作者簡(jiǎn)介：張艷，延安大學(xué)歷史文化學(xué)院。

【導(dǎo)讀】全面抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府為緩和階級(jí)矛盾，適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，頒布并實(shí)施了眾多勞工福利法案，涉及勞工生產(chǎn)生活的方方面面。這在一定程度上維護(hù)了勞工利益，管控了工人運(yùn)動(dòng)，也有效支持了抗戰(zhàn)，但因?yàn)榻?jīng)費(fèi)有限及實(shí)施不徹底，很多內(nèi)容皆流于形式，與現(xiàn)代化勞工福利相關(guān)法大相徑庭。

勞工福利作為社會(huì)福利的一種，首先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西歐興起和發(fā)展，而勞工福利立法則是保障勞動(dòng)福利的重要立法舉措。南京國(guó)民政府自1927年成立以來(lái)，出于自身現(xiàn)代化的努力及工人運(yùn)動(dòng)形勢(shì)所迫，在一大批英美法學(xué)家的影響下，積極完善著國(guó)內(nèi)勞工福利相關(guān)法。全面抗戰(zhàn)時(shí)期，如何激發(fā)國(guó)統(tǒng)區(qū)工人階級(jí)參與抗戰(zhàn)和最大限度管控工人運(yùn)動(dòng)以維持自身的統(tǒng)治，成為國(guó)民政府勞工福利立法的主要考量。

一、全面抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府勞工福利相關(guān)法的頒布

為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，國(guó)民政府在1937年到1945年間頒布和實(shí)施了眾多勞工福利法案，其涉及內(nèi)容廣泛，有以下特點(diǎn)：

第一，全面抗戰(zhàn)時(shí)期勞工福利事業(yè)主要由社會(huì)部和經(jīng)濟(jì)部專管。1932年1月農(nóng)礦、工商二部合并為實(shí)業(yè)部，仍設(shè)勞工司，內(nèi)分保工、監(jiān)理、益工三科。主要負(fù)責(zé)解決勞資糾紛、社會(huì)救濟(jì)、衛(wèi)生教育問題等相關(guān)事務(wù)等工作。1938年實(shí)業(yè)部改為經(jīng)濟(jì)部并取消勞工司，內(nèi)設(shè)6司3廳及統(tǒng)計(jì)室。其中在工業(yè)司內(nèi)設(shè)科專管勞工事宜，特別是對(duì)技術(shù)人員的薪資待遇、教育問題及失業(yè)的生活問題等進(jìn)行詳細(xì)處理。1940年國(guó)民政府將其劃歸行政院，其下設(shè)的社會(huì)福利司第二科、第四科和工礦檢查室專掌社會(huì)福利、解決勞資沖突、仲裁勞資矛盾等事務(wù)，到此時(shí)勞工福利事業(yè)才有了專司機(jī)構(gòu)。

第二，全面抗戰(zhàn)時(shí)期勞工福利相關(guān)法大多于1943年頒布。1943年對(duì)于國(guó)民政府乃至整個(gè)中國(guó)而言，都是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。1月11日，國(guó)民政府與美英簽訂新約，廢除兩國(guó)在中國(guó)的法外特權(quán)和一切形式上的特權(quán)。太平洋戰(zhàn)場(chǎng)取得初步勝利，中國(guó)作為對(duì)日作戰(zhàn)的盟國(guó)參加開羅會(huì)議并簽署了《開羅宣言》。日軍發(fā)動(dòng)冬季攻勢(shì)，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)封鎖和掠奪致使國(guó)內(nèi)資源匱乏。國(guó)共兩黨長(zhǎng)期的對(duì)峙和摩擦加上地方割據(jù)勢(shì)力的發(fā)展，社會(huì)秩序混亂不堪。

二、全面抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府實(shí)施勞工福利相關(guān)法的原因

（一）政府認(rèn)識(shí)

