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基層政府“編外擴(kuò)張”何以治理:一個(gè)政府職責(zé)的視角

2024-07-07 00:26:29邱實(shí),楊爽
關(guān)鍵詞:治理效能基層政府

摘要:基層政府編外人員的擴(kuò)張會(huì)引發(fā)基層治理中的各類問(wèn)題?;鶎诱熬幫鈹U(kuò)張”的形式主要呈現(xiàn)為社會(huì)化用工規(guī)制下的“轉(zhuǎn)移性”擴(kuò)張、編外人員流動(dòng)下的“儲(chǔ)備性”擴(kuò)張和治理權(quán)限不足下的“自主性”擴(kuò)張。在政府職責(zé)的視角下,基層政府“編外擴(kuò)張”的發(fā)生邏輯可被概括為職責(zé)過(guò)載、職責(zé)脫節(jié)和職責(zé)外溢。基于基層政府“編外擴(kuò)張”的發(fā)生邏輯,應(yīng)建構(gòu)“厘定職責(zé)—依職定崗—循責(zé)定額—雙規(guī)并行”的治理路徑,并通過(guò)建立清晰規(guī)范的政府職責(zé)清單、劃定編外人員的崗位范疇、動(dòng)態(tài)化的編外人員額度核定、構(gòu)建職責(zé)明確的編內(nèi)編外規(guī)范化的雙線管理模式等具體方式實(shí)現(xiàn)對(duì)“編外擴(kuò)張”的治理。

關(guān)鍵詞:基層政府;編外擴(kuò)張;政府職責(zé);治理效能

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1008-7168(2024)03-0014-13

一、問(wèn)題的提出

基層政府編外人員是指不納入編制管理但由財(cái)政或其他公共經(jīng)費(fèi)支付各項(xiàng)費(fèi)用,并在各級(jí)政府行政管理活動(dòng)中承擔(dān)輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性等事務(wù)的工作人員。他們參與到基層治理的諸多事務(wù)之中,在發(fā)揮積極作用的同時(shí)也引發(fā)不少問(wèn)題。近年來(lái),基層政府編外人員的數(shù)量規(guī)模不斷擴(kuò)大,出現(xiàn)“編外擴(kuò)張”現(xiàn)象,對(duì)基層治理現(xiàn)代化造成多方面影響:一是編外人員過(guò)度擴(kuò)張使基層政府日常管理的難度增加,影響基層治理效能;二是編外人員的不斷增加使基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)增加;三是基層政府需要履行較多的行政執(zhí)法類任務(wù),編外人員大量參與其中會(huì)引發(fā)行政執(zhí)法違規(guī)、責(zé)任主體模糊等問(wèn)題;四是編外人員的過(guò)度擴(kuò)張也影響到基層政府人事管理的規(guī)范性。

已有研究多是針對(duì)基層政府編外人員的生成原因、角色類型、發(fā)展過(guò)程、現(xiàn)實(shí)作用等方面展開(kāi)。總體來(lái)看,基層政府編外人員的出現(xiàn)及擴(kuò)張被認(rèn)為是基層政府現(xiàn)有編制不足引發(fā)繁雜的治理事務(wù)及治理壓力,因而需要用編外人員補(bǔ)足相應(yīng)的治理能力[1]。造成這一問(wèn)題的原因主要為編制的剛性約束使基層政府無(wú)法自主拓展人員[2],同時(shí)地方財(cái)政的“軟約束”又給編外人員擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾獥l件[3]。在這兩方面作用下,基層政府為了保證治理的有效性并完成上級(jí)考核,便主動(dòng)選擇增加編外人員從而完成常規(guī)甚至特定的治理任務(wù)[4]。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)編外人員的具體屬性和工作內(nèi)容,對(duì)其進(jìn)行角色定位和類型劃分,如將其界定為非正式成員或非正式官僚[5]、政府雇員或“影子雇員”[6]、編外用工形式的行政輔助人員[7]等。因此,編外人員被認(rèn)為是介于“科層制”和“契約制”之間的一種人員類型[8]。隨著基層政府治理任務(wù)不斷增加,編外人員的規(guī)模也相應(yīng)增加并形成擴(kuò)張趨勢(shì)。基層政府對(duì)編外人員的管制使其逐步從“顯性膨脹”向“隱性膨脹”轉(zhuǎn)變[9],并以“不完全編制”的方式在基層治理中繼續(xù)發(fā)揮作用[10]。由此可見(jiàn),編外人員在基層政府中實(shí)際以一種“臨時(shí)”與“正式”并存的樣態(tài)存續(xù)[11],并成為一種正式制度中的“非正式制度”[12]。

目前,學(xué)界對(duì)基層政府編外人員及其作用有兩種認(rèn)識(shí):一種認(rèn)為編外人員的存在彌補(bǔ)了基層政府編制不足,是基層治理靈活性的體現(xiàn)[13];另一種則認(rèn)為編外人員的長(zhǎng)期存在會(huì)造成政府規(guī)模擴(kuò)大、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重[14],同時(shí)影響人事管理制度的規(guī)范性。實(shí)務(wù)界基于這兩種觀點(diǎn),一直嘗試在有效利用編外人員和合理控制編外規(guī)模之間尋求平衡,希望通過(guò)兩者的協(xié)調(diào)來(lái)提升基層治理的有效性?;诖?,目前上級(jí)政府主要通過(guò)規(guī)制基層政府編外人員的總額及配置比例來(lái)規(guī)范基層政府的編外用人,如從財(cái)政端控制相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的總額、依據(jù)編內(nèi)人員的規(guī)模設(shè)置編外人員的比例、在核定總額基礎(chǔ)上細(xì)化配置各部門(mén)編外人員等,這種方式可被概括為“編外管理編制化”[2]。雖然該方式對(duì)基層政府編外人員的規(guī)范管理起到了一定作用,但未扼制住現(xiàn)實(shí)中編外人員的擴(kuò)張現(xiàn)象。

