萬祥益 羅羽婷 張賈鑫 周天悅 李伊凡

摘要：陸海統(tǒng)籌理念是一種全方位系統(tǒng)思維，從根本上轉變了以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)思維，強調統(tǒng)籌海域和陸域兩個系統(tǒng)在經濟、社會、文化、生態(tài)等方面協(xié)調發(fā)展。海岸帶地區(qū)作為包含海域和陸域的獨特空間單元，是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體。本研究基于陸海統(tǒng)籌理念和深圳海洋新城的規(guī)劃實踐，梳理海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的研究進展以及識別管控關鍵議題，從陸海生態(tài)保育、陸海韌性安全、陸海功能協(xié)同三個角度探索海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制的重點內容并提出建議，為沿海城市海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制思路和技術重點提供參考。

關鍵詞：陸海統(tǒng)籌；海洋強國建設；海岸帶地區(qū)；詳細規(guī)劃；深圳海洋新城

【中圖分類號】 TU984.18 ????doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.002

引言

2023年3月，自然資源部要求各地在“三區(qū)三線”①劃定后全面開展詳細規(guī)劃的編制工作，探索既有規(guī)劃類型未覆蓋地區(qū)其他類型詳細規(guī)劃的編制方法。海岸帶地區(qū)作為一個包含海域和陸域的獨特空間單元，是保育山海生態(tài)、發(fā)展藍色經濟的“黃金地帶”[1]，也是灣區(qū)規(guī)劃建設實踐的重點。從紐約、東京、舊金山等世界級灣區(qū)來看，海岸帶地區(qū)都發(fā)揮了引領區(qū)域經濟發(fā)展、形成全球競爭優(yōu)勢的重要作用[2]。但我國海岸帶地區(qū)的空間規(guī)劃管控仍存在“陸域管理細、海域管理粗”的問題，未充分實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃管控體系，以致海岸帶地區(qū)仍是陸海發(fā)展矛盾最集中的區(qū)域。在新一輪國土空間詳細規(guī)劃編制的背景下，以陸海統(tǒng)籌為核心理念，在涉及陸海雙重屬性的海岸帶地區(qū)開展詳細規(guī)劃研究，對改變我國原來海洋功能區(qū)劃“平方千米”級精度的海域空間管控方法[3]，形成匹配陸域詳細規(guī)劃“平方米”級深度空間管控重點，促進海岸帶地區(qū)陸海一體化生態(tài)保育和空間利用具有重要意義。

陸海統(tǒng)籌的概念最早由我國經濟學家張海峰提出[4]。20世紀90年代，我國在進行海洋開發(fā)保護規(guī)劃工作時提出的海陸一體化與陸海統(tǒng)籌的概念相似，而且從內容、視角和層次三個方面來看，陸海統(tǒng)籌可以被認為是廣義的海陸一體化[5]。國外學者提出在空間規(guī)劃框架下要關注陸地與海洋的動態(tài)關聯(lián)[6]，與陸海統(tǒng)籌的概念也具有高度一致性。隨著海洋經濟重要性的日益凸顯，陸海統(tǒng)籌在經濟、環(huán)境、安全、規(guī)劃等領域得到了積極響應。黨的十九大報告明確提出，要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國。2023年，修訂后的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》明確將陸海統(tǒng)籌作為海洋環(huán)境保護應當堅持的原則之一[7]?？偟膩碚f，陸海統(tǒng)籌是一種全方位系統(tǒng)思維，從根本上轉變了以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)思維，既涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全與治理、區(qū)域發(fā)展等多層面[8]，又包括產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、空間布局、生態(tài)保護與環(huán)境治理等具體內容。陸海統(tǒng)籌的核心理念認為，海域和陸域的價值同等重要，兩個系統(tǒng)需要在經濟、社會、文化、生態(tài)等方面進一步統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展[9]。

海岸帶地區(qū)包含陸海雙系統(tǒng)，具有生態(tài)系統(tǒng)多元、資源類型豐富、經濟活動多樣等特征，是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體[10]。海岸帶地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃與治理，有利于推進生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土空間格局、提高資源利用效率、實現(xiàn)沿海區(qū)域經濟高質量和可持續(xù)發(fā)展[11]?；诖?，本研究從陸海統(tǒng)籌角度，通過梳理海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的研究進展以及識別管控關鍵議題，探索海岸帶地區(qū)規(guī)劃編制的重點內容，以期在全國即將開展新一輪詳細規(guī)劃編制的背景下，為沿海城市海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制思路和技術重點提供參考。