以蔣介石、孔祥熙、宋子文為代表的國(guó)民政府要員，一貫推崇歐美國(guó)家的發(fā)展模式。歐美的福利政策，自然也成為他們學(xué)習(xí)的對(duì)象。蔣介石為團(tuán)結(jié)勞工，公開表示“政府是重視利益的，對(duì)于失業(yè)的使之有業(yè)，對(duì)于有業(yè)的改良其生活，都是政府應(yīng)負(fù)且應(yīng)盡的責(zé)任”?？紫槲鯎?dān)任工商部長(zhǎng)時(shí)也將勞工福利法事業(yè)的發(fā)展和完善作為其工作的一部分，表示要“依據(jù)經(jīng)濟(jì)主義及勞資合作之原則，審定勞工法規(guī)，并積極促進(jìn)勞工福利事業(yè)”，他在后續(xù)的工作中踐行和完善了其主張。

（二）對(duì)日持久作戰(zhàn)的需要

全面抗戰(zhàn)時(shí)期，日本侵略“致中國(guó)工廠被毀者8927家，工人失業(yè)者1200萬(wàn)人，子被殺，妻被污，不設(shè)防之城亦遭轟炸”。戰(zhàn)時(shí)需要大量的物資供應(yīng)，而勞工就成了首要的力量。他們?cè)谖镔Y生產(chǎn)、戰(zhàn)時(shí)宣傳、慰勞傷兵等方面都盡力而為，一大批抵抗日軍侵略的愛國(guó)勞工涌現(xiàn)出來(lái)。在上海租界，各種迅速組織起來(lái)的“戰(zhàn)時(shí)服務(wù)團(tuán)”，正像雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。他們除了在廠礦中積極動(dòng)員外，還在租界市民中鼓動(dòng)宣傳，動(dòng)員廣大手工業(yè)者走出店鋪，共同參加抗日救亡運(yùn)動(dòng)。

（三）解決“勞工荒”問題

戰(zhàn)時(shí)國(guó)民政府采取義務(wù)征兵和強(qiáng)制入伍的手段，導(dǎo)致后方生產(chǎn)勞動(dòng)力不足，廠礦生產(chǎn)量持續(xù)下降，而勞動(dòng)力的短缺，特別是專業(yè)技術(shù)人員的匱乏是物資供應(yīng)必須克服的一大難題。

一方面，要最大程度發(fā)揮勞工生產(chǎn)積極性，就必須改善勞工福利待遇。國(guó)家的福利政策不僅能夠動(dòng)員廣大民眾參與生產(chǎn)建設(shè)，還可以保證勞工基本生活，堅(jiān)定民眾抗戰(zhàn)勝利的信心，增強(qiáng)國(guó)家凝聚力。另一方面，要振興實(shí)業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，專業(yè)技術(shù)人員的需求量就會(huì)大增。但很多人不愿屈居于窮鄉(xiāng)僻壤之地，“或者出于交通阻塞或其他環(huán)境限制，很多技術(shù)人員不能到達(dá)后方，造成后方技術(shù)人員的缺乏的現(xiàn)象，導(dǎo)致妨害生產(chǎn)秩序，影響戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)”。勞工福利法案的頒布和實(shí)施符合全國(guó)戰(zhàn)時(shí)總動(dòng)員的要求，更能解決“勞工荒”的問題，保證戰(zhàn)時(shí)需要。

（四）管控工人運(yùn)動(dòng)

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，工人運(yùn)動(dòng)仍時(shí)有發(fā)生，它威脅著國(guó)民政府大后方的社會(huì)穩(wěn)定與生產(chǎn)秩序。四川地區(qū)的鹽工為了維護(hù)自身的權(quán)益，“從1939年到1942年，不斷舉行怠工和請(qǐng)?jiān)?，其中影響較大的是1939年8月自貢鹽場(chǎng)數(shù)萬(wàn)鹽工，開展聲勢(shì)浩大的反對(duì)國(guó)民黨政府在鹽工中強(qiáng)拉壯丁的斗爭(zhēng)?！敝貞c地區(qū)的工人運(yùn)動(dòng)也持續(xù)不斷，“有斷斷續(xù)續(xù)延長(zhǎng)近兩年之久（1938年5月到1940年3月）的中華書局工人解雇糾紛；電信局報(bào)務(wù)員要求加薪的斗爭(zhēng)（1939年秋）；市公共汽車工人要求生活津貼的斗爭(zhēng)（1939年秋）……”由川渝地區(qū)可見整個(gè)國(guó)統(tǒng)區(qū)各行各業(yè)的工人運(yùn)動(dòng)之?dāng)?shù)量。