在探討治理基層政府“編外擴(kuò)張”問(wèn)題時(shí)首先應(yīng)明確一個(gè)基本認(rèn)識(shí):在目前基層治理的現(xiàn)實(shí)背景下,需要治理的是“編外擴(kuò)張”問(wèn)題,并不是編外人員問(wèn)題。因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)將編外人員問(wèn)題徹底解決,甚至將其從基層治理中“消除”是不可能也是不現(xiàn)實(shí)的?;诖苏J(rèn)識(shí),本文主要探討如下問(wèn)題:一是基層政府“編外擴(kuò)張”以何種形式呈現(xiàn);二是何種理論可以作為治理基層政府“編外擴(kuò)張”現(xiàn)象的分析框架;三是厘清基層政府“編外擴(kuò)張”問(wèn)題的發(fā)生邏輯是什么;四是在特定的分析框架下如何創(chuàng)新基層政府“編外擴(kuò)張”的治理路徑。

編外人員管理是一個(gè)實(shí)踐性問(wèn)題,需要我們選取特定的案例進(jìn)行分析。本文選取江蘇省C鎮(zhèn)作為案例,主要有三個(gè)方面原因:一是該鎮(zhèn)地處與特大城市交匯處,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多,治理事務(wù)繁雜,具有基層治理天然的樣本性;二是該鎮(zhèn)編外人員擴(kuò)張現(xiàn)象較為嚴(yán)重,具有較強(qiáng)典型性;三是該鎮(zhèn)針對(duì)編外人員擴(kuò)張問(wèn)題進(jìn)行過(guò)相關(guān)改革,具有較為突出的特點(diǎn)。江蘇省C鎮(zhèn)位于蘇南地區(qū),在行政關(guān)系上隸屬于B市(縣級(jí)市)。C鎮(zhèn)位于B市的西北部,毗鄰省會(huì),常住人口約3萬(wàn)人,下轄2個(gè)社區(qū)、8個(gè)行政村。值得注意的是,因?yàn)镃鎮(zhèn)毗鄰省會(huì)的原因,很多在省會(huì)城市工作的人都居住在C鎮(zhèn),每日通勤于兩地之間,這極大地促進(jìn)了C鎮(zhèn)的交通建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)粗略估算,C鎮(zhèn)實(shí)際居住人口(含省會(huì)通勤人員)大約為5萬(wàn)人。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,C鎮(zhèn)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)100余家,其中規(guī)模以上的有20余家。同時(shí),因?yàn)榻煌ㄎ恢脙?yōu)勢(shì),其物流業(yè)發(fā)達(dá),商業(yè)也較為繁榮,具有各類商場(chǎng)超市等30余家。C鎮(zhèn)目前的治理事務(wù)主要可以概括為三個(gè)方面:一是基礎(chǔ)性的基層治理事務(wù),即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常管理的各項(xiàng)常規(guī)性事務(wù);二是非常規(guī)類的治理事務(wù),如突發(fā)的各類事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件等應(yīng)急管理事務(wù);三是上級(jí)政府交辦的特定事務(wù)及與省會(huì)城市協(xié)管的各類事務(wù),如通勤人員管理、物流運(yùn)輸保障等。由此可見(jiàn),C鎮(zhèn)的基層治理事務(wù)較為繁雜,既有編制資源難以完全滿足基層治理的需要,需要編外人員予以協(xié)助。

為了獲得真實(shí)且全面的案例信息,筆者以數(shù)據(jù)搜集和調(diào)研訪談的方式對(duì)C鎮(zhèn)的編制管理與編外人員情況進(jìn)行了梳理分析,獲得具有研究?jī)r(jià)值的實(shí)際數(shù)據(jù)與訪談信息,以此作為基層政府“編外擴(kuò)張”治理研究的現(xiàn)實(shí)資料。在數(shù)據(jù)方面,主要通過(guò)B市編辦及C鎮(zhèn)政府獲取編內(nèi)人員和編外人員的數(shù)量規(guī)模、年齡構(gòu)成、學(xué)歷情況等。訪談主要面向B市編辦人員、C鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、C鎮(zhèn)編內(nèi)基層工作人員、C鎮(zhèn)編外基層工作人員四個(gè)群體展開(kāi),初始訪談對(duì)象為25人,后逐步增加至42人,訪談內(nèi)容未見(jiàn)明顯新增,可視為訪談飽和。為了保障數(shù)據(jù)信息來(lái)源及尊重被訪談人隱私,本文從學(xué)術(shù)倫理的角度對(duì)數(shù)據(jù)及訪談內(nèi)容進(jìn)行合并整理及模糊處理。

二、分析框架:縱橫復(fù)合的

政府職責(zé)體系“編外擴(kuò)張”作為基層治理中的一個(gè)重要問(wèn)題,需要找到一個(gè)行之有效的“抓手”切入其中。基層政府“編外擴(kuò)張”的核心原因是為了應(yīng)對(duì)治理任務(wù)?,F(xiàn)實(shí)中,各項(xiàng)治理任務(wù)的本質(zhì)就是政府實(shí)際需要履行的職責(zé),基層政府的治理任務(wù)也就是基層政府應(yīng)該承擔(dān)并履行的政府職責(zé)?!吧霞?jí)政府交代的事情比較多,這些事情無(wú)論是常規(guī)的還是非常規(guī)的,在一定程度上都轉(zhuǎn)化為我們(基層政府)的職責(zé)并被納入考核內(nèi)容之中,這也是我們壓力的來(lái)源。”(C鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

這表明將政府職責(zé)作為基層政府“編外擴(kuò)張”治理的研究視角是合理且可行的。政府職責(zé)實(shí)質(zhì)就是政府職能的細(xì)化,其主要是明確政府“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該由誰(shuí)做”的問(wèn)題,是政府職能中相對(duì)“實(shí)”的部分。不同行政層級(jí)政府的職責(zé)范疇不同,如中央政府的職責(zé)主要是圍繞國(guó)家治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)地方政府并對(duì)其行政過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督等,而基層政府的職責(zé)主要聚焦于基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供和居民基本生活設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)等,這體現(xiàn)了政府“應(yīng)該做什么”的問(wèn)題?!皯?yīng)該由誰(shuí)做”則通過(guò)具體執(zhí)行的機(jī)構(gòu)部門(mén)來(lái)呈現(xiàn),如通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置劃分交通、民政、公安、教育等職責(zé)的承擔(dān)主體。由此可見(jiàn),政府職責(zé)在縱向向度上依托行政層級(jí)生成縱向政府職責(zé)體系,而在橫向向度上則依托機(jī)構(gòu)部門(mén)生成橫向政府職責(zé)體系,兩者在縱橫雙向上搭建起我國(guó)的政府職責(zé)體系。

