金嵐

摘要：鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，既是國家治理的重難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，也是提高國家治理整體效能的關(guān)鍵所在。在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的新時(shí)期，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有助于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化注入內(nèi)生動(dòng)力。但目前，我國鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期面臨著治理價(jià)值分化、治理主體單一、治理技術(shù)失調(diào)、“三治融合”不力等多重碎片化困境。因此，有必要重新審視鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的自身結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和外部的治理情境，嵌入整體性治理理論的分析框架。通過在鄉(xiāng)村社會(huì)重塑多元協(xié)同治理理念、構(gòu)建一核多元治理格局、深化數(shù)字賦能治理技術(shù)、健全“三治融合”治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向民主化、制度化、精細(xì)化和效能化轉(zhuǎn)型，從而打通社會(huì)治理的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：整體性治理 國家治理 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

一、引言

鄉(xiāng)村治理是我國國家治理體系的基本內(nèi)容和重要組成部分，同時(shí)也是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”作為其總要求。這一政策部署對(duì)新時(shí)代的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展而言，具有重要的價(jià)值導(dǎo)向和戰(zhàn)略支撐作用。而后，黨的十九屆四中全會(huì)圍繞“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出了健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。由此可見，黨中央始終站在全局視角，從戰(zhàn)略層面出發(fā)，將鄉(xiāng)村振興擺在國家發(fā)展的重要位置，致力于通過實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。目前，我國鄉(xiāng)村治理的效能穩(wěn)步提升，但在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期仍存在碎片化的治理問題和發(fā)展困境。因此，本研究將鄉(xiāng)村治理嵌入到整體性治理理論的分析框架之內(nèi)，以期為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型困境提供破解之策。

二、研究視角：整體性治理理論

（一）整體性治理理論概述

整體性治理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的西方國家。伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的衰微和數(shù)字化時(shí)代的到來，整體性治理理論在應(yīng)對(duì)新公共管理改革所造成的治理碎片化、條塊分割、信息不對(duì)稱等問題中應(yīng)運(yùn)而生。在治理理念上，整體性治理關(guān)注公眾需要，強(qiáng)調(diào)政府通過提供更完善更有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在最大程度上實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值和公共利益；在治理目標(biāo)上，整體性治理是為了解決碎片化所帶來的一系列社會(huì)難題，主張政府治理要從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，以期達(dá)到善治的目標(biāo)；在治理結(jié)構(gòu)上，整體性治理結(jié)構(gòu)既不是傳統(tǒng)公共行政范式下權(quán)力單邊運(yùn)行的科層制，也不是基于契約合同關(guān)系下的市場組織，而是建立在多邊行動(dòng)者彼此互動(dòng)、溝通和協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的合作網(wǎng)絡(luò)；在治理機(jī)制上，整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合與信任機(jī)制的構(gòu)建，包括協(xié)調(diào)多邊合作者之間的利益關(guān)系，對(duì)縱向治理層級(jí)、橫向治理功能和公私部門進(jìn)行整合以及重視組織間信任基礎(chǔ)的培養(yǎng)；在治理手段上，整體性治理重視信息技術(shù)的應(yīng)用，主張利用信息技術(shù)建立跨界的治理結(jié)構(gòu)，從而有效提升協(xié)同整合效能。由此可見，整體性治理理論是對(duì)傳統(tǒng)行政范式的一種反思與升華。其協(xié)調(diào)與整合、合作與網(wǎng)絡(luò)的思想主張既有效應(yīng)對(duì)了治理碎片化、分散化所帶來的一系列復(fù)雜低效的社會(huì)問題，也契合了治理理論所追求的善治這一價(jià)值目標(biāo)。整體性治理理論作為西方公共治理的理論前沿，一方面具有極強(qiáng)的理論研究價(jià)值，另一方面對(duì)我國公共管理實(shí)踐也具有一定的借鑒意義。

