譚建淋

(國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院長(zhǎng)沙校區(qū), 湖南 長(zhǎng)沙 410116)

2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出,必須把推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化作為最大的政治。法治是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的制度根基,中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程必然也體現(xiàn)為國(guó)家各方面工作法治化的進(jìn)程,新時(shí)代稅收現(xiàn)代化服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化需要全面推進(jìn)稅費(fèi)法治化建設(shè)。在現(xiàn)代財(cái)政體系框架下,將非稅收入征管職能劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén),體現(xiàn)了我國(guó)稅費(fèi)收入的公共性和人民性。隨著劃轉(zhuǎn)改革的深入,稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入面臨較大的法制困境,亟須進(jìn)一步針對(duì)稅務(wù)部門(mén)征管非稅收入的特點(diǎn),研究制定非稅收入征收法律法規(guī)及與之配套的系列法律法規(guī),在此基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)稅務(wù)部門(mén)非稅收入管理法治化建設(shè)。

一、我國(guó)非稅收入管理法治化歷程及現(xiàn)狀

(一) 我國(guó)非稅收入管理法治化歷程

非稅收入是依靠公共權(quán)力和公共產(chǎn)權(quán)取得的收入。非稅收入作為一種財(cái)政收入方式,早在新中國(guó)成立之初就已存在。改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和財(cái)政體制的不斷完善,我國(guó)非稅收入管理經(jīng)歷了從缺乏約束、自收自支的預(yù)算外資金管理到逐步規(guī)范、完善的法治化管理過(guò)程。其中,非稅收入從概念提出到法治化管理大致又經(jīng)歷了四個(gè)階段。

1.提出概念階段。我國(guó)非稅收入從預(yù)算外資金發(fā)展而來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有用“非稅收入”這個(gè)表達(dá)。到2001年,我國(guó)才正式在《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》(財(cái)庫(kù)〔2001〕24號(hào))文件中最先提出“非稅收入”一詞。其后,《關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也提出要切實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理。

2.界定范圍階段。2003年5月財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入 “收支兩條線(xiàn)”管理的通知》(財(cái)綜〔2003〕29號(hào))中第一次對(duì)非稅收入范圍做了界定,即中央部門(mén)和單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等屬于政府非稅收入。這表明對(duì)非稅收入的認(rèn)識(shí)開(kāi)始從預(yù)算外資金形式轉(zhuǎn)為財(cái)政收入形式。

3.發(fā)文明確階段。2004年7月,財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》,進(jìn)一步明確政府非稅收入管理包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等,并強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍,表明非稅收入作為一種財(cái)政收入正式登上我國(guó)的歷史舞臺(tái)。

4.正式立規(guī)階段。2016年,財(cái)政部發(fā)布的《政府非稅收入管理辦法》(財(cái)稅〔2016〕33號(hào)),是我國(guó)第一個(gè)適用全國(guó)范圍內(nèi)非稅收入管理的規(guī)范性文件,文件要求非稅收入設(shè)立和征收需遵循相關(guān)法律法規(guī),并規(guī)定省級(jí)財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)本辦法的規(guī)定,結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,制定非稅收入管理的具體實(shí)施辦法。此后,關(guān)于非稅收入征管的地方法制建設(shè)紛紛啟動(dòng),截至目前,共有30個(gè)省級(jí)地方頒布了非稅收入征管的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定,包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件。

回顧非稅收入從提出概念、界定范圍到發(fā)文明確、正式立規(guī)的歷程,可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)非稅收入概念是在預(yù)算外資金管理過(guò)程中逐步形成的,是對(duì)財(cái)政收入形式的一種新分類(lèi),揭示出預(yù)算外資金的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從認(rèn)識(shí)維度來(lái)看,非稅收入理念的提出使政府理財(cái)徹底跳出了預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理的框架,從收入取得方式的角度對(duì)政府財(cái)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,并探討稅收收入和非稅收入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、功能作用以及管理方式等系列問(wèn)題。從實(shí)踐維度來(lái)看,2000年以來(lái),全國(guó)各地相繼開(kāi)展非稅收入管理法治化探索。2001年7月,湖南率先按照“要逐步淡化預(yù)算外資金概念”的要求在辰溪縣進(jìn)行了以規(guī)范非稅收入管理為目標(biāo)的改革試點(diǎn)。同年12月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線(xiàn)改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》,標(biāo)志著我國(guó)對(duì)規(guī)范非稅收入管理取得新突破。隨著我國(guó)財(cái)政體制的不斷完善,原來(lái)作為預(yù)算外收入管理的資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理,演變?yōu)楝F(xiàn)在的非稅收入。

