郭一均?鄧集文

摘要：多元治理理論注重多元主體的共同參與，可以為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換提供指導(dǎo)。參與民主理論的要義在于多元主體的參與，正是如此，該理論能夠成為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的另一理論資源。包容性治理具有治理主體的差異性、協(xié)商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。包容性治理理論由此能夠成為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的又一理論資源。

關(guān)鍵詞：環(huán)境鄰避風(fēng)險；模式轉(zhuǎn)換；理論資源

引言

我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的現(xiàn)有模式是管控與回應(yīng)結(jié)合型治理模式。該模式具有一定的合理性，取得了一定的成效。但是，其存在治理主體的多元性不夠、治理程序的包容性不夠、治理成果的共享性不夠、治理監(jiān)督的包容性不夠等問題。這些問題影響了治理的績效。于是，模式轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實需要。模式轉(zhuǎn)換需要相關(guān)理論的支撐，因為理論對實踐具有重要的指導(dǎo)作用。多元治理理論、參與民主理論和包容性治理理論既是公共治理實踐的抽象概括與經(jīng)驗總結(jié)，也是我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的理論資源。

一、多元治理理論及其特征

多元治理理論最早起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼率先提出了“多中心”的概念，即“多元”的概念。博蘭尼認(rèn)為，市場、生產(chǎn)和消費等多中心創(chuàng)造出利潤，不同管理者從自發(fā)秩序出發(fā)對不同的中心進(jìn)行管理以實現(xiàn)資本的有效積累。按照他的看法，通過體系內(nèi)多中心性要素相互調(diào)整，社會秩序自發(fā)得以實現(xiàn)。后來，以奧斯特羅姆夫婦為代表的許多學(xué)者將多中心治理理論應(yīng)用于政治學(xué)和公共事務(wù)治理領(lǐng)域。他們提出多中心理論的主要目的在于建立多中心治理結(jié)構(gòu)。多中心治理結(jié)構(gòu)即多元治理結(jié)構(gòu)。多元治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與，這可以實現(xiàn)各個利益參與者均能有所得的善治。在多元治理結(jié)構(gòu)中，治理主體除了政府以外，還包括社會和市場。多元治理注重的是多元主體的共同參與，而非自上而下的統(tǒng)治?？磥?，多元治理是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理應(yīng)有的重要特征?？墒牵@一特征在實踐中沒有較好地體現(xiàn)出來。中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理要獲得發(fā)展，就需要引入多元主體參與。據(jù)此判斷，多元治理理論可以為中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換提供指導(dǎo)。由上得知，多元治理具有如下方面的特征：

（一）多元的公共行動體系

在多元治理過程中，政府不再是合法權(quán)利的壟斷者，社會治理的參與者也可以是社會組織、企業(yè)或公眾；多元主體的合作治理有利于特定公共問題的有效解決。多元主體通過平等地談判、協(xié)商、合作來克服政府單一管理模式的缺陷，從而增強(qiáng)社會活力、提高治理效率[1]。

（二）多樣態(tài)的治理規(guī)則

相互依賴而又相對獨立的多元主體之間形成了一個復(fù)雜的社會治理網(wǎng)絡(luò)體系。要使這個網(wǎng)絡(luò)體系能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要構(gòu)建各治理主體共同認(rèn)可和遵守的治理規(guī)則。這種治理規(guī)則是多元主體通過協(xié)商與對話達(dá)成的共識，具有多樣態(tài)性。多元治理主體可以基于一定的制度規(guī)則，通過博弈、共同參與和相互調(diào)適，建立有效的合作互動關(guān)系，形成多樣的公共事務(wù)管理制度或組織模式。

（三）互惠合作的行動策略

在多元治理中，參與者會放棄單打獨斗的行動狀態(tài)，轉(zhuǎn)而尋求從集體行動中獲得合作空間。多元治理的主體為了解決社會共同面臨的公共問題，實現(xiàn)公共利益，就必須發(fā)揮“１+１>2”的整體效應(yīng)。各主體之間不僅相互依賴，還會相互影響與相互干擾。這就需要各主體利用自身的優(yōu)勢，創(chuàng)新溝通交流、協(xié)商對話機(jī)制，實現(xiàn)跨部門、跨組織、跨地域的合作，實現(xiàn)他們之間資源、使命、能力、職責(zé)和責(zé)任的有效整合，解決共同的社會問題[2]。

（四）多元治理的協(xié)同性

多元治理在一定意義上說是協(xié)同治理。它要求公共部門直接接觸私人部門、社會組織和公眾，通過共同參與和協(xié)商一致的方式進(jìn)行決策。在協(xié)同治理中，政府和非政府主體處于平等的地位。各治理主體能夠有效參與到公共事務(wù)中。他們之間的關(guān)系是平等協(xié)商的關(guān)系，而非命令服從關(guān)系。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)在尊重各主體之間平等地位的前提下，按照他們共同接受的規(guī)則來實現(xiàn)各子系統(tǒng)之間行動的協(xié)調(diào)性和目標(biāo)的協(xié)同性?？傊?，多元治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、治理規(guī)則的多樣性、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性和自組織行為的互補(bǔ)性。多元主體的協(xié)同治理是社會治理的發(fā)展路徑。它對中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的啟示在于，這一治理需要包括政府在內(nèi)的多元主體參與其中，通過協(xié)商對話來有效地規(guī)避風(fēng)險。所以，多元治理理論是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的一種理論資源[3]。