所謂政府職責(zé)體系是指一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)政府和政府部門(mén)所承載的所有職責(zé),按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的原則,遵照憲法和法律的規(guī)定,基于國(guó)家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)重要因素間的相互制約關(guān)系和便利政府運(yùn)行而組成的有機(jī)整體[15]。在縱橫雙向的框架下,政府職責(zé)體系與政府條塊“互嵌”[16],形成一個(gè)共同運(yùn)行的機(jī)制?;鶎诱鳛橐患?jí)行政建制,具有“塊”的職責(zé),并通過(guò)縱向政府職責(zé)體系呈現(xiàn)。同時(shí),基層政府各項(xiàng)治理事務(wù)的分類及執(zhí)行又是依托于具體機(jī)構(gòu)部門(mén)的,這體現(xiàn)了橫向政府職責(zé)體系在“條”中的作用?;鶎诱幫馊藛T管理作為基層治理中的重要問(wèn)題,也必然可被放置于縱橫復(fù)合的政府職責(zé)體系的框架中,并以政府職責(zé)的視角加以分析。政府職責(zé)體系作為基層政府編外人員管理及“編外擴(kuò)張”治理的分析框架,其合理性主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一,基層政府編外人員從事的各項(xiàng)工作實(shí)質(zhì)上是在履行基層政府的相關(guān)職責(zé)?;鶎诱母黝惥幫馊藛T,雖然未被納入編制管理系統(tǒng),但其工作卻與編內(nèi)人員沒(méi)有太大差異。編外人員可以說(shuō)在基層政府的各個(gè)部門(mén)和組織都存在,并在基層治理中發(fā)揮了重要作用。究其本質(zhì)而言,編外人員實(shí)際上直接或間接地履行基層政府職責(zé)?!拔覀儯ň幫馊藛T)雖然不是正式職工(編內(nèi)人員),但我們做的很多事情和正式工沒(méi)有太大差別,甚至很多重要的執(zhí)行性事務(wù)都由我們來(lái)做。如統(tǒng)計(jì)、后勤、民政等方面的各項(xiàng)治理事務(wù)都有大量的編外人員參加,甚至編外人員發(fā)揮主要作用?!保–鎮(zhèn)某部門(mén)編外人員,20221110)從這個(gè)角度看,編外人員承擔(dān)并協(xié)助履行了大量基層政府的職責(zé),與編內(nèi)人員在職責(zé)履行方面具有幾乎同等的重要性,甚至可以說(shuō)是在編內(nèi)編外“雙軌”下政府職責(zé)的共同履行者。因此,從政府職責(zé)的角度分析基層政府編外人員是合理的。

第二,基層政府編外人員依據(jù)政府職責(zé)被配置在相應(yīng)的機(jī)構(gòu)部門(mén)中?;鶎诱械木幫馊藛T被分別配置到不同的機(jī)構(gòu)部門(mén)中并完成特定治理任務(wù),而配置編外人員的依據(jù)實(shí)際就是政府職責(zé)。“招聘編外人員肯定是有明確的目標(biāo)導(dǎo)向,即為了完成各類治理事務(wù),并提升治理效能?;鶎又卫淼男芴嵘强坎煌块T(mén)共同協(xié)作的,編外人員肯定會(huì)被分配到不同的部門(mén)中去承擔(dān)相應(yīng)的治理事務(wù)。同時(shí),每個(gè)部門(mén)根據(jù)自己的事務(wù)也會(huì)提出需要多少編外人員,這是一個(gè)相互的過(guò)程?!保˙市編辦工作人員,20221020)既然政府職責(zé)是配置編外人員的重要依據(jù),那么,政府職責(zé)就可以作為編外人員管理問(wèn)題研究的“切口”。

第三,基層政府編外人員根據(jù)政府職責(zé)被聘用與管理。對(duì)基層政府編外人員的管理相較于編內(nèi)人員可能較為靈活,但依然具有一定的規(guī)范性。我國(guó)在編外人員的數(shù)量核定、招聘錄用、崗位分配、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲退出等方面均有相關(guān)規(guī)定。而這些規(guī)定是以特定地區(qū)及基層政府現(xiàn)實(shí)職責(zé)為依托的,即不同地區(qū)的基層政府為完成治理任務(wù)以政府職責(zé)為依據(jù)對(duì)編外人員進(jìn)行管理。因?yàn)閷?duì)編外人員無(wú)法像對(duì)編內(nèi)人員那樣可以通過(guò)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確管理,因此只能通過(guò)較為規(guī)范及具有一定剛性的政府職責(zé)加以規(guī)制,這在現(xiàn)實(shí)中則體現(xiàn)為市級(jí)和縣級(jí)政府制定的各類管理文件?!埃ɑ鶎诱┚幫馊藛T的管理看似靈活性較大,但實(shí)際上還是有章可循的,如大市(指所屬的地級(jí)市)和小市(指所屬的縣級(jí)市)都制定了相應(yīng)的管理文件,用以規(guī)范編外人員的管理行為……這些文件其實(shí)就是在遵循編內(nèi)人員法律法規(guī)框架的基礎(chǔ)上,以基層治理的現(xiàn)實(shí)要求和具體職責(zé)為依據(jù)來(lái)制定的?!保˙市編辦工作人員,20221020)