(二) 稅務(wù)部門(mén)非稅收入管理法治化現(xiàn)狀

2016年3月,隨著《政府非稅收入管理辦法》出臺(tái),非稅收入征收管理體制逐漸完善規(guī)范,但非稅收入分散在各職能部門(mén),地方性非稅收入地區(qū)差異大、發(fā)展不均衡,征收標(biāo)準(zhǔn)和政策口徑不統(tǒng)一等問(wèn)題仍然存在。2018年征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)前,非稅收入具體征管主要由財(cái)政部門(mén)或者相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé),征收主體過(guò)于分散,形成了多方征收、多家使用、多頭管理的格局。非稅收入征管規(guī)則、征管模式各異,各項(xiàng)目基本上處于政策上“一費(fèi)一規(guī)”、管理上“一費(fèi)一策”、流程上“一費(fèi)一個(gè)”狀態(tài),即使同一非稅項(xiàng)目在地區(qū)間差異也很明顯,并且相同的政策調(diào)整頻繁,給非稅收入規(guī)范管理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。

2018年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)的《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確將非稅收入的征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)征收,對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批。2019年,首批非稅收入項(xiàng)目包括國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金等11個(gè)中央非稅收入項(xiàng)目,以及河道砂石資源開(kāi)采權(quán)出讓收入、戶(hù)外廣告設(shè)施招標(biāo)及拍賣(mài)收入等22個(gè)省級(jí)非稅項(xiàng)目順利劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)。2020年,分兩批劃轉(zhuǎn)水利建設(shè)基金、地方水庫(kù)移民扶持基金、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、排污權(quán)出讓收入等5個(gè)中央項(xiàng)目,以及河道采砂權(quán)出讓價(jià)款、公路路產(chǎn)賠(補(bǔ))償費(fèi)等17個(gè)新省級(jí)項(xiàng)目。2021年7月,土地閑置費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、云南、青島7個(gè)省、市進(jìn)行劃轉(zhuǎn)試點(diǎn),為全國(guó)推開(kāi)探索實(shí)現(xiàn)路徑和形式。2022年1月1日起,國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入等4個(gè)中央項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收,多個(gè)省級(jí)項(xiàng)目劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén),作為非稅收入規(guī)模最大、最復(fù)雜的一批劃轉(zhuǎn)改革平穩(wěn)落地,標(biāo)志著劃轉(zhuǎn)改革取得決定性勝利。隨著2022年底完成個(gè)別項(xiàng)目劃轉(zhuǎn),稅務(wù)征收的非稅收入達(dá)歷史新高。截至2023年1月,我國(guó)已完成6批次29項(xiàng)中央非稅收入以及40項(xiàng)地方非稅收入劃轉(zhuǎn)工作。目前,全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)征收的非稅收入達(dá)79項(xiàng)(不含2019年征管體制改革前已由稅務(wù)部門(mén)代征的工會(huì)經(jīng)費(fèi))。

非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)導(dǎo)致稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻變化,非稅收入成為稅務(wù)部門(mén)組織收入的重要組成部分。實(shí)踐證明,非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有效避免了地方征收非稅收入的隨意性,更好地發(fā)揮了稅務(wù)部門(mén)的征管優(yōu)勢(shì),有利于降低征管成本,提高征管效率,是促進(jìn)非稅收入法治化進(jìn)程的重大舉措。然而,稅務(wù)部門(mén)承接非稅收入征管職責(zé)后,主要依據(jù)的還是各部委非稅收入項(xiàng)目的劃轉(zhuǎn)文件來(lái)組織非稅收入征管,并未針對(duì)稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的特點(diǎn),研究制定與之配套的制度辦法,亦未在法律法規(guī)層面予以完善稅務(wù)征收職權(quán),稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的法治化建設(shè)仍屬起步階段。

