定位于“重要利益攸關(guān)方”，明確中國參與北極事務(wù)的基本原則是尊重、合作、共贏、可持續(xù)。［7］而美國將中國在北極地區(qū)的客觀身份定位視為“插手干涉”北極治理事務(wù)的嘗試，美國時任國務(wù)卿蓬佩奧在2019年的北極政策演講中否認(rèn)了“近北極國家”的定位，認(rèn)為只有“北極國家”與“非北極國家”兩種分類，［8］并在其北極政策文件中將此視為潛在的威脅因素，將中國定位為北極治理中具有威脅性的競爭者。

（二）以“印太戰(zhàn)略”構(gòu)建小多邊機制

奧巴馬時期提出的“亞太再平衡戰(zhàn)略”可以視為美國將戰(zhàn)略重點置于亞太地區(qū)的初步嘗試，關(guān)注釣魚島、黃巖島問題上的分歧，以挑起中國與其他相關(guān)國家的主權(quán)主張沖突作為平衡亞太國家關(guān)系的重要抓手。特朗普時期提出以“印太戰(zhàn)略”取代“亞太再平衡戰(zhàn)略”，進一步明確其部署海洋力量的重點所在，2019年特朗普政府發(fā)布第一份加強印太意識的《2019年印太戰(zhàn)略報告》，明確通過在印太地區(qū)著力于伙伴關(guān)系建設(shè)，以伙伴承諾換取在該地區(qū)相對穩(wěn)定的力量部署環(huán)境，由此勾畫了向印太地區(qū)深入的路徑圖。拜登政府上任后并未對“印太戰(zhàn)略”作出實質(zhì)性的調(diào)整，而是在原有戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上進一步深化討論印太議題。其戰(zhàn)略陣線可簡要概括為“3+4+5”的格局，即美英澳“三邊安全聯(lián)盟”（AUKUS），美日印澳四國安全對話機制（The Quadrilateral Security Dialogue，QUAD），美英澳及加拿大、新西蘭組建的“五眼聯(lián)盟”。2021年召開的首屆QUAD峰會討論涉及臺灣問題、南海問題等印太安全議題，2022年第二屆QUAD峰會又進一步提出推進“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness，IPMDA）的戰(zhàn)略計劃，同年美國出臺《美國印太戰(zhàn)略》，試圖進一步加強USCG在印太海域的活躍度與影響力。

美國拼湊的“準(zhǔn)海洋安全聯(lián)盟”網(wǎng)絡(luò)逐漸覆蓋了從東北亞、臺海、東南亞延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”區(qū)域，構(gòu)建起針對中國的、具有明顯排他性特點的印太海洋安全陣營。［9］美國宣稱推進上述戰(zhàn)略是為平衡該地區(qū)的國際秩序及加強盟友共振，其實質(zhì)是通過國家政策宣誓伙伴承諾，企圖架構(gòu)起圍堵中國的小多邊機制。

二、美國港口國管轄的立法演變與實踐特點

《公約》和《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，SOLAS）、《國際防止船舶污染公約》（The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL）、《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班國際公約》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watch- keeping for Seafarers，STCW）等海事公約為港口國管轄權(quán)的行使提供了國際法框架。此外，在各大海區(qū)沿岸國家還簽署了港口國監(jiān)督的區(qū)域合作協(xié)定，目前美國并未加入任何一個區(qū)域性港口國控制備忘錄組織（Memorandum of Understanding on Port State Control，MoU），而是通過國內(nèi)立法建構(gòu)起自成體系的港口國監(jiān)督制度。近年來，服務(wù)于其對外政策，美國加強了港口國管控立法，其執(zhí)法實踐也呈現(xiàn)一系列新趨勢，值得密切關(guān)注。

（一）美國港口國管轄的立法演變

美國海洋立法為綜合型海洋立法模式，既有海洋事務(wù)管理和國家海洋政策宣示的綜合性立法，在此立法之下還有眾多配套實施的子法規(guī)。［10］美國的港口國管轄立法以聯(lián)邦基本法律為核心，《2000年海洋法》（Oceans Act of 2000）、《美國法典》（United States Code，USC）、《美國聯(lián)邦法規(guī)》（Code Of Federal Regulations，CFR）等法規(guī)綱領(lǐng)性地體現(xiàn)了美國對其管轄海域的基本管控立場與政策，包括維護海洋環(huán)境、加強國際合作等，［11］在綜合性立法之下又通過多層次的專項立法構(gòu)建起本國的港口國管轄制度。

1.“公約”時代的環(huán)保立法

20世紀(jì)60—70年代，海上油輪事故頻發(fā)，受“托里·坎榮”號油輪等重大事故影響，國際海事組織陸續(xù)制定和修訂了多個關(guān)于船舶航行安全和防止船源污染的海事公約及議定書，為國際航行的船舶提供了重要的國際規(guī)則。美國積極參與國際海事公約的磋商和制定，并積極制定國內(nèi)立法履行國際公約義務(wù)，這一時期美國海洋及港口專項立法以防治船源污染為重點，為美國執(zhí)法部門防范和應(yīng)對船源污染提供了法律依據(jù)。