一、海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃研究概況

海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控是保護海岸帶生態(tài)資源和引導陸域海域合理開發(fā)建設的有效手段和政策工具。學界的相關研究主要是對國外規(guī)劃管控經驗的借鑒、對海洋資源管理體系的反思等方面[12]。在國土空間規(guī)劃體系下，以大國土、大資源思維，推動總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃等各類型規(guī)劃在海岸帶地區(qū)、海域空間延展與融合，尤其是在更小尺度詳細規(guī)劃層面明確“適宜干什么”“具體干什么”[13]，可以彌補現(xiàn)有海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控體系的不足，具體指導海岸帶地區(qū)開發(fā)利用與生態(tài)保護。

國外對于海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃研究比較成熟。自從20世紀70年代美國頒布首部《海岸帶管理法》后，全球有關海岸帶綜合管理的研究陸續(xù)啟動[14]，但早期大部分國家空間規(guī)劃體系都將陸域和海域獨立進行規(guī)劃[15]。隨著用海需求持續(xù)增長，國外海域空間規(guī)劃綜合考慮生態(tài)保護、海岸安全、經濟發(fā)展等方面，吸納法定圖則和許可制度進行詳細規(guī)劃層面的引導。比利時是較早開展海洋空間規(guī)劃實踐的國家之一。由于海域國土面積較小，為了更加集約地利用海岸帶及海域空間，比利時開展了調查海洋資源、分析評價海洋生境狀態(tài)、劃定海域利用功能分區(qū)三項重點工作，協(xié)調海域風電開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾，服務核發(fā)海洋開發(fā)許可[16]。日本作為海洋自然災害高發(fā)的國家，通過制定保全計劃、加強海岸帶防護，在安全用海的前提下促進海岸帶的開發(fā)利用[17]。澳大利亞針對豐富的海洋資源，先后制定海洋生物區(qū)域規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃，以保護海岸帶及沿線海域、對用海進行精細化管理[18]，并通過建立“生態(tài)分區(qū)+功能兼容+準入活動清單”的方式，從漁業(yè)、采礦業(yè)、濱海旅游的產業(yè)角度提出生態(tài)控制要求，平衡保護與發(fā)展[19]?？梢哉f，各沿海國家因地制宜地從生態(tài)保護、海岸安全防護、海域和岸線利用等方面開展了海岸帶綜合管理，形成了陸海統(tǒng)籌的管理理念和方法。

國內海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的研究起步于1994年廈門海岸帶管理實驗區(qū)的建立[20]，但研究重點多為省市級總體規(guī)劃層面的海岸帶空間規(guī)劃。例如，2004年山東省在省市層面開展海岸帶規(guī)劃管制實踐，對產業(yè)、交通、環(huán)境保護等重要問題進行規(guī)劃管控研究[21]；遼寧、海南等省份以海岸帶資源管理為基礎，將沿海國土空間進行功能分類管制[22]，強調統(tǒng)籌保護與開發(fā)陸?？臻g。隨著海域資源開發(fā)需求日益增長，以我國深圳、三亞等為代表的部分城市先行開展了海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的探索。例如，2020年5月實施的《深圳經濟特區(qū)海域使用管理條例》提出，編制重點海域詳細規(guī)劃，作為重點海域具體項目審批的規(guī)劃依據。深圳根據全市劃定的15個陸海統(tǒng)籌分區(qū)單元，探索編制陸海一體的空間詳細規(guī)劃，從陸海生態(tài)、功能、空間等三個不同維度將陸海統(tǒng)籌要求傳導到詳細規(guī)劃[23]，服務項目用海審批的需要，完善了深圳國土空間規(guī)劃體系，支撐了深圳建設全球海洋中心城市的需求。總體來看，國內海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃相關研究存在更新迭代速度較慢、容易出現(xiàn)與其他規(guī)劃銜接不充分、空間約束過度與引導性不足等問題[24]。究其主要原因，一是未能從海岸帶地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與修復、空間布局與資源利用、人居環(huán)境提升、防災減災等重點內容著手，建立系統(tǒng)完整的陸海統(tǒng)籌知識體系框架[25]，實現(xiàn)多學科融合；二是由于海洋空間的特殊性，常規(guī)參考的數(shù)據信息在數(shù)量與質量方面均落后于陸域[26]，而且在詳細規(guī)劃層面，對于海岸帶地區(qū)的資源環(huán)境認知也難以達到項目級海域環(huán)評[27]、項目選址的程度，從而直接影響到詳細規(guī)劃的科學性。