（二）整體性治理理論與鄉(xiāng)村治理的適用性分析

整體性治理理論作為西方公共管理學(xué)界一種新的研究方式，自誕生起就帶有濃厚的西方政治文化色彩。其基本的理論主張包括多元主體治理、協(xié)同治理等整體性思維，對(duì)于破解治理碎片化的困境而言，無疑具有極強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值。但對(duì)于其實(shí)踐模式而言，我們不能照搬照抄，而是要在充分結(jié)合我國公共管理實(shí)踐歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情的基礎(chǔ)上做好本土的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。因此，本文在探討整體性治理理論應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程時(shí)，不再將政府的行政行為作為單一的研究視角，而是立足于鄉(xiāng)村治理的整體需要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、黨政主導(dǎo)的整合功能，將基層黨組織納入治理主體的范圍當(dāng)中，并將政府與公眾的一般性治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理中黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)與村民具體性的治理關(guān)系。從而在立足我國基層治理本土化的基礎(chǔ)之上，更大程度地發(fā)揮整體性治理在破解鄉(xiāng)村治理碎片化困境、提升基層治理能力等方面的重要作用。

1.契合鄉(xiāng)村治理的理念內(nèi)涵與價(jià)值追求。鄉(xiāng)村治理是由治理主體、治理內(nèi)容、治理方式和治理目標(biāo)等構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)性和整體性的治理體系。其中，治理主體應(yīng)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織和村民個(gè)人等組成的多元治理網(wǎng)絡(luò)；治理內(nèi)容即鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的公共問題和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期存在的主要矛盾；治理方式則是治理主體為促進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定與發(fā)展而需提供的必要的公共物品和采取的手段方法；治理目標(biāo)便是要以人民需要為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)整體利益的最大化，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而整體性治理所強(qiáng)調(diào)的多邊行動(dòng)者合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建契合了鄉(xiāng)村治理主體多元化的要求。其以公共問題的解決作為活動(dòng)邏輯起點(diǎn)的主張也與鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的公共性相吻合。除此之外，整體性治理強(qiáng)調(diào)通過現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用建立跨界的合作，這為數(shù)字時(shí)代下創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式提供了新的思路。整體性治理的價(jià)值取向是通過向公眾提供低成本和高效率的公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)最終的善治效果，也契合了當(dāng)下鄉(xiāng)村治理所要追求的善治目標(biāo)。

2.契合鄉(xiāng)村治理破解碎片化的問題困境。鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)涵蓋多種治理要素和治理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性復(fù)雜工程，需要從整體上協(xié)調(diào)有序推進(jìn)，但鄉(xiāng)村社會(huì)在快速轉(zhuǎn)型的背景下，復(fù)雜的治理情境和治理問題交織并存，使其呈現(xiàn)出碎片化的治理形態(tài)。包括在治理觀念上尚未形成統(tǒng)一的治理共識(shí)、在治理主體上難以形成治理合力、在治理方式上缺乏統(tǒng)籌且低效分散、在治理體系上“三治融合”力度尚為薄弱。而整體性治理是對(duì)新公共管理改革所造成的碎片化問題的一種理論回應(yīng)，其主張的整合機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系與治理結(jié)構(gòu)而言具有極強(qiáng)的借鑒價(jià)值。通過協(xié)調(diào)和整合治理過程中的多種要素從而有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的一系列碎片化問題。因此，嵌入整體性治理理論框架來分析鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情境既契合了當(dāng)下鄉(xiāng)村治理過程中破解碎片化問題的需要，也為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)開辟了整體性進(jìn)路。