二、稅務(wù)部門(mén)非稅收入管理的法制困境

2018年劃轉(zhuǎn)改革前,我國(guó)非稅收入名目繁多,且分散在各級(jí)政府及政府部門(mén)(包括人民團(tuán)體),缺乏統(tǒng)一的非稅收入立法,對(duì)非稅收入的立項(xiàng)、征收管理等缺乏硬約束,除了中央政府以及各部委以外,地方政府也以各種名義開(kāi)征了各種形式的非稅收入項(xiàng)目,這些非稅收入給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān),不利于營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。將非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后,促進(jìn)了非稅收入征管的規(guī)范化、透明化,優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境,降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)。但由于缺乏統(tǒng)一的非稅收入征收管理立法和統(tǒng)一的非稅收入征收管理機(jī)構(gòu),在現(xiàn)行 “一費(fèi)一征”的立法體例下,來(lái)自法律位階的制度供給相對(duì)缺失,稅務(wù)機(jī)關(guān)征收非稅收入法律適用仍然存在爭(zhēng)議。2018年以來(lái),劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收的非稅收入大部分的征管依據(jù)是行政規(guī)范性文件,這使其征管程序規(guī)則面臨合法性問(wèn)題,如未繳、少繳所產(chǎn)生的滯納金、罰款比例標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等都在這些依據(jù)中,稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨著諸多法律困境。面對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革與財(cái)稅法制建設(shè)啟動(dòng)在即,稅務(wù)部門(mén)要勇破“稅費(fèi)皆重”之難,非稅收入法治化建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

(一)非稅收入法定原則尚未落地

稅收收入與非稅收入是國(guó)家財(cái)政收入的兩大支柱。建立現(xiàn)代財(cái)稅制度,全面推進(jìn)依法治國(guó),最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,不僅要求稅收法定,非稅收入也應(yīng)當(dāng)法定,最終實(shí)現(xiàn)全部政府收入法定。黨的十八大以來(lái),稅務(wù)部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)稅收法定原則,推動(dòng)稅種基本制度上升為法律,進(jìn)一步彰顯我國(guó)依法治稅的理念,有力推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度。但非稅收入仍未納入“稅收法定”原則體系中,我國(guó)非稅收入立法層級(jí)仍然偏低,尚缺乏一部由全國(guó)人大立法的權(quán)威性法律來(lái)統(tǒng)籌規(guī)范非稅收入管理。當(dāng)前,我國(guó)非稅收入管理的主要依據(jù)是財(cái)政部印發(fā)的規(guī)范性文件《政府非稅收入管理辦法》以及地方人大和地方政府出臺(tái)的有關(guān)規(guī)定。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收的29項(xiàng)非稅收入中,有多達(dá)24項(xiàng)的征管依據(jù)是行政規(guī)范性文件,一定程度上削弱了非稅收入稅務(wù)征收法定性,影響了繳費(fèi)人遵從度。以政府性基金為例,截至2023年12月,我國(guó)在征的20項(xiàng)政府性基金中僅有7項(xiàng)有人大立法的法律依據(jù)①,有5項(xiàng)設(shè)立依據(jù)的是行政法規(guī),有4項(xiàng)設(shè)立依據(jù)的是國(guó)務(wù)院文件,還有4項(xiàng)依據(jù)的是國(guó)務(wù)院各部委下發(fā)的文件②;以行政事業(yè)性收費(fèi)為例,中央立項(xiàng)的行政事業(yè)性收費(fèi)50項(xiàng)僅有27項(xiàng)有人大立法的法律依據(jù),地方行政事業(yè)性收費(fèi)342項(xiàng)均由省級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)審定。上述非稅收入項(xiàng)目,有的雖然有直接的法律依據(jù),但具體征收、管理等仍然依據(jù)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件,如殘疾人就業(yè)保障金等。

