魯敏 趙國(guó)發(fā)

收稿日期：2024-01-05

基金項(xiàng)目：河北省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“權(quán)責(zé)配置視角下河北推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府減負(fù)提質(zhì)增效的體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB22ZZ003）

作者簡(jiǎn)介：魯敏，男，湖北黃岡人，華北理工大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向：中國(guó)政府與政治、智慧政府；趙國(guó)發(fā)，男，河北滄州人，華北理工大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：行政管理。

摘要：在當(dāng)前科層組織制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府普遍面臨權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)困境。在實(shí)地調(diào)研和收集整理訪談資料的基礎(chǔ)上，運(yùn)用扎根理論構(gòu)建基層政府的行為選擇模型。研究發(fā)現(xiàn)，基層政府行為選擇的方式包括外部引進(jìn)資源、內(nèi)部整合資源和規(guī)避責(zé)任。研究借助案例呈現(xiàn)的形式深度探究基層行為選擇的行動(dòng)邏輯，豐富了權(quán)責(zé)關(guān)系視角下的基層政府行為研究。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府“能”的現(xiàn)實(shí)路徑包括：展示“晉升錦標(biāo)賽”中同類政府的核心關(guān)注，善用“壓力＋晉升”驅(qū)動(dòng)基層政府行為選擇；擴(kuò)展宏觀制度與微觀個(gè)體的資源獲取渠道，探索“內(nèi)整＋外聯(lián)”汲取資源的組合拳；綜合運(yùn)用考評(píng)監(jiān)督等手段，善用“激勵(lì)＋監(jiān)督”具化基層政府行為選擇。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)失衡；基層政府；政府行為；扎根理論

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2024）03-0001-11

一、問(wèn)題提出與相關(guān)研究綜述

黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，提升社會(huì)治理效能[1]。然而，在當(dāng)前的中國(guó)行政體制實(shí)踐下，基層政府面臨著嚴(yán)重的權(quán)不當(dāng)責(zé)，權(quán)責(zé)失衡的體制性弊端在基層實(shí)踐中被進(jìn)一步放大[2，3]?；鶎诱谋举|(zhì)屬性是“理性經(jīng)濟(jì)人”，它所做出的一切行為選擇最終目的都是為了追求自身利益的最大化。那么，基層主體為有效完成上級(jí)規(guī)定的考核任務(wù)會(huì)做出什么樣的行為選擇呢？做出這些行為表現(xiàn)的行動(dòng)邏輯是什么？本研究試圖從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐層面，透析基層政府行為選擇背后的機(jī)制問(wèn)題。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府是否能夠有效完成行政目標(biāo)普遍存在兩種看法。一種是對(duì)基層政府有效落實(shí)行政目標(biāo)持否定態(tài)度。歸納起來(lái)，一些研究者基于“形式主義論”進(jìn)行探討，如倪星等學(xué)者發(fā)現(xiàn)基層政府會(huì)采取形式主義行為策略規(guī)避直接責(zé)任[4]。一些學(xué)者基于“縣鄉(xiāng)共謀效應(yīng)論”的角度進(jìn)行剖析，如學(xué)者周雪光提出現(xiàn)行組織制度中決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程分離現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致基層政府與上級(jí)政府達(dá)成共謀行為[5]。另外一種觀點(diǎn)則是正面積極的評(píng)價(jià)。歸納來(lái)看，一是部分學(xué)者基于基層政府挖掘外部“自致資源”的角度進(jìn)行研究，如學(xué)者陳那波總結(jié)出基層政府?dāng)U展“自致資源”的三種途徑[6]。二是部分研究者從基層政府內(nèi)部整合“制度性資源”的角度進(jìn)行探討，如學(xué)者崔晶描繪出基層政府依靠運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行要素的整體優(yōu)化和重塑[7]。