3.契合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐方向。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩方面內(nèi)容。治理體系現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為在鄉(xiāng)村社會(huì)重構(gòu)或完善一系列體制機(jī)制建設(shè)，使鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)協(xié)調(diào)性、整體性和動(dòng)態(tài)性的新特征。治理能力現(xiàn)代化關(guān)注的是各治理主體對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的執(zhí)行力。而整體性治理的治理機(jī)制為當(dāng)下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了理論樣本和實(shí)踐方向。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機(jī)制和信任機(jī)制的構(gòu)建滿足了在鄉(xiāng)村社會(huì)場域協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、鄉(xiāng)村社會(huì)組織等多元治理主體間利益關(guān)系的需要。同時(shí)，信任機(jī)制的建立能有效促進(jìn)鄉(xiāng)村合作網(wǎng)絡(luò)的形成，對(duì)于打造鄉(xiāng)村治理共同體，提升各主體的合作能力和治理水平具有重要作用。此外，整體性治理主張整合機(jī)制的構(gòu)建，著力于政府層級(jí)與部門之間的功能整合，從而為解決各種公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)跨界合作。而鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期勢(shì)必會(huì)面臨各種新問題與新矛盾，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變一元化的治理觀念，積極整合其他治理主體，從而構(gòu)建協(xié)調(diào)性、整體性的鄉(xiāng)村治理新體系。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的碎片化困境

（一）治理價(jià)值分化

鄉(xiāng)村治理有效性的實(shí)現(xiàn)首先要建立在形成治理共識(shí)的理念基礎(chǔ)之上，但在目前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，由于各治理主體利益訴求的多元化和差異性，導(dǎo)致其治理價(jià)值相互抵觸，尚未形成有效的治理共識(shí)，從而使鄉(xiāng)村治理價(jià)值呈現(xiàn)出碎片化的傾向。具體表現(xiàn)如下：

首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家大政方針在鄉(xiāng)村的具體落實(shí)執(zhí)行者，由于處在傳統(tǒng)壓力型體制的治理末端，其往往執(zhí)行的是時(shí)間短、成效快的政策任務(wù)，追求的是一種有效應(yīng)對(duì)上級(jí)考核評(píng)估的短期效果，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)長遠(yuǎn)性、全局性的規(guī)劃與部署。其次，村委會(huì)作為基層群眾自治制度的組織載體，面臨著雙重的價(jià)值沖突。一方面，村委會(huì)承擔(dān)著上級(jí)委派的行政性工作任務(wù)，因而就逐漸淡化了鄉(xiāng)村自治的屬性；另一方面，村民利益的整合和實(shí)現(xiàn)同樣也離不開村委會(huì)的工作投入，但過多繁瑣的行政性任務(wù)使村委會(huì)不得不優(yōu)先完成上級(jí)的指示，從而就削弱了與村民之間的互動(dòng)和信任關(guān)系。第三，社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，往往將組織自我價(jià)值和利益的實(shí)現(xiàn)作為其追求的首要目標(biāo)，力求通過參與鄉(xiāng)村治理來有效提高其社會(huì)影響力和獲取經(jīng)濟(jì)效益，從而將手段與目標(biāo)的關(guān)系本末倒置。第四，鄉(xiāng)村村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，一方面在政府一元化管理傳統(tǒng)觀念的影響下，淡化了其參與治理的角色意識(shí)；另一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展差距的日益擴(kuò)大和工具理性的價(jià)值指引加劇了鄉(xiāng)村的人口外流，村民在逐漸喪失鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任感的同時(shí)也造成了鄉(xiāng)村空心化的治理困境。由此可見，鄉(xiāng)村治理在價(jià)值觀念層面上尚未形成治理共識(shí)，治理理念的碎片化和集體行動(dòng)力的缺失對(duì)于基層治理能力的提升而言無疑是一大阻力。