(二)非稅收入法律體系尚未建立

推進(jìn)稅費(fèi)法治建設(shè),助推中國(guó)式現(xiàn)代化的首要任務(wù)就是科學(xué)立法、依法立法,以良法促善治。黨的十八大以來(lái),我國(guó)稅收法制建設(shè)駛?cè)搿翱燔?chē)道”,稅收實(shí)體法領(lǐng)域已經(jīng)有12個(gè)稅種完成立法工作。但非稅收入管理領(lǐng)域仍缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐,制度體系十分零散,目前基本處于“一費(fèi)一規(guī)”狀態(tài),還有許多地方性管理政策。目前,非稅收入項(xiàng)目繁多、費(fèi)制復(fù)雜,各地征收模式不統(tǒng)一,不同類(lèi)別非稅收入的法律規(guī)定互不配套甚至存在矛盾,部分法律規(guī)定還缺乏可操作性,造成事實(shí)上無(wú)法可依。以滯納金為例,《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十二條、第十三條明確規(guī)定,作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的滯納金應(yīng)由法律設(shè)定。但非稅收入滯納金標(biāo)準(zhǔn)由部門(mén)規(guī)章甚至行政規(guī)范性文件直接設(shè)定,有悖于《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條對(duì)限權(quán)性規(guī)范設(shè)定的限制。目前,稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收的29項(xiàng)中央非稅項(xiàng)目中,僅有12個(gè)項(xiàng)目在相關(guān)文件中設(shè)置了滯納金規(guī)定,且這些規(guī)定的層次不一,法律法規(guī)較少,大多是部門(mén)規(guī)范性文件,僅有少數(shù)如水土保持補(bǔ)償費(fèi)的非稅收入是由《中華人民共和國(guó)水土保持法》等法律直接設(shè)定滯納金和罰款規(guī)則。而《政府非稅收入管理辦法》作為基礎(chǔ)性文件,對(duì)非稅收入滯納金問(wèn)題并未明確規(guī)定。

(三)非稅收入征管權(quán)責(zé)尚未明晰

非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后,根據(jù)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》,我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)職責(zé)劃轉(zhuǎn)的行政規(guī)范性文件,形成了稅務(wù)部門(mén)征管非稅收入的基本依據(jù),但目前稅務(wù)部門(mén)非稅收入的征管權(quán)責(zé)相對(duì)有限且不清晰,有待進(jìn)一步明確和授權(quán)。在實(shí)踐中,稅務(wù)部門(mén)的具體非稅收入征管權(quán)責(zé)一般在“劃轉(zhuǎn)通知(公告)”中規(guī)定。稅務(wù)部門(mén)大多數(shù)仍按照業(yè)務(wù)部門(mén)的決定而收取非稅收入,仍以代收代征為主。在征收職責(zé)方面,除教育費(fèi)附加和廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的征收職責(zé)源于國(guó)務(wù)院授權(quán)外,其他大多是以財(cái)政部規(guī)范性文件等方式明確征收職責(zé)。在執(zhí)法授權(quán)方面,除國(guó)務(wù)院授權(quán)稅務(wù)部門(mén)可以比照《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金違規(guī)繳納行為進(jìn)行處理處罰外,稅務(wù)部門(mén)征收的其他非稅收入大多無(wú)費(fèi)款追繳或違規(guī)處理權(quán)限,一定程度上制約了征收效率的提升,導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)在履行征收管理、繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳、違法處罰等方面職責(zé)時(shí),缺乏明確的法律依據(jù),導(dǎo)致行政執(zhí)法“斷層”,日常征收管理十分被動(dòng),同時(shí)也存在較大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。亟需推動(dòng)相關(guān)征收管理辦法及時(shí)修訂,非稅收入征管業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)一步完備,稅務(wù)部門(mén)在已劃轉(zhuǎn)非稅項(xiàng)目征收管理的主體地位和相關(guān)主管部門(mén)業(yè)務(wù)管理的權(quán)利職責(zé)盡快得到明確明晰。

(四)非稅收入共治格局尚未形成

我國(guó)非稅收入形式多樣,多以基金、收費(fèi)等形式存在,在劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收之前分散在財(cái)政、自然資源、水利、環(huán)衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)征收,非稅收入?yún)f(xié)同共治一直是個(gè)難題。隨著社保費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)任務(wù)基本完成,稅和費(fèi)收入總量大體相當(dāng)?shù)摹岸愘M(fèi)皆重”收入格局已經(jīng)基本形成,但在構(gòu)建稅和費(fèi)管理水平齊頭并進(jìn)的“稅費(fèi)皆重”“集成共治”工作格局上還有一定差距。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加快發(fā)展,涉及不同主體和環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)難點(diǎn)也更加復(fù)雜多元,單純依靠稅務(wù)部門(mén)的力量,難以兼顧組織收入、執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。而在稅務(wù)部門(mén)非稅收入法治化建設(shè)現(xiàn)階段,并未有法律條文具體明確稅務(wù)征收部門(mén)和各個(gè)主管部門(mén)的“集成共治”職責(zé)義務(wù)與操作規(guī)范,未真正實(shí)現(xiàn)在法治化層面構(gòu)建非稅收入共治新格局。