二、參與民主理論

參與民主是政治理論的一個核心議題。作為正式術(shù)語的參與民主由考夫曼率先提出。參與民主理論強(qiáng)調(diào)社會組織、企業(yè)、公眾參與公共事務(wù)或決策過程。多元主體參與對于包容性治理具有實質(zhì)意義，因為包容性治理內(nèi)含多元主體參與。讓多元主體充分有效地進(jìn)行參與，可以提升中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的包容性。從這個意義上而言，參與民主理論也是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的一種理論資源。

參與民主理論的核心是參與。古典民主共和理論、盧梭的直接民主思想和密爾的積極參與理念是參與民主的理論淵源。亞里士多德是古典民主共和理論的代表人物。他認(rèn)為在許多事例上群眾比任何一人可能作較好的裁斷。盧梭大力倡導(dǎo)直接民主。他關(guān)于直接民主的觀點“構(gòu)成了參與民主理論的基礎(chǔ)”。密爾的理論發(fā)展了盧梭關(guān)于參與的觀點。密爾主張公民積極參與公共事務(wù)。按照密爾的看法，每個公民“至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)”。他指出，地方政府活動中的參與是在國家層次上進(jìn)行參與的必要條件。古典民主共和理論、盧梭的直接民主思想和密爾的積極參與理念為參與民主理論的發(fā)展提供了理論資源，進(jìn)而間接為中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換提供了理論資源[4]。

同盧梭一樣，柯爾認(rèn)為人們結(jié)合在一起的依據(jù)是意志。在柯爾看來，各種團(tuán)體都應(yīng)看作是組成它們的人的意志的表達(dá)和體現(xiàn)。跟密爾一樣，柯爾注重地方和基層的團(tuán)體的參與。作為參與民主理論的重要倡導(dǎo)者，阿倫特主張建立一種人人參與的民主制度。依她之見，公共領(lǐng)域是個人展現(xiàn)自己的地方，而展現(xiàn)構(gòu)成了存在。佩特曼是參與民主理論的集大成者，她的參與民主理論主要包括3個方面的內(nèi)容：（1）參與決策是參與民主的重要體現(xiàn)。從佩特曼的參與民主理論可以看出，民主真正體現(xiàn)為公民積極參與政策議程的每個環(huán)節(jié)；（2）代議制民主的參與不足。佩特曼批判了熊彼特的參與民主理論。在佩特曼看來，參與沒有關(guān)鍵性的或特殊的地位是熊彼特的民主理論的一大缺陷。佩特曼寫道，在熊彼特的理論中投票選舉領(lǐng)導(dǎo)者和進(jìn)行討論是公民唯一可以參與的方式。佩特曼覺得，公民不僅僅通過投票選出他們的代言人，而應(yīng)該更多地參與到政治生活中；（3）注重參與的教育功能。佩特曼指出，密爾的理論拓展了盧梭的關(guān)于參與的教育功能的論述。與盧梭相比，密爾十分看重地方層次上參與的教育功能。根據(jù)密爾的觀點，地方層次上參與涉及的問題直接影響個人及其日常生活，地方職位把重要的政治教育帶給社會中地位低得多的階層。佩特曼非常贊同密爾的觀點，認(rèn)為正是通過地方層次上的參與活動，個人才學(xué)會了民主的方法。上述學(xué)者的參與民主思想有其合理之處，它們直接為中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換提供了理論資源。

由上可知，參與民主理論的要義在于多元主體的參與。該理論對中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換具有重要意義。中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式要實現(xiàn)轉(zhuǎn)換，就需要多種利益主體通過廣泛的民主參與獲得主體地位。而多種利益主體的參與正是參與民主理論的內(nèi)核。參與民主可以促進(jìn)城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理主體開展良性互動，增強(qiáng)他們對城市環(huán)境鄰避設(shè)施的認(rèn)同感，從而有效地消除城市環(huán)境鄰避風(fēng)險。正因如此，參與民主理論能夠成為中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的另一理論資源。

三、包容性治理理論

包容性治理是從包容性增長、包容性發(fā)展理念逐步演化而來的?！鞍菪栽鲩L”最早屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系，2007年亞洲開發(fā)銀行首次提出這一概念。包容性增長倡導(dǎo)增長惠及更廣大群體，促進(jìn)機(jī)會平等，最終讓普通民眾最大限度地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。包容性增長除了應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，還逐漸擴(kuò)展到政治、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域，其核心要義為增長的互相協(xié)調(diào)性。在2010年亞太經(jīng)合組織會議上，“包容性增長”有了中國式的解讀，即中國迫切需要一個科學(xué)的指導(dǎo)方針來協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各方面的發(fā)展。在2011年博鰲亞洲論壇年會上，包容性發(fā)展的概念首次被提出來。該年會將主題定為“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”。在此背景下，“包容性增長”逐漸演變?yōu)椤鞍菪园l(fā)展”概念，并深入到國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等各方面。包容性治理是“包容性增長”“包容性發(fā)展”鑲嵌到治理理念中而產(chǎn)生的一個新概念。包容性治理概念出現(xiàn)后，包容性治理理論得到發(fā)展。包容性治理的內(nèi)涵、特征是包容性治理理論的重要內(nèi)容。從包容性治理的內(nèi)涵、特征來看，包容性治理理論能夠成為中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的又一理論資源。