（二）治理主體單一

在理論層面上，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、社會(huì)組織和村民個(gè)人等組成的多元治理網(wǎng)絡(luò)，但在具體的實(shí)踐過程中，各主體的參與度和參與地位卻不盡相同。在傳統(tǒng)的框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理網(wǎng)絡(luò)中仍處于核心地位，為了有效貫徹落實(shí)上級(jí)的政策任務(wù)，其往往采取剛性化的治理手段加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，從而在一定程度上避免問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的一元化單向度的治理方式在加強(qiáng)治理剛性的同時(shí)，也在一定程度上壓縮了其他參與主體的治理空間。村“兩委”作為基層自治組織的代表也逐漸消解了有效參與鄉(xiāng)村治理的精力。一方面，村委會(huì)日常工作的行政化傾向淡化了其自治的屬性；另一方面，鄉(xiāng)村人口的外流所造成的鄉(xiāng)村空心化也使其無法有效銜接上級(jí)輸入的資源，加劇了資源輸出轉(zhuǎn)化的困難。社會(huì)組織作為提高鄉(xiāng)村治理效能的重要載體，其治理職能的履行同樣也面臨著多元化的發(fā)展困境。就外部環(huán)境而言，政府相關(guān)政策的扶持力度、組織合法性地位的賦予以及外界資源注入的多寡都在一定程度上決定了其是否具備發(fā)展壯大的組織環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)；就內(nèi)部建設(shè)而言，其職能結(jié)構(gòu)的不合理、資源汲取轉(zhuǎn)化能力的薄弱以及角色認(rèn)同困境等都是制約其組織發(fā)展的重要因素。除此之外，企業(yè)受利益最大化的動(dòng)機(jī)影響，將業(yè)務(wù)拓展到基層的意愿也十分有限，在參與鄉(xiāng)村治理的過程中作用并不凸顯。最后，作為鄉(xiāng)村治理的重要主體村民個(gè)人而言，其主體地位也在逐漸缺失。一方面是由于鄉(xiāng)村資源的配置以及項(xiàng)目的運(yùn)作都處在單向度線性運(yùn)行的縣鄉(xiāng)政府行政系統(tǒng)之內(nèi)，村民的參與意愿和參與程度被削弱。另一方面，鄉(xiāng)村勞動(dòng)人口的流動(dòng)性在逐年增強(qiáng)，人們?cè)l(xiāng)村建設(shè)的意愿也在慢慢消解。由此可見，鄉(xiāng)村治理在主體層面上呈現(xiàn)出碎片化的困境，多元主體協(xié)同共治的治理格局尚未形成。

（三）治理技術(shù)失調(diào)

黨的二十大報(bào)告指出，要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。數(shù)字治理技術(shù)為創(chuàng)新基層治理方式，提升協(xié)同治理效能提供了新的契機(jī)。目前，我國鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)展仍處在初期階段。雖然互聯(lián)網(wǎng)在鄉(xiāng)村的覆蓋率大幅提升，但數(shù)字治理技術(shù)與鄉(xiāng)村社會(huì)的互適互融并未在整體上協(xié)同推進(jìn)。在數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字資源整合和數(shù)字人才隊(duì)伍建設(shè)等方面仍存在挑戰(zhàn)。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱且地區(qū)間發(fā)展差異明顯?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)仍然停留在構(gòu)建鄉(xiāng)村通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在鄉(xiāng)村治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)與應(yīng)用方面仍較為滯后。且不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、資源等因素影響在數(shù)字化發(fā)展水平上仍存在差距，數(shù)字鴻溝加劇了鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的困難。其次，數(shù)據(jù)資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之間尚未得到充分的開放共享。數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島等現(xiàn)象使得各個(gè)部門在鄉(xiāng)村治理過程中尚未形成有機(jī)的整體。加之?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系的缺失，跨層級(jí)跨部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)處理就變得極為分散、低效，鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化進(jìn)程緩慢。最后，數(shù)字化人才的缺失同樣制約著數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用效能。鄉(xiāng)村勞動(dòng)人口和高學(xué)歷人才的外流加劇了鄉(xiāng)村空心化的現(xiàn)狀，造成人才相對(duì)匱乏；部分村民的數(shù)字化治理意識(shí)仍較為薄弱，缺乏對(duì)新的治理技術(shù)的認(rèn)知與信任；數(shù)字農(nóng)民的培養(yǎng)工作尚未有效落實(shí)，從而抑制了數(shù)字化人才隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展。由此可見，數(shù)字技術(shù)在賦能鄉(xiāng)村治理的過程中尚未形成整體性、系統(tǒng)化的實(shí)踐途徑，鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化建設(shè)仍需協(xié)同推進(jìn)。