三、稅務(wù)部門(mén)非稅收入管理的法治化路徑

非稅收入由稅務(wù)部門(mén)征管是我國(guó)財(cái)政收入進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治化管理的體現(xiàn)。當(dāng)前,我國(guó)非稅收入劃轉(zhuǎn)改革成效漸顯,形成了中國(guó)式非稅收入法治化治理新格局。面對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革大幕將啟,稅務(wù)部門(mén)應(yīng)聚焦“健全現(xiàn)代預(yù)算制度,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”等核心改革事項(xiàng),自覺(jué)將非稅收入改革置于稅收事業(yè)發(fā)展大局中謀劃推進(jìn),因地制宜、因時(shí)制宜地建立統(tǒng)一的非稅收入法律框架,切實(shí)提高稅務(wù)部門(mén)非稅收入管理法治化水平。

(一) 樹(shù)立非稅收入法治化管理新理念

1.堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng),牢固樹(shù)立“稅費(fèi)皆重”理念。黨的二十大報(bào)告擘畫(huà)了以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖。建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化離不開(kāi)充裕的財(cái)力支持,財(cái)力既包括“稅”,也包括“費(fèi)”。全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議要求完善嚴(yán)密規(guī)范的稅費(fèi)征管體系和優(yōu)質(zhì)便捷的稅費(fèi)服務(wù)體系,把“稅費(fèi)皆重”的目標(biāo)進(jìn)一步具體化。要深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)非稅收入劃轉(zhuǎn)的重大決策部署,堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展,樹(shù)牢“稅費(fèi)皆重”理念,將“費(fèi)”放到與“稅”同等重要的位置來(lái)抓,做到稅費(fèi)工作同研究、同部署、同推進(jìn)、同監(jiān)督、同發(fā)展,不斷提高對(duì)非稅收入征管的科學(xué)統(tǒng)籌,逐步推動(dòng)非稅收入法治化在稅務(wù)部門(mén)縱深發(fā)展。

2.堅(jiān)持依法依規(guī),牢固樹(shù)立“非稅法定”理念。法治是治國(guó)理政的基本方式,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的可靠保障。當(dāng)前,我們建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,強(qiáng)調(diào)法律至上、依法行政等法治精神,非稅收入法定正是這些精神在非稅收入管理過(guò)程中的踐履。非稅收入的征收依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)以及資金管理和使用都應(yīng)遵循法定原則。要深入貫徹習(xí)近平法治思想,充分認(rèn)識(shí)非稅法定的重要性和必要性,將非稅法定納入“稅收法定”原則體系中,實(shí)現(xiàn)稅收與非稅在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn),為實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)收入法定化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要始終堅(jiān)持非稅項(xiàng)目法定、非稅要素法定、程序法定的“三法定原則”,增強(qiáng)確定性和避免隨意性,把非稅收入真正收好、管好和用好,既體現(xiàn)公平又兼顧效率,更好實(shí)現(xiàn)效率與公平相兼顧、相促進(jìn)、相統(tǒng)一。

3.堅(jiān)持守正創(chuàng)新,牢固樹(shù)立“集成共治”理念。按照黨的二十大報(bào)告提出的涉稅部署安排,國(guó)家稅務(wù)總局黨委提出,優(yōu)質(zhì)便捷的稅費(fèi)服務(wù)體系要在始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想中進(jìn)一步提高納稅人繳費(fèi)人的獲得感和滿(mǎn)意度,嚴(yán)密規(guī)范的稅費(fèi)征管體系要在進(jìn)一步深化改革中實(shí)現(xiàn)更加優(yōu)化高效統(tǒng)一。稅務(wù)部門(mén)要突破固有思維,切實(shí)把握稅務(wù)部門(mén)服務(wù)對(duì)象由納稅人向繳費(fèi)人擴(kuò)展,由單位法人向自然人延伸的新特點(diǎn),更加堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念,樹(shù)牢集成理念,著力推進(jìn)非稅收入體系集成、制度集成、平臺(tái)集成和數(shù)據(jù)集成,更加突出非稅收入共建共治共享,積極推動(dòng)健全科學(xué)規(guī)范的非稅收入征管制度,著力完善黨委政府及其部門(mén)、社會(huì)力量、納稅人繳費(fèi)人多方面參與、信息共享度更高的稅費(fèi)共治新格局,不斷提高非稅繳費(fèi)遵從度,更加充分地彰顯稅務(wù)部門(mén)職能作用拓展提升的新作為。