第四,基層政府“編外擴(kuò)張”本質(zhì)上還是政府職責(zé)及其履行壓力問(wèn)題?!熬幫鈹U(kuò)張”從表象上來(lái)看是基層政府的主動(dòng)行為,但實(shí)際上也蘊(yùn)含著被動(dòng)因素。這個(gè)被動(dòng)因素就是上級(jí)政府向基層不斷加碼所形成的行政壓力?;鶎诱疄榱藨?yīng)對(duì)治理任務(wù)的增加,在既有編制的剛性限制下,只能通過(guò)增加編外人員來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。這個(gè)現(xiàn)象的背后是基層政府的職責(zé)范疇厘定不清,上級(jí)政府的職責(zé)下沉使基層政府承受巨大壓力,進(jìn)而間接推動(dòng)“編外擴(kuò)張”的發(fā)生?!拔覀円膊幌朐黾泳幫馊藛T,在現(xiàn)有管理文件下這其實(shí)也是一個(gè)麻煩事。但沒(méi)有辦法,上級(jí)政府通過(guò)屬地考核的方式將職責(zé)轉(zhuǎn)移到了我們這里,那我們也只有想辦法來(lái)應(yīng)對(duì)了。同時(shí),上級(jí)‘條線部門(mén)也會(huì)在特定業(yè)務(wù)上給我們?cè)黾邮聞?wù)壓力……但相關(guān)工作我們還是要想辦法完成的,不能因?yàn)楫a(chǎn)生了任務(wù)壓力就不做事情了?!保–鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

由此可見(jiàn),“編外擴(kuò)張”其實(shí)還是一個(gè)圍繞基層政府職責(zé)而產(chǎn)生的問(wèn)題,并蘊(yùn)含于縱橫復(fù)合的政府職責(zé)體系之中,最終通過(guò)條塊關(guān)系具體呈現(xiàn)出來(lái)。所以,將基層政府“編外擴(kuò)張”問(wèn)題的治理納入政府職責(zé)體系中加以研究既順應(yīng)理論,也符合實(shí)踐。

三、案例呈現(xiàn):基層政府“編外擴(kuò)張”的現(xiàn)實(shí)情境

(一)C鎮(zhèn)編外人員的基本情況

截至2022年12月,C鎮(zhèn)有編內(nèi)人員96人,依據(jù)相關(guān)管理規(guī)定的編外人員應(yīng)為122人,實(shí)際489人左右。C鎮(zhèn)的編外人員大致可以分為四類(參見(jiàn)表1)。一是社會(huì)化用工類人員,可分為鎮(zhèn)聘與自聘。鎮(zhèn)聘人員是指由B市人力資源和社會(huì)保障局根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)需求,統(tǒng)一招聘并分配的編外人員。自聘人員主要是C鎮(zhèn)根據(jù)B市的規(guī)定,依據(jù)所需崗位自行聘用的編外人員。鎮(zhèn)聘和自聘都具有較為規(guī)范的招聘、錄用及管理程序,但相較于鎮(zhèn)聘人員,自聘人員的靈活性更強(qiáng)。二是企業(yè)用工人員,主要是以企業(yè)的名義,通過(guò)特定的方式聘用的編外人員。三是勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員。這類人員形式上不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂勞動(dòng)合同,而是通過(guò)勞務(wù)公司等其他形式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成聘用關(guān)系,這類人員的服務(wù)性較強(qiáng)。C鎮(zhèn)的勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員主要分為特殊崗位人員和后勤人員。這一類型的編外人員市場(chǎng)化屬性較為突出。四是輔助人員,主要是特定部門(mén)或單位為了應(yīng)對(duì)常規(guī)性人員不足的情況而補(bǔ)充的編外人員。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),C鎮(zhèn)編外人員擴(kuò)張主要發(fā)生在社會(huì)化用工中的自聘人員和勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員中的特殊崗位人員,這主要是因?yàn)榛鶎诱畬?duì)這兩類編外人員的管理自主性較大,并且職責(zé)的模糊性較強(qiáng),在基層治理的繁雜事務(wù)下,這兩類編外人員難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的核準(zhǔn)?!耙?yàn)榛鶎拥氖聞?wù)繁雜且細(xì)碎,如果全部以統(tǒng)一招聘的方式來(lái)聘用編外人員,效果反而不好。讓各單位擁有一定的自主權(quán),以多樣化的形式聘用編外人員,這其實(shí)就是為了滿足基層政府不同單位的現(xiàn)實(shí)需要。但這樣做的結(jié)果就是難以有效把握編外人員的數(shù)量,這主要是因?yàn)榫幫馊藛T的多樣化?!保–鎮(zhèn)組織與人力資源部門(mén)負(fù)責(zé)人,20221112)

通過(guò)對(duì)C鎮(zhèn)現(xiàn)有編外人員的內(nèi)在要素的梳理,發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)為以下特征。

第一,性別方面,編外人員中男性明顯多于女性。在C鎮(zhèn)現(xiàn)有編外人員中,男性的比例為621%,女性為379%。

第二,年齡方面,不同類別編外人員的年齡結(jié)構(gòu)差異較為明顯。C鎮(zhèn)編外人員中的社會(huì)化用工、勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員的年齡普遍集中在20—40歲之間,但因?yàn)橛幸恍┨厥獾膷徫患皻v史原因,社會(huì)化用工和勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員還有極少60歲以上的人員。而企業(yè)用工和輔助人員年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)較為平衡(參見(jiàn)表2)。

第三,學(xué)歷方面,不同類型的編外人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)存在差異。這主要是因崗位要求及招聘條件不同導(dǎo)致的。在社會(huì)化用工的編外人員中,本科生和碩士研究生的比例較高,企業(yè)用工和勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員中本科生比例較高,而輔助人員則基本持平??傮w來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員中的博士研究生比例極低,幾乎沒(méi)有博士研究生學(xué)歷的編外人員(參見(jiàn)表3)。

(二)C鎮(zhèn)編外人員的擴(kuò)張表現(xiàn)

C鎮(zhèn)的編外人員存在縱橫兩個(gè)向度的擴(kuò)張現(xiàn)象:縱向上C鎮(zhèn)編外人員的規(guī)定數(shù)量和實(shí)際數(shù)量都在逐步增加,呈現(xiàn)出擴(kuò)張態(tài)勢(shì);橫向上C鎮(zhèn)實(shí)際的編外人員數(shù)量多于規(guī)定數(shù)量,編外人員在定額外的溢出現(xiàn)象較為明顯(參見(jiàn)表4)。

C鎮(zhèn)的“編外擴(kuò)張”并不是在短時(shí)間內(nèi)形成的,而是經(jīng)過(guò)了一個(gè)逐步增長(zhǎng)擴(kuò)張的過(guò)程?!熬幫馊藛T的這種(擴(kuò)張)現(xiàn)象是隨著我們行政任務(wù)的不斷增加及治理考核要求的不斷提升而逐步多起來(lái)的。在這個(gè)過(guò)程中,有些部門(mén)可能承擔(dān)的任務(wù)更重或者更急,所以相應(yīng)增加的(編外人員)就更多一些。”(C鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