三、全面抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府勞工福利相關(guān)法的實(shí)施評(píng)價(jià)

（一）勞工福利相關(guān)法的有效性

國(guó)際勞工組織對(duì)中國(guó)的勞工政策十分關(guān)注，并于1930年成立中國(guó)分局，幫助中國(guó)成立勞工組織，建立勞工相關(guān)法，以致國(guó)民政府制定的勞工福利相關(guān)法與世界水平大體保持一致。在制定相關(guān)法律時(shí)，吸收了眾多西方法律的內(nèi)容或形式，因此，國(guó)民政府制定的勞工福利相關(guān)法與世界接軌。

除了相關(guān)福利法的頒布，國(guó)民政府還成立職工福利社作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，積極督導(dǎo)大型廠礦企業(yè)實(shí)施福利政策，以保障勞工利益，緩和緊張的勞資關(guān)系，鞏固國(guó)民黨統(tǒng)治。如在多個(gè)大型城市設(shè)立職業(yè)介紹所，提倡勞工儲(chǔ)蓄，勞工住宅的建立和低價(jià)出租，工廠托兒所和哺乳室的設(shè)置，不僅保證婦女正常生產(chǎn)活動(dòng)，還提高了婦女在勞動(dòng)生產(chǎn)中的地位；在改良勞工保險(xiǎn)方面，“上海人力車夫互助會(huì)之車夫團(tuán)體壽險(xiǎn)、浙贛鐵路員工團(tuán)體壽險(xiǎn)和民生公司的職工互助保險(xiǎn)都是當(dāng)時(shí)具有相當(dāng)作用的保險(xiǎn)”。此外，國(guó)民政府還重視勞工教育，以提高勞工素質(zhì)，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化。這些舉措在一定程度上穩(wěn)定了社會(huì)秩序，改善了勞工生活水平，鞏固了統(tǒng)治。

（二）勞工福利相關(guān)法的局限性

勞工福利法沒能得到貫徹落實(shí)的一個(gè)重要原因就是法令本身存在漏洞。如《職工福利金施行細(xì)則》中，規(guī)定雇傭職工達(dá)到50人以上的銀行、公司、行號(hào)等需要按照《職工福利金條例》給予職工福利，這就意味著不足50人的小企業(yè)職工權(quán)益無(wú)法得到保障。《非常時(shí)期工廠礦場(chǎng)傷病津貼及死亡撫恤條例草案》表示，因職受傷的勞工，如果滿一年依舊沒有痊愈或沒有工作能力則不再發(fā)放津貼或撫恤金，可見廠礦的津貼及撫恤是針對(duì)依舊有或未來(lái)仍有工作能力的職工發(fā)放的。所以全面抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府的勞工福利法在制定之初就有很多漏洞，因此難以真正為勞工謀得實(shí)際利益。

同時(shí)，此時(shí)日本侵略者在我國(guó)侵奪資源，搶占工廠，大肆破壞金融環(huán)境，極盡壓榨勞工利益之能事，使得我國(guó)工業(yè)發(fā)展遭到了巨大災(zāi)難，各地工人運(yùn)動(dòng)此起彼伏。國(guó)民黨內(nèi)部派系林立。在體制外，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日武裝力量得到了長(zhǎng)足發(fā)展，提出了自身的新民主主義政治訴求。民族資產(chǎn)階級(jí)則要求保障人權(quán)，并掀起兩次憲政運(yùn)動(dòng)。各民主黨派認(rèn)清國(guó)民黨表面“聯(lián)合抗日”實(shí)則“消極抗日”的意圖后，積極與共產(chǎn)黨聯(lián)絡(luò)合作，國(guó)民黨及國(guó)民政府的威信大不如從前。

第三，企業(yè)實(shí)施不徹底。既然政府無(wú)法提供資金支持，企業(yè)就成了福利金的提供者，但當(dāng)時(shí)“資方一方面資本有限，一方面不愿意為工人辦福利；工會(huì)的會(huì)費(fèi)收入極少，因此資金短缺是阻礙勞工福利政策推行的最大障礙”。南洋兄弟煙草公司1937年至1945年的純利潤(rùn)是15.04億元，職工福利金支出為0.0372億元，僅占純利潤(rùn)額的0.02%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及《職工福利金條例》中“營(yíng)業(yè)年度結(jié)算有盈余時(shí)，就盈余項(xiàng)下提撥備份百分之五至百分之十”的規(guī)定。像這樣的大型企業(yè)福利金提撥都無(wú)法達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，可想而知中小型企業(yè)和廠礦更不愿意出資辦福利或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。