為深入有效實施MARPOL的相關(guān)規(guī)定，充分行使公約賦予港口國在船舶污染防治方面的管轄權(quán)，美國制定了《防止船舶污染法》（Act to Prevent Pollution from Ships，APPS），規(guī)定外籍船舶在美國港口的排放限制及證書要求、執(zhí)法人員的權(quán)力、船舶在受到不適當(dāng)滯留時的救濟途徑等內(nèi)容。此外，回應(yīng)“?？松碧栆缬驮斐傻闹卮蠛Ｑ蟓h(huán)境污染事件，1989年，隸屬于美國埃克森公司的巨型單殼油輪“?？松ね郀柕滤埂碧枺‥xxon Valdez）在阿拉斯加州南部海域的威廉王子灣觸礁，船上油污泄露，最終導(dǎo)致近44，000平方千米海域面積和1，900千米海岸線遭到不同程度的污染。參見：Exxon Valdez Spill Profile［EB］. https：//www.epa.gov/emergency-respo-nse/exxon-valdez-spill-profile.美國出臺了《1990年油污法》（Oil Pollution Act of 1990，OPA1990），規(guī)定USCG針對美籍及外籍船舶進行證書及配員標(biāo)準(zhǔn)的檢查及采取相應(yīng)控制措施的權(quán)力，并授權(quán)其登臨船舶進行檢查。特別是該法案對靠港油輪提出雙殼結(jié)構(gòu)的設(shè)計和建造要求，在一定程度上彌補了當(dāng)時國際社會油輪環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的缺失。［12］1996年美國出臺的《國家入侵物種法》針對配備壓載水艙的船舶規(guī)定了報告義務(wù)及相應(yīng)的民事及刑事法律后果，要求外籍船舶在進入美國港口前24小時提交船舶狀況報告及壓載水管理計劃，以防范外籍船舶給港口水域帶來生物入侵風(fēng)險。

2.新世紀(jì)的港口安全立法

進入21世紀(jì)，受“科爾”號事件2000年10月12日，美國海軍“科爾”號驅(qū)逐艦（編號DDG-67）在也門亞丁港補充燃料時遭到自殺式襲擊，人員安全及海上財產(chǎn)遭受巨大損失。參見：USS Cole Bombing［EB］. https：//www.fbi.gov/history/famous-cases/uss-cole-bombing。及“9·11”恐怖襲擊事件影響，美國開啟了加強港口安全風(fēng)險防范的立法議程，國會接連出臺多個保障港口安全的相關(guān)法案，旨在構(gòu)建起港口及海上通道安全的法律保障體系。具體來說，《2001年港口和海上安全法》要求在國家和地方設(shè)立港口安全咨詢委員會，由其履行港口的安全評估職責(zé)，定期報告港口安全狀況及改善建議；《2002年海上運輸安全法》為該委員會提出的可執(zhí)行的安全計劃提供資金支持依據(jù)，根據(jù)該法案規(guī)定，對于可執(zhí)行的港口設(shè)施安全計劃，由聯(lián)邦向執(zhí)行機構(gòu)提供總需額的75%作為聯(lián)邦匹配資金，并提供一定數(shù)額的資金用于海上安全技術(shù)研發(fā)、海上安全執(zhí)法人員培訓(xùn)。參見：Maritime Transportation Security Act of 2002［EB］. https：//www.congress.gov/107/plaws/publ295/PLAW-107publ295.pdf。并明確規(guī)定了船舶的提前報告義務(wù)。

《2002年海上運輸反恐法》則專門在USCG下設(shè)了反恐小組，與聯(lián)邦反恐小組相互協(xié)作履行職責(zé)，提前預(yù)防、及時應(yīng)對港口內(nèi)的突發(fā)性安全事故，并對2001年法案的提前報告要求作出進一步規(guī)定，要求船舶必須至少在進入美國領(lǐng)水前96小時向主管部門提交船舶相關(guān)信息，并確保船舶的設(shè)施、人員等安全狀況合規(guī)。此外，美國2010年出臺的《郵輪安保和安全法案》專門對郵輪的港口準(zhǔn)入條件做出了一定限制，要求所有定期進入美國港口的郵輪都須在船舶上仿照美國酒店內(nèi)的安全設(shè)施配備相應(yīng)的消防安全設(shè)施，這實際上是在船舶安保設(shè)施及人員配置等方面將國內(nèi)法要求適用于外籍船舶的體現(xiàn)。

3.對華戰(zhàn)略競爭時期的港口立法動向

近年來，美國推行對華戰(zhàn)略競爭，持續(xù)出臺并修訂海上戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略等，更加重視加強USCG的海上前沿存在和提升國家海上力量。具體包括2015年的《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》、2020年的《海上優(yōu)勢：以一體化全域海上力量制勝》、2022年的《國家安全戰(zhàn)略》等政策文件。這些文件對國際海上形勢及可能威脅因素進行全面充分的威脅評估，在關(guān)注傳統(tǒng)海上安全威脅的同時，霸權(quán)護持的色彩更加濃厚，［5］并將強化港口及航道安全、保護海洋環(huán)境等作為維護海上安全的優(yōu)先議題。

在提升港口安全方面，近年來美國收緊了入港安全審查，對靠港船舶設(shè)定強制性的網(wǎng)絡(luò)安全要求。2021年USCG發(fā)布《船舶網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理指導(dǎo)》（Vessel Cyber Risk Management Work Instrument），要求靠港船舶須在船舶的安全管理系統(tǒng)中更新網(wǎng)絡(luò)安全管理信息，未進行更新登記的船舶將會被滯留，雖然這一要求基于IMO的MSC.428（98）號文件，但USCG對其做了強制化規(guī)定，對船舶的要求也更加嚴(yán)格。https：//www.news.uscg.mil/maritime-commons/Article/3559377/vessel-cyber-risk-management-work-instruction-update/.2024年2月，拜登政府繼續(xù)發(fā)布行政命令，旨在加強USCG處理和應(yīng)對船舶、港口和海濱設(shè)施面臨的網(wǎng)絡(luò)威脅的執(zhí)法權(quán)，據(jù)此USCG有權(quán)檢查任何對國家海事基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)威脅的船舶和海濱設(shè)施，限制其認(rèn)為存在網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的船舶入港，并在此基礎(chǔ)上強調(diào)了擬抵港船舶的審慎報告義務(wù)。［13］隨后USCG就發(fā)布了針對在美國商業(yè)海港使用的中國制造船岸起重機采取網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理措施的海事安全指令。