因此，本研究從詳細規(guī)劃角度充分識別海岸帶地區(qū)規(guī)劃管控的關鍵議題，認為基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃需要從陸海生態(tài)保育、韌性安全威脅、陸海經濟互動[28]三個角度深入剖析關鍵問題。

二、海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃管控關鍵議題識別

（一）陸海生態(tài)敏感

在陸海生態(tài)保育方面，海岸帶地區(qū)是陸海相互作用的地帶，兼具海陸雙重屬性。海岸帶植物、動物、土壤、水等生態(tài)系統(tǒng)受陸地和海洋環(huán)境的雙重影響，是地球生態(tài)系統(tǒng)中最具生機的部分之一，也是較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之一[29]。傳統(tǒng)陸域規(guī)劃思維容易忽視海岸帶地區(qū)海洋水動力交換、納潮量減少、污染物擴散等影響，加劇了生態(tài)保護與開發(fā)利用的矛盾。海岸帶地區(qū)生態(tài)敏感度是詳細規(guī)劃編制的重要依據[30]，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃需要考慮海岸帶空間發(fā)展與重要生態(tài)資源保護的相關性。例如，深圳海洋新城填海工程及海岸工程建設會對沿海濕地灘涂植物等海域、潮間帶生態(tài)資源造成一定的影響，導致深圳海洋新城周邊海域底棲生物、潮間帶生物、游泳動物、浮游動植物密度和生物多樣性指數(shù)相較于填海前有所降低。這對編制海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃提出了具體要求。特別是對于生態(tài)敏感度高的區(qū)域，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃要通過采取“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式，協(xié)調用海多元矛盾、精細化推進生態(tài)保護修復等[31]。

（二）陸海韌性安全

在韌性安全威脅方面，海岸帶地區(qū)的韌性安全是海岸帶系統(tǒng)適應海平面上升、突發(fā)事件及人類影響等擾動，維持系統(tǒng)功能的能力。海岸帶地區(qū)是全球氣候系統(tǒng)影響最強烈的區(qū)域，易受風暴潮、海嘯、暴雨內澇、赤潮、海水酸化等自然災害的影響，且隨著災害的產生頻次、影響范圍和破壞程度大大增加，易形成風、雨、潮“三碰頭”災害并發(fā)[32]。由于海岸帶地區(qū)的基礎設施建設和土地資源開發(fā)利用強度高，常規(guī)的景觀、建筑、地下空間等會受到土地沉降、海岸侵蝕、海水入侵、土地鹽漬化等災害影響。過度硬質化的建設方式，也會加劇城市內澇風險。例如，在“山竹”臺風期間，深圳海洋新城外海綜合疊加增水與波高影響，南側海岸較北側海岸受風暴潮沖擊影響更加嚴重；同時，深圳海洋新城位于深圳市強降水風險分區(qū)的高風險區(qū)，在強降雨條件下，容易在河口地區(qū)遭受洪水以及潮水頂托疊加的災害侵襲。這都需要通過精細化的規(guī)劃增強海岸帶地區(qū)防災減災能力，平衡因過于強調安全防御基礎設施對海岸景觀和海陸生態(tài)系統(tǒng)完整性的不利影響[33]。