綜上所述，目前學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府的行為選擇研究更多停留在經(jīng)驗(yàn)層面。本研究試圖跳出感性觀察和歸納的傳統(tǒng)范式，在實(shí)地調(diào)研收集的資料中發(fā)現(xiàn)基層政府的行為選擇模式，嘗試揭示不同任務(wù)情境下基層秩序有效運(yùn)作的行動(dòng)邏輯，對(duì)構(gòu)建基層政府行為選擇的理論體系具有一定的參考價(jià)值。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

扎根理論廣泛使用深度訪談的方式來(lái)收集原始資料，采用歸納的方法對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行模型建構(gòu)[8]。針對(duì)權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府行為選擇機(jī)制的研究，此前學(xué)術(shù)界并沒有系統(tǒng)的理論作為參考，扎根理論在實(shí)地收集原始資料、解構(gòu)社會(huì)現(xiàn)象間關(guān)系以及建構(gòu)理論等方面有著顯著優(yōu)勢(shì)，是探究基層政府行為選擇機(jī)制的有效方法。

（二）樣本選取

在扎根理論的實(shí)踐研究中，理論抽樣環(huán)節(jié)要求所選取的樣本必須兼具代表性、權(quán)威性、時(shí)效性。研究團(tuán)隊(duì)依據(jù)課題要求選取了T市下屬的G鎮(zhèn)、Y街道、L鎮(zhèn)、K街道作為研究樣本。選取以上基層政府作為研究樣本的原因有以下三點(diǎn)：其一，代表性。G鎮(zhèn)的秸稈燃燒環(huán)保問(wèn)題治理、Y街道的創(chuàng)設(shè)文明城市運(yùn)動(dòng)模式治理、L鎮(zhèn)的制造類企業(yè)違法排污問(wèn)題治理、K街道的疫情網(wǎng)格化管理，皆具有較強(qiáng)的研究基層政府治理行為的代表性；其二，權(quán)威性。G鎮(zhèn)于2020年獲得“全國(guó)文明村鎮(zhèn)”的榮譽(yù)稱號(hào)，L鎮(zhèn)被譽(yù)為H省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，K街道、Y街道先后于2020年、2022年獲得“H省文明單位”的榮譽(yù)稱號(hào)，本研究所選取的研究對(duì)象基層治理水平較高，具有較強(qiáng)的權(quán)威性。其三，時(shí)效性。筆者曾經(jīng)于2023年9月—10月期間前往G鎮(zhèn)、Y街道、L鎮(zhèn)、K街道開展實(shí)地調(diào)研，累計(jì)訪談25人次，積累了課題研究所需的大量素材，研究課題具有顯著的時(shí)效性。

（三）資料收集

研究課題主要針對(duì)權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府的行為選擇機(jī)制，基層政府公職人員是課題組實(shí)地走訪收集原始資料的調(diào)研對(duì)象。在2023年9月—10月期間，研究團(tuán)隊(duì)陸續(xù)對(duì)G鎮(zhèn)、Y街道、L鎮(zhèn)、K街道的基層公職人員進(jìn)行一對(duì)一半結(jié)構(gòu)性訪談，每次訪談時(shí)間為40—60分鐘，累計(jì)訪談25位基層公職人員，其中5位訪談對(duì)象具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被采訪者相關(guān)信息如表1所示。

三、基于扎根理論的編碼分析

扎根理論的三級(jí)編碼分析過(guò)程包括開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼。針對(duì)訪談資料的編號(hào)問(wèn)題主要有兩種形式，其一是由訪談對(duì)象姓名以及訪談時(shí)間構(gòu)成，如“LZR-20231008”，其中“LZR”代表訪談對(duì)象姓名，“20231008”代表訪談時(shí)間為2023年10月8日；其二是對(duì)調(diào)研的文本內(nèi)容進(jìn)行逐項(xiàng)編號(hào)，由訪談對(duì)象、訪談段落、訪談句子三部分構(gòu)成，如“15-1-4”表示為第15個(gè)訪談?wù)叩?段落中的第4句話。

