孫美露 賀煜

摘?要：在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求日益強(qiáng)烈，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政府職能對(duì)區(qū)域發(fā)展重要性不斷凸顯的背景下，本文通過(guò)梳理昆山開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)化的實(shí)踐歷程，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)特征以及制度變遷理論分階段探究其相互關(guān)系，得到縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)化之間的互動(dòng)機(jī)制：開(kāi)放為縣級(jí)政府轉(zhuǎn)化職能提供動(dòng)力，而縣級(jí)政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)化獲取開(kāi)放收益，兩者在縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、外部影響因素的共同作用下互相促進(jìn)。在昆山經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，得到“開(kāi)放-政府職能轉(zhuǎn)化”的基本經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)下廣大縣域的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放；政府職能轉(zhuǎn)變；昆山開(kāi)放歷程；開(kāi)放三階段；昆山經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.011

1?引言與文獻(xiàn)綜述

自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興以來(lái)，作為“三農(nóng)”、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)平衡等問(wèn)題交匯點(diǎn)的縣域得到了上下一致的關(guān)注。2022年，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，再次為縣域發(fā)展指路；2023年，中央一號(hào)文件《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，“縣域”一詞出現(xiàn)13次，縣域作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多路徑中，“開(kāi)放”作為經(jīng)典理論中不可忽視的因素，在我國(guó)改革開(kāi)放的歷程中展現(xiàn)出了推動(dòng)縣域發(fā)展的巨大能量。實(shí)踐表明，在我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的過(guò)程中，政府仍是至關(guān)重要的推動(dòng)力量?；仡櫸覈?guó)東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的開(kāi)放歷程，縣級(jí)政府在開(kāi)放的起步、成熟、轉(zhuǎn)型等環(huán)節(jié)通過(guò)政策宣傳和解讀、為涉外企業(yè)提供便利化、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)等方式積極行使其職能，在此過(guò)程中政府職能不斷調(diào)整，產(chǎn)生了深刻變革。縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)變之間相互影響的內(nèi)在機(jī)制，對(duì)于在縣域經(jīng)濟(jì)層面，通過(guò)“開(kāi)放”挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1.1?縣域經(jīng)濟(jì)特征

縣域經(jīng)濟(jì)特征是開(kāi)展研究的重要切入點(diǎn)，早期學(xué)者多從縣域內(nèi)部視角出發(fā)，總結(jié)其基本特征，對(duì)縣域?qū)ν忾_(kāi)放的討論較少，少數(shù)從外部視角進(jìn)行分析的研究，主要是基于縣域行政區(qū)劃展開(kāi)的。如劉國(guó)斌（2005）認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)具有基礎(chǔ)性、地域性、層次性、農(nóng)業(yè)性4個(gè)特征。隨著全國(guó)對(duì)外開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的研究也逐漸增多。王淼（2006）認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，縣域經(jīng)濟(jì)也應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，李永才（2018）認(rèn)為要在全國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)大市場(chǎng)、大循環(huán)的背景下來(lái)審視縣域經(jīng)濟(jì)，凸顯縣域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放性特征。

1.2?開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與測(cè)度

我國(guó)對(duì)外開(kāi)放經(jīng)歷了由外向型經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，因此區(qū)分兩者是測(cè)度縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的重點(diǎn)。李明武、袁玉琢（2011）較為明確、嚴(yán)格地闡述了其區(qū)別與聯(lián)系，認(rèn)為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)內(nèi)涵是市場(chǎng)、資源雙向自由流動(dòng)，實(shí)際上是一個(gè)市場(chǎng)、一種制度的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。因此，“外貿(mào)依存度”這一指標(biāo)，并不能完全代表經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度的內(nèi)涵。黃繁華（2001）提出了從商品貿(mào)易開(kāi)放度、服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放度、直接投資開(kāi)放度、間接投資開(kāi)放度4個(gè)維度綜合度量開(kāi)放程度的公式。李明武、袁玉琢（2011）通過(guò)理論分析認(rèn)為，應(yīng)該從開(kāi)放狀態(tài)和開(kāi)放結(jié)果兩個(gè)角度來(lái)度量一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度。在對(duì)縣級(jí)地區(qū)的開(kāi)放性測(cè)度中，李永才（2018）提出了由外資依存度與外貿(mào)依存度構(gòu)成的開(kāi)放度模型。