（三）陸海空間管控

在陸海經濟互動方面，海岸帶地區(qū)陸?？臻g分區(qū)分類體系與用途管控是進行海洋資源綜合開發(fā)、推動海域和陸域資源互補、增加陸海產業(yè)互動、加快發(fā)展海洋經濟[34]的重要手段?，F(xiàn)階段陸海功能匹配銜接的沖突主要體現(xiàn)為陸?？臻g的無序建設及陸海發(fā)展的“時差”與“高差”[35]。究其原因，一是海岸帶地區(qū)多為城市邊緣地帶，隨著城市的空間拓展和發(fā)展定位的調整，其陸海空間匹配會存在天然的“時差”。二是海洋生物會隨著海水的流動不斷變化，而陸域本底在短時間內不會發(fā)生巨變。三是由于海域的利用空間包括海面、海水和底床等，若對海域認識不夠深入，就容易出現(xiàn)“陸域細、海域粗”的問題。因此，在國家對海岸線實施分類保護與利用的前提下，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃需要綜合考慮海域資源特征，確定濱海產業(yè)發(fā)展重點，避免因非賴水性產業(yè)過多占據海岸線資源、港口資源而導致陸?？臻g布局不合理、產業(yè)園區(qū)發(fā)展不平衡等問題。

三、以深圳海洋新城為例探索陸海統(tǒng)籌詳細規(guī)劃的編制重點

深圳海洋新城位于珠口東岸，陸域面積約5平方千米、海域面積約35平方千米、海岸線長約8千米，是深圳建設全球海洋中心城市、有效促進陸海融合發(fā)展的核心載體。不過，深圳海洋新城也面臨河口、灘涂濕地、潮間帶等生物多樣性退化，以及臺風、風暴潮等災害風險，需要統(tǒng)籌與協(xié)調海岸帶陸海空間利用，以避免海岸帶地區(qū)保護與發(fā)展的沖突。本研究結合深圳海洋新城詳細規(guī)劃的實踐，以陸海統(tǒng)籌為規(guī)劃原則，重點考慮陸海生態(tài)系統(tǒng)的整體性、產業(yè)活動的關聯(lián)性、親?？臻g的完整性及海洋災害影響等綜合因素[36]，借鑒深圳法定圖則規(guī)劃編制經驗和用地用海許可制度，提出陸海統(tǒng)籌的詳細規(guī)劃編制重點建議。

（一）貫通陸海生境：建立陸海生境一體化的生態(tài)保育框架

1.開展海岸帶資源家底摸查與評估

海岸帶地區(qū)包含“海域—海岸線—陸域”三個空間。目前海域數(shù)據以市級國土空間規(guī)劃層面的調查數(shù)據為主，在精度、準確度和內容完整性上都難以保障，而陸域數(shù)據相對齊全。這導致對陸?？臻g無法進行準確的生態(tài)敏感性分析評估和開發(fā)適宜性評價，難以確保海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制的科學合理。因此，詳細規(guī)劃編制需要充分收集海域、海岸線與陸域自然資源分布、環(huán)境現(xiàn)狀、地形水文、開發(fā)利用現(xiàn)狀等相關數(shù)據，深度摸清陸海家底，明確底圖底數(shù)[37]（圖1）。

其中，在海域方面，海域資源調查以海洋水文、河口及海洋環(huán)境現(xiàn)狀、海洋生物現(xiàn)狀、海底地形等4類生態(tài)因子為主。海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制需要結合調查數(shù)據，分析識別陸海復合生態(tài)系統(tǒng)的關鍵要素，包括是否涉及珊瑚礁、海草床等重要生態(tài)資源，并進行敏感度疊加分析，確定生態(tài)安全底線和生態(tài)管控內容[38]；同時銜接上位規(guī)劃中關于生態(tài)保護、生態(tài)控制、生境保育及河口修復等范圍及管控重點，提出生態(tài)修復具體方案[39]。在海岸線方面，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制需要結合國土空間總體規(guī)劃確定的嚴格保護、限制開發(fā)、優(yōu)化利用三類岸線類型，落實省市自然海岸線保有率、劃定海岸陸域建設管控區(qū)等岸線管控要求，統(tǒng)籌海岸線兩側空間功能用途，建立沙灘岸線、生物岸線保護機制[40]。在陸域方面，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃編制需要調查自然條件、歷史文化資源、人口數(shù)據等基礎數(shù)據和土地利用等開發(fā)限制，開展海域漁業(yè)、工礦通信、交通運輸、游憩等用海適宜性評估，最后疊加形成“海域—海岸線—陸域”的生態(tài)保護與開發(fā)利用格局。