（一）開放式編碼及初始范疇

開放式編碼是指對(duì)收集到的原始資料中與主題相關(guān)的句子進(jìn)行概念化處理，從而聚攏成不同類別的范疇[9]。開放式編碼包含三個(gè)步驟，即貼標(biāo)簽、概念化以及范疇化。研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)25份訪談資料進(jìn)梳理，共提煉出312個(gè)標(biāo)簽，142個(gè)概念，通過(guò)刪除掉與研究主題無(wú)關(guān)的概念，合并意思相同的概念后，研究共提煉出86個(gè)有效概念，最終進(jìn)行范疇化后共凝練出34個(gè)范疇，部分開放式編碼的結(jié)果如表2所示。

（二）主軸式編碼及主范疇

研究團(tuán)隊(duì)在開放式編碼的基礎(chǔ)上，根據(jù)初始范疇之間的語(yǔ)義關(guān)系和類別關(guān)系，對(duì)不同的初始范疇進(jìn)行比較、歸納、整理和分析，最終整合出17個(gè)副范疇，7個(gè)主范疇，編碼結(jié)果如表3所示。

（三）選擇性編碼及核心范疇

研究團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)不斷探索和比較分析，最終確定“基層政府行為選擇模型”作為核心范疇，以此為基礎(chǔ)挖掘出一條權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府行為選擇行動(dòng)邏輯的故事線，范疇之間的關(guān)系如表4所示。

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

扎根理論是否達(dá)到飽和可以通過(guò)分析研究資料得以實(shí)現(xiàn)，通過(guò)向被調(diào)查者解釋研究的范疇類屬關(guān)系，并詢問(wèn)他們的態(tài)度和看法，從而檢驗(yàn)研究理論是否達(dá)到飽和[10]142。研究團(tuán)隊(duì)在收集到第20份訪談資料的時(shí)候，基層政府行為選擇的模型已經(jīng)生成，為了驗(yàn)證生成的模型是否科學(xué)，研究團(tuán)隊(duì)繼續(xù)收集另外5份訪談資料，同時(shí)將已生成的模型介紹給調(diào)查對(duì)象，詢問(wèn)研究成果是否符合基層實(shí)際。最終提煉的結(jié)果顯示，最后5份新的訪談資料沒有形成新的概念和范疇，證明研究模型已經(jīng)通過(guò)飽和度檢驗(yàn)，故停止收集與分析新的數(shù)據(jù)。

四、模型構(gòu)建與案例闡釋

基于前文的扎根理論編碼過(guò)程分析，研究梳理出權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府的三種行為選擇模式：外部引進(jìn)資源、內(nèi)部整合資源和規(guī)避責(zé)任?；鶎诱畷?huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)目標(biāo)任務(wù)的行政屬性做出能夠有效完成上級(jí)政府行政考核的行為選擇。研究進(jìn)而構(gòu)建出基層政府的行為選擇模型（參見圖1），深刻揭示出基層政府做出行為選擇模式的行動(dòng)邏輯。

（一）權(quán)責(zé)失衡背景下基層政府行為選擇的表現(xiàn)形式

1.外部引進(jìn)資源：制度性資源不足情境下的無(wú)奈選擇

隨著中國(guó)現(xiàn)有行政制度的規(guī)范，基層政府中本身所擁有的制度性資源缺乏可以匹配考核任務(wù)的靈活性。因此，為了有效回應(yīng)上級(jí)權(quán)威主體的治理要求，對(duì)沖上級(jí)政策與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效果的適配張力，基層政府在制度性資源不足情境下會(huì)做出外部引進(jìn)資源的無(wú)奈選擇，具體操作方式包括結(jié)對(duì)社會(huì)組織、爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)扶持、聯(lián)合同級(jí)政府。