1.3?政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變是一種具象的改革，即通過(guò)改變制度安排求得效益，因此制度變遷理論常作為分析政府各項(xiàng)改革與制度安排的理論框架，其基本觀點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中許多外在性的變化帶來(lái)了潛在效益，但由于現(xiàn)有制度使這些潛在收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致了制度變遷（諾斯，2008）。

在政府職能轉(zhuǎn)化的實(shí)踐探析中，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)我國(guó)各階段、各層級(jí)的政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行研究。王淼（2006）認(rèn)為縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)以有效政府作為其發(fā)揮職能的目標(biāo)，根據(jù)不同的市場(chǎng)條件承擔(dān)不同角色。蘭小歡（2018）認(rèn)為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)化的基本路徑是改革開(kāi)放初由于市場(chǎng)體制不完善、社會(huì)資源匱乏、調(diào)動(dòng)配置能力有限所帶來(lái)的生產(chǎn)型政府逐步轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)體制較為健全、社會(huì)財(cái)富充裕、資源配置模式較為成熟條件下的服務(wù)型政府。江小涓（2022）認(rèn)為新時(shí)代的政府職能轉(zhuǎn)化要立足中國(guó)式現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的命題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

綜上所述，現(xiàn)有研究在縣域經(jīng)濟(jì)特征的界定上已較為明晰，并通過(guò)區(qū)分外向型經(jīng)濟(jì)與開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度進(jìn)行了多維度測(cè)度，并且將制度變遷理論根據(jù)中國(guó)實(shí)踐進(jìn)行了發(fā)展。但較少學(xué)者討論縣域經(jīng)濟(jì)中的政府職能和經(jīng)濟(jì)開(kāi)放之間的相互作用。因此本文將以縣域經(jīng)濟(jì)特征為邏輯起點(diǎn)，以制度變遷理論為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)昆山開(kāi)放的綜合指標(biāo)測(cè)度，結(jié)合昆山政府職能轉(zhuǎn)變和開(kāi)放歷程，分析縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)變之間的互動(dòng)機(jī)制，并通過(guò)分析以昆山為代表的開(kāi)放路徑，結(jié)合當(dāng)下縣域經(jīng)濟(jì)的一般特征，提出縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的一般路徑。

2?開(kāi)放經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測(cè)度

2.1?數(shù)據(jù)來(lái)源

昆山作為我國(guó)縣域政府改革與縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的先行者，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充足、開(kāi)放歷程完整，通過(guò)測(cè)度昆山的開(kāi)放指標(biāo)，分析其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于嘗試?yán)迩蹇h域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)化之間的聯(lián)系具有典型性。本文數(shù)據(jù)使用昆山統(tǒng)計(jì)年鑒中1991—2020年間的區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值，進(jìn)出口總額，實(shí)際利用外商直接投資總額和對(duì)外直接投資總額數(shù)據(jù)以及1984—1990年間的合同利用外資總額。

2.2?指標(biāo)構(gòu)建

有關(guān)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度的度量，本文主要參考李永才（2018）所構(gòu)建的縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度測(cè)量指標(biāo)，選取了外貿(mào)依存度、外資依存度兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。本文將以這兩個(gè)指標(biāo)的算術(shù)平均值作為反映縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放水平的綜合指標(biāo)，如下所示。

TDit=（EXit+IMit）/GDPit（1）

FDit=FDIit/GDPit（2）

EDit=（TDit+FDit）/2（3）

TDit，F(xiàn)Dit，EDit分別代表外貿(mào)依存度、外資依存度以及經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度，EXit表示出口總額，IMit表示進(jìn)口總額，F(xiàn)DIit表示外商直接投資，GDPit表示區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)總值，i代表縣域，t代表時(shí)間維度。