2.建立陸海生境一體化的生態(tài)保育框架

海岸帶地區(qū)是兼具海陸雙重屬性的特殊地帶。海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃需要統(tǒng)籌陸海邊界，連通陸海生境，嚴格落實陸域和海域生態(tài)保護紅線要求，形成海域生境保護空間，同時預控垂海方向的河道、城市綠廊等生態(tài)空間[41]，搭建陸海生境一體化的生態(tài)保育結構框架，構建貫通陸海的完整生境系統(tǒng)，實現(xiàn)陸海生態(tài)空間的融合共生[42]。

首先，在海域生境保育空間方面，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃應結合生態(tài)濕地用海范圍，按-2m等深線劃定河口生態(tài)修復與綜合整治區(qū)作為海洋養(yǎng)護用海空間，鼓勵開展水環(huán)境、水生態(tài)修復和水生動植物救護，推進陸海生態(tài)濕地占補平衡。其次，對于海域生態(tài)保護區(qū)，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃應明確陸海禁建、限建功能要求，嚴格執(zhí)行生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的管理要求，形成保育海陸珍貴資源、緊密連片的生態(tài)區(qū)域。最后，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃應結合海域的生境保育空間，銜接生態(tài)廊道修復、濕地公園與碧道建設，充分利用河口灘涂、海堤岸線、河道岸線等多種類型空間，構建“環(huán)島”公園系統(tǒng)，并預控多條陸海生態(tài)廊道，強化生態(tài)補償與近距離陸海生境體驗，形成連通陸海、邊界清晰的陸海生態(tài)保育格局（圖2）。

（二）錨定韌性基盤：構建“陸域+外海+內河”的韌性體系

1.陸域整體設防的空間底盤

在海岸帶地區(qū)中，濱海一線的高度城市化地區(qū)是最重要的保護空間。面對日益嚴峻的全球氣候變化影響，海堤設防標準逐年提升、海堤越建越高，會極大地影響城市風貌和親水性。根據上位規(guī)劃要求，深圳海洋新城外海海堤設防標準要求為1000年一遇，海堤豎向高程需控制在6.5m以上，而海堤內初期場地高程為5.0m，從而形成“外高內低”的空間格局。這種空間格局雖然能滿足防洪潮要求，但會極大增加城市漬水風險，同時影響濱海風貌和親水體驗。因此，為抵御超強臺風增水、風暴潮越浪、城市內澇等風險，前置規(guī)劃城市豎向并加強控制、形成陸域整體設防的空間底盤就顯得尤為重要。一是在陸域詳細規(guī)劃中，要改變傳統(tǒng)防浪墻設防方式，樹立整體設防理念，構建既能避免海洋新城受風暴潮和暴雨內澇影響，又能兼顧濱海城市親水需求的空間底盤（圖3）；二是結合水系和生態(tài)綠廊，可將場地劃分為若干個島嶼，基于“中間高、四周低”的龜背式理念，抬高島嶼中點高程至8.0～9.0m（圖4），讓雨水自然流淌，實現(xiàn)非常態(tài)高潮增水與極端降雨時高效排水防潮方式；三是增加“環(huán)島”公園綠地寬度，并結合海水潮汐影響對綠地高程進行精細化設計，設置從50年一遇水位到1000年一遇水位的三級臺地空間，在提升濱海公共空間品質的同時，預留足夠的彈性可浸沒空間，以保障足夠的親水空間、靈活應對極端水浸災害。

2.外海設置差異化韌性堤防

在“整體設防”空間底盤的基礎上，為避免“一刀切”的海堤工程建設，編制詳細規(guī)劃可以借鑒國外先進經驗，以韌性景觀設計理念構建外海差異化韌性堤防，有針對性地實現(xiàn)彈性的防洪設施與景觀基礎設施融合，形成兼顧濱水親水空間的韌性海堤防御體系[43]，提升海岸線功能復合度以及陸海功能匹配度。

