董帥

摘?要：生物多樣性保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，一系列法律法規(guī)的出臺(tái)也為生物多樣性的法治保障提供了法律依據(jù)。西藏自治區(qū)由于特殊的地理環(huán)境，孕育了獨(dú)特的生物多樣性，拉薩市是全區(qū)生物多樣性最豐富的地域之一。生物多樣性的法治保障是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)，涉及生物安全、外來(lái)物種入侵、生物多樣性傳統(tǒng)知識(shí)、生物遺傳資源等諸多方面，通過(guò)透析拉薩市生物多樣性保護(hù)現(xiàn)狀，本文給出相應(yīng)的展望和建議，助力其生物多樣性法治保障建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：依法治藏；法治保障；生物多樣性

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.061

0?引言

拉薩市是西藏自治區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，是全區(qū)生物多樣性最典型的地區(qū)之一，全市在地貌上屬藏南山原寬谷，獨(dú)特的地貌孕育了獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)多樣、遺傳資源多樣性和物種多樣性，相關(guān)部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)生物多樣性的保護(hù)及三個(gè)層級(jí)極為重視。目前，拉薩市生物多樣性保護(hù)采用分散立法范式，且法治保障體系建設(shè)處于快速發(fā)展階段。同時(shí)，拉薩市生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容，涉及遺傳資源惠益共享、生物技術(shù)與生物安全、外來(lái)入侵物種等諸多方面。

1?生物多樣性法律問(wèn)題聚焦

一是國(guó)際法方面?！渡锒鄻有怨s》是生物多樣性保護(hù)最重要的國(guó)際法之一，《生物多樣性公約》對(duì)遺傳資源惠益共享、生物技術(shù)與生物安全、外來(lái)入侵物種等諸多方面做出了相應(yīng)的規(guī)定。拉薩市應(yīng)當(dāng)借助聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）在中國(guó)成功召開的契機(jī)，樹立整體系統(tǒng)觀構(gòu)建規(guī)范體系，制定《生物多樣性保護(hù)條例》等相關(guān)領(lǐng)域的地方性法規(guī)，并調(diào)整《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)概念，明確行政機(jī)關(guān)保護(hù)職責(zé)。此外，相關(guān)法治保障部門應(yīng)當(dāng)推動(dòng)生物多樣性保護(hù)的主流化，落實(shí)生物多樣性保護(hù)的部門職責(zé)等。本文認(rèn)為，在生物多樣性保護(hù)的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法銜接過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)主要克服國(guó)際條約的相關(guān)概念在中國(guó)立法中水土不服的情形。例如，拉薩市相關(guān)主體在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)將生物多樣性保護(hù)傳統(tǒng)知識(shí)中“土著與地方社區(qū)”的概念，改為更合適的“農(nóng)牧民與集體經(jīng)濟(jì)組織”；“傳統(tǒng)知識(shí)”的理念可以分散描述在農(nóng)牧民的育種權(quán)保障、遺傳資源主權(quán)保護(hù)和惠益共享等規(guī)范中，因?yàn)樵诹⒎▽?shí)踐中“傳統(tǒng)知識(shí)”的單一描述很容易引發(fā)歧義?！渡锒鄻有怨s》《名古屋議定書》《卡塔赫納生物安全議定書》等國(guó)際條約中的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與拉薩的地方性法規(guī)相協(xié)調(diào)，避免相關(guān)概念的生搬硬套。

二是國(guó)內(nèi)法方面。目前，我國(guó)有5部生物多樣性保護(hù)的地方性法規(guī)，具有代表性的有《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護(hù)條例》和《云南省生物多樣性保護(hù)條例》兩部條例，這兩部條例將生物多樣性保護(hù)的諸多方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，涵蓋了生物安全、遺傳資源保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、外來(lái)物種入侵、生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)、公眾參與和惠益分享機(jī)制等熱點(diǎn)內(nèi)容。附錄部分，兩部條例對(duì)生物多樣性的專有名詞進(jìn)行了解釋，給予了拉薩市生物多樣性統(tǒng)一立法相應(yīng)的指引。未來(lái)，拉薩市相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)在綜合立法模式、分散立法模式和法典—專門法三種主流模式中，選擇比較適合的立法模式，確定思路框架，進(jìn)一步建設(shè)生物多樣性的法律體系。從知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度來(lái)看，“土著和地方社區(qū)”掌握的生物遺傳資源傳統(tǒng)知識(shí)、植物新品種保護(hù)都與生物多樣性息息相關(guān)。本文認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)與生物多樣性保護(hù)有很大的關(guān)系，會(huì)間接影響生物多樣性的變化。例如，轉(zhuǎn)基因作物可能會(huì)破壞遺傳多樣性造成某一物種的基因缺陷，引發(fā)生物安全問(wèn)題，需要通過(guò)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的法規(guī)加以規(guī)范，拉薩市相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注。