在環(huán)境保護方面，在2018年《船舶意外排放法案》（Vessel Incidental Discharge Act，VIDA）確立的船舶排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，美國未來可能進一步出臺航運脫碳立法，為船舶航運提出更高的碳排放標(biāo)準(zhǔn)。例如，2022年6月有美國眾議員提出《2022年航運清潔法案》，提出到2030年溫室氣體零排放的目標(biāo)，該法案提案由美國眾議院議員艾倫·洛文塔爾（Alan Lowenthal）提出，并于2022年7月向美國眾議院提交，其中建議了諸多限制船舶碳排放的規(guī)定，為船舶所使用的燃料設(shè)定了極為嚴(yán)格的碳強度標(biāo)準(zhǔn)，隨后于2022年9月，全球最大的集裝箱航運公司之一馬士基公司對該法案表示了明確的支持意向。參見：H.R.8336-Clean Shipping Act of 2022［EB］. https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/8336？s=1&r=21.法案一旦通過，勢必會對停靠美國港口及利用航道的船舶產(chǎn)生巨大沖擊，到港船舶將面臨更為嚴(yán)格的設(shè)備及燃料要求。2023年向國會提交的《國際海洋污染責(zé)任法案》同樣關(guān)注到了船舶在美港的碳排放問題，提議對抵港船舶所使用的碳基燃料征稅以促進碳減排。雖然從一個立法議案到最終成為法律并公布施行仍需時日，但從其立法建議可以窺見國家政策動向，可以預(yù)見，美國未來的港口國監(jiān)督檢查可能會更加聚焦船舶的碳排放、油污排放管控，為船舶設(shè)定嚴(yán)格的環(huán)保責(zé)任。

（二）美國港口國管轄的實踐特點

近年來，受世界局勢變動及地緣政治因素的影響，USCG對靠港外籍船舶的管控有所增強，并呈現(xiàn)出幾個重要的趨勢和特點，包括強化環(huán)保、安全和勞工高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，通過執(zhí)法協(xié)議擴大域外執(zhí)法，意識形態(tài)主導(dǎo)下的針對性執(zhí)法增多，提升對北極海域的管控。

1.強化環(huán)保、安全、勞工領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法

首先，船源污染一直是美國港口國執(zhí)法的重點領(lǐng)域，USCG在港口國監(jiān)督檢查（Port State Control，PSC）中持續(xù)加強對船舶油污水、壓載水排放這類水體污染行為的檢查力度。2021年USCG開展“加強檢查項目”（Enhanced Exam Program，EEP），將船舶壓載水排放作為檢查重點，防止船舶攜帶的外來有害水生物及污染物對海洋生態(tài)造成威脅與破壞，因壓載水排放不達(dá)標(biāo)而被重點檢查的船舶數(shù)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，2022年靠港船舶在壓載水方面的缺陷總數(shù)比2021年增加了25%。［14］此外，船舶的大氣污染問題受到進一步管控，美國支持國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）的“限硫令”，并在執(zhí)法中予以落實，加州于2021年對一艘中國臺灣船舶的違規(guī)硫排放行為開出了95萬美元的罰款，［15］向外界傳達(dá)出不斷強化船舶污染管控力度的信號。

其次，美國港口國執(zhí)法實踐日益重視船舶安全檢查，維護港口安全。USCG在PSC中強化了安全檢查的力度，船舶遵守SOLAS的情況，尤其是船舶的消防安全設(shè)施合規(guī)成為檢查重點之一。在2021年度PSC檢查中，因船舶消防安全缺陷而被扣留的船舶占到了總數(shù)的26%，居于首位；2022年度檢查中發(fā)現(xiàn)的SOLAS相關(guān)缺陷占總?cè)毕莸?0.06%。［16］持續(xù)增長的消防安全及SOLAS等安全缺陷體現(xiàn)出美國港口國監(jiān)督執(zhí)法對安全缺陷的低容忍及對維護港口及航道安全的重視。同時美國還將港口安全議題納入了未來執(zhí)法規(guī)劃和國際合作項目中，與圖瓦盧共同推進的國際港口安全項目將強化港口安全維護力度作為行動重點，明確管控未經(jīng)授權(quán)進入等威脅港口安全行為的程序和措施。［17］2024年1月，USCG司令部倡議在大西洋沿岸設(shè)立一套航運安全航道系統(tǒng)，用以保障美國東部沿海港口網(wǎng)絡(luò)內(nèi)船舶的通航安全。［18］

此外，近些年海上勞工權(quán)益保障成為美國港口國執(zhí)法的新領(lǐng)域。一方面，USCG在PSC中著重審查船員的工作環(huán)境及安全證書；另一方面，USCG曾在公海對外籍漁船以“強迫勞動”為名進行多次攔截、登臨檢查等執(zhí)法活動。譬如2022年5月，USCG以船員長期勞動導(dǎo)致船舶不適航為由扣留了一艘中國臺灣船舶并遣返了相關(guān)船員。［19］

2.通過執(zhí)法協(xié)議擴大域外執(zhí)法

美國為加強對重要海域的控制、維護其海上霸權(quán)積極對外行動，推動與東南亞和太平洋島國的執(zhí)法合作，通過雙邊、多邊合作形式編織其海上執(zhí)法聯(lián)盟體系。特別是通過對外簽署海上執(zhí)法協(xié)議，獲取在其他國家管轄海域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)，強化了美國在南太平洋、印度洋海域的實際管控力。同時美國還在日本關(guān)島啟動新的軍事基地，也將為USCG在印太地區(qū)開展海上執(zhí)法活動提供更為充實的資源支持與便利。

目前，“隨船觀察員項目”（Shiprider Program）成為美國近年來不斷擴大在太平洋海域執(zhí)法勢力的重要抓手，自2010年以來，美國已與太平洋島國陸續(xù)簽訂12項這類雙邊海上執(zhí)法協(xié)議，合作國家包括庫克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟、瑙魯、帕勞、馬紹爾群島等太平洋群島國家，派遣巡邏艇在太平洋島嶼區(qū)域進行巡邏，并多次采取登臨檢查等措施。2023年8月USCG在巴布亞新幾內(nèi)亞的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行海上執(zhí)法活動，進行了4次登船檢查、6次觀察報告，隨后巴布亞新幾內(nèi)亞國家漁業(yè)局對船舶經(jīng)營者處以罰款。該項目肇始于20世紀(jì)70年代，協(xié)議兩國通過簽署海上執(zhí)法協(xié)議，在其管轄海域及公海海域共同開展海上執(zhí)法項目，實施打擊海上犯罪與IUU捕撈的執(zhí)法活動，然而其實質(zhì)是由其他沿海國向USCG讓渡主權(quán)國家在領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的部分管轄權(quán)。根據(jù)2023年美國與帕勞簽署的協(xié)議，USCG甚至可以在沒有帕勞官員在場的情況下代表帕勞登船和執(zhí)行安全工作。［20］與巴布亞新幾內(nèi)亞的協(xié)議中也有類似授權(quán)條款，即允許美國海岸警衛(wèi)隊官員代表巴新登臨并搜查可疑船只，而不需要巴新法律官員作為隨船觀察員在場。