首先，在編制詳細規(guī)劃的同時，開展海岸帶安全數(shù)模評估，評價分析外海災害風險，明確外海災害風險影響程度，做到宜綠則綠、宜景則景、宜堤則堤。例如，深圳海洋新城面臨的風暴潮風險從北至南遞增分為3段，即北部為較安全區(qū)域，中部和南部開始直面交椅灣海浪，南部則面臨較大風浪挑戰(zhàn)。其次，結合陸域濱海生態(tài)、居住、商業(yè)、文化等用地功能，對濱水用地高程進行精細化、生態(tài)化設計，形成兼顧防災和濱海特色的韌性景觀基礎設施。例如，在深圳海洋新城北部，結合生態(tài)功能，設置有彈性滯納塘、可淹沒雨浪花園的生態(tài)型堤壩斷面。在深圳海洋新城中部，結合居住和商業(yè)功能，可設置滿足多樣活動的階梯錯臺型堤壩斷面，建設海堤泳池、濱海餐廳等。在深圳海洋新城南部，結合外海旅游基礎設施用海，預留停泊大型游艇的泊位，采用直立型堤壩斷面，同時可在外海預留設置離岸淺堤，為潮間帶生物提供多元棲息地（圖5）。

3.內河營造“深淺”雙層水系統(tǒng)

由于海岸帶地區(qū)徑流短，外海易受潮水頂托，加上城市不透水面積的增加，極易產生管道淹沒出流，增加局部極端強降水內澇風險，常規(guī)傳統(tǒng)的城市防御措施及開發(fā)建設方式已不適應海岸帶安全韌性的建設。為應對局部極端強降水內澇風險，營造兼顧雨洪安全與親水體驗的水安全系統(tǒng)，在外海連通水系基礎上，內河的規(guī)劃可在建設用地內增加淺層海綿水系，形成兼具“防災減災—生態(tài)保育—濱?；盍Α钡摹吧顪\”雙層水系統(tǒng)方案（圖6），構筑兼顧場地豎向、調蓄平衡、蓄淡壓咸的水系網絡。

一是直通外海的深層水系需要滿足良性水動力條件，確保其在防洪排澇中充分發(fā)揮作用，保障城市安全。因此，編制詳細規(guī)劃要同步開展水動力模型論證，比選各工況下最利于潮流漲落、安全行洪、具有較好水交換率的河道形態(tài)[44]，研判直通外海的深層水系的水動力條件和納潮蓄洪能力（圖7）。二是根據地形規(guī)劃多條東西走向的淺層集水海綿水系，接入雨水口，可以替代“灰色”雨水干管線，減小雨水管線埋深，實現(xiàn)短距離雨水淺表層排放，避免排海時遭遇風暴潮、浸沒出流造成的城市內澇（圖8）。三是淺層集水海綿水系可以形成高品質的水景觀，在提高水面率的同時進行蓄淡壓咸，抵御海水入侵，改良填海區(qū)土壤特性。

（三）協(xié)同陸海功能：耦合保護與發(fā)展的空間協(xié)同設計與管控

1.“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的陸?？臻g設計

以往海岸帶空間管控大多從陸域空間需求出發(fā)，確定陸海功能格局與開發(fā)規(guī)模。但海岸帶地區(qū)有其特殊的自然生態(tài)規(guī)律，應從陸海生態(tài)整體上把握其陸?？臻g的開發(fā)和利用，以充分發(fā)揮海岸帶空間的最佳綜合效益[45]。因濱海生態(tài)、岸線資源相當寶貴，陸?？臻g設計需要銜接海岸帶單元的功能定位，對“海域—海岸線—陸域”等關鍵資源空間效益進行評估，按照“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的原則，協(xié)同陸海功能、推進陸海協(xié)作、保護陸海資源[46]。

第一，“功能以陸定?！笔侵竿ㄟ^陸海一體化協(xié)同的功能相關性分析（圖9），落實總體規(guī)劃和海岸帶專項規(guī)劃的相關要求，協(xié)同陸域詳細規(guī)劃，明確初步用地用海格局、用海方式、岸線利用方式、陸海銜接要求、配套設施規(guī)劃、城市設計要求等。同時，為應對海洋產業(yè)發(fā)展的不確定性，陸?？臻g設計可采取白色用地彈性預控、兼容用海的彈性集約化開發(fā)模式，提高陸?？臻g資源利用效率[47]。第二，“生態(tài)以海定陸”是指在海域生態(tài)敏感性評價的基礎上，為構建相對穩(wěn)定的陸海一體化生境格局，結合海域生態(tài)保護修復訴求，優(yōu)化陸域生態(tài)開發(fā)空間、禁止用地功能、岸線建設后退控制、海洋生態(tài)環(huán)境與安全防災、海洋工程管控措施等內容[48]。例如，深圳海洋新城陸域詳細規(guī)劃綜合考慮周邊產業(yè)布局、機場噪聲及航空限高影響，在南側陸域布局海洋新興產業(yè)集聚區(qū)，其中南側海岸線主要服務海洋產業(yè)發(fā)展，南側海域初步考慮工礦通信用海、交通運輸用海、科研教育用海等功能，并提出兼容用海方式，提高海域空間的復合利用度。

