牛霂陽

(中原工學(xué)院 法學(xué)院/知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院, 河南 鄭州 450007)

1 Z縣土地行政現(xiàn)狀

1.1 Z縣概況

Z縣地處山西省東南部,總面積1 029平方公里,屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候,受冷暖空氣勢力交替影響,四季分明,氣候溫和,雨熱同季,季風(fēng)強盛。Z縣轄9鎮(zhèn)2鄉(xiāng),常住人口298 690人。

1.1.1 自然資源

Z縣山區(qū)面積260.8平方公里,占全縣總面積的25.3%;丘陵面積316.3平方公里,占30.2%;平川面積459.9平方公里,占44.5%。全縣共有耕地面積70.57萬畝,占國土總面積的45.63%,草地9.84萬畝,林地51.93萬畝,水澆地21.81萬畝。

Z縣境內(nèi)礦藏資源豐富,現(xiàn)已探明的有煤炭、泥炭、鐵礦、硫鐵礦、耐火黏土、鐵礦、重晶石等7種。已經(jīng)開采利用的有煤炭、硫鐵礦、鐵礦、耐火黏土,都集中在縣城南部。除煤炭外,多為貧礦。

1.1.2 社會經(jīng)濟

2022年,全年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值2 998 925萬元,同比增長6.2%。其中,第一產(chǎn)業(yè)增加值155 062萬元,同比增長6.3%;第二產(chǎn)業(yè)增加值2 247 489 萬元,同比增長 7.0%第三產(chǎn)業(yè)增加值596 374萬元,同比增長4.2%。

全年全縣財政總收入1 025 111萬元,同比增長 84.21%。一般公共預(yù)算收入295 188萬元,同比增長56.54%。稅收收入261 604萬元,增長81.39%。

全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入38 855元,同比增長6.6%;農(nóng)村居民人均可支配收入20 302元,同比增長8%。

1.1.3 國土利用

2020年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農(nóng)用地87 835.50公頃(占比85.17%)、建設(shè)用地8 192.46公頃(占比7.94%)、未利用地7 091.15公頃(占比6.89%)。

2021年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農(nóng)用地87 795.26公頃(占比85.14%)、建設(shè)用地8 251.47公頃(占比8.00%)、未利用地7 072.38公頃(占比6.86%)。

2022年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農(nóng)用地87 744.51公頃(占比85.09%)、建設(shè)用地8 352.43公頃(占比8.1%)、未利用地7 022.17公頃(占比6.81%)。

通過對已公開的近三年土地利用情況對比,可以 發(fā)現(xiàn)農(nóng)用地與未利用地面積連續(xù)三年逐年減少,建設(shè) 用地的面積逐年增加。

1.2 Z縣土地行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

1.2.1 土地行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置

Z縣土地管理部門為Z縣自然資源局,該部門實行不徹底的垂直管理。其主要領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)、組織人事關(guān)系由C市規(guī)劃和自然資源局和Z縣人民政府雙重管理,而工作人員的任命權(quán)和組織人事關(guān)系由Z縣人民政府管理。C市規(guī)劃和自然資源局對Z縣自然資源局進行監(jiān)督指導(dǎo)。

Z縣自然資源局從事土地行政執(zhí)法工作的是Z縣自然資源綜合行政執(zhí)法隊,其主要職責(zé)為:對違反土地資源、礦產(chǎn)資源和測繪管理等法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查;執(zhí)法監(jiān)察巡查、土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查,依法組織查處土地、礦產(chǎn)、測繪違法案件;負責(zé)處理群眾來信來訪來電,落實重要信訪事項處理。同時,Z縣自然資源局下轄的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源中心所依據(jù)各自人員情況,指定1至2名工作人員從事土地行政執(zhí)法工作。

1.2.2 土地行政執(zhí)法機構(gòu)主要工作職責(zé)