2?拉薩市生物多樣性法治保障現(xiàn)狀分析

2.1?行動(dòng)規(guī)劃較為完善

生物多樣性保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)劃雖然不屬于法律的范疇，但是規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容較為切合國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定，涉及了瀕危物種、外來(lái)物種、遺傳資源與傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)等內(nèi)容，給予了相關(guān)主體在立法、執(zhí)法、司法、普法等層面的明確指引?！独_市生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)規(guī)劃》（2016年—2030年）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）對(duì)拉薩市的生物多樣性的現(xiàn)狀作出了總體描述。首先，《規(guī)劃》對(duì)拉薩市領(lǐng)域內(nèi)生物多樣性的特性進(jìn)行了詳細(xì)的分析，總結(jié)出拉薩市生態(tài)系統(tǒng)多樣性方面涵蓋了7大系統(tǒng)；物種多樣性方面包括植物多樣性、動(dòng)物多樣性的分布、特性，并對(duì)引進(jìn)物種進(jìn)行了大致總結(jié)；遺傳多樣性方面對(duì)7大資源集群進(jìn)行了羅列，突出了中藏藥遺傳資源的保護(hù)特性，為相關(guān)主體在立法時(shí)提供了側(cè)重點(diǎn)；同時(shí)，《規(guī)劃》明確了組織和保障措施的主體、保護(hù)與管理工作的方向，尤其是遷地保護(hù)和就地保護(hù)方面，給出了具體路徑和數(shù)據(jù)；對(duì)科研機(jī)構(gòu)的能力進(jìn)行了評(píng)估，賦予了相應(yīng)義務(wù)；特別是在政策和法規(guī)體系方面進(jìn)行了具體梳理，為法治保障建設(shè)打開了思路；此外，《規(guī)劃》在拉薩市行政范圍內(nèi)劃定了5個(gè)優(yōu)先布局區(qū)域，為普法和司法主體在實(shí)踐中的工作提供了方便。最后，《規(guī)劃》在行動(dòng)與項(xiàng)目部署一章中，列出了10項(xiàng)相應(yīng)行動(dòng)來(lái)面對(duì)傳統(tǒng)知識(shí)與生物多樣性、生物技術(shù)與生物多樣性、遺傳資源獲益與惠享分享機(jī)制、外來(lái)物種入侵等諸多法律問(wèn)題產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.2?法治體系多級(jí)分層

拉薩市的生物多樣法制多級(jí)分層，由國(guó)際公約、國(guó)家立法、地方性法規(guī)、保護(hù)戰(zhàn)略和行動(dòng)規(guī)劃共同組成。國(guó)際公約層面主要是以《生物多樣性公約》為主體，同時(shí)涉及《波恩準(zhǔn)則》《名古屋ABS議定書》《TRPIS》《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約》等其他公約、條約，但是國(guó)際層面的公約、條約無(wú)法對(duì)拉薩市的生物多樣性保護(hù)法律關(guān)系直接進(jìn)行調(diào)整，需要進(jìn)一步落實(shí)到國(guó)內(nèi)法律當(dāng)中。國(guó)內(nèi)法層面，我國(guó)采取的是分散立法模式。目前，我國(guó)已經(jīng)頒布涉及生物多樣性的法律共20多部、行政法規(guī)40部、部門規(guī)章50多部，這種模式可以針對(duì)特定的問(wèn)題給出細(xì)化規(guī)定，針對(duì)特定問(wèn)題給予地方立法好的指引。在生物遺傳資源方面，拉薩市作為邊疆民族地區(qū)著重強(qiáng)調(diào)遺傳資源的主權(quán)保護(hù)，并在此基礎(chǔ)上建立生物遺傳的惠益分享制度，在此方面的立法處于一個(gè)快速發(fā)展的階段。此外，地方性法規(guī)層面，傳統(tǒng)知識(shí)、生物遺傳資源、外來(lái)物種入侵、生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容分散在西藏自治區(qū)的各個(gè)條例中，組成了一個(gè)合適的保障體系。此外，拉薩市行政領(lǐng)域內(nèi)的立法前瞻性較強(qiáng)，針對(duì)外來(lái)物種入侵的應(yīng)急與防治、生物多樣性綜合管理體系、可持續(xù)利用的政策法規(guī)等層面的內(nèi)容優(yōu)先規(guī)劃層面落實(shí)，進(jìn)而在法治保障方面穩(wěn)步推進(jìn)。