基層政府會(huì)依據(jù)上級(jí)目標(biāo)要求動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)社會(huì)組織角色與功能的認(rèn)知，“我們街道在‘創(chuàng)文時(shí)期會(huì)去發(fā)動(dòng)一些退休居民、黨員、學(xué)生志愿者來(lái)參與完成相關(guān)任務(wù)”（LZR-20231008）。在中國(guó)宏觀行政體制下，基層政府和上級(jí)政府共享“目標(biāo)責(zé)任制”這一制度邏輯，“每次‘街道創(chuàng)文考評(píng)都是突擊檢查，但在我們街道下來(lái)掛職的副書記一般都能提前收到他老上司的消息”（WZY-20231007）。不同基層政府部門之間在特定的集體理性水平和聯(lián)合執(zhí)行壓力的影響下會(huì)采取聯(lián)合行動(dòng)的執(zhí)行策略，“針對(duì)河流污染治理問(wèn)題，我們街道與鄰近街道相關(guān)部門成立共同領(lǐng)導(dǎo)小組，雙方形成聯(lián)動(dòng)”（WXT-20231008）。

2.內(nèi)部整合資源：自致資源缺乏情境下的求生之道

為了有效避免基層執(zhí)行過(guò)程中的“碎片化”和橫向部門自我中心主義所帶來(lái)的體制摩擦，基層政府在自致資源缺乏情境下探索內(nèi)部整合行政資源的求生之道，通過(guò)內(nèi)部條塊主體的協(xié)商和程序化的運(yùn)作減少行為執(zhí)行過(guò)程中的耗散成本，具體方式包括整合調(diào)動(dòng)行政資源、短期運(yùn)動(dòng)模式治理、優(yōu)化內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)方式。

隸屬于同一基層政府的不同部門會(huì)對(duì)于同一監(jiān)管對(duì)象采取聯(lián)合式行政執(zhí)法行為，“我們鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)辦公室、自然資源辦公室聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)焚燒秸稈行為的巡查”（YDD-20230925）。權(quán)責(zé)失衡使得基層政府采取短期運(yùn)動(dòng)模式治理來(lái)完成行政考核，“秸稈燃燒的整治情況與我們科室人員的績(jī)效考核掛鉤，有時(shí)候我們部門會(huì)優(yōu)先整治農(nóng)村秸稈燃燒”（HFJ-20230925）。基層政府在應(yīng)對(duì)緊急事件中會(huì)尋求建立集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體系來(lái)應(yīng)對(duì)考核難關(guān)，“我們鎮(zhèn)建立了黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理制度，集中資源整治環(huán)保問(wèn)題”（DLQ-20231023）。

3.規(guī)避責(zé)任：內(nèi)外資源稀缺情境下的減負(fù)回應(yīng)

政治催化使得產(chǎn)生于上級(jí)政府的宏觀政策層層下壓到基層，剛性的政策要求與內(nèi)外資源的稀缺矛盾迫使基層政府做出靶向式減負(fù)回應(yīng)，在不同主體張力空間中尋找動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)政策行動(dòng)指向與目標(biāo)的調(diào)適融合。因此，基層主體依據(jù)現(xiàn)實(shí)情境做出多維具化的規(guī)避責(zé)任方式，包括投機(jī)式規(guī)避責(zé)任、共謀式規(guī)避責(zé)任、向下式規(guī)避責(zé)任。

基層政府在權(quán)責(zé)失衡的困境中會(huì)隱匿現(xiàn)實(shí)治理情況，“在整治違法排污企業(yè)的過(guò)程中我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是保留了一些輕度排污企業(yè)，在給上邊的整治報(bào)告情況是關(guān)停了所有違法排污企業(yè)”（ZYW-20231022）。研究團(tuán)隊(duì)在調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)基層政府間有相互配合應(yīng)對(duì)考核的現(xiàn)象，“縣里面給各個(gè)鎮(zhèn)分派的環(huán)保治理任務(wù)太重，有時(shí)候迫不得已兄弟鎮(zhèn)之間會(huì)分工合作共同完成環(huán)境治理報(bào)告”（NYC-20231023）。向下式規(guī)避責(zé)任普遍存在于科層體制下，L鎮(zhèn)在承接到行政任務(wù)后將責(zé)任下放給村干部，“縣里面要搞環(huán)保治理，鎮(zhèn)里面接到任務(wù)后決定樹立典型模范村，選中了X村作為試點(diǎn)村”（WZR-20231022）。