對于包容性治理的內(nèi)涵，學(xué)者們?nèi)收咭娙?、智者見智。前文對此已有一定的論述。擬拓展前文的論述，用以說明包容性治理理論是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的又一理論資源。有些學(xué)者認(rèn)為，包容性治理有兩個方面的內(nèi)涵，即所有公民享有平等參與、平等分配資源的權(quán)利。另有學(xué)者認(rèn)為，從廣義上講，包容性治理的內(nèi)容包括治理主體上的全面參與、治理過程中的機(jī)會均等和治理結(jié)果上的利益保障、權(quán)利平等。還有學(xué)者認(rèn)為，包容性治理的內(nèi)涵包括治理主體的多元合作、所有主體的平等參與、合作以及平等對待所有主體。筆者也在前文中對這一治理的內(nèi)涵作了如下解讀，即包容性治理是各種利益相關(guān)者能夠融入治理主體結(jié)構(gòu)，參與治理過程，平等共享政策結(jié)果、治理成果和社會資源的公共治理。盡管學(xué)者們的看法不盡相同，但隨著包容性治理研究的不斷深入，學(xué)術(shù)界逐步形成了一些共識：包容性治理是注重多元主體平等參與、互動合作、強(qiáng)調(diào)治理成果平等共享的治理模式。多元主體平等參與、互動合作、治理成果平等共享恰是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)換所要達(dá)到的要求。所以，從包容性治理的內(nèi)涵來看，包容性治理理論是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的理論資源之一。

包容性治理具有治理主體的差異性、協(xié)商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。（1）治理主體的差異性。包容性治理是一種良好的治理。相比于一般意義上的治理，包容性治理注重參與主體的廣泛性，承認(rèn)主體的差異性。一方面，包容性治理強(qiáng)調(diào)各種利益主體應(yīng)當(dāng)參與到治理中來。它要求在治理過程中將公眾實質(zhì)性地包容進(jìn)來，為公眾提供參與決策與利益表達(dá)的渠道。另一方面，包容性治理承認(rèn)治理主體的差異性，以防止發(fā)生“內(nèi)外排斥”現(xiàn)象。內(nèi)外排斥往往存在于傳統(tǒng)治理模式中，該模式形式上吸收了社會主體的參與，但實際上治理決策的權(quán)力仍被少數(shù)人所掌握。相比之下，包容性治理承認(rèn)主體的差異性，它強(qiáng)調(diào)不管治理主體的性別、膚色和社會經(jīng)濟(jì)狀況等如何，應(yīng)當(dāng)正視與承認(rèn)其差異性，并充分保障這些主體的權(quán)益；（2）協(xié)商合作的重要性。社會生活需要合作，包容性治理同樣如此。協(xié)商合作是包容性治理的主要行動方式。包容性治理旨在解決現(xiàn)實問題。若沒有協(xié)商合作，問題就難以得到有效解決；（3）社會利益的共享性。包容性治理具有實現(xiàn)利益共享的目標(biāo)導(dǎo)向。它強(qiáng)調(diào)合作共贏，注重保障利益共享。包容性治理要求與他人進(jìn)行合作。通過合作，各方都有所獲益。包容性治理強(qiáng)調(diào)承認(rèn)主體的差異性，滿足不同利益主體，包括弱勢群體的合理訴求。包容性治理的以上特征正是轉(zhuǎn)換后的中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式所應(yīng)具備的特征。治理主體的差異性不夠、協(xié)商合作和利益共享不夠是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理現(xiàn)有模式的問題?，F(xiàn)有模式因此難以有效發(fā)揮作用。轉(zhuǎn)換現(xiàn)有模式，使轉(zhuǎn)換后的模式具備以上特征，成為破解難題的必然選擇。所以，從包容性治理的特征來看，包容性治理理論是中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的理論資源之一。

結(jié)語

綜上所述，我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式的轉(zhuǎn)換有著豐富理論資源。多元治理理論注重多元主體的共同參與，可以為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的模式轉(zhuǎn)的一種理論資源。參與民主理論的要義在于多元主體的參與，正是如此，該理論能夠成為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的另一理論資源。包容性治理具有治理主體的差異性、協(xié)商合作的重要性、社會利益的共享性等特征。包容性治理理論由此能夠成為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的又一理論資源。這些理論資源能夠為我國環(huán)境鄰避風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)換的實踐提供指導(dǎo)。

本文系國家社會科學(xué)基金一般項目《中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險的包容性治理研究》（項目編號：17BZZ043）的研究成果。

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（責(zé)任編輯：宋宇靜）