2.基于海洋特征要素的管理單元劃定與管控

由于海岸帶地區(qū)的海域、海岸線、陸域空間稀缺，海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的實施應以彈性適應為核心，滿足陸海自然資源統(tǒng)籌開發(fā)的不確定性與管理需求。海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃可借鑒深圳、佛山等地“單元詳細規(guī)劃—地塊開發(fā)細則”的分層規(guī)劃控制體系[27]，強調“編制到地塊、管控到單元”的單元管控方式，以海域、潮間帶濕地、海岸線等為海洋特征要素，劃分海域單元、潮間帶生態(tài)濕地單元、海岸線單元、陸域單元并進行彈性管控（圖10）。海岸線單元統(tǒng)籌協(xié)調陸域功能、近岸活動、用海需求以及設施配套。同時，海岸線單元劃定應包含海岸線陸、海第一層用地用?？臻g，在單元內實施陸海一體項目開發(fā)與統(tǒng)籌。海域單元統(tǒng)籌海域使用限制性要素，明確用海兼容性和負面清單[49]，可指導后續(xù)項目用海審批。潮間帶濕地單元基于生態(tài)資源評價，明確重點保護生態(tài)空間，加強和細化生態(tài)保育和修復要求[50]。陸域單元對藍綠系統(tǒng)、總體開發(fā)規(guī)模、單元主導功能、配套設施等底線內容進行剛性管控，對受海域功能及市場環(huán)境影響較大的地塊性質、配套設施位置和數(shù)量等內容進行彈性管控。

結語

海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃包括陸域詳細規(guī)劃和海域詳細規(guī)劃，涉及陸?，F(xiàn)狀調查與評估、規(guī)劃銜接與落實、發(fā)展目標和定位、陸海生態(tài)保護、陸海安全韌性、陸海空間利用、陸海公共設施、陸海交通、陸海市政、陸海城市設計及空間指引等多個板塊，內容體系龐大。本研究結合深圳海洋新城陸海詳細規(guī)劃編制的實踐經驗，認為海岸帶地區(qū)的陸海生境保育和安全防災問題具有多樣性和復雜性。海岸帶地區(qū)詳細規(guī)劃的編制，首先要重點聚焦陸海生態(tài)和安全韌性問題的解決，通過搭建生態(tài)、水系、韌性等相關專業(yè)的統(tǒng)籌平臺，錨定陸海生態(tài)保護和安全韌性的空間底盤；其次要按照“功能以陸定海、生態(tài)以海定陸”的原則協(xié)同陸海功能，確定陸?？臻g發(fā)展框架和用地用海布局，劃定陸海管控單元、制定剛彈結合的管控指引，統(tǒng)籌海岸帶地區(qū)高標準保護和高質量發(fā)展。目前，海域詳細規(guī)劃作為新生規(guī)劃還處于初期探索階段[51]，陸域詳細規(guī)劃面臨改革的需求[52]。海岸帶地區(qū)作為包含海域和陸域的復雜巨系統(tǒng)，其詳細規(guī)劃編制的諸多探索性問題應在未來的規(guī)劃實踐中加以完善。

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注釋：

①“三區(qū)三線”是指農業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型空間，以及分別對應劃定的永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

作者簡介：萬祥益，深圳市城市規(guī)劃設計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主任規(guī)劃師。羅羽婷，深圳市城市規(guī)劃設計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。張賈鑫，深圳市城市規(guī)劃設計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。周天悅，深圳市城市規(guī)劃設計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所主創(chuàng)規(guī)劃師。李伊凡，深圳市城市規(guī)劃設計研究院股份有限公司城市規(guī)劃二所規(guī)劃師。

責任編輯：李 ???鈞