此外，美國與東南亞多國簽訂了協(xié)作執(zhí)法協(xié)議，提供設(shè)備、培訓(xùn)資源并開展聯(lián)合演習(xí)。2022年6月，美、日、菲三國的海上執(zhí)法部門共同開展了海上聯(lián)合演習(xí)活動，通過海上搜救、海上執(zhí)法、模擬登臨檢查等活動增強海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法能力；2023年8月，“Munro”號在西太平洋海域進行巡邏時與日、韓、新、泰等國家進行了合作演習(xí)活動。Coast Guard Cutter Munro returns home following 118-day，23，000-mile Western Pacific patrol［EB］. https：//www.news.uscg.mil/Press-Releases/Article/3561781/coast-guard-cutter-munro-returns-home-following-118-day-23000-mile-western-paci/.此外，2015年美國資助菲律賓設(shè)立國家海岸監(jiān)視中心（National Coast Watch Center），并于2019年開展海上聯(lián)合演練活動，2020年美國與越南漁業(yè)管理局簽署漁業(yè)執(zhí)法合作諒解備忘，聲明通過技術(shù)、資金援助加強對港口漁業(yè)管理的能力。

美國《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》明確將海上合作和跨國伙伴關(guān)系作為實現(xiàn)其長期安全目標(biāo)的戰(zhàn)略手段和起點，可以預(yù)見，在中長期的戰(zhàn)略部署計劃中，美國的海上執(zhí)法行動將會持續(xù)以雙邊合作、“小多邊”合作作為其海上執(zhí)法的常態(tài)化形式，從而在長期發(fā)展中實現(xiàn)鞏固其主導(dǎo)的海洋秩序的愿景。

3.意識形態(tài)主導(dǎo)下的針對性執(zhí)法增多

國際局勢和地緣政治成為美國實施港口國管轄及執(zhí)法的重要考量因素。俄烏沖突對美國的港口國管轄政策產(chǎn)生了實際影響。2022年4月，白宮宣稱要禁止俄羅斯船舶進入任何美國港口，根據(jù)該公告，“俄羅斯船舶”包括懸掛俄羅斯國旗的船舶；由俄羅斯政府、公民、法人等擁有所有權(quán)的船舶；俄羅斯運營的船舶。參見：Proclamation 10371—Declaration of National Emergency and Invo-cation of Emergency Authority Relating to the Regulation of the Anchorage and Movement of Russian-Affiliated Vessels to United States Ports［EB］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/04/21/a-proclamation-on-the-declaration-of-national-emergency-and-invocation-of-emergency-authority-relating-to-the-regulation-of-the-anchorage-and-movement-of-russian-affiliated-vessels-to-united-states-po/。并授權(quán)國土安全部根據(jù)此公告制定或發(fā)布具體規(guī)則并予以實施，試圖將船舶可能帶來的政治及武力安全風(fēng)險排除于港口之外。

在實踐中，USCG以意識形態(tài)和政治立場為導(dǎo)向的針對性執(zhí)法也愈發(fā)凸顯。2023年8月，中國香港船舶在靠港時遭遇USCG的強制登船檢查，船員的政治身份遭到質(zhì)疑，2023年7月，中國香港籍“振華28”號輪在美國佛羅里達(dá)州港口受到強行登船檢查，部分船員的相關(guān)證件被扣押，政治身份也受到無理質(zhì)疑。參見：Exclusive： US law enforcement personnel unreasonably interrogate， harass Chinese cargo ship， collect crews biometric information［EB］. https：//www.globaltimes.cn/page/202308/1296814.shtml。這種執(zhí)法行為具有針對性和歧視性，是美對華“硬政策”的現(xiàn)實體現(xiàn)。此外，根據(jù)《海岸警衛(wèi)隊2018—2022年戰(zhàn)略計劃》，USCG將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立印度洋巡邏隊，進一步強化在印度洋海域的執(zhí)法力度，近年來也曾多次查扣伊朗等國的軍火船。［21］同時，2024年2月初，拜登政府發(fā)布總統(tǒng)令，擴大USCG在監(jiān)管港口網(wǎng)絡(luò)安全方面執(zhí)法權(quán)力，同時要求全面更換其港口使用的中國起重機，稱其會對港口安全產(chǎn)生潛在威脅，［22］該行動的指向性極為明顯，將進一步升級中美間有關(guān)海上安全威脅的爭論。

4.強化北極安全，提升對北極海域的管控

北極海冰消融、通航條件提升使北極在地緣政治中的戰(zhàn)略地位提升，隨著“后冷戰(zhàn)合作時期”的終結(jié)，北極海域內(nèi)對抗意味明顯，芬蘭、俄羅斯等國紛紛強化北極活動。［23］美國作為北極門戶國家也愈加重視地緣政治伴隨的安全風(fēng)險，將北極地區(qū)視為提升其威懾力的“大國競爭競技場”，認(rèn)為中、俄兩國的北極活動對美國安全利益形成了潛在的威脅，［24］因而將加強北極海域安全作為維護其在全球海域主導(dǎo)權(quán)的重要一環(huán)。