(1) 衛(wèi)片執(zhí)法檢查。衛(wèi)片執(zhí)法是指自然資源部通過衛(wèi)星遙感技術(shù)對比前后年份影像,提取疑似違法用地圖斑下發(fā)地方核查整改,目的在于遏制新增違法用地行為,管控土地資源利用秩序[1]。21世紀以來,隨著遙感技術(shù)的不斷發(fā)展與進步,衛(wèi)片執(zhí)法檢查成為自上而下維護土地管理利用秩序的重要手段,也是目前土地行政執(zhí)法機構(gòu)最主要的工作任務(wù)。

(2) 土地督察問題整改。國家土地督察局通過例行督察對地方政府用地、管地的合法性、有效性以及履職情況進行監(jiān)督檢查[2]。地方土地行政執(zhí)法機構(gòu)針對例行督查中所發(fā)現(xiàn)問題,按照整改要求落實整改工作。

(3) 土地動態(tài)巡查。土地行政執(zhí)法機構(gòu)工作人員通過各種方式,定期對其轄區(qū)內(nèi)土地利用情況進行巡查。該制度的目的在于對違法用地做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處,從源頭上減少違法用地,維護土地市場的管理秩序。

(4) 違法案件查處。土地行政執(zhí)法機構(gòu)查處違法案件的主要工作程序為:發(fā)現(xiàn)違法線索;核實相關(guān)線索;立案偵查;實際調(diào)查;案件審理;告知與聽證;作出行政處罰;結(jié)案。

1.2.3 土地行政執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀

Z縣自然資源綜合行政執(zhí)法隊目前共在崗15名工作人員(其中隊長1名、副隊長3名)。核定財政撥款事業(yè)編制8名,但實際在編僅3名,實際在編在崗僅1名,其余工作人員來源為抽調(diào)或臨時聘用。工作人員中,本科學(xué)歷6名,其余均為大專學(xué)歷,年齡差異較大,業(yè)務(wù)水平差異較大。另外,由于執(zhí)法證件無法及時發(fā)放,目前仍有部分工作人員無法持證上崗。

2 Z縣土地行政執(zhí)法工作中存在的主要問題及其原因分析

2.1 典型案例

2.1.1 案例一:山西Y煤業(yè)有限公司違法占地案件

2011年6月,山西Y煤業(yè)有限公司與Z縣L鎮(zhèn)3個村村民委員會簽訂征用土地協(xié)議書,占用3個村集體土地共250.05畝,違法建設(shè)煤礦。

2019年12月,Z縣自然資源局巡查發(fā)現(xiàn)后,及時下達《接受調(diào)查通知書》和《責(zé)令停止違法行為通知書》,并展開調(diào)查勘測,于2020年12月依法立案。經(jīng)過工作人員實際調(diào)查、獲取證據(jù)、研究分析后,Z縣自然資源局于2021年1月27日將《行政處罰決定書》送達當(dāng)事人,責(zé)令退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的不符合規(guī)劃的38.45畝土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀;沒收在非法占用的符合規(guī)劃的211.6畝土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;并處罰款3 172 800元(農(nóng)用地以20元/m2計罰,未利用地/建設(shè)用地以10元/m2計罰)。該公司未按時履行處罰內(nèi)容,經(jīng)催告后仍不履行。2021年6月21日Z縣自然資源局向Z縣人民法院申請強制執(zhí)行,7月6日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執(zhí)行,由Z縣人民政府組織實施。

在執(zhí)行過程中,山西Y煤業(yè)有限公司于2021年8月27日向Z縣自然資源局提交一份情況說明,稱非法占用的250.05畝土地中包括Z縣自然資源局于2013年已經(jīng)處罰過的37畝土地,且已于2013年5月9日交納了該筆罰款246 670元,并提交了相關(guān)處罰決定書及代收罰沒款收據(jù)。該公司認為此次所交罰款應(yīng)當(dāng)剔除2013年已交費用,再交罰款金額2 926 130元。Z縣自然資源局按一事不再罰原則辦理,山西Y煤業(yè)有限公司分兩次完成2 926 130元罰款交納。

