社會保險費(fèi)、非稅收入征收管理的優(yōu)化研究課題組

(國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院大連校區(qū), 遼寧 大連 116023)

完善的社會保險費(fèi)征收管理體制不僅能夠保障社會保險基金持續(xù)運(yùn)營,也是公民持續(xù)享受社會保險待遇的有效保障。完善的社會保險費(fèi)征收管理體制不僅要求其流程嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、簡潔,同時也要求征收機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰、模式統(tǒng)一、方式有效。2018年3月,中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出,要將社會保險費(fèi)征收職責(zé)交由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收。2020年11月,社會保險費(fèi)征收職責(zé)完全劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門,結(jié)束了社會保險費(fèi)征收主體二元化的歷史,這是社會保險制度建立以來社會保險費(fèi)征收管理體制的重大變革。在這次重大變革之中,分析社會保險費(fèi)征收管理現(xiàn)狀,找到癥結(jié)所在,提出優(yōu)化與完善的方法與措施具有重要意義。

一、我國社會保險費(fèi)征收管理體制現(xiàn)狀

(一)社會保險費(fèi)征收模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段社會保險費(fèi)征收模式采取“社保(醫(yī)保)核定,稅務(wù)征收”模式。只有少數(shù)地方實(shí)行全責(zé)征收或者實(shí)行介于兩者之間的模式。稅務(wù)部門代征模式主要是稅務(wù)部門負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)征收鏈條中的征收環(huán)節(jié),其他環(huán)節(jié)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu))執(zhí)行;而全責(zé)征收模式則從社會保險登記、申報、征收到檢查、處罰等所有征收管理環(huán)節(jié)都在稅務(wù)部門。從征收流程看,代征模式征收鏈條不全面,從法律角度看,全責(zé)征收模式法律地位不明確。

(二)社會保險費(fèi)征收管理法律、政策現(xiàn)狀

目前我國社會保險費(fèi)征收管理法規(guī)只有《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)和《社會保險征繳暫行條例》(以下簡稱《社保征繳條例》)。從內(nèi)容上看,《社會保險法》主要是框架型法律,沒有明確稅務(wù)部門社會保險費(fèi)征收管理職責(zé)。《社保征繳條例》只涉及三個險種,缺少工傷保險和生育保險有關(guān)規(guī)定;同時社會保險費(fèi)征收缺少完整程序法律。從法律體系上看,社會保險費(fèi)各險種沒有相應(yīng)的獨(dú)立法律,多呈現(xiàn)碎片化狀態(tài),社會保險費(fèi)征收法律制度有待優(yōu)化;同時,我國社會保險費(fèi)征收管理政策地區(qū)差異大,無論是繳費(fèi)基數(shù)的選擇還是征收標(biāo)準(zhǔn)都存在地區(qū)差異。比如,企業(yè)養(yǎng)老保險用人單位繳費(fèi)基數(shù)既可以是職工工資總額,也可以是個人繳費(fèi)基數(shù)之和;再比如,企業(yè)職工基本醫(yī)療保險全國平均繳費(fèi)比率為6%左右,但各地比例不統(tǒng)一。

(三)社會保險費(fèi)征收方式現(xiàn)狀

目前我國社會保險費(fèi)征收采取收費(fèi)方式。由于各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異,社會保險費(fèi)收費(fèi)費(fèi)率有所不同,具有靈活性,進(jìn)而導(dǎo)致收費(fèi)具有隨意性和不規(guī)范性,存在違反規(guī)定的行為。比如2019年國家規(guī)定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險比例為16%,部分地區(qū)實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到16%,部分地區(qū)沒有達(dá)到繳費(fèi)基數(shù),按照繳費(fèi)下限繳費(fèi),導(dǎo)致出現(xiàn)社會保險費(fèi)存在不能依法按時足額征收的情況。

二、目前我國社會保險費(fèi)征收管理存在的問題

隨著社會保險費(fèi)征收管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門,傳統(tǒng)征繳體制帶來的問題仍然存在,比如代征模式、全責(zé)征收模式和類似全責(zé)征收模式等社會保險費(fèi)征收模式。征收管理法律、政策方面和征收方式均有待進(jìn)一步改革。