(二)完善非稅收入法治化管理新機(jī)制

1.提升非稅收入立法層級(jí),推進(jìn)非稅收入法治進(jìn)程。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,目前我國(guó)非稅收入法治化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于非稅收入征管實(shí)踐,存在非稅收入征收法律依據(jù)不足、現(xiàn)有規(guī)范效力層級(jí)過(guò)低等諸多問(wèn)題。結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),綜合考慮制定法律的復(fù)雜性和非稅收入管理法治化的緊迫性,應(yīng)遵循非稅收入管理法治化路徑。一是推進(jìn)非稅收入項(xiàng)目法定。對(duì)各級(jí)政府現(xiàn)有的非稅項(xiàng)目在依法審議、征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,予以分類(lèi)逐項(xiàng)評(píng)估。對(duì)于適宜保留的通過(guò)法律法規(guī)予以保留;對(duì)于不適宜保留的明確執(zhí)行期限,限期予以取消。二是推進(jìn)非稅征收職責(zé)法定。盡早出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的非稅征收管理?xiàng)l例,明確稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的職責(zé)、權(quán)限和執(zhí)行程序。對(duì)于有“類(lèi)稅”性質(zhì)的非稅收入,應(yīng)當(dāng)明確稅務(wù)部門(mén)的欠費(fèi)追繳和違規(guī)處理權(quán)限,規(guī)范加收非稅收入滯納金、實(shí)施行政處罰的規(guī)則及程序,規(guī)范非稅收入執(zhí)法文書(shū),切實(shí)提升非稅收入征收的法治化水平。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)在非稅收入管理實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在相對(duì)成熟時(shí)再制定《非稅收入管理法》以彌補(bǔ)高位階非稅收入法律的空白,推進(jìn)建立完善的非稅收入管理法治框架。

2.加強(qiáng)非稅收入預(yù)算管理,完善非稅收入監(jiān)督體系。我國(guó)非稅收入管理法治化程度不高的原因之一在于監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善。建議建立以預(yù)算為中心的立體式非稅收入監(jiān)督體系,逐步完善與非稅收入征管相應(yīng)的監(jiān)督法規(guī),加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)督主體之間的相互配合,發(fā)揮監(jiān)督體系的整體效應(yīng),進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)非稅收入管理規(guī)范化,為實(shí)現(xiàn)非稅收入管理法治化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先,要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。優(yōu)化非稅收入預(yù)算體系,明確不同預(yù)算的功能定位,將性質(zhì)相同或相近的非稅收入劃入同樣的預(yù)算,優(yōu)化非稅資金支出結(jié)構(gòu)和使用方向,盡早實(shí)現(xiàn)非稅收入與稅收的統(tǒng)一預(yù)算編制。其次,要落實(shí)國(guó)家監(jiān)督。加強(qiáng)人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督和預(yù)算監(jiān)督,政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)完全獨(dú)立,實(shí)行“稅務(wù)收、財(cái)政管、部門(mén)支、審計(jì)查”的多部門(mén)共管模式,使非稅收入的管理逐步規(guī)范化、法治化。最后,要重視社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)對(duì)非稅收入立項(xiàng)、征收和使用全流程公示公開(kāi),加大社會(huì)輿論在政府非稅收入與使用監(jiān)督中的作用,對(duì)查處的管理漏洞及時(shí)整改處理,使繳費(fèi)單位和個(gè)人心中有數(shù),提高國(guó)家公信力和權(quán)威性。