2022年10月12日,經(jīng)C市規(guī)劃和自然資源局耕地破壞鑒定委員會審核并現(xiàn)場踏勘后,認定該地塊因建造建筑物及硬化,造成142.8畝耕地嚴重破壞。該行為涉嫌觸犯《中華人民共和國刑法》第342條的規(guī)定,已移送Z縣公安局受理。

2.1.2 案例二:Z縣市容環(huán)衛(wèi)管理中心非法占用土地案件

2019年9月,Z縣市容環(huán)衛(wèi)管理中心在未經(jīng)縣級以上人民政府審批的情況下,與N鄉(xiāng)A村村民委員會簽訂占地補償協(xié)議,違法占用該村集體土地1.93畝建造農(nóng)村垃圾治理項目。

2019年11月,Z縣自然資源局巡查發(fā)現(xiàn)后,及時下達《責(zé)令停止違法行為通知書》,并展開調(diào)查勘測,于2020年12月依法立案。在詢問有關(guān)單位負責(zé)人時得知,該項目為公益事業(yè),屬于政府劃撥用地,目前僅有土地預(yù)審意見,相關(guān)用地審批手續(xù)正在辦理中。2021年1月,Z縣自然資源局工作人員經(jīng)過調(diào)查詢問、研究分析后向Z縣市容環(huán)衛(wèi)管理中心下達《行政處罰決定書》,要求退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀;并處罰款25 733元(以20元/m2計罰)。被執(zhí)行人對處罰決定在法定期限內(nèi)既未申請行政復(fù)議,也未提起行政訴訟,且未按時履行處罰內(nèi)容,經(jīng)催告后仍不履行。

Z縣自然資源局于2021年6月21日就“退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀”內(nèi)容向Z縣人民法院申請強制執(zhí)行,2021年7月6日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執(zhí)行,由Z縣人民政府組織實施。后又于2021年8月25日就“罰款25 733元”的內(nèi)容向Z縣人民法院申請強制執(zhí)行,2021年9月10日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執(zhí)行,由Z縣自然資源局在該院立案機構(gòu)辦理執(zhí)行立案登記后移交執(zhí)行局執(zhí)行。

但除此案之外,Z縣自然資源局于2021年7月22日向Z縣人民政府遞交的土地違法案件申請法院強制執(zhí)行名單中,有關(guān)Z縣市容環(huán)衛(wèi)管理中心因垃圾治理或中轉(zhuǎn)項目的違法占地案件還有兩件,加上本案違法用地共計6.26畝。

2.2 土地行政執(zhí)法工作的困境

2.2.1 土地執(zhí)法工作滯后

案例一中的企業(yè)早在2011年就開始了違法占地行為,但一直到十年后才對其進行查處整改,在此期間企業(yè)對違法占用土地的質(zhì)量已經(jīng)造成了難以逆轉(zhuǎn)的破壞。即使是被及時發(fā)現(xiàn)的案例二的違法占地行為,從違法事實形成到最終法院準予強制執(zhí)行也長達近一年時間。從上述案例中,我們可以明顯認識到土地執(zhí)法工作的滯后性極為嚴重。

2.2.2 執(zhí)法力量、權(quán)限薄弱

每年度自然資源部的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查對打擊土地違法行為起到了重要作用,但此種方法無法及時發(fā)現(xiàn)日常土地違法行為。實際工作中,仍然是依靠執(zhí)法人員的動態(tài)巡查[3]。然而通過前述Z縣自然資源局綜合行政執(zhí)法隊的人員現(xiàn)狀及兩個典型案例,我們能夠清楚地認識到現(xiàn)有執(zhí)法力量完全無法滿足對違法行為及時發(fā)現(xiàn)、處理的工作任務(wù)。同時,由于執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)限的不足,甚至無法持證上崗,在實際工作中,經(jīng)常遇到違法行為人拒不配合執(zhí)法,無法有效制止違法行為的進行。