2.3?經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度測(cè)度——以昆山為例

根據(jù)式（1）（2）（3），分別計(jì)算昆山的外貿(mào)依存度、外資依存度以及經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度。

觀察圖1中開(kāi)放度各指標(biāo)，不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放經(jīng)歷了3個(gè)不同階段，即前期緩慢增長(zhǎng)的起步期，中期快速增長(zhǎng)的擴(kuò)張期，后段“振蕩或下降”的退潮期。其中，前期外貿(mào)依存度增速小于外資依存度，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度逐漸增大；中期，外貿(mào)依存度不斷增加，外資依存度則開(kāi)始下降，兩者增速發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度達(dá)到最高點(diǎn)后下降；后期外資依存度和外貿(mào)依存度都開(kāi)始出現(xiàn)下降趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度逐漸降低。根據(jù)以上分析，本文將昆山經(jīng)濟(jì)開(kāi)放分為3個(gè)階段，初期外資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較大，中期外貿(mào)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)更為明顯，后期外資外貿(mào)同時(shí)出現(xiàn)降低，昆山經(jīng)濟(jì)程度也逐漸回落。

3?昆山經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)化互動(dòng)機(jī)制

3.1?外向型經(jīng)濟(jì)起步與計(jì)劃型政府轉(zhuǎn)型

1978—1991年，為昆山外向型經(jīng)濟(jì)起步期以及“計(jì)劃型”政府逐步轉(zhuǎn)化為“生產(chǎn)型”政府的轉(zhuǎn)型期。

從內(nèi)部條件看，昆山經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，具有典型的農(nóng)業(yè)性，故具有較為充足的勞動(dòng)力以及土地資源，但當(dāng)?shù)刭Y本極度稀缺，大量勞動(dòng)力以及土地被局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。從外部經(jīng)濟(jì)看，國(guó)際上正處于資本過(guò)剩階段，而昆山毗鄰上海對(duì)于吸引外資具有較好的區(qū)位條件。因此，昆山的內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)條件中蘊(yùn)含了通過(guò)開(kāi)放獲取外資，帶動(dòng)土地、勞動(dòng)力工業(yè)要素化進(jìn)而產(chǎn)生收益的可能性（見(jiàn)圖2）。

一方是開(kāi)放收益，一方是不適配的政府職能，根據(jù)制度變遷理論，當(dāng)現(xiàn)有的制度安排無(wú)法獲取新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，改革，即政府職能轉(zhuǎn)變的需求便產(chǎn)生了。同時(shí)，該時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大方向，為各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、獲取各種制度性收益解開(kāi)了束縛，縣級(jí)政府得到了更多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性。

在上述需求的驅(qū)動(dòng)以及外部條件的支持之下，昆山開(kāi)始了一系列旨在推動(dòng)開(kāi)放、帶動(dòng)發(fā)展的改革：1984年，昆山委召開(kāi)冬訓(xùn)會(huì)議，貫徹了引進(jìn)外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的決心；同年，昆山“自費(fèi)開(kāi)辦”昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；1986年，昆山成立了對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)外資以及出口事務(wù)；1988年，昆山開(kāi)發(fā)區(qū)有償出讓了15畝的國(guó)有土地使用權(quán)，為縣級(jí)政府首例（見(jiàn)圖3）。這一過(guò)程表現(xiàn)出了顯著的“邊際性”特點(diǎn)，即從成本、阻力最小，獲利可能最大的方向展開(kāi)改革，昆山從干部隊(duì)伍的思想、組織模式再到直屬的土地資源利用，逐步嘗試、沿點(diǎn)鋪開(kāi)，最后形成了從過(guò)去以服從上級(jí)計(jì)劃、維持治理為主的“計(jì)劃型”到盡其所能、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“生產(chǎn)型”的政府職能轉(zhuǎn)變。