（二）案例選擇與行動(dòng)分析：基于四個(gè)案例的現(xiàn)實(shí)解釋

對(duì)于基層政府而言，最為緊迫的是高效高質(zhì)地完成上級(jí)政府的行政目標(biāo)，獲得上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)而免于問(wèn)責(zé)。因此，基層政府會(huì)根據(jù)行政目標(biāo)的屬性進(jìn)行有效區(qū)分，從而實(shí)施不同的行為選擇，最終達(dá)到讓上級(jí)政府與自身滿意的行政執(zhí)行效果。

1.常規(guī)性任務(wù)目標(biāo)情境下的“內(nèi)部整合”

常規(guī)性考察任務(wù)意指對(duì)某地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有明文要求的非重點(diǎn)性任務(wù)，比如提供基本公共服務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等，這些任務(wù)已經(jīng)形成周期性規(guī)律，執(zhí)政官員只需仿照以往的工作經(jīng)驗(yàn)按部就班地執(zhí)行。在中國(guó)宏觀的政治體制下，基層政府執(zhí)行上級(jí)政策所能獲取的行政資源呈現(xiàn)均等化的特征。因此，為了獲得比較大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，基層政府會(huì)因時(shí)制宜地整合內(nèi)部固有的行政資源，從而促進(jìn)行政目標(biāo)有效達(dá)成。

G鎮(zhèn)政府在應(yīng)對(duì)常態(tài)化秸稈燃燒治理情境中，內(nèi)部整合制度性行政資源（參見圖2）。G鎮(zhèn)政府積極發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性調(diào)動(dòng)全鎮(zhèn)各部門整體推進(jìn)政策的落實(shí)，超越碎片化的微觀工作環(huán)境，通過(guò)對(duì)制度空間的充分利用謀求硬性政策目標(biāo)的軟著陸。同時(shí)，隸屬于G鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)部門、自然資源部門組成綜合行政執(zhí)法專項(xiàng)小組，聯(lián)合執(zhí)法巡查整治秸稈燃燒行為。最后，G鎮(zhèn)政府構(gòu)建“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的秸稈燃燒治理體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，提高全鎮(zhèn)的秸稈燃燒治理能力，取得良好的行政治理成效。

2.緊迫性任務(wù)目標(biāo)情境下的“內(nèi)整外聯(lián)”

緊迫性考察任務(wù)主要指上級(jí)政府往往以“強(qiáng)制命令”的運(yùn)動(dòng)形式下達(dá)，如“創(chuàng)設(shè)文明城市百日攻堅(jiān)戰(zhàn)”，此類任務(wù)時(shí)限較短，任務(wù)完成情況緩沖空間小，運(yùn)動(dòng)式治理色彩濃厚。壓力型體制是傳統(tǒng)動(dòng)員體制在市場(chǎng)化與現(xiàn)代化背景下的變形[11]，構(gòu)成了基層政府行為選擇的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)。在外部壓力下，當(dāng)某個(gè)行政命題被上級(jí)政府高度關(guān)注并多次提出時(shí)，必然會(huì)觸動(dòng)基層政府的敏感神經(jīng)。為此基層政府會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整自身的行為方式以及組織結(jié)構(gòu)，以達(dá)到執(zhí)行效果的帕累托最優(yōu)。