2.3?立法內(nèi)容針對(duì)性較強(qiáng)

西藏自治區(qū)的地方性法規(guī)中，關(guān)于傳統(tǒng)知識(shí)與生物多樣性、生物遺傳資源、外來(lái)物種入侵、生物技術(shù)與生物安全、野生和瀕危動(dòng)植物保護(hù)等內(nèi)容立法針對(duì)性較強(qiáng)。例如，單就外來(lái)物種入侵的法律問(wèn)題來(lái)說(shuō)，《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《日喀則市雅魯藏布江保護(hù)條例》《拉薩市文明行為促進(jìn)條例》《拉薩市拉魯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《拉薩市拉魯濕地管理?xiàng)l例》均作出了相應(yīng)規(guī)范。首先，由于外來(lái)物種入侵是破壞西藏邊境安全的手段之一，因此《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》對(duì)防止外來(lái)物種在邊境傳入傳播蔓延作出了規(guī)定，要求相關(guān)主體進(jìn)行防范和應(yīng)對(duì)，保護(hù)生物多樣性（第40條；第60條）。其次，宗教的放生行為是西藏河域產(chǎn)生外來(lái)物種入侵的主要原因之一，因此《日喀則市雅魯藏布江保護(hù)條例》規(guī)定了禁止在雅魯藏布江流域投放外來(lái)物種或者其他非本地物種種質(zhì)資源，并且禁止過(guò)度捕撈行為（第21條；第22條）。聚焦到拉薩市行政區(qū)劃內(nèi)，拉魯濕地防范外來(lái)物種入侵是一個(gè)主要方面，因此立法主體在《拉薩市文明行為促進(jìn)條例》《拉薩市拉魯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《拉薩市拉魯濕地管理?xiàng)l例》作出了相關(guān)規(guī)定，與《拉薩市拉魯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《拉薩市拉魯濕地管理?xiàng)l例》中的規(guī)定產(chǎn)生了部分重合。分散立法的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是可以對(duì)相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性保護(hù)，從總體來(lái)看，雖然分散立法對(duì)生物多樣性法治保障建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但是對(duì)特定問(wèn)題的有效解決會(huì)起到積極的作用。

2.4?法治保障發(fā)展迅速

雖然拉薩市生物多樣性保護(hù)的法律制度仍在穩(wěn)步架構(gòu)，立法也較為分散，但是拉薩市的法治保障處于一個(gè)快速發(fā)展的階段。目前，拉薩市的生物多樣性保護(hù)已經(jīng)取得巨大的成效，在就地保護(hù)、水生保護(hù)、畜禽遺傳資源保護(hù)等層面，全市和各縣市主管部門進(jìn)行了大量的工作，深入貫徹落實(shí)法律法規(guī)和規(guī)章制度、規(guī)劃和計(jì)劃。尤其是拉薩市明確了生物多樣性保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)，在依法治藏的背景下，借助《野生動(dòng)物保護(hù)法》《生物安全法》《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等上位法中的規(guī)定，拉薩市生物多樣性的保護(hù)路徑極為清晰，配合相關(guān)法律制定的行動(dòng)與項(xiàng)目部署，較為明確。例如，拉薩市相關(guān)部門提出要在生物多樣性可持續(xù)利用的政策法規(guī)與機(jī)制方面加以完善后，生物安全、遺傳資源保護(hù)、生物技術(shù)規(guī)制等方面的立法都會(huì)直接和間接規(guī)范生物多樣性的可持續(xù)利用。

3?拉薩市生物多樣性法治保障建設(shè)建議

3.1?細(xì)化生物多樣性保護(hù)上位法的規(guī)定，落實(shí)拉薩市生物多樣性法治保障建設(shè)