通過(guò)政府職能的成功轉(zhuǎn)變，昆山通過(guò)開(kāi)放獲取了大量收益。1985年合同利用外資151萬(wàn)美元，到1991年增加至5934萬(wàn)美元（實(shí)際利用3100萬(wàn)美元）；1978年昆山GDP為58億元，而到1991年則增長(zhǎng)至204億元。此時(shí)昆山的開(kāi)放主要表現(xiàn)為利用外部資本帶動(dòng)本地資源的要素化，開(kāi)放集中于外資（見(jiàn)圖3）。

3.2?外向型經(jīng)濟(jì)成熟與生產(chǎn)型政府穩(wěn)定

1992—2007年為昆山外向型經(jīng)濟(jì)的成熟期，同時(shí)也是“生產(chǎn)型”政府的穩(wěn)定期，兩者相互作用，互相增強(qiáng)，形成了一個(gè)較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也伴隨著路徑依賴(lài)的產(chǎn)生。

內(nèi)、外部條件推動(dòng)了這種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，表現(xiàn)在開(kāi)放收益和政府職能兩方面。1997年?yáng)|亞金融風(fēng)暴使得外資大量撤離東南亞地區(qū)為我國(guó)東部沿海地區(qū)提供了機(jī)遇；2001年中國(guó)加入WTO，為國(guó)內(nèi)更好地利用外部資本、市場(chǎng)等提供了條件。1992年中央對(duì)昆山自費(fèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)，激勵(lì)了昆山更快更多地發(fā)揮其職能復(fù)制開(kāi)發(fā)區(qū)模式；1994年的分稅制改革，為地方政府利用土地資源進(jìn)行引資以及配套建設(shè)提供了更多激勵(lì)，極大推動(dòng)了招商引資模式形成（見(jiàn)圖4）。

在內(nèi)外條件的作用下，昆山政府通過(guò)發(fā)揮生產(chǎn)型職能有效地獲取了開(kāi)放收益。昆山政府大力發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，進(jìn)而介入了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，形成了“首先通過(guò)優(yōu)惠措施吸引外資，其后鼓勵(lì)本地配套企業(yè)建設(shè)，最后通過(guò)設(shè)立出口加工區(qū)整合制造與物流降低出口貿(mào)易成本”的出口導(dǎo)向型模式，有效利用了外資與外部市場(chǎng)。與此同時(shí)，這些開(kāi)放收益的獲取也將進(jìn)一步強(qiáng)化、激勵(lì)政府繼續(xù)發(fā)揮、穩(wěn)固其“生產(chǎn)型”職能。2002年，花橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立；2004年，昆山出口加工區(qū)海關(guān)物流監(jiān)管暨昆山出口加工區(qū)物流中心正式啟動(dòng)；2006年，昆山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園正式成立（見(jiàn)圖5）。

在這一階段，政府職能以及開(kāi)放收益在內(nèi)外部條件的作用下形成了較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，即政府深度介入開(kāi)放進(jìn)程進(jìn)而利用外部資源獲得收益的“外向型經(jīng)濟(jì)的出口導(dǎo)向”模式。這一模式客觀上大大促進(jìn)了此時(shí)昆山的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但同時(shí)也導(dǎo)致了制度變遷理論中的“路徑依賴(lài)”，在該模式下，政府的生產(chǎn)性職能不斷加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依賴(lài)度也不斷上升，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生劇烈變動(dòng)，開(kāi)放收益無(wú)法維持時(shí)，想要保持發(fā)展、構(gòu)建新的增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)就需要付出較大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及政府改革成本。

3.3?開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)與服務(wù)型政府改革

2008年至今，昆山進(jìn)入了高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的建設(shè)期以及服務(wù)型政府的改革期。該階段的突出特點(diǎn)為對(duì)“成熟外向型經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)型政府職能”之間穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的破除以及新模式的探索與確立。