（四）“三治融合”不力

黨的十九大首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這為提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的路徑選擇。自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理范式是三者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互滲透的系統(tǒng)化工程，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”的整體治理效能。但在具體的實(shí)踐過程中，“三治融合”水平較低，力度薄弱，呈現(xiàn)出碎片化、分散化的治理問題。首先，自治主體的參與意識(shí)和參與能力不足。村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，受政府一元化管理觀念的影響，主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理過程的積極性并不高，缺乏主體性意識(shí)。并且隨著鄉(xiāng)村空心化程度的加深，治理主體逐漸從全部村民縮小到“三留守”人員，治理能力的不足也削弱了村民主體的自治基礎(chǔ)。其次，法治觀念淡薄。鄉(xiāng)村治理的“三治融合”應(yīng)建立在法治的保障基礎(chǔ)之上，但村民們的法律意識(shí)多數(shù)停留在知法而不用法的層面，處理問題仍擺脫不了“走人情、講關(guān)系”這一傳統(tǒng)思想的束縛，鄉(xiāng)村基層的法治建設(shè)仍道阻且長。第三，德治基礎(chǔ)薄弱。德治在“三治融合”中起到調(diào)節(jié)與規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的道德引領(lǐng)作用。但目前部分鄉(xiāng)土文化和村規(guī)民約的影響力都大不如前，加之功利主義的盛行也弱化了村民內(nèi)化于心的道德自律，使得鄉(xiāng)村德育建設(shè)缺乏濃厚的文化氛圍和內(nèi)涵支撐。最后，在“三治融合”的具體實(shí)踐過程中執(zhí)行主體仍存在認(rèn)知偏差，治理方式的選擇往往存在著不同的側(cè)重點(diǎn)，從而忽略了三者有機(jī)結(jié)合的融合力度，削弱了其整體協(xié)同效能的發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐進(jìn)路

（一）重塑多元協(xié)同治理理念，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理民主化

整體性治理理論立足于公共利益和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，主張多元主體治理、協(xié)同治理等整體性思維，對(duì)我國鄉(xiāng)村治理的總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有一定的借鑒意義。因此，鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期應(yīng)強(qiáng)化整體性治理觀念，將治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型作為其基本的價(jià)值引領(lǐng)。并且，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐在新問題與新挑戰(zhàn)并存的情況下，更需治理主體轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理思維。在重新審視鄉(xiāng)村內(nèi)在價(jià)值和外在需求的基礎(chǔ)上創(chuàng)新治理理念，形成治理共識(shí)，將整體性治理觀嵌入鄉(xiāng)村治理的全過程中。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要摒棄傳統(tǒng)一元化管理的思維慣性，實(shí)現(xiàn)從單一主體硬性管理到多元主體協(xié)同治理的觀念轉(zhuǎn)變。其次，作為鄉(xiāng)村治理的重要主體村民而言，應(yīng)增強(qiáng)參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的熱情和責(zé)任感，發(fā)揮村民自治的最大效能。第三，社會(huì)組織和企業(yè)也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變治理理念，在明確自身角色定位的同時(shí)也應(yīng)正確處理好經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益二者間的辯證關(guān)系。鄉(xiāng)村治理觀念的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變同樣離不開基層黨組織的思想引領(lǐng)。一方面，要通過黨的政治優(yōu)勢(shì)來強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層組織對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)和村民需求的落實(shí)回應(yīng)，并定期開展思想教育活動(dòng)來改進(jìn)基層政府人員的工作作風(fēng)，從而促使其單向度的一元化治理思維向多元協(xié)同治理觀的轉(zhuǎn)變。另一方面，要通過黨的組織優(yōu)勢(shì)來調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情。例如，可以發(fā)揮黨員的榜樣帶動(dòng)作用，使村民在黨員服務(wù)中增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理共同體的認(rèn)同，提高其集體行動(dòng)能力。