通過(guò)對(duì)C鎮(zhèn)的案例分析,可以歸納出基層政府“編外擴(kuò)張”的基本形式。

第一,社會(huì)化用工規(guī)制下的“轉(zhuǎn)移性”擴(kuò)張。從目前的情況來(lái)看,基層政府的社會(huì)化用工相對(duì)較為規(guī)范。例如,C鎮(zhèn)所屬的B市及其所屬地級(jí)市A市,都出臺(tái)了諸如《關(guān)于開(kāi)展社會(huì)化用工清理規(guī)范整改工作的通知》《機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)化用工管理暫行辦法(試行)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)化用工管理工作的通知》等文件,其目的就是規(guī)范社會(huì)化用工,最大限度地將編外人員納入有效管理。但因?yàn)楦黜?xiàng)治理任務(wù)的“層層加碼”和問(wèn)責(zé)制度的精細(xì)化,基層政府的治理壓力逐步增加。在剛性的編制及規(guī)范社會(huì)化用工的背景下,基層政府為保證治理任務(wù)的完成及避免問(wèn)責(zé),就尋求繞過(guò)較為規(guī)范的社會(huì)化用工的方式,從外圍層面探索增加編外人員的可行方式,如政府購(gòu)買公共服務(wù)。這可以理解為編外人員的“轉(zhuǎn)移性”擴(kuò)張,即在社會(huì)化用工規(guī)范性的制約下,基層政府以多種方式招聘企業(yè)用工人員、勞務(wù)派遣及服務(wù)外包人員和輔助人員,并通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”“借用”“抽調(diào)”等方式將其中的部分人員轉(zhuǎn)移到特定崗位,使其承擔(dān)各項(xiàng)治理任務(wù)。

“基層的事情實(shí)在是太多了,加上現(xiàn)在問(wèn)責(zé)的壓力又大,哪一項(xiàng)工作干不好都不行,但人手又實(shí)在不夠,所以我們只能通過(guò)一些特定的方式來(lái)適當(dāng)增加一些編外人員,并將其集中到比較重要或著急的事務(wù)(崗位)上。”(C鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)“一方面,目前編外人員的管理規(guī)范及程序并不是十分嚴(yán)謹(jǐn),另一方面,基層政府的事務(wù)性壓力確實(shí)很大,因此只要不違規(guī)并在財(cái)政監(jiān)管范圍內(nèi),那也就被默許了?!保˙市編辦工作人員,20221020)

這說(shuō)明,基層政府編外人員管理的靈活空間較大,這給編外擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾臈l件?;鶎诱疄榱藬U(kuò)大編外人員的規(guī)模,會(huì)將一些靈活性較強(qiáng)的編外人員類型作為人員擴(kuò)張的重點(diǎn)領(lǐng)域,然后將其調(diào)至需要用人的部門(mén)及崗位,這促使了“編外擴(kuò)張”的持續(xù)發(fā)展。

第二,編外人員流動(dòng)下的“儲(chǔ)備性”擴(kuò)張?;鶎诱木幹苾?nèi)人員是通過(guò)“省考”統(tǒng)一招聘的,基層政府無(wú)法獲得編制內(nèi)人員的直接招錄權(quán)限。同時(shí),因?yàn)檎姓蛹?jí)間編制分配的“二八定律”,基層政府難以獲得其所需求的充足編制資源。因此,基層政府對(duì)于一些技術(shù)性、業(yè)務(wù)性人員的需求非常強(qiáng)烈。但基層政府編外人員的流動(dòng)性很強(qiáng),一部分編外人員會(huì)在現(xiàn)有崗位上通過(guò)參加公務(wù)員考試等方式進(jìn)入體制內(nèi)并離開(kāi)基層政府,另一部分則會(huì)通過(guò)其他的選拔或應(yīng)聘通道前往薪資待遇較高的企業(yè)或單位。這是基層政府編外人員不穩(wěn)定的一種體現(xiàn)。此外,還有部分優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員會(huì)被上級(jí)政府以“借調(diào)”“遴選”等方式調(diào)走,這加劇了基層政府對(duì)于技術(shù)性、業(yè)務(wù)性人員的“資源恐慌”。因此,基層政府便會(huì)盡可能多引進(jìn)相應(yīng)的編外人員作為儲(chǔ)備,以防人才流動(dòng)造成的崗位空缺?!盎鶎诱疀](méi)有招錄公務(wù)員的權(quán)限,對(duì)技術(shù)性人才的獲取路徑較為狹窄,只能通過(guò)編外人員來(lái)獲取。但很多來(lái)到我們這里的人才,都有點(diǎn)‘騎驢找馬的想法。還有一些上級(jí)部門(mén)會(huì)向我們‘借調(diào)(編內(nèi))人員。這些都對(duì)我們的人才需求造成影響,我們也只能通過(guò)盡可能多招一些相關(guān)的編外人員來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)這種情況的‘對(duì)沖了,這也是比較無(wú)奈的選擇?!保–鎮(zhèn)某部門(mén)負(fù)責(zé)人,20221103)由此可見(jiàn),基層政府希望通過(guò)一種儲(chǔ)備性的方式來(lái)盡可能多地吸納專業(yè)人才,用以補(bǔ)充基層治理的現(xiàn)實(shí)需求,同時(shí)也為了盡可能彌補(bǔ)相關(guān)人員流動(dòng)帶來(lái)的人才不足及崗位空置,這在一定程度上誘發(fā)“編外擴(kuò)張”。