2.2.3 基層土地行政執(zhí)法體制運行困難

案例二中的政府公益事業(yè)項目,僅僅是將罰款按期繳納,至今違法占用土地仍未歸還,建筑物及設(shè)施仍未被拆除。在其他一些地方政府主導(dǎo)的違法占地案件中,執(zhí)法人員難以公正有效處理,即使依法依規(guī)按照程序處理,到法院下達裁定準予強制執(zhí)行后,由于土地執(zhí)法沒有強制執(zhí)行權(quán),企業(yè)由地方政府組織實施。最終導(dǎo)致的結(jié)果便是違法占地單位繳納罰款后,違法占地實際行為不了了之。另外,土地執(zhí)法工作有時需要多部門間相互配合,但無論是自然資源局內(nèi)部各部門之間還是與同級人民政府的其他工作部門之間的溝通協(xié)作都很不順暢,甚至?xí)霈F(xiàn)由于各單位的要求和政策各有不同,加劇違法占地行為的發(fā)生。

2.2.4 整改執(zhí)行不到位問題突出

案例一中的山西Y煤業(yè)有限公司在法院準予強制執(zhí)行后向Z縣自然資源局提交的情況說明中提到非法占用的250.05畝土地中包括2013年已經(jīng)接受過行政處罰的37畝土地,從該企業(yè)提供當(dāng)年的《行政處罰決定書》中可以清楚地看到當(dāng)時的處罰決定為“沒收在以形成非法占地事實的37畝土地上新建的建筑物及其他設(shè)施并處罰款”,然而一直到本案執(zhí)行時,8年前的處罰決定仍未被執(zhí)行完畢。另外,筆者在向Z縣自然資源局相關(guān)工作人員了解后得知,該單位每年申請法院執(zhí)行且法院準予強制執(zhí)行的案件中,能夠被實際有效執(zhí)行的案件不足一成。由此可見,基層土地行政執(zhí)法中存在嚴重的整改執(zhí)行不到位問題。

2.3 土地行政執(zhí)法工作現(xiàn)存問題的原因分析

2.3.1 立法存在缺陷

當(dāng)前土地行政執(zhí)法工作主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》開展,而該法律是按照土地行政執(zhí)法中的普遍問題而設(shè)立的,相關(guān)規(guī)定缺乏針對性,過于籠統(tǒng),可操作性不強。例如,《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”,但是并沒有對公共利益的內(nèi)涵和外延進行界定,實際工作中無從判斷。同時,對于基本符合土地利用總體規(guī)劃的違法用地行為,對于沒收非法占用土地建造的建筑物或其他基本設(shè)施,由誰去沒收或者如何沒收,沒收后如何處理等問題,法律規(guī)范不明,導(dǎo)致土地行政執(zhí)法在執(zhí)行此類工作的過程中缺乏明確的執(zhí)行規(guī)范[4]。另外,由于國土資源相關(guān)法律法規(guī)不完善,在現(xiàn)行法律中并未賦予土地行政執(zhí)法機構(gòu)強制執(zhí)行權(quán),導(dǎo)致行政執(zhí)法人員在實際執(zhí)法工作中處境尷尬。

2.3.2 土地執(zhí)法權(quán)威難立

通過對典型案例的分析,不難發(fā)現(xiàn),導(dǎo)致土地行政執(zhí)法工作出現(xiàn)問題的最大原因就是土地行政執(zhí)法機構(gòu)無強制執(zhí)行權(quán)。眾所周知,要想順利推行一項政策或者執(zhí)行相關(guān)法律,執(zhí)行者的權(quán)威必須得到維護。但對于土地行政執(zhí)法機構(gòu)而言,權(quán)威不足一直是其難以解決的難題。