(一) 征收模式有待優(yōu)化

1.代征模式存在的問題。首先,代征模式繳費(fèi)成本高,效率低。從繳費(fèi)人角度看,繳費(fèi)人要在社會保險部門辦理社會保險登記、申報基數(shù)等,又要向稅務(wù)部門進(jìn)行繳費(fèi)。這種模式給繳費(fèi)人帶來不便,增加了繳費(fèi)成本。從征收角度看,由于現(xiàn)有征收模式涉及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)兩個部門,部門之間存在大量對賬工作,增加征收成本,進(jìn)而影響社會保險費(fèi)征收效率。其次,代征模式導(dǎo)致社保費(fèi)征收管理職責(zé)不清晰。在代征模式下,社保費(fèi)征收涉及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu))和稅務(wù)兩個部門,這與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相違背,征收機(jī)構(gòu)的唯一性要求社保費(fèi)征收主體一元化。目前稅務(wù)部門征收職責(zé)已到位,但征收管理權(quán)限不到位,不利于社保費(fèi)征收與管理。再次,代征模式缺少法定處罰權(quán),增加執(zhí)法風(fēng)險?，F(xiàn)有征收模式下,稅務(wù)部門只有征收權(quán),缺乏完整的法定處罰權(quán),稅務(wù)部門的欠費(fèi)清欠職責(zé)不清晰,增加了執(zhí)法風(fēng)險。2003年4月1日實(shí)施的《社會保險費(fèi)稽核辦法》規(guī)定社會保險費(fèi)稽核主體是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)),沒有明確稅務(wù)稽核權(quán),也沒有稅務(wù)征收社會保險費(fèi)的稽核程序法,這對稅務(wù)部門行使稽核權(quán)和處罰權(quán)帶來一定難度。

2.全責(zé)征收模式存在的問題。社會保險費(fèi)全責(zé)征收,是指從社會保險登記、申報、征收到檢查等所有征收管理環(huán)節(jié)都在稅務(wù)部門。全責(zé)征收模式鏈條完整、職責(zé)明晰、稅費(fèi)統(tǒng)管,能夠提高征管效率、降低成本,有利于擴(kuò)大覆蓋面,做到應(yīng)收盡收,保護(hù)繳費(fèi)人權(quán)益。我國只有極少數(shù)地區(qū)試行全責(zé)征收模式,這種征收模式最大的問題就是缺少法律法規(guī)依據(jù),目前國家層面涉及社會保險費(fèi)征收管理方面的法律、條例等都沒有明確稅務(wù)部門在社會保險費(fèi)征收環(huán)節(jié)中的登記權(quán)、基數(shù)核定權(quán)和處罰權(quán),稅務(wù)機(jī)關(guān)需要的參保登記以及繳費(fèi)申報的數(shù)據(jù)只能由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供。而稅務(wù)部門實(shí)行全責(zé)征收模式由于法律地位不明確,容易造成執(zhí)法風(fēng)險。此外,介于代征模式與全責(zé)模式之間的征收模式主要是指除社保登記權(quán)外大部分征收鏈條在稅務(wù)部門,近似于全責(zé)征收模式,其存在的問題也是征收管理缺少法律法規(guī)依據(jù),只有政策性規(guī)定。

(二)征收管理法律、政策有待完善

1.法律法規(guī)不健全。伴隨我國社會保險事業(yè)的蓬勃發(fā)展,社會保險新變化層出不窮,而社會保險相關(guān)法律則相對滯后?！渡鐣ｋU法》主要是框架型法律,在細(xì)節(jié)上不夠深入,沒有對稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)職責(zé)加以確認(rèn);與社會保險費(fèi)征收有關(guān)的《社保征繳條例》部分內(nèi)容已經(jīng)過時,企業(yè)五險只涵蓋三個險種,沒有明確稅務(wù)對社保費(fèi)的征收管理權(quán)限,也沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理社會保險費(fèi)的基本程序法。社會保險費(fèi)各險種沒有相應(yīng)的獨(dú)立法律,險種制度建立多數(shù)都是20世紀(jì)90年代,內(nèi)容不斷變化,缺少的內(nèi)容則另外出臺文件進(jìn)行補(bǔ)充,使得險種制度呈現(xiàn)碎片化狀態(tài),不利于社會保險費(fèi)的征收管理。