在T市統(tǒng)一發(fā)動(dòng)的文明城市創(chuàng)建運(yùn)動(dòng)中，Y街道靈活運(yùn)用屬地管理事務(wù)的彈性運(yùn)作空間，內(nèi)外整合資源應(yīng)對(duì)創(chuàng)文行政考核任務(wù)（參見圖3）。在內(nèi)部資源的整合方面，Y街道采取運(yùn)動(dòng)式治理方式助推文明城市建設(shè)，優(yōu)先處理創(chuàng)文專項(xiàng)行動(dòng)；整合調(diào)動(dòng)街道內(nèi)部行政資源，成立創(chuàng)文專項(xiàng)小組。在外部資源的引進(jìn)方面，Y街道大量調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)退休居民參與到創(chuàng)文專項(xiàng)行動(dòng)的任務(wù)中，觸發(fā)街道內(nèi)的掛職干部與直屬上司的政緣關(guān)系提前獲知考核信息，同時(shí)巧借上級(jí)政府的督導(dǎo)監(jiān)察擴(kuò)大行政動(dòng)員范圍，將治理的責(zé)任劃分?jǐn)U充到與鄰近街道的協(xié)同治理，治理成效顯著。

3.長(zhǎng)遠(yuǎn)性任務(wù)目標(biāo)情境下的“內(nèi)整＋避責(zé)”

長(zhǎng)遠(yuǎn)性考察任務(wù)一般指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)重視的任務(wù)，如打造生態(tài)文明宜居城市。長(zhǎng)遠(yuǎn)性任務(wù)行政執(zhí)行周期較長(zhǎng)，是上級(jí)政府站在宏觀視角下的謀篇布局。

相關(guān)研究表明，“十字型博弈”模型對(duì)揭示基層政府縱向上下級(jí)以及橫向同級(jí)政府間的行為博弈具有典型的說(shuō)服力[12]。理想狀態(tài)下博弈雙方應(yīng)該是兩個(gè)相互獨(dú)立的個(gè)體，但在現(xiàn)實(shí)情境下兩個(gè)自然狀態(tài)的博弈個(gè)體就像物理學(xué)中的真空狀態(tài)是不復(fù)存在的。正如吉登斯所說(shuō)：“在社會(huì)研究中，結(jié)構(gòu)使得社會(huì)中的個(gè)體束縛到一起，使得千差萬(wàn)別的時(shí)空向度上存在系統(tǒng)性的呈現(xiàn)形式[13]。

針對(duì)企業(yè)違法向河流排污的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，L鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮自身在十字博弈模型中的執(zhí)行自主性，通過(guò)內(nèi)部整合與責(zé)任規(guī)避的組合單元整治企業(yè)違法排污（參見圖4）。在內(nèi)部整合制度性資源方面，L鎮(zhèn)采用運(yùn)動(dòng)式治理方式整治企業(yè)違法排污，派專門負(fù)責(zé)人前往調(diào)研，明確污染程度和面積，懲治違規(guī)排污的制造企業(yè)。在實(shí)際博弈中，L鎮(zhèn)政府采取了規(guī)避責(zé)任的行為選擇，一是選擇性提供治理信息給上級(jí)政府；二是聯(lián)合周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同應(yīng)對(duì)環(huán)?？己?；三是將部分考核壓力向下傳導(dǎo)到村級(jí)組織。基于內(nèi)部整合資源和規(guī)避責(zé)任的行為組合單元，L鎮(zhèn)政府有效克服權(quán)責(zé)失衡的藩籬和窠臼，取得了多種行為組合有效協(xié)同的治理成效。

4.風(fēng)險(xiǎn)性任務(wù)目標(biāo)情境下的“內(nèi)整外聯(lián)＋避責(zé)”

風(fēng)險(xiǎn)性考核任務(wù)一般指復(fù)雜情境下的棘手任務(wù)，如新冠疫情防控。風(fēng)險(xiǎn)性任務(wù)治理效果的好壞極易產(chǎn)生政策接受者的不滿情緒，基層官員面臨著上級(jí)政府任務(wù)目標(biāo)情境和轄區(qū)群眾社會(huì)情境下的雙重?cái)D壓，極其考驗(yàn)基層干部行為執(zhí)行的“藝術(shù)”。