首先,不同于公安、檢察、法院等司法機構(gòu),在雙重管理體制之下,基層土地行政執(zhí)法機構(gòu)受到多方掣肘,基層土地執(zhí)法工作缺乏獨立性。當(dāng)土地違法問題牽涉到地方政府利益時,土地執(zhí)法工作就變得寸步難行。另外,在其他土地違法案件中,土地行政執(zhí)法機構(gòu)沒有強制執(zhí)行權(quán),只能依靠申請人民法院強制執(zhí)行[5]。但往往由于各種因素導(dǎo)致難以執(zhí)行到位,個別基層法院甚至存在不接收該類案件的問題,造成有關(guān)處罰措施很難推行下去,最后不了了之。因此使得違法用地者有恃無恐,對行政處罰置之不理,加劇了違法用地的查處難度[6]。

2.3.3 建設(shè)用地需求量高

由于社會發(fā)展,城鎮(zhèn)化進程加快,無論是發(fā)展經(jīng)濟還是保障民生,建設(shè)用地的需求量都是極高的。隨之而來的便是現(xiàn)有建設(shè)用地嚴重不足的問題。但由于保護耕地的需要,實際的建設(shè)用地又極為有限。由此矛盾所產(chǎn)生的土地違法問題層出不窮。基于這一矛盾,用地審批程序也更為謹慎,這也導(dǎo)致了違法用地行為的增加。

2.3.4 依法用地意識薄弱

通過調(diào)查走訪并結(jié)合實際案例,不難發(fā)現(xiàn)有關(guān)土地管理的法律法規(guī)普及程度不高。社會公眾對其一知半解,更為嚴重的是許多地方政府工作人員對該法律相關(guān)規(guī)定也是知之甚少。因此在實際工作中,土地行政執(zhí)法機構(gòu)面臨的問題很復(fù)雜。由于依法用地意識的缺乏,許多違法用地者根本就不知道自己的行為已經(jīng)違法;相關(guān)村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無法及時有效發(fā)現(xiàn)問題、解決問題;基層政府對一些違法用地問題置若罔聞,甚至存在主導(dǎo)或鼓勵違法行為發(fā)生的現(xiàn)象。

3 完善基層土地行政執(zhí)法工作的建議

3.1 推進行政執(zhí)法體制改革

3.1.1 完善土地執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)仍然存在一定缺陷,這直接導(dǎo)致土地行政執(zhí)法運行不暢,阻礙執(zhí)法工作順利進行。因此,進一步加強法律法規(guī)建設(shè)成為解決此類問題的重中之重。首先要對現(xiàn)行法律中規(guī)定籠統(tǒng)模糊的法條進行細化,或在實施細則中對其加以解釋。其次必須以法律形式明確土地執(zhí)法的獨立性,保障土地執(zhí)法工作的順利推動。同時要針對實際工作中因法律法規(guī)問題產(chǎn)生的突出矛盾點加以解決改進。另外,要通過法律規(guī)定健全執(zhí)法工作的監(jiān)督機制,優(yōu)化土地行政執(zhí)法的工作質(zhì)量。

3.1.2 實行垂直管理,保障土地執(zhí)法的獨立性

想要解決基層土地行政執(zhí)法工作中權(quán)威不足、運行不暢的復(fù)雜問題,首先就要打破雙重管理模式,由傳統(tǒng)的地方政府參與的管理模式,實現(xiàn)到垂直管理的轉(zhuǎn)變。至少要將負責(zé)土地行政執(zhí)法工作部門中主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的任命、組織人事關(guān)系、薪資待遇交由上級自然資源局統(tǒng)一管理,讓其掙脫地方政府束縛,實現(xiàn)土地執(zhí)法的獨立性。

3.1.3 健全各部門聯(lián)合工作機制

地方政府要通過定期組織聯(lián)席會議等方式,讓同級政府的各工作部門之間進行充分溝通、交換意見。對于違反多部門規(guī)定的違法占地行為,應(yīng)由地方政府牽頭,開展多部門聯(lián)合執(zhí)法,確定各部門具體的職能分工。自然資源局內(nèi)部各部門必須增強責(zé)任意識,在土地行政執(zhí)法過程中摒棄事不關(guān)己高高掛起的工作態(tài)度,保持高度的工作配合,保證執(zhí)法工作順利推進。