(三)探索非稅收入管理法治化新思路

1.堅(jiān)持立法先行,高位統(tǒng)籌推進(jìn)法治建設(shè)。從國(guó)家稅費(fèi)治理的宏觀(guān)角度來(lái)看,法治建設(shè)是推進(jìn)非稅收入征管現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。在已有基礎(chǔ)之上,因地制宜建立統(tǒng)一的非稅收入法治框架,“簡(jiǎn)費(fèi)制、低費(fèi)率”是重中之重,是一切法治化措施落地落實(shí)的前提。一方面要對(duì)現(xiàn)行費(fèi)制結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,如現(xiàn)有城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)與城市維護(hù)建設(shè)稅的收入職能有重復(fù),可以予以歸并,另一方面可以借鑒教育兩費(fèi)征管的成功經(jīng)驗(yàn),研究將其他費(fèi)金合并隨流轉(zhuǎn)稅附征的可行性,構(gòu)建起費(fèi)制科學(xué)、征收合理、市場(chǎng)滿(mǎn)意、持續(xù)發(fā)展的新型非稅架構(gòu)。同時(shí),針對(duì)非稅收入政策解釋和征收管理分離現(xiàn)狀,進(jìn)一步明確稅務(wù)機(jī)關(guān)征收非稅收入的法律地位、職責(zé)邊界和執(zhí)法權(quán)限,建議比照稅收制度統(tǒng)一非稅收入征收方式與管理制度,規(guī)范稅務(wù)部門(mén)非稅收入的業(yè)務(wù)流程,促進(jìn)基層稅務(wù)部門(mén)的資源整合、力量聚合和業(yè)務(wù)融合,穩(wěn)步推進(jìn)稅費(fèi)統(tǒng)管,不斷提高稅務(wù)部門(mén)的征管服務(wù)質(zhì)量和效率。此外,還要與時(shí)俱進(jìn)更新非稅收入征管政策以降低名義費(fèi)率,提升企業(yè)繳費(fèi)認(rèn)同。實(shí)踐證明,只有低費(fèi)率才能實(shí)現(xiàn)全面征管和非稅法治。

2.堅(jiān)持以數(shù)治費(fèi),精準(zhǔn)施策加強(qiáng)數(shù)字賦能。非稅收入征管職能劃轉(zhuǎn)后,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)貫徹“以數(shù)治稅”“以數(shù)治費(fèi)”理念,圍繞實(shí)現(xiàn)“非稅治理體系化、統(tǒng)計(jì)分析自動(dòng)化、風(fēng)險(xiǎn)防范智能化、征收服務(wù)便捷化”的征管目標(biāo),強(qiáng)化了數(shù)據(jù)運(yùn)用,防控了涉費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。但也還存在數(shù)據(jù)賦能質(zhì)效不夠,跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)費(fèi)源信息推送、數(shù)據(jù)回傳滯后、脫節(jié)和偶有丟失等問(wèn)題。目前基層在進(jìn)行非稅收入風(fēng)險(xiǎn)排查時(shí),仍以人工審核為主,效率低下。要以征管機(jī)構(gòu)優(yōu)化設(shè)置為切入口,加大數(shù)據(jù)賦能,節(jié)約征管資源,提高征管效率。要推動(dòng)市、縣兩級(jí)稅務(wù)局單獨(dú)設(shè)置非稅收入管理部門(mén),便于各地精準(zhǔn)施策;要推動(dòng)征管一線(xiàn)單獨(dú)設(shè)置全職能、專(zhuān)業(yè)化非稅收入征管分局或稅務(wù)所,發(fā)揮稅源費(fèi)源“一戶(hù)式” 管理的優(yōu)勢(shì)。要以政策執(zhí)行落實(shí)為著力點(diǎn),完善非稅收入征管流程和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,著力防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和外部協(xié)作衍生風(fēng)險(xiǎn),驅(qū)動(dòng)非稅收入從經(jīng)驗(yàn)式征收向科學(xué)精確征收轉(zhuǎn)變。要運(yùn)用全過(guò)程防控理念和大數(shù)據(jù)分析技術(shù),搭建“數(shù)字非稅”全程監(jiān)測(cè)管控平臺(tái),探索建立稅費(fèi)一體化風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)模型,切實(shí)提高非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)管理能力和水平。