2.征收政策不統(tǒng)一。征收政策地區(qū)差異大,同一個險種征收政策全國不統(tǒng)一。比如,職工養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)基數(shù),有的省份選擇個人繳費(fèi)基數(shù)之和,有的省份是職工工資總額。職工五險中養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險采取歷年制,醫(yī)療保險和生育保險采取跨年制。養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險采用一個繳費(fèi)基數(shù),醫(yī)療保險和生育保險采用另外一個繳費(fèi)基數(shù),險種繳費(fèi)比例全國也不統(tǒng)一。社保費(fèi)制度在建立之初鼓勵創(chuàng)新,實(shí)行差異化,隨著社會保險統(tǒng)籌層次的提高,做好頂層設(shè)計、逐漸統(tǒng)一繳費(fèi)制度能夠增強(qiáng)制度的剛性,有利于縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。

(三)征收方式有待改進(jìn)

我國目前社會保險費(fèi)征收采取收費(fèi)方式。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同,部分地區(qū)和個別企業(yè)社會保險費(fèi)繳費(fèi)費(fèi)率也不盡相同,使收費(fèi)呈現(xiàn)隨意性和不規(guī)范性。比如養(yǎng)老保險,國家規(guī)定用人單位養(yǎng)老保險單位費(fèi)率為16%,但實(shí)際上部分地區(qū)低于國家規(guī)定。醫(yī)療保險征收費(fèi)率全國不統(tǒng)一,甚至同一個省不同城市繳費(fèi)比率也不統(tǒng)一,醫(yī)療保險目前還只是市級統(tǒng)籌。此外,失業(yè)保險、工傷保險、生育保險費(fèi)率全國也不完全統(tǒng)一。我國社會保險費(fèi)征收法律法規(guī)不夠完善,導(dǎo)致我國社會保險費(fèi)征收只能采取收費(fèi)方式,與國家設(shè)立的其他稅種相比,社會保險費(fèi)明顯缺乏剛性與規(guī)范化,這也是社會保險費(fèi)征收存在欠費(fèi)、少繳狀況的重要原因。

三、我國社會保險費(fèi)征收管理體制優(yōu)化與完善

(一)征收模式的優(yōu)化與完善

1.代征模式的優(yōu)化與完善。代征模式的問題在于社保費(fèi)核定權(quán)。代征模式下社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu))對繳費(fèi)數(shù)據(jù)具有核定權(quán),導(dǎo)致稅務(wù)征收職責(zé)不完整。采取自行申報繳納模式,用人單位不用向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu))申報繳費(fèi)數(shù)據(jù),繳費(fèi)環(huán)節(jié)沒有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu))核定數(shù)據(jù)環(huán)節(jié),用人單位直接向稅務(wù)部門自行申報繳納社保費(fèi)。按照法律規(guī)定,繳費(fèi)人需依法按時足額繳納,如果存在繳費(fèi)人少繳社保費(fèi),稅務(wù)征收機(jī)關(guān)則按照相關(guān)法律法規(guī)、條例及政策規(guī)定,加強(qiáng)征收管理。在繳費(fèi)人自行申報繳納征收模式下,稅務(wù)部門和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)更加清晰。稅務(wù)部門社會保險的職責(zé)包括制定征收政策、接受申報、征收社會保險費(fèi)、繳費(fèi)檢查職責(zé)等。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重點(diǎn)工作職責(zé)包括登記、咨詢、記錄數(shù)據(jù)、保管憑證、社會保險待遇的發(fā)放等。未來社會保險費(fèi)的優(yōu)質(zhì)征收管理模式為社會保險費(fèi)管理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工明晰,財政統(tǒng)管、稅務(wù)征收、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放,審計、財政以及人大等負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)監(jiān)督工作。需注意的是,自行申報繳納模式雖然取消核定權(quán),但需要稅務(wù)部門加強(qiáng)社保費(fèi)征收管理,明確稅務(wù)部門檢查權(quán)、處罰權(quán)以及處罰程序。隨著社保法律法規(guī)的完善,自行申報繳納模式必然歸于稅務(wù)全責(zé)征收模式。

2.全責(zé)模式及類似全責(zé)征收模式的優(yōu)化與完善。全責(zé)模式問題在于稅務(wù)機(jī)構(gòu)征管法律權(quán)限不明確。其完善與優(yōu)化的落腳點(diǎn)集中在建立健全社會保險費(fèi)相關(guān)法律法規(guī)和條例上,用法律法規(guī)、相關(guān)條例以及政策規(guī)范稅務(wù)機(jī)構(gòu)在社會保險費(fèi)征繳管理上的法律權(quán)限。除社保費(fèi)核定職權(quán)以外,社會保險費(fèi)征收環(huán)節(jié)全部歸屬稅務(wù)部門,明確了稅務(wù)部門征收職責(zé),真正由征收雙主體變成了單主體,避免社會保險費(fèi)征收過程中出現(xiàn)職責(zé)不清問題。