3.2 強化普法宣傳教育

3.2.1 強化對政府工作部門的宣傳

土地管理部門要及時將土地管理法律、法規(guī)、政策向地方政府報告,由地方政府進一步將相關(guān)內(nèi)容下發(fā)至其他工作部門以供學(xué)習(xí)參考。同時要在地方政府的主導(dǎo)下,組織人員深入各兄弟單位開展普法教育工作。除此之外,在日常聯(lián)合執(zhí)法工作中,或在一些涉及其他部門的違法用地案件中,要深化溝通交流,就相關(guān)法律問題進行詳細解釋。

3.2.2 強化對社會公眾的宣傳

對社會公眾的宣傳是法律宣傳工作的重點。目前土地管理法律法規(guī)的宣傳方式較為單一,大多數(shù)基層土地管理部門僅僅依靠“6.25全國土地日”向公眾進行宣傳,這還遠遠不夠。首先必須要加強宣傳力度,增加宣傳次數(shù),要定期多次開展宣傳工作。其次要重視宣傳方式的創(chuàng)新,緊跟時代潮流,靈活運用網(wǎng)絡(luò)載體,如通過微信公眾號、視頻號、抖音等各種途徑開展廣泛宣傳。同時要提高宣傳內(nèi)容的接受度,努力將生硬的法律法規(guī)通過小案例、視頻圖片等方式生動形象地向公眾展示。

3.3 加強土地行政執(zhí)法工作隊伍建設(shè)

3.3.1 充實行政執(zhí)法力量

基層土地執(zhí)法工作隊伍的人員配備不齊、業(yè)務(wù)能力不強是導(dǎo)致土地行政執(zhí)法工作滯后的關(guān)鍵因素之一。因此必須首先解決人員配備問題,拓寬執(zhí)法人員錄用渠道,補充新鮮血液,吸引高素質(zhì)、專業(yè)對口的工作人員加入[7]。在實際工作中,還要定期對執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),也可以通過“以老帶新”等各種方式加快執(zhí)法人員工作能力的提升。另外,土地管理部門要與地方政府協(xié)調(diào),通過業(yè)務(wù)能力考核的方式,對合格的執(zhí)法人員及時發(fā)放執(zhí)法證件。

3.3.2 健全獎懲機制

自然資源系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)健全對各級工作人員的獎懲機制。首先要建立行之有效的日?？己宿k法,結(jié)合工作能力、工作表現(xiàn)、群眾評價等多種因素對工作人員進行獎懲。其次應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)內(nèi)樹立工作模范,對真正業(yè)務(wù)能力強、工作認真負責(zé)的工作人員進行表彰,帶動其他工作人員的積極性,提升土地行政執(zhí)法工作效率。

3.3.3 提升技術(shù)手段

在科技蓬勃發(fā)展的新時期,任何工作都應(yīng)善于利用科技手段、提高工作效率、降低工作難度?；鶎油恋匦姓?zhí)法工作也要利用高新科技手段強化土地執(zhí)法。首先要吸收、培養(yǎng)精通3S技術(shù)的專業(yè)人才,不僅僅依賴上級衛(wèi)片執(zhí)法檢查,更要及時自主發(fā)現(xiàn)土地違法活動。其次可以通過視頻監(jiān)控、無人機等科技產(chǎn)品對偏僻地區(qū)或重點區(qū)域采集信息、開展巡查,及時發(fā)現(xiàn)問題并保存證據(jù)。同時可以利用5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù),通過各類數(shù)據(jù)疊加分析,對違法違規(guī)行為進行早發(fā)現(xiàn)、早制止,有效提升土地行政執(zhí)法的精準度和工作效率,增強數(shù)字政府效能。