（二）構(gòu)建“一核多元”治理格局，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度化

整體性治理理論主張通過協(xié)調(diào)與整合構(gòu)建多邊行動(dòng)者的合作網(wǎng)絡(luò)，倡導(dǎo)多元主體在治理場域中協(xié)調(diào)合作，形成治理共同體，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。鄉(xiāng)村作為提高社會(huì)治理效能的“最后一公里”，其在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中仍存在治理主體單一的碎片化問題，尚未形成多元主體共治的新局面。因此，構(gòu)建“一核多元”的治理體系對(duì)于完善鄉(xiāng)村治理新格局、提升鄉(xiāng)村治理能力而言就顯得尤為重要。首先，“一核”是指要充分發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用。鄉(xiāng)村治理自身的復(fù)雜性與治理場域的主體多元性都要求黨組織要積極承擔(dān)起系統(tǒng)整合、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，將其政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)在黨建引領(lǐng)過程中轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。其次，“多元”是指要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下多主體共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新體系。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極轉(zhuǎn)變治理職能，實(shí)現(xiàn)從主導(dǎo)者到協(xié)調(diào)者的治理角色轉(zhuǎn)變。充分賦予村級(jí)自治組織的自主權(quán)，走出二者行政隸屬關(guān)系的思維誤區(qū)，積極指導(dǎo)并輔助村委會(huì)開展相關(guān)工作。合理配置鄉(xiāng)村社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)資源下沉與權(quán)力下放的充分結(jié)合，從而提高村委會(huì)的組織協(xié)調(diào)和資源整合能力。第二，要積極培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織。政府可以通過政策幫扶、財(cái)政補(bǔ)助、資源輸入等形式幫助其發(fā)展壯大，可適度降低準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化其審批流程，并建立相關(guān)的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和效能。第三，要筑牢村民自治的重要基礎(chǔ)。要確保村民能夠參與到鄉(xiāng)村治理的全過程中，避免蜻蜓點(diǎn)水的形式主義，真正將村民的意愿表達(dá)、利益訴求落到實(shí)處。開展政策宣傳、技能培訓(xùn)和文化交流等活動(dòng)，在強(qiáng)化村民鄉(xiāng)村認(rèn)同感和歸屬感的同時(shí)調(diào)動(dòng)其參與熱情，提高其參與度，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理過程中的主體作用。

（三）深化數(shù)字賦能治理技術(shù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理精細(xì)化

整體性治理理論在數(shù)字化的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，信息技術(shù)的發(fā)展為其治理結(jié)構(gòu)的形成奠定了重要基礎(chǔ)。因此，整體性治理強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息技術(shù)的治理手段提高其協(xié)同整合效能。而鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期也需要深化數(shù)字賦能治理技術(shù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理邁向精細(xì)化、高效化。但目前數(shù)字治理技術(shù)與鄉(xiāng)村社會(huì)的融合程度并未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。需要在數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字資源整合力度和數(shù)字人才培養(yǎng)等方面整體推進(jìn)。

首先，要繼續(xù)擴(kuò)大信息基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)村地區(qū)的覆蓋面。2023年3月，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布了第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，報(bào)告顯示截至2022年12月，我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為83.1%，而農(nóng)村地區(qū)為61.9%，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距。因此，擴(kuò)大鄉(xiāng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面積仍有較大的提升空間。與此同時(shí)，要適度降低農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的使用成本并提高網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。特別是要重點(diǎn)關(guān)注偏遠(yuǎn)山區(qū)的網(wǎng)絡(luò)接入條件是否完善，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展的數(shù)字鴻溝。

其次，要加大鄉(xiāng)村數(shù)字資源的整合力度，搭建一體化的基層治理平臺(tái)。一是要推動(dòng)基層政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，將省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)部門納入統(tǒng)一的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)層級(jí)與部門之間的信息共享。并完善村民線上反饋和解決問題的渠道，從而為其提供一站式全方位的便捷服務(wù)。二是加快構(gòu)建基層數(shù)字化應(yīng)急管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件的全時(shí)空態(tài)勢(shì)監(jiān)控、智能化管理決策和人性化精準(zhǔn)服務(wù)，提高鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)防控和治理的數(shù)字化水平。