第三,治理權(quán)限不足下的“自主性”擴(kuò)張。從組織結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不算一級(jí)完整的政府,其在諸如財(cái)政等治理資源上也受限于縣級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多是執(zhí)行上級(jí)政府的決策,其自主性治理權(quán)限的限制很多?;鶎诱疄榱擞行瓿芍卫砣蝿?wù),會(huì)嘗試通過(guò)多種方式爭(zhēng)取并擴(kuò)大治理的自主權(quán)限,編外人員的擴(kuò)張就是一個(gè)重要方式?;鶎诱ㄟ^(guò)增加編外人員可以間接拓展治理權(quán)限,最大限度地保證完成治理任務(wù)。同時(shí),擴(kuò)充編外人員也可以增加基層政府的行政能力及基層政府負(fù)責(zé)人實(shí)際的管理權(quán)力。“我們(基層政府)被市里(縣級(jí)市)管得很多,各方面的資源及權(quán)限其實(shí)很大一部分都需要市里予以支持,但市下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道那么多,還有特定的企業(yè)也需要支持,所以市里不可能給我們很多資源。我們通過(guò)編外人員可以在一定程度上擴(kuò)大一些權(quán)限,特別是執(zhí)法類的權(quán)限,其實(shí)所謂的權(quán)限也就是‘人多好辦事吧?!保–鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

四、問(wèn)題解構(gòu):基層政府“編外擴(kuò)張”發(fā)生的職責(zé)邏輯

基于案例分析,基層政府“編外擴(kuò)張”可以在政府職責(zé)的視角下歸納為以下幾重邏輯。

(一)職責(zé)過(guò)載是“編外擴(kuò)張”發(fā)生的基礎(chǔ)邏輯

所謂職責(zé)過(guò)載是指基層政府實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)超過(guò)其能夠履行職責(zé)的能力?;鶎诱穆氊?zé)過(guò)載并不是制度性的產(chǎn)物,而是在動(dòng)態(tài)的政府過(guò)程中形成的。也就是說(shuō),職責(zé)過(guò)載并不是由制度設(shè)計(jì)缺陷造成的,而是在動(dòng)態(tài)政府過(guò)程中意外發(fā)生的一種現(xiàn)象,造成這種現(xiàn)象的核心原因就是職責(zé)同構(gòu)下縱向政府間職責(zé)的非正常下沉。隨著治理現(xiàn)代化的推進(jìn),治理任務(wù)不斷增加且要求日益提升,各級(jí)政府的職責(zé)范疇都在不斷拓展。我國(guó)縱向政府間具有明顯的職責(zé)同構(gòu)特征,即不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[17]。因此,上級(jí)政府通過(guò)“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”機(jī)構(gòu)職能體系,基于條塊結(jié)構(gòu)的基本框架,可以將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為政府職責(zé),并層層向下傳導(dǎo),形成職責(zé)下沉?;鶎诱谡w系中處于末梢,因此很多職責(zé)最終下沉到基層政府,使基層政府的治理壓力不斷增加,這種現(xiàn)象可視為“層層加碼”下基層政府的負(fù)擔(dān)生成[18]。但是基層政府所擁有的治理能力是有限且固定的,在不斷增加的治理任務(wù)下,就會(huì)出現(xiàn)治理能力與治理職責(zé)不匹配的情況,即職責(zé)過(guò)載。同時(shí),基層政府除了常規(guī)的治理任務(wù)外,還存在不少非常規(guī)任務(wù),即上級(jí)臨時(shí)交代的各項(xiàng)事務(wù)或特定時(shí)期的具體目標(biāo)性任務(wù)等,這也在一定程度上加劇了基層政府的職責(zé)過(guò)載現(xiàn)象?!吧厦鏁?huì)通過(guò)多種形式給我們布置‘規(guī)定動(dòng)作以外的任務(wù),也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)‘規(guī)定動(dòng)作的具體要求進(jìn)行細(xì)化(層層加碼),這在一定程度上給我們?cè)黾恿撕芏囝~外事務(wù)。但我們的能力是有限的,不光是人手問(wèn)題,在技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面都不一定能滿足(具體職責(zé)要求)。”(C鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

為了能夠應(yīng)對(duì)職責(zé)過(guò)載,基層政府可以通過(guò)提升技術(shù)或增加人手來(lái)予以應(yīng)對(duì)。提升治理能力及相關(guān)技術(shù)是一個(gè)系統(tǒng)性工程,單靠基層政府難以在短時(shí)間內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)。因此,基層政府往往會(huì)選擇增加人手。在剛性編制的制約下,基層政府只能從編外人員方面入手,增加履行過(guò)載職責(zé)的人員。“我們基層沒(méi)有能力也沒(méi)有路徑在短時(shí)間內(nèi)獲取高水平的現(xiàn)代化治理能力,但我們可以適當(dāng)增加人手。增加人手至少可以在短時(shí)間內(nèi)將相應(yīng)的任務(wù)做起來(lái),先不談到底能不能‘保質(zhì),至少這個(gè)事情是有人做了,只要有人做就說(shuō)明開(kāi)始推進(jìn)了?!保–鎮(zhèn)某部門(mén)負(fù)責(zé)人,20221103)“

因此,基層政府在面臨職責(zé)過(guò)載的現(xiàn)實(shí)情況時(shí),首先選擇的就是增加工作人員。編外人員是基層政府能夠靈活掌控的重要人力資源,所以擴(kuò)張編外人員用以應(yīng)對(duì)職責(zé)過(guò)載是必然選擇。從這個(gè)角度看,職責(zé)過(guò)載是基層政府“編外擴(kuò)張”發(fā)生的基礎(chǔ)邏輯。