2008年金融危機(jī)帶來(lái)了世界資本以及貿(mào)易市場(chǎng)的劇變，外資撤出、外需緊縮，破壞了過(guò)去昆山基于利用外資和外部市場(chǎng)的開(kāi)放收益，同時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生逆轉(zhuǎn)，昆山經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度持續(xù)下降（見(jiàn)圖1）。昆山在新階段，仍然可以針對(duì)內(nèi)外部環(huán)境兩方面，探索其經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑：一是持續(xù)調(diào)整開(kāi)放政策，積極對(duì)接高水平開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)獲取開(kāi)放收益；二是逐漸降低外向型經(jīng)濟(jì)依賴(lài)度，重視國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，增加內(nèi)循環(huán)在其經(jīng)濟(jì)中的比重。以上兩種路徑都需要政府通過(guò)深入改革，將其職能由“生產(chǎn)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

4?由昆山經(jīng)驗(yàn)到全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的討論

根據(jù)對(duì)昆山開(kāi)放與政府職能轉(zhuǎn)變的3階段分析，可以發(fā)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與縣級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)化之間存在著較為系統(tǒng)的關(guān)系：開(kāi)放為政府職能轉(zhuǎn)變提供動(dòng)力，而政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)變獲取開(kāi)放的收益。兩者相互影響，又在內(nèi)外環(huán)境的影響下追求相互適應(yīng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。昆山開(kāi)放歷程雖然與一定的區(qū)位與時(shí)期有關(guān)，但其開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政府改革的基本邏輯，在我國(guó)改革開(kāi)放歷程中依然具有典型性，可為當(dāng)下提供經(jīng)驗(yàn)。

首先，政府職能要適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度與所處階段。我國(guó)各區(qū)域的開(kāi)放程度存在不均衡的現(xiàn)狀，即使在東南沿海地區(qū)也存在較大差異。各縣想要獲取開(kāi)放收益，需要做到政府職能與各自開(kāi)放程度的相互適應(yīng)。如外向型經(jīng)濟(jì)較為成熟，面對(duì)新的外部環(huán)境亟待轉(zhuǎn)型為高水平對(duì)外開(kāi)放的縣域經(jīng)濟(jì)，就更需要政府能夠滿足開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)“一個(gè)市場(chǎng)、一種資源”的環(huán)境建設(shè)，即政府需要進(jìn)行服務(wù)化的“放管服”式內(nèi)部改革。相反，一些仍處于對(duì)外依賴(lài)程度較高階段的縣域，面對(duì)新的外部環(huán)境，如果追求?“放管服”反而容易偏離“有效政府”的目標(biāo)，應(yīng)該發(fā)揮政府作用，利用其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)內(nèi)循環(huán)外循環(huán)同步發(fā)展。

其次，現(xiàn)階段縣域的“開(kāi)放—政府職能”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，要更加重視潛在的外部沖擊和內(nèi)部變化。近10年，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境逐漸從“外資充足、外需旺盛”轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)“外需疲軟、產(chǎn)業(yè)鏈安全問(wèn)題”?？h級(jí)政府作為我國(guó)基層的行政單位，其職能轉(zhuǎn)化與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，因此在國(guó)家“強(qiáng)化國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主導(dǎo)作用，以國(guó)際循環(huán)提升國(guó)內(nèi)大循環(huán)效率和水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)互促共進(jìn)”的指引下，縣域政府應(yīng)重視國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，在開(kāi)放的同時(shí)，考慮產(chǎn)業(yè)鏈安全問(wèn)題，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提前布局，注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈的協(xié)同發(fā)展。

最后，尊重、凸顯縣域的主體性、獨(dú)立性和基礎(chǔ)性作用，讓縣一級(jí)想干事、能干事、干成事。昆山開(kāi)放的關(guān)鍵在于改革開(kāi)放后對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的下放，昆山利用自主性，調(diào)活了資源、實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型、最后獲取了收益，并在不同階段都能較好地適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了開(kāi)放與政府職能之間的正向循環(huán)?？h域一旦得以利用其獨(dú)立性，就將具有更強(qiáng)的“邊際性”創(chuàng)新能力，獲得改革阻力小、成本低、效果好的發(fā)展路徑。

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