2013年美國首次發(fā)布的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》對北極地區(qū)利益的認(rèn)知以應(yīng)對北極氣候變化危機為主視角，［25］而2022年發(fā)布的新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》則更加強調(diào)鞏固盟友合作以及提升USCG活躍度，以期強化美國在北極治理體系中的話語權(quán)。［26］USCG于2022年12月舉辦的北極峰會重申推進新版北極戰(zhàn)略以及不斷增強美國在北極區(qū)域話語權(quán)的意向，并于2023年10月發(fā)布了《北極戰(zhàn)略展望實施計劃》，［27］為推進北極競爭戰(zhàn)略及提升震懾力提供了細(xì)化方案。

在實踐中，美國近年來加大了對包括北極水域在內(nèi)的管轄海域的權(quán)利主張，外國船舶在相關(guān)海域開展活動將受到更多規(guī)制和檢查。先是2020年美國政府發(fā)布文件，要求外籍科考船在進行考察前必須嚴(yán)格履行報告義務(wù)，并由國務(wù)院海洋和極地事務(wù)辦公室等主管部門對其研究提案進行審批。［28］2023年12月，美國國務(wù)院發(fā)布美國外大陸架界限地理坐標(biāo)，單方面宣布在北冰洋等區(qū)域外大陸架的主張，總面積約100萬km2，分布在北極等7個區(qū)域。［29］近年來，USCG的執(zhí)法實踐也充分體現(xiàn)了推進新北極戰(zhàn)略的意圖。2023年8月，“金博爾”號巡邏艦在白令海峽以及北極圈以北海域進行海洋生物資源研究，并打擊IUU活動，還對其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展海上軍事演習(xí)活動的俄羅斯軍艦進行觀察。［30］此外，美國計劃在阿拉斯加州建設(shè)諾姆深水港（Nome），用于服務(wù)USCG的北極科考、演習(xí)等活動，這將進一步鞏固和加強其在北極海域的實質(zhì)性存在和管控能力。

三、美國強化港口國管轄給我國帶來的風(fēng)險和挑戰(zhàn)

近年來，美國不斷強化港口國管轄措施，并通過簽署執(zhí)法協(xié)議取得域外執(zhí)法權(quán)，在美國推進對華戰(zhàn)略競爭的大背景下，美國及其盟友利用港口國管轄這一手段加大對我國船舶的執(zhí)法管控，且歧視性特征日趨明顯，不僅妨礙我國相關(guān)海洋活動的正常開展，損害我國的海洋權(quán)益，而且會擠壓我國向海發(fā)展空間，給我國推動共建“一帶一路”帶來重大不利影響。

（一）增加船舶靠港風(fēng)險，威脅我國海上通道安全

美國的PSC制度獨立于全球九大MoU而自成一體，美國近年來不斷收緊船舶環(huán)保、安全等方面的港口準(zhǔn)入要求，對船舶的PSC檢查更加頻繁和嚴(yán)格。我國船舶為正常開展航運活動免受懲罰性管控措施必須嚴(yán)格符合美國國內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的各項標(biāo)準(zhǔn)，這無疑會提高船舶用于滿足美國國內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)投入，增加船舶開展國際航運靠港補給的經(jīng)濟和時間成本，給我國開展海上運輸?shù)然顒訋聿焕绊?。例如，美國近年來提高限硫排放?biāo)準(zhǔn)并新增對科考船通行的報告審批要求，同時持續(xù)推行強調(diào)壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)的船舶通用許可證項目（Vessel General Permit，VGP）與EEP則使船舶面臨的違規(guī)賠償風(fēng)險大大增加。此外，美國未來可能出臺航運脫碳立法，提出船舶碳排放額度要求以及征收碳基燃料稅的要求。

蒙受地緣政治陰影的港口國執(zhí)法超出了航運企業(yè)的應(yīng)對能力，［31］近年來，美國特別強調(diào)對船舶和港口設(shè)施等的網(wǎng)絡(luò)安全管理，美國執(zhí)法機關(guān)也多次以“不實缺陷”為名對我國船舶采取登臨檢查、滯留等針對性措施，這將大大提升我國船舶在海外港口進行?？垦a給面臨的安全風(fēng)險。加之西方媒體炒作相關(guān)報道還會損害我國航運企業(yè)的國際聲譽，并可能增加我國船舶的商業(yè)保險費用，打擊我國航運企業(yè)積極性與海上航運的活躍度，削弱我國船舶開展航運活動的競爭力。

此外，數(shù)據(jù)安全是各國加強保障國家安全的重要領(lǐng)域，美國準(zhǔn)予船舶靠港的前提要件之一是船舶依照國內(nèi)法規(guī)及國際規(guī)則嚴(yán)格履行事先報告義務(wù)，并要求船舶披露設(shè)備數(shù)據(jù)、建造過程數(shù)據(jù)及船舶檢驗、航行計劃數(shù)據(jù)等相關(guān)數(shù)據(jù)信息及證明信息。例如，拜登政府14116號行政命令，在船舶的港口入港安全審查層面著重強調(diào)船舶網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的管控，USCG有權(quán)在必要情況下監(jiān)督、搜查、控制船舶的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等船舶關(guān)鍵運行信息，可能會導(dǎo)致我國船舶在停靠美港時面臨數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等被搜查控制的風(fēng)險，［14］重要的保密信息可能會因此強制透明化，船舶可能會因此面臨跨境數(shù)據(jù)泄露與違反相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)保密義務(wù)的現(xiàn)實風(fēng)險。

作為世界第二大經(jīng)濟體，我國日益依賴全球海上通道開展國際貿(mào)易和能源運輸，依托重要海上通道的藍(lán)色經(jīng)濟正在成為拉動中國經(jīng)濟增長的新引擎。自我國東南沿海向西的印度洋—地中海藍(lán)色經(jīng)濟通道以及經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟通道是石油、天然氣等戰(zhàn)略能源的關(guān)鍵運輸航道，中國90%的石油進口需要經(jīng)過印度洋的海上通道完成。［32］可以說，國際海上通道是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，其暢通安全與否已成為關(guān)乎國家能源安全及對外貿(mào)易安全的戰(zhàn)略性問題，確保海上通道安全對于扎實推進建設(shè)海洋強國具有重要意義。