(二)職責(zé)脫節(jié)是“編外擴(kuò)張”發(fā)生的條件邏輯

職責(zé)脫節(jié)并不是單純指職責(zé)在某一問(wèn)題上的脫節(jié),而是治理過(guò)程中權(quán)責(zé)匹配失衡的系統(tǒng)性問(wèn)題。具體而言,職責(zé)脫節(jié)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是基層政府承擔(dān)的具有明確規(guī)定的相應(yīng)職責(zé),在現(xiàn)實(shí)中有的職責(zé)被上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)“代替”履行,有的職責(zé)則被要求“放大”履行;二是基層政府所承擔(dān)的職責(zé)在權(quán)限和責(zé)任方面不匹配,甚至出現(xiàn)權(quán)力有限與責(zé)任無(wú)限的現(xiàn)實(shí)矛盾;三是基層政府所承擔(dān)的具體職責(zé)與相應(yīng)的財(cái)政支撐無(wú)法完全對(duì)應(yīng)。上述表現(xiàn)本質(zhì)上都是基層政府職責(zé)脫節(jié)問(wèn)題。職責(zé)脫節(jié)問(wèn)題在基層政府的行政管理中的體現(xiàn)較為多樣化,是基層治理中一個(gè)較為常態(tài)化的問(wèn)題?!氨热巛爡^(qū)內(nèi)的危房改造問(wèn)題,從職責(zé)上看是我們的事情,但我們卻沒(méi)有執(zhí)法權(quán),改革后執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一歸到了市里(縣級(jí)市)。很多時(shí)候我們做的就是發(fā)布公告、劃定改造范圍并明確界線,具體的執(zhí)行還是要和市里(相關(guān)部門(mén))商量。此外,還有一些更加直接的日常性問(wèn)題,比如占道經(jīng)營(yíng),也是我們的職責(zé),但我們也沒(méi)有明確的執(zhí)法權(quán),而市里的執(zhí)法人員也是有限的,不可能隨時(shí)參與(執(zhí)法活動(dòng))。雖然上級(jí)部門(mén)(市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén))也給予了一定的權(quán)限,但畢竟不算是‘法定的。所以,我們?cè)谔幚硐嚓P(guān)問(wèn)題時(shí)還是以勸說(shuō)為主,但有的時(shí)候今天勸走了明天又來(lái)了,效率很低?!保–鎮(zhèn)某部門(mén)負(fù)責(zé)人,20221103)

基層政府職責(zé)脫節(jié)問(wèn)題的存在對(duì)治理效率的影響很大,為了提升治理效能,基層政府便開(kāi)始嘗試增加編外人員,將其補(bǔ)充到職責(zé)脫節(jié)的實(shí)際事務(wù)中去,希望用這種軟性的增加人員的方式來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題?!巴ㄟ^(guò)編外人員,可以基本保證職責(zé)和執(zhí)行的平衡性,同時(shí)也不打破現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)定,對(duì)于基層(政府)來(lái)說(shuō)是一個(gè)較好的選擇?!保–鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

職責(zé)脫節(jié)中呈現(xiàn)的權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題也是引起“編外擴(kuò)張”的一個(gè)方面。當(dāng)前,基層政府在治理過(guò)程中承擔(dān)著較大的治理職責(zé),但相應(yīng)的權(quán)限卻很小,同時(shí)其需要履行的職責(zé)與相應(yīng)的財(cái)力也不匹配。在這種情況下,基層政府可以通過(guò)適度增加治理權(quán)限及控制財(cái)政資源的方式來(lái)完成治理職責(zé)。聘用編外人員就是實(shí)現(xiàn)兩者最為有效的方式:一方面,編外人員的增加無(wú)形中擴(kuò)大了基層政府的治理權(quán)限,使基層政府在較為自主化的情況下提升治理能力;另一方面,編外人員相較于編內(nèi)人員,消耗的財(cái)政資金總量不大且使用方式相對(duì)靈活,只要核算得當(dāng)便是一個(gè)最優(yōu)的方式。但是,編外人員的招聘使用自主性較強(qiáng),各地基層政府難以有一個(gè)統(tǒng)一的把握,甚至部分基層政府主觀上希望有更多的編外人員,方便其特定權(quán)限的增加,這就造成了基層政府“編外擴(kuò)張”。

(三)職責(zé)外溢是“編外擴(kuò)張”發(fā)生的外部邏輯

基層政府所履行的各項(xiàng)職責(zé)會(huì)在既定的范疇內(nèi)發(fā)生額外“超出”的現(xiàn)象,這種情況可以理解為發(fā)生了職責(zé)外溢。如基層政府履行便捷政務(wù)服務(wù)的職責(zé),但上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)會(huì)在此基礎(chǔ)上對(duì)其提出諸如大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用等多項(xiàng)細(xì)化要求,并以考核、問(wèn)責(zé)等方式施壓,使基層政府所履行的實(shí)際職責(zé)超出其既定范疇。造成職責(zé)外溢的核心要素就是屬地管理及其擴(kuò)張。屬地管理是我國(guó)基層治理的重要方式,其本身并未影響到編外人員的管理問(wèn)題。真正促使基層政府“編外擴(kuò)張”的是屬地管理的異化,即屬地管理的模式在基層治理中過(guò)度擴(kuò)張,甚至影響到正常的治理秩序[19]。屬地管理的過(guò)度擴(kuò)張使基層政府的很多職責(zé)都發(fā)生了較為明顯的外溢?!皩俚毓芾肀旧砥鋵?shí)并沒(méi)有問(wèn)題,造成問(wèn)題的是屬地管理在基層的使用方法。比如流域管理中屬地管理就被‘簡(jiǎn)單化了,哪一段水域出現(xiàn)問(wèn)題就由其屬地政府承擔(dān)責(zé)任,然后上級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但很多時(shí)候弄不清流域中出現(xiàn)的問(wèn)題到底是在哪里造成的,我們基層就需要騰出大量的精力進(jìn)行巡查防范,保證屬地范圍內(nèi)不出問(wèn)題,如果出了問(wèn)題及時(shí)上報(bào),先說(shuō)清楚不是我們自己的問(wèn)題,避免問(wèn)責(zé)……這個(gè)其實(shí)就是多出來(lái)的職責(zé)?!保–鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)人,20221102)

由此可見(jiàn),屬地管理在基層治理中出現(xiàn)了較為明顯的擴(kuò)張現(xiàn)象,但作為政府末梢的基層政府,在職責(zé)同構(gòu)的體制下只能被動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任。屬地管理過(guò)度擴(kuò)張所造成的職責(zé)外溢問(wèn)題隱性地增加了基層政府的事務(wù)性工作,使基層政府必須通過(guò)增加人員的方式來(lái)完成相應(yīng)的任務(wù)。“屬地管理的不斷擴(kuò)大,牽制了我們大量的人力。如領(lǐng)導(dǎo)提到的流域管理問(wèn)題,為了做好相關(guān)工作,我們必須增加人手。但現(xiàn)有人手是固定的,且每個(gè)崗位都有人,如果讓他們承擔(dān)太多的額外的職責(zé),不僅會(huì)給他們?cè)斐蓧毫Γ矔?huì)影響到他們正常的工作。所以,我們會(huì)在一定限度下引入部分編外人員參與到這些較為事務(wù)性的工作中。”(C鎮(zhèn)某部門(mén)負(fù)責(zé)人,20221103)