最后，要從技能提升和人員儲(chǔ)備兩方面進(jìn)一步落實(shí)基層數(shù)字人才的培養(yǎng)工作。一是要提高基層政府人員的數(shù)字化素養(yǎng)，通過定期開展數(shù)字化技能培訓(xùn)來提高其政務(wù)處理水平。二是要培育新型數(shù)字農(nóng)民，使其具備基本的互聯(lián)網(wǎng)思維和應(yīng)用能力，從而有效參與到鄉(xiāng)村治理信息平臺(tái)的交流互動(dòng)之中。三是要鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢、高校大學(xué)生等一批具備高文化素質(zhì)和強(qiáng)實(shí)踐能力的人才積極下鄉(xiāng)，并為其提供有力的政策支持和發(fā)展環(huán)境，從而將其自身優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為數(shù)字型人才的后續(xù)儲(chǔ)備力量。

（四）健全“三治融合”治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能化

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)的系統(tǒng)性與整合性的核心思想對(duì)于完善鄉(xiāng)村治理體系具有重要的啟發(fā)價(jià)值?！叭稳诤稀笔且粋€(gè)不可分割的系統(tǒng)性工程，需要在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中整體性協(xié)調(diào)推進(jìn)，使“三治”相互融合、相互滲透，從而發(fā)揮治理的最大效能。

首先，筑牢自治基礎(chǔ)。村民自治貫穿“三治融合”的全過程，要充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村場域中自我管理、自我服務(wù)、自我教育的主體性作用，使其在多元協(xié)同治理理念的引導(dǎo)下依法有序地參與鄉(xiāng)村事務(wù)，從而激發(fā)鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生活力。

其次，強(qiáng)化法治保障?！叭稳诤稀币诜傻幕究蚣芟路€(wěn)步運(yùn)行。法治是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)公平正義的硬治理。一是健全鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)法律體系，使村莊公共事務(wù)的處理有法可依，有據(jù)可循。二是培養(yǎng)知法、守法、用法的村民。定期開展法律下鄉(xiāng)、法治宣傳等普法活動(dòng)，使村民在認(rèn)知層面上對(duì)法律法規(guī)有基本的了解和領(lǐng)會(huì)。并通過宣傳示范作用使其內(nèi)化于心，做到自覺遵守，自發(fā)維護(hù)。同時(shí)，要用法治思維逐步引導(dǎo)村民走出熟人辦事的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使其在知法守法的基礎(chǔ)上學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益，從而為鄉(xiāng)村治理營造良好的法治氛圍。

最后，滋養(yǎng)德治之風(fēng)。與法律的硬治理不同，德治作為一種軟治理有著維系鄉(xiāng)土文化，增強(qiáng)村民認(rèn)同感和歸屬感的道德教化作用。因此，要充分發(fā)揮德治的引領(lǐng)作用，使德治和法治相輔相成。一是大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實(shí)踐離不開先進(jìn)價(jià)值理念的指引，因此有必要建立新時(shí)代中國特色社會(huì)主義農(nóng)村道德體系。二是要挖掘并培育農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化?，F(xiàn)代社會(huì)人們的思想觀念和行為舉止無不刻有傳統(tǒng)道德倫理的文化印記。因此，要充分發(fā)掘本土的文化資源，發(fā)揮道德的教化作用。在功利主義盛行的時(shí)代加強(qiáng)村民的道德自覺和文化自信，從而為鄉(xiāng)村德治根植深厚的文化土壤。三是要積極開展德教活動(dòng)并發(fā)揮道德模范的帶動(dòng)示范作用。通過舉辦評(píng)選先進(jìn)個(gè)人、文明家庭等活動(dòng)在鄉(xiāng)村營造崇德向善的文化氛圍，在潛移默化中增強(qiáng)村民的道德自覺，為鄉(xiāng)村德治筑牢文化基礎(chǔ)。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）