拉薩市是西藏自治區(qū)生物多樣性較為典型的地區(qū)之一，全市包括森林生態(tài)系統(tǒng)、灌溉生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)及城市生態(tài)系統(tǒng)。在棲息地保護(hù)、遷地保護(hù)工程建設(shè)、科研有著大量的保護(hù)和管理工作，涉及生物多樣性本底調(diào)查、瀕危特有物種、外來(lái)物種入侵預(yù)警防治與應(yīng)急、遺傳資源及傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)、可持續(xù)利用及相關(guān)機(jī)制構(gòu)建、氣候變化等諸多層面的問(wèn)題，依法治藏的背景下，可以從法律規(guī)范體系、行政監(jiān)管體制、科學(xué)評(píng)估機(jī)制、公私協(xié)同的保護(hù)模式等路徑著手，同時(shí)要借助《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等上位法中的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)生物多樣性分散、針對(duì)性立法范式向整體、系統(tǒng)保護(hù)范式轉(zhuǎn)變，為拉薩市行政區(qū)域內(nèi)制定一部生物多樣性保護(hù)條例提供現(xiàn)實(shí)條件。

3.2?制定《拉薩市生物多樣性保護(hù)條例》，將生物多樣性法制體系統(tǒng)一

未來(lái)拉薩市生物多樣性應(yīng)當(dāng)制定《拉薩市生物多樣性保護(hù)條例》等綜合性地方性法規(guī)，《拉薩市生物多樣性保護(hù)條例》可以依托《拉薩市生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)規(guī)劃》主要內(nèi)容進(jìn)行制定，尤其是要?jiǎng)澏ɡ_市生物多樣性中基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)3個(gè)層面的保護(hù)章節(jié)，明確監(jiān)督管理主體和法律責(zé)任，通過(guò)附錄對(duì)專有名詞和概念進(jìn)行解釋。通過(guò)《拉薩市生物多樣性保護(hù)條例》細(xì)化上位法中的概念和措施，為拉薩市的生物多樣性保護(hù)提供法治依據(jù)。

3.3?優(yōu)化生物多樣性保護(hù)各方面的執(zhí)法力度，強(qiáng)化日常監(jiān)督

通過(guò)對(duì)拉薩市蔡公堂街道的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蔡公堂街道的山體綠化工程推進(jìn)較為迅速，拉薩市的南北山綠化工程取得了一定的成效。近幾年西藏自治區(qū)關(guān)于生物多樣性保護(hù)的執(zhí)法嚴(yán)格精準(zhǔn)，法治環(huán)境相對(duì)平穩(wěn)。自治區(qū)的法治重點(diǎn)傾斜于外來(lái)物種入侵、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、野生動(dòng)物和植物保護(hù)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全等層面。其次，生物多樣性調(diào)查、科研和監(jiān)測(cè)能力也有一定提升。西藏自治區(qū)的生物多樣性本地?cái)?shù)據(jù)不斷積累，建立了生態(tài)功能區(qū)，并聯(lián)合西藏大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)開展了科研和監(jiān)測(cè)工作。最后，西藏的就地保護(hù)和遷地保護(hù)工作得到突破。以拉薩市為例，目前拉薩市共有自然保護(hù)區(qū)6個(gè)，形成了功能健全的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。配合國(guó)家和自治區(qū)建設(shè)了林木種質(zhì)資源、藥用植物資源、水生生物資源、微生物資源、野生動(dòng)物基因等種質(zhì)資源庫(kù)，為執(zhí)法提供了極大的便利。

未來(lái)，拉薩市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)一步完善工作機(jī)制、加大資金投入、強(qiáng)化日常監(jiān)督，尤其是要提升公眾的參與力度。在執(zhí)法方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并且作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，在執(zhí)法中要保證依法執(zhí)法，把生物多樣性保護(hù)的執(zhí)法規(guī)范化。在日常監(jiān)督方面，拉薩市已經(jīng)建立多形式、多層次的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家和市民作為生物多樣性的特別監(jiān)督員，將公眾參與日常化。

3.4?加大生物多樣性的普法宣傳力度，提高公眾參與度

普法是拉薩市生物多樣性法治保障建設(shè)的重要方面，相關(guān)普法主體應(yīng)當(dāng)加大拉薩市生物多樣性法治保障的宣傳，重點(diǎn)要從生物多樣性保護(hù)的3個(gè)層面加大對(duì)生物安全、防止生物入侵、善用生物技術(shù)制品等領(lǐng)域的宣傳，強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)植物保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在生態(tài)脆弱的地方，借助各地出臺(tái)的《法治宣傳教育條例》，宣傳生物多樣性保護(hù)優(yōu)秀事跡，嚴(yán)厲打擊偷盜瀕危野生動(dòng)植物等行為，把握人民群眾的力量，推動(dòng)群眾的學(xué)習(xí)自主性，讓被普法者向普法者發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建設(shè)良好的生物多樣性法治環(huán)境。

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