3.堅(jiān)持分級(jí)分類(lèi),精細(xì)服務(wù)提高非稅征管質(zhì)效。稅務(wù)部門(mén)征管非稅收入的優(yōu)勢(shì)在于:一方面,有利于構(gòu)建優(yōu)化統(tǒng)一高效的非稅收入征管體系。稅務(wù)部門(mén)擁有包括稅(費(fèi))源分析、評(píng)估和稽查等專(zhuān)業(yè)的征收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍,具有豐富的征管經(jīng)驗(yàn)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及先進(jìn)的征管手段,另一方面,稅務(wù)與市監(jiān)、公安、海關(guān)和社保等部門(mén)已經(jīng)聯(lián)網(wǎng),能夠通過(guò)金稅工程等大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控,加大非稅收入資金的監(jiān)管力度,實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。稅務(wù)征收的不同非稅收入項(xiàng)目,其特點(diǎn)、性質(zhì)等存在較大差異,對(duì)于教育費(fèi)附加等“類(lèi)稅”非稅收入,宜采取全程征管模式,由稅務(wù)部門(mén)一體化實(shí)施登記、征收、監(jiān)管、追繳等工作。對(duì)于國(guó)有資源有償使用收入等“租利”類(lèi)非稅收入,宜采取協(xié)同征管模式,稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)登記、征收、監(jiān)管,其他主管部門(mén)負(fù)責(zé)費(fèi)款追繳。對(duì)“罰沒(méi)”和“捐費(fèi)”類(lèi)非稅收入,則宜采取“部門(mén)先核定費(fèi)額、稅務(wù)后照單征收”的委托代征模式,稅務(wù)部門(mén)只負(fù)責(zé)征收環(huán)節(jié)工作。無(wú)論上述哪類(lèi)非稅收入,均有賴(lài)發(fā)揮大數(shù)據(jù)信息驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵作用,依托非稅收入標(biāo)簽化分級(jí)分類(lèi)體系,創(chuàng)新“動(dòng)態(tài)信用+動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”運(yùn)用場(chǎng)景,提供標(biāo)準(zhǔn)化非稅收入申報(bào)繳費(fèi)差異服務(wù)。

4.堅(jiān)持政府主導(dǎo),部門(mén)聯(lián)動(dòng)促進(jìn)稅費(fèi)集成共治。目前,非稅收入由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收之后,面臨的最大困境是如何實(shí)現(xiàn)信息共享,協(xié)同共治。推進(jìn)稅費(fèi)信息共享,有利于加強(qiáng)稅費(fèi)管控,調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量協(xié)同共治,構(gòu)建公平、規(guī)范、和諧的稅費(fèi)征管環(huán)境。要遵循非稅收入多邊規(guī)律,進(jìn)一步健全政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的非稅收入征管體系,完善稅務(wù)與財(cái)政、工會(huì)、殘聯(lián)、水利等業(yè)務(wù)主管部門(mén)間的跨部門(mén)、跨層級(jí)信息共享和管理監(jiān)控機(jī)制,實(shí)現(xiàn)部門(mén)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。要進(jìn)一步加強(qiáng)與財(cái)政以及各業(yè)務(wù)主管部門(mén)的協(xié)作,推進(jìn)部門(mén)間制度機(jī)制、信息系統(tǒng)、辦事流程、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等多方位銜接融合、互聯(lián)互通,推動(dòng)費(fèi)種認(rèn)定、申報(bào)征收、優(yōu)惠減免、欠費(fèi)追繳和違章處罰等各環(huán)節(jié)形成閉環(huán),形成高效協(xié)同共治格局。要加大稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部征管、納服、風(fēng)控、法制和紀(jì)檢等部門(mén)對(duì)非稅工作的參與度和支持度,明晰部門(mén)職責(zé),促進(jìn)稅源與費(fèi)源整合、征稅與收費(fèi)協(xié)同,實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng),暢通非稅征管服務(wù)“內(nèi)循環(huán)”,全面提升非稅收入規(guī)范化、精細(xì)化、法治化管理水平。

注釋

①水利建設(shè)基金、教育費(fèi)附加、地方教育附加、森林植被恢復(fù)費(fèi)、船舶油污損害賠償基金、可再生能源發(fā)展基金、核電站乏燃料處理處置基金.

②如“國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金”,其政策依據(jù)為財(cái)綜〔2009〕90號(hào)、財(cái)綜〔2010〕97號(hào)、財(cái)稅〔2010〕44號(hào)、財(cái)綜〔2013〕103號(hào)、財(cái)稅〔2015〕80號(hào)、財(cái)辦稅〔2015〕4號(hào)、財(cái)稅〔2017〕51號(hào)、財(cái)辦稅〔2017〕60號(hào)、財(cái)稅〔2018〕39號(hào)、財(cái)稅〔2018〕147號(hào)、財(cái)稅〔2019〕46號(hào)和財(cái)稅〔2020〕9號(hào).