（二）圍堵打壓我國遠(yuǎn)洋活動，擠壓我國向海發(fā)展空間

和平探索和利用海洋符合國際海洋法的宗旨和目標(biāo)，我國享有海上航行、飛越、資源開發(fā)、科學(xué)研究、鋪設(shè)海底電纜等公海自由和海洋權(quán)利。特別是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類探索海洋的能力大大提升，極地和深海為人類生存和可持續(xù)發(fā)展提供了重要的空間和資源，因而成為世界強國激烈競爭與博弈的新場域。我國建設(shè)海洋強國，必須從近海走向深海大洋，提升認(rèn)識海洋、利用海洋和保護海洋的能力。美國利用港口國管轄加強對我國船舶的監(jiān)督執(zhí)法，給我國發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)和極地大洋科學(xué)考察活動帶來重大不利影響。

首先，我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展受到打壓。遠(yuǎn)洋漁業(yè)近年來已成為我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，我國在積極參與全球漁業(yè)有序治理的進程中也在漁業(yè)經(jīng)濟方面取得了顯著成效。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展》白皮書總結(jié)，我國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展已取得積極成效，包括：廣泛簽署互惠合作協(xié)議，積極參與區(qū)域性漁業(yè)管理組織，持續(xù)開展?jié)O業(yè)活動合作等，高度重視遠(yuǎn)洋漁業(yè)國際履約，截至2022年，我國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)作業(yè)海域延伸至太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域，處于有序穩(wěn)健的發(fā)展進程中。參見：https：//www.gov.cn/zhengce/202310/content_6911268.htm。美國以將IUU視為美國海洋競爭力的負(fù)面影響因素，2022年6月，拜登政府發(fā)布《國家安全備忘錄》，首次將打擊IUU捕撈納入其中，認(rèn)為當(dāng)前存在的IUU捕撈現(xiàn)象已經(jīng)影響到美國在海洋領(lǐng)域發(fā)展的影響力與競爭力。參見：https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/06/27/background-press-call-on-the-presidents-national-security-memorandum-on-illegal-unreported-and-unregulated-fishing/?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》作為打擊IUU行動的法律依據(jù)，以《國家安全備忘錄》通過QUAD構(gòu)建起區(qū)域性協(xié)作打擊網(wǎng)絡(luò)。實踐中美國及其盟友濫用港口國管轄權(quán)對我國遠(yuǎn)洋漁船進行執(zhí)法，在缺少事實根據(jù)的情況下以打擊“非法捕撈”為由進行攔截、登臨檢查甚至強行扣押等執(zhí)法活動，將我國正常的商業(yè)遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動進行政治化、安全化處理，以此抹黑中國合法的遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動，限制我國漁業(yè)活動向深遠(yuǎn)海拓展，維護美西方的海洋霸權(quán)。2022年8月，USCG以涉嫌存在非法捕撈和強迫勞動的問題為由，對航行于南美附近公海海域的中國籍漁船進行登臨檢查，參見：China fishing fleet defied U.S. in standoff on the high seas，https：//apnews.com/article/taiwan-fish-pacific-ocean-oceans-china-810be144e62b695da2c6c0da65e9f051；2022年5月28日，美國海關(guān)以存在“強迫勞動”等壓迫人權(quán)的問題為由扣押了中國大連海洋漁業(yè)公司32艘漁船及船上所載海產(chǎn)品，參見：CBP issues Withhold Release Order on Chinese fishing fleet，https：//www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-chinese-fishing-fleet。2024年2月，USCG基于美國與基里巴斯的“隨船觀察員協(xié)議”所賦予的執(zhí)法權(quán)力登臨中國籍漁船進行IUU捕撈的排除檢查，［33］“隨船觀察員項目”作為美國在協(xié)議國家專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開展打擊IUU執(zhí)法的重要途徑，導(dǎo)致我國開展正常的遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動面臨被USCG域外不合規(guī)執(zhí)法的概率大大增加，安全風(fēng)險進一步提升。

其次，我國海洋科學(xué)考察活動受到阻礙。我國是海洋地理相對不利國家，陸地并不直接面向開闊的大洋，進出深海大洋開展海洋活動需要借助海外港口進行?？垦a給，因而受到周邊國家的影響和牽制。近年來，美國不僅在其本土和海外領(lǐng)地強化港口國管轄，而且還借助其盟友關(guān)系或通過對中立國家施壓等方式加強對南太平洋、印度洋海域的控制和影響力，利用港口國管轄阻礙我國極地大洋科學(xué)考察活動，擠壓我國海上活動空間，損害我國自由、安全進出極地大洋的權(quán)益。實際上，相關(guān)外溢影響已經(jīng)初步顯現(xiàn)，尤其是在印度以“戰(zhàn)略和安全關(guān)切”為由多次施壓下。2024年初，作為印度洋重要交通樞紐的斯里蘭卡決定一年內(nèi)不允許任何中國科考船?？科涓劭诨蛟谄鋵俳?jīng)濟區(qū)內(nèi)作業(yè)。［34］這一決定將迫使原計劃在斯里蘭卡科倫坡等重要港口?？垦a給的我國科考船重新尋找合適便利的海外港口，擾亂了我國相關(guān)海洋科學(xué)考察工作的開展。

（三）炒作抹黑我國聲譽，阻撓“一帶一路”倡議推進

拜登政府執(zhí)政以來，對華國內(nèi)國際政策依舊延續(xù)了特朗普政府時期的威脅化、“污名化敘事”，在國際輿論場上抹黑攻擊中國，渲染中國海上威脅論，抹黑中國內(nèi)外海洋政策，試圖發(fā)起對華全面遏制打壓，破壞我國與其他國家開展國際漁業(yè)合作和港口合作。