在中國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，中央政府將宏觀策略分解成績(jī)效指標(biāo)下放到地方政府，同時(shí)輔之以嚴(yán)格的績(jī)效考核晉升制度，構(gòu)成驅(qū)動(dòng)基層政府官員落實(shí)政策績(jī)效指標(biāo)的強(qiáng)大動(dòng)力[14]。在強(qiáng)大的晉升動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下，基層政府官員廣泛汲取外部社會(huì)資源，內(nèi)部整合制度資源，打通組織內(nèi)外資源交換機(jī)制，伴隨以必要的責(zé)任規(guī)避，尋求跨越級(jí)別臺(tái)階的晉升之路。

K街道在新冠疫情防控中，積極借助行為組合單元謀求良好的政績(jī)（參見圖5）。在外部資源的引入方面，K街道借助網(wǎng)格化管理體系吸納小區(qū)住戶參與協(xié)同治理，建立了“街道—社區(qū)—住宅小區(qū)—樓棟—樓門”五級(jí)網(wǎng)格管理體系。在內(nèi)部制度性資源的整合方面，K街道發(fā)動(dòng)全體工作人員執(zhí)行疫情管控行動(dòng)方案。同時(shí)K街道提交給上級(jí)政府的信息存在一定的選擇性，上級(jí)政府在檢查的過(guò)程中則默認(rèn)“留痕式”證明。K街道巧妙組合三種行為選擇的動(dòng)態(tài)單元，充分利用政策執(zhí)行的制度空間和社會(huì)機(jī)遇，使得疫情風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)能夠順利完成。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的探討

在中國(guó)現(xiàn)行體制運(yùn)行之下，廣大基層政府面臨著權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)困境，用于基層主體政策執(zhí)行的行政資源與上級(jí)政府目標(biāo)要求的行政責(zé)任背離現(xiàn)象嚴(yán)重。研究立足于T市四個(gè)典型基層政府中公職人員的深度訪談，借助扎根理論構(gòu)建出基層政府行為選擇的理論模型。同時(shí)，提出基層政府有效執(zhí)行上級(jí)政策目標(biāo)、消解基層權(quán)責(zé)不符缺位困境的可行性建議。

首先，展示“晉升錦標(biāo)賽”中同類政府的核心關(guān)注，善用“壓力＋晉升”驅(qū)動(dòng)基層政府行為選擇。在權(quán)力集中的大背景下，自上而下的“壓力型體制”不斷刺激著基層政府的敏感神經(jīng)，而“晉升錦標(biāo)賽”作為一種強(qiáng)激勵(lì)方式，逐漸演化為強(qiáng)化基層政府行為選擇的重要驅(qū)動(dòng)。上級(jí)政府需實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)壓力與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)平衡，在自上而下縱向壓力的驅(qū)動(dòng)下保持基層政府的競(jìng)爭(zhēng)活力，倒逼基層官員探索增強(qiáng)政績(jī)的方法。

其次，擴(kuò)展宏觀制度與微觀個(gè)體的資源獲取渠道，探索“內(nèi)整＋外聯(lián)”汲取資源的組合拳。基層政府應(yīng)善于統(tǒng)籌內(nèi)部制度性資源和外部引進(jìn)的自致資源，打通體制內(nèi)外資源的交換機(jī)制，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情景選擇多種行為選擇的組合單元，助推基層政府克服資源無(wú)法匹配任務(wù)的治理矛盾，提高基層治理成效。

最后，綜合運(yùn)用考評(píng)監(jiān)督等手段，善用“激勵(lì)＋監(jiān)督”具化基層政府行為選擇?，F(xiàn)有行政考核體制下，基層政府存在規(guī)避責(zé)任的行為選擇，嚴(yán)重削弱了基層人員履職的熱情和干勁。未來(lái)應(yīng)充分發(fā)揮考核監(jiān)督的正向激勵(lì)作用，明確考核目的和依據(jù)，把基層公職人員行政考核結(jié)果與自身的獎(jiǎng)懲、晉升相結(jié)合，促進(jìn)考評(píng)的制度化與規(guī)范化。

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責(zé)任編輯：李 鋒