(二)相關(guān)法律法規(guī)及征收政策的優(yōu)化與完善

完善社保法律法規(guī)及條例,明確稅務(wù)部門職責(zé)和權(quán)力;完善相關(guān)法律和條例,建立健全繳費(fèi)人自主申報繳納相關(guān)規(guī)定;明確稅務(wù)部門征收權(quán)、稽查權(quán)、處罰權(quán)以及征收程序規(guī)定,彌補(bǔ)《社會保險法》和《社保征繳條例》在這些方面的不足。建立健全各險種法律法規(guī),做到有法可依。目前,我國沒有針對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險及生育保險的相關(guān)法律,實(shí)際征收過程中一直使用20世紀(jì)90年代的相關(guān)條例、文件規(guī)定及增補(bǔ)文件,碎片化嚴(yán)重,法律體系不完備。未來要加強(qiáng)社會保險險種的法制化建設(shè),解決險種法律法規(guī)碎片化問題。在企業(yè)職工養(yǎng)老保險方面,建立全國統(tǒng)一征收政策,包括統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、征收范圍、待遇發(fā)放制度等。企業(yè)“社會保險五險”涉及的社會保險年度按照歷年制執(zhí)行,繳費(fèi)基數(shù)要簡化,實(shí)現(xiàn)企業(yè)“社會保險五險”繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)一。征收標(biāo)準(zhǔn)上逐步采取全國統(tǒng)一方式,加快社會保險費(fèi)統(tǒng)一模式改革。另外要出臺明晰化的社會保險征收程序法律,加強(qiáng)社會保險費(fèi)征收法律體系建設(shè),完善社會保險相關(guān)法律。

(三)社會保險費(fèi)征收方式的思考與探索

20世紀(jì)80年代建立的社會保險費(fèi)征費(fèi)制度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和歷史的變遷,越來越不適應(yīng)社保資金的安全與穩(wěn)定。實(shí)行社會保險“費(fèi)改稅”,通過稅務(wù)征收、財政管理、社保機(jī)構(gòu)發(fā)放的方式,構(gòu)建社保征收管理體制成為必然趨勢。

1.“費(fèi)改稅”是大勢所趨。國家較早地做出費(fèi)改稅國家總體規(guī)劃,1996年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出逐步開征社會保障稅,社會保險制度地位進(jìn)一步提升。社會保險制度既是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要支柱,也是國家治理體系的重要組成部分。1997年黨的十五大提出建立穩(wěn)固平衡的國家財政、不斷提高財政收入“兩個比重”,即居民收入占國民收入比重,勞動者報酬在初次分配中的比重,通過開征社會保障稅提高“兩個比重”并進(jìn)一步完善社會保障預(yù)算制度,以滿足建立公共財政政策。社會保險費(fèi)征收管理體制改革為“費(fèi)改稅”提供制度保障,但是由于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增速放緩,現(xiàn)有的社會保險相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善,企業(yè)、個人對社會保險費(fèi)認(rèn)知存在差異性,短時間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)社會保險費(fèi)征收方式的轉(zhuǎn)變,徹底實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”。

2.“費(fèi)改稅”應(yīng)緩慢推進(jìn)。“費(fèi)改稅”改革動作大、影響深,不宜當(dāng)下推進(jìn),工作主基調(diào)首要原則就是穩(wěn)中求進(jìn)。當(dāng)前,社保制度不適合“費(fèi)改稅”。在實(shí)際工作中,無論將社會統(tǒng)籌部分改為征稅制、對個人賬戶部分維持征費(fèi)制,還是對城鎮(zhèn)職工的社會保障繳款采用征稅制、對城鄉(xiāng)居民的社會保障繳款維持征費(fèi)制,都會帶來制度的碎片化、復(fù)雜化,無法實(shí)現(xiàn)稅制的統(tǒng)一,更與“簡化稅制”原則相去甚遠(yuǎn)。社會保險征繳體制與現(xiàn)行的稅收征管體制無法無縫銜接,需要進(jìn)一步完善。社會保險征收管理體制還可以進(jìn)一步提高社會保險統(tǒng)籌層次,加強(qiáng)社保基金抵抗風(fēng)險能力。同時,加強(qiáng)隊伍建設(shè),進(jìn)一步提高征管人員的工作素質(zhì),為做好社會保險費(fèi)征管工作打下堅實(shí)基礎(chǔ)。