第四，《職工福利金條例》規(guī)定，福利金需由企業(yè)承擔(dān)，但資本家都是逐利的，為了彌補(bǔ)資金的缺口，廠礦主訂立各種極端的“獎(jiǎng)懲條例”來(lái)剝削工人?，F(xiàn)以申新紗廠第九廠的罰款制度和最低工資水平為例（如表1、表2），分析資本家對(duì)工人的剝削和壓榨。

表1? 申新紗廠第九廠的罰款規(guī)定表

罰款原因 金額

打一個(gè)大結(jié) 罰款五分

結(jié)打好紗沒拉直 每次五角

紗頭沒拉斷 每根五分

結(jié)打好紗沒拉直 每次五角

表2? 申新紗廠第九廠最低工資表

工資條目 金額（元）

每天扣飯工資 0.2

準(zhǔn)備科每人（每天）平均工資 0.542

織布科每人（每天）平均工資 0.625

整理科每人（每天）平均工資 0.544

保全科每人（每天）平均工資 0.571

全部統(tǒng)扯每人（每天）平均工資 0.589

對(duì)比上表可以得出，申新紗廠第九廠工人工資水平低，罰金過高，甚至很多人工作一天都不夠交罰款，再加上當(dāng)時(shí)物資匱乏、物價(jià)上漲，工人常常食不果腹。迫于生活，很多人“在上工前一個(gè)小時(shí)就進(jìn)廠做工，為的就是多做幾分鐘，多吃一口飯”！除此，工廠還會(huì)雇用“額外工人”，使得工廠不至于因?yàn)閯趧?dòng)力減少而停工?！皬S方為加緊剝削起見，自動(dòng)把平常額外數(shù)目增加，以保持著勞動(dòng)強(qiáng)度的水準(zhǔn)?！睆S方甚至?xí)榱私档蜕a(chǎn)成本強(qiáng)制廠內(nèi)停工，而雇傭工資更低的“額外”人員。停工就意味著停工資，工廠全然不顧職工的生存需求，一切只以工廠的利益為主。

四、結(jié)語(yǔ)

全面抗戰(zhàn)時(shí)期，南京國(guó)民政府為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，責(zé)令由社會(huì)部和經(jīng)濟(jì)部專管勞工事宜，并頒布眾多勞工福利相關(guān)法以管控工人運(yùn)動(dòng)?！堵毠じ＠饤l例》解決了福利金來(lái)源問題，《非常時(shí)期廠礦受雇解雇限制辦法》保障了工人工作權(quán)益，《工廠礦廠遭受空襲損害暫行救濟(jì)辦法》《勞資爭(zhēng)議處理辦法（修訂）》等對(duì)勞工進(jìn)行補(bǔ)貼救濟(jì)。這些法律的頒布和實(shí)施在一定程度上維護(hù)了勞工利益，管控了工人運(yùn)動(dòng)，維持了抗日?qǐng)F(tuán)結(jié)的局面，在延續(xù)其統(tǒng)治的同時(shí)，還促進(jìn)了勞工立法的現(xiàn)代化發(fā)展。但國(guó)民政府的勞工福利法本身有巨大漏洞，又加上資金匱乏，嚴(yán)重脫離中國(guó)實(shí)際，導(dǎo)致相關(guān)福利法未在當(dāng)時(shí)的中國(guó)得到有效實(shí)施。究其本質(zhì)，國(guó)民政府頒布的勞工福利法是對(duì)資本的維護(hù)和管控，對(duì)勞工的保護(hù)杯水車薪。再加上復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和國(guó)際背景，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的國(guó)民政府并沒有看到勞工福利帶來(lái)的深遠(yuǎn)利益，以至于其勞工福利相關(guān)法的實(shí)施和成效遠(yuǎn)不及國(guó)際水平，更沒有從根本上改變中國(guó)勞工的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀。

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