美國以“強迫勞動”“非法捕撈”等名義對中國籍船舶進行針對性執(zhí)法，并利用國際輿論惡意炒作我海洋科學(xué)考察工作或遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動，執(zhí)法實踐與國際輿論相互配合形成一套組合拳，對我國海上活動進行抹黑和污蔑。例如，美國國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）向美國國會提交的2023年《國際漁業(yè)管理改善報告》將個體行為上升至國家行為，據(jù)此斷定中國支持IUU捕撈。［35］美國借助話語權(quán)優(yōu)勢，將中國塑造成“規(guī)則破壞者”，中國面臨陷入“規(guī)則合圍”的被動局面。［36］

此外，美國通過對我國開展正常海上活動進行“污名化敘事”，［37］損害我國的國際聲譽，干擾、破壞我國與沿線國家的海上合作關(guān)系，以維護美國在相關(guān)海域的霸權(quán)。美國近年來推行“印太戰(zhàn)略”，與我國推進共建“一帶一路”尤其是“海上絲綢之路”產(chǎn)生了明顯對沖。美國在印太海域的聯(lián)合執(zhí)法活動，重在爭奪在戰(zhàn)略海域的主導(dǎo)權(quán)，遏制、打壓中國的海上活動和影響力，通過施壓相關(guān)地區(qū)國家選邊站隊，對其對華政策產(chǎn)生了負(fù)面影響，為“一帶一路”倡議的推進，包括港口設(shè)施共建與海上貿(mào)易合作等項目埋下了諸多不確定的隱患與風(fēng)險。譬如斯里蘭卡在美國盟友印度的施壓下關(guān)閉其港口對我國科考船的開放，菲律賓于2022年恢復(fù)了美國和菲律賓的軍隊艦船駐海駐扎的協(xié)定。

四、我國應(yīng)對美國強化港口國管轄的建議

在當(dāng)前地緣政治局勢風(fēng)云變幻、中美博弈加劇的復(fù)雜形勢下，美國及其盟友利用港口國身份強化對外國船舶的管控和執(zhí)法檢查，給我國開展海上活動帶來不利影響。為保障我國開展航運、科考等正當(dāng)海洋活動的合法權(quán)益，我國應(yīng)采取防范措施積極應(yīng)對，維護我國的海上安全和發(fā)展利益。

（一）加強國際海事規(guī)則履約，做好風(fēng)險防范

隨著國際海洋法和國際海事規(guī)則的發(fā)展，美國等國重視利用港口國身份加強對外國船舶的航行管控，港口國監(jiān)督執(zhí)法日趨嚴(yán)格，這給我國開展海上活動的船舶提出了越來越高的合規(guī)要求。我國是航運大國，政府應(yīng)積極履行船旗國義務(wù)，加強對船舶履約的國內(nèi)監(jiān)管，督促管轄船舶遵守國際海事規(guī)則以及符合國際規(guī)則的港口國國內(nèi)法規(guī)，減少我國的低標(biāo)準(zhǔn)船舶數(shù)量。

航運主體則應(yīng)提升國際履約能力，保證船舶及人員符合相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，在開展航運活動前應(yīng)當(dāng)充分了解并遵守美國等國家港口國管控規(guī)定，并針對其監(jiān)督執(zhí)法的重點進行合規(guī)自查，尤其要重視近年來關(guān)注度較高的環(huán)保、安全、勞工方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求。例如，應(yīng)按規(guī)定的時間履行事先報告義務(wù)，消除船舶消防及安全隱患，提供良好的船員工作環(huán)境，確認(rèn)船員的操作及應(yīng)備證書等，確保船舶適航及各項狀況合規(guī)。此外，也應(yīng)著眼于國際航運綠色減碳的發(fā)展趨勢，通過技術(shù)創(chuàng)新提升船舶設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及航海能力，應(yīng)對未來轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

在美國推進小多邊區(qū)域海洋執(zhí)法的政策推動下，我國船舶在美國及其盟友海外港口被檢查甚至被采取執(zhí)法措施的風(fēng)險大大增加，因此航運主體也要做好維權(quán)的思想和法律準(zhǔn)備，在遭遇不正當(dāng)執(zhí)法時積極利用可行的救濟手段維護合法權(quán)利。中國船舶在掛靠美國港口前應(yīng)當(dāng)針對易滯留缺陷做好檢查工作及預(yù)案，在船舶被采取滯留措施后，船東、船級社等利益相關(guān)方有權(quán)以書面或其他可被接受的形式在30天內(nèi)向主管部門提出申訴并提交相關(guān)證明材料，進行權(quán)利救濟。

（二）引導(dǎo)國家實踐，推動港口國管轄權(quán)規(guī)則完善

我們應(yīng)加強國際海洋法研究，善于運用國際法主張和維護我國海洋權(quán)益。我國是《公約》和多個重要海事公約的締約國，依法享有航行、科學(xué)考察、資源開發(fā)利用等合法權(quán)益，應(yīng)充分利用聯(lián)合國海洋治理機制和國際海事組織等多邊平臺，表明我國在此問題上的立場和主張，反對濫用港口國管轄權(quán)的國家實踐，引導(dǎo)各國就港口國履行管轄權(quán)的基本要求形成共識，推動完善港口國管轄規(guī)則。

《公約》、MARPOL、SOLAS等國際海事公約為各國實施港口國管轄提供了重要的法律依據(jù)和履約要求，特別是非歧視要求、主權(quán)豁免例外等限制性規(guī)則。雖然習(xí)慣國際法和國際海洋法對港口國是否準(zhǔn)予外籍船舶進入其港口以及以何種條件進入其港口未作實質(zhì)性限制，［13］但存在規(guī)則空白并不意味著港口國管轄權(quán)不受約束或可以做任意擴大解釋，權(quán)利的行使仍然應(yīng)當(dāng)遵循善意原則，符合相關(guān)公約的宗旨和原則?！氨憷麌H交通和促進海洋的和平用途”是《公約》的首要宗旨，《公約》中各項海洋制度追求沿海國和海洋利用國家間權(quán)利義務(wù)的平衡，不應(yīng)片面強調(diào)和擴大解釋港口國管轄權(quán)，而損害公約賦予其他國家的海洋權(quán)利。此外，“相互適當(dāng)顧及”應(yīng)是現(xiàn)代海洋法中具有基石性和強行性的重要原則，在海洋競爭利用關(guān)系中具有協(xié)調(diào)性功能，［38］同樣也適用于處理港口國管轄權(quán)行使與其他國家開展海洋活動的權(quán)利間的關(guān)系。總之，港口國管轄權(quán)應(yīng)在合法合理范圍內(nèi)善意履行之，不應(yīng)損害其他國家的海洋權(quán)利。

（三）構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，保障進出海洋自由

面對美國聯(lián)合其盟友利用海洋地理優(yōu)勢遏制我國開展海上活動的不利局面，我國應(yīng)加快構(gòu)建自己的“朋友圈”，為我國船舶爭取海外入港的公正待遇和便利，保障我國進出全球重要海域的自由及戰(zhàn)略航道安全，為我國走進深海大洋提供良好的外部環(huán)境。

在合作路徑上，我國應(yīng)繼續(xù)堅持推進共建“一帶一路”，以此為依托發(fā)展同沿線沿海國的友好合作關(guān)系，不僅要繼續(xù)發(fā)展同友好國家間的藍(lán)色伙伴關(guān)系，也要爭取與中立國家增進互信、尋找利益共同點，以扎實廣泛的合作打破美國推行海上霸權(quán)、擠壓我國發(fā)展空間的圖謀。合作方式包括深化與共建國家海上互聯(lián)互通，鼓勵共建國家重要港口締結(jié)友好港或姐妹港協(xié)議，合作共建國際和區(qū)域性航運中心。［39］在區(qū)域分布上，除繼續(xù)與我國周邊海域國家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系、推進海上務(wù)實合作外，考慮到美國借推行印太海洋安全戰(zhàn)略意圖封鎖遏制中國的戰(zhàn)略布局，我國還要特別重視南太平洋和印度洋方向的海上通道建設(shè)。在“一帶一路”框架下，我國與印度洋海域馬爾代夫、斯里蘭卡共建了港口合作項目，并與建交的太平洋島國展開多方面合作，簽署共建了“一帶一路”合作諒解備忘錄，［39］要在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展同這些發(fā)展中國家的海上合作，加強政策法規(guī)溝通及執(zhí)法合作，為中方船舶入港提供良好的政策支持。

（四）深化區(qū)域海事合作，構(gòu)建港口國監(jiān)督執(zhí)法共同體

國際海事組織積極推動港口國控制區(qū)域合作，以協(xié)調(diào)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法效率。國際社會已經(jīng)形成了九個覆蓋全球主要海域的港口國控制區(qū)域合作協(xié)議，絕大部分沿海國均已加入一個或數(shù)個合作協(xié)議。然而美國不僅未加入任何已有的港口國控制區(qū)域合作協(xié)議，而且通過盟友關(guān)系或政治施壓等方式影響其他國家港口國管轄權(quán)的行使，這不僅妨礙了相關(guān)國家自主、公正實施港口國管轄，而且與促進港口國監(jiān)督檢查機制和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)制趨勢相背離。

鑒于此，我國應(yīng)繼續(xù)加強與亞太地區(qū)國家在東京諒解備忘錄機制內(nèi)的合作，并積極推進與印度洋、南太平洋等區(qū)域內(nèi)港口國的海事合作，通過政策交流、信息分享、技術(shù)協(xié)作以及聯(lián)合執(zhí)法等方式，增強與相關(guān)國家實施港口國管轄的協(xié)調(diào)性與透明度，減少歧視性執(zhí)法，以多邊合作消解美國單邊意志主導(dǎo)下的對華海洋安全陣營，推動構(gòu)建港口國監(jiān)督執(zhí)法共同體。

五、結(jié)語

海洋事關(guān)我國主權(quán)、安全和發(fā)展利益。我國堅持總體國家安全觀，加快推進海洋強國建設(shè)，重視維護海洋安全利益。當(dāng)前美國推進海洋政策、爭奪制海權(quán)向亞太、印太海域聚焦，部署“印太戰(zhàn)略”等挑起對華海上競爭。近年來的國家實踐顯示，美國有濫用港口國管轄權(quán)，遏制中國海洋力量，維護其海上霸權(quán)的趨勢。美方謀求鞏固海上控制權(quán)、打壓海上競爭者的政策取向與中國走向深海大洋、建設(shè)海洋強國的目標(biāo)形成強烈對沖，我國維護海洋安全和海洋權(quán)益、拓展海上發(fā)展空間面臨復(fù)雜的海上威脅與挑戰(zhàn)。在此背景下，加強對外部海上風(fēng)險的感知與因應(yīng)，不僅是維護我國海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強國的必然要求，而且是中國深度參與全球海洋治理、提升制度話語權(quán)的重要內(nèi)容。

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American Port State Jurisdiction in the Context of China-US Rivalry： Trends， Risks and Its Solutions

Li Haomei Li Enci

（Law School， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The ocean is an important field for the current China-US strategic rivalry， and the US is constantly pursuing maritime competition with China， in order to blockade， suppress and contain China's maritime activities. Against the background of the strategic rivalry between China and the United States， the port state legislation and law enforcement practice of the United States has shown new trends. Besides intensifying its port security legislation and enhancing port state enforcement influenced by ideology and geopolitics， the United States has also made use of its alliances to strengthen the law enforcement of Chinese ships in the Indian Ocean， the South Pacific ocean and other sea areas， which has brought about significant security risks to China's entry and exit from the polar oceans and the development of its normal maritime activities. In order to cope with the use of port state jurisdiction by the United States to promote maritime hegemony and suppress China's maritime power， China should pay attention to strengthening the implementation of international maritime rules and promoting the improvement of international rules on port state jurisdiction， while at the same time constructing blue partnerships with more port states to promote the formation of a community of port state supervision and law enforcement， so as to safeguard China's maritime security and development interests.

Key words： port state jurisdiction; China-US strategic rivalry; maritime security; risk response

責(zé)任編輯：高 雪