這種情況在基層政府中并不少見(jiàn),C鎮(zhèn)所屬的地級(jí)市A市出臺(tái)的《關(guān)于編外工作人員暫行管理辦法》及補(bǔ)充文件中就明確表示,基層政府在特定的情況下,在報(bào)備批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上可以聘用一些多樣化的編外人員,以完成特定時(shí)期的特定事務(wù)。這在一定程度上可視為應(yīng)對(duì)職責(zé)外溢的一種措施。但從邏輯上,職責(zé)外溢是因?yàn)閷俚毓芾碓诨鶎又卫碇邪l(fā)生了異化,使職責(zé)在不突破既定范疇的情況下履行要求提升或履職難度增加,最后間接造成基層政府的“編外擴(kuò)張”?;诖?,可以將職責(zé)外溢視為“編外擴(kuò)張”的外部因素,其并非基層政府編制及編外人員管理的內(nèi)生性問(wèn)題,而是從外部依托特定邏輯間接影響基層政府編外人員的,所以也可以被視為基層政府編外人員增加的“助推器”。

五、治理策略:政府職責(zé)視角下基層政府“編外擴(kuò)張”的治理路徑

當(dāng)前,基層政府“編外擴(kuò)張”是一個(gè)較為普遍的問(wèn)題,學(xué)界已經(jīng)提出諸多改革調(diào)整方案,如從源頭上探索以治理效能為目標(biāo)、以資源統(tǒng)籌和適才適崗為方法的治理理念[20],并從財(cái)政社會(huì)學(xué)的視角對(duì)基層政府編外人員管理及基層治理效能的提升提出優(yōu)化策略[21]。還有研究在編外人員總體規(guī)模得到控制的基礎(chǔ)上,針對(duì)基層政府編外人員的隱性膨脹問(wèn)題提出解決思路[22]等。針對(duì)基層政府編外人員及其擴(kuò)張問(wèn)題的研究,實(shí)務(wù)界也在不斷探索,總體而言都是從“額度限定—財(cái)政控制—事權(quán)分配”的路徑展開(kāi)的。雖然取得了較為明顯的效果,但基層政府“編外擴(kuò)張”問(wèn)題依然存在。因此,可以嘗試基于政府職責(zé)的視角,將編外人員管理問(wèn)題納入縱橫復(fù)合的政府職責(zé)體系框架中,探索一條既具有理論支撐又能夠面向?qū)嵺`的基層政府“編外擴(kuò)張”治理的創(chuàng)新路徑,即“厘定職責(zé)—依職定崗—循責(zé)定額—雙規(guī)并行”。

(一)厘定職責(zé):建立清晰規(guī)范的政府職責(zé)清單

政府職責(zé)是基層政府編外人員生成與發(fā)展的依據(jù),因而治理基層政府的“編外擴(kuò)張”現(xiàn)象就要從厘定職責(zé)入手。厘定職責(zé)的根本目標(biāo)是為了建立清晰規(guī)范的政府職責(zé)清單,嚴(yán)格規(guī)制基層政府及其與上級(jí)政府間的職責(zé)關(guān)系,劃清職責(zé)邊界,防止出現(xiàn)諸如職責(zé)“過(guò)載”“外溢”“脫節(jié)”等問(wèn)題。規(guī)范職責(zé)就能夠有效規(guī)制編外人員管理,遏制“編外擴(kuò)張”持續(xù),使編外人員與編內(nèi)資源相互協(xié)調(diào),共同推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)職責(zé)厘定并建立政府職責(zé)清單可以嘗試從以下幾個(gè)方面入手。

首先,合理界定基層政府的職責(zé)范疇?;谡氊?zé)體系的框架,界定基層政府的職責(zé)范疇,并明確其職責(zé)定位、職責(zé)內(nèi)容及職責(zé)履行方式等。基層政府在政府體系中處于末梢位置,直接面向人民群眾,其職責(zé)定位主要是提供基礎(chǔ)公共服務(wù)并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?;诖耍鶎诱穆氊?zé)內(nèi)容應(yīng)該包括公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)、社會(huì)保障、民政衛(wèi)生、文化教育、科技推廣以及轄區(qū)內(nèi)公共安全、戶籍管理等工作。同時(shí),還應(yīng)該與人民群眾保持密切的聯(lián)系,使職責(zé)履行能夠更好回應(yīng)群眾的訴求?;鶎诱€應(yīng)該承擔(dān)上級(jí)政府交辦的事項(xiàng),并落實(shí)屬地內(nèi)的相關(guān)任務(wù)職責(zé)。但值得注意的是,應(yīng)該進(jìn)一步明確上級(jí)政府與基層政府的職責(zé)界限,防止上級(jí)政府通過(guò)交辦任務(wù)或?qū)俚毓芾淼姆绞诫S意下沉職責(zé),這是界定職責(zé)范疇的關(guān)鍵問(wèn)題。

其次,建立符合治理現(xiàn)實(shí)的政府職責(zé)清單。鞏固職責(zé)范疇的重要方式就是建立政府職責(zé)清單。政府職責(zé)清單本質(zhì)上就是政府行政的“說(shuō)明書(shū)”,即明確其“應(yīng)該做什么”“應(yīng)該由誰(shuí)做”和“應(yīng)該怎么做”等。建立規(guī)范清晰且符合現(xiàn)實(shí)的政府職責(zé)清單能夠有效規(guī)制基層政府編外人員招聘規(guī)模和使用崗位,將編外人員的招錄與管理也放置到一個(gè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)中。這樣做一方面可以使編外人員的管理有章可循,充分發(fā)揮編外人員的靈活性與價(jià)值性;另一方面也能夠抑制基層政府無(wú)節(jié)制地使用編外人員及崗位管理混亂等問(wèn)題,并使編外人員的管理問(wèn)題能夠“嫁接”到機(jī)構(gòu)編制體系之中。

最后,實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)清單與具體事權(quán)的對(duì)接?;鶎诱幫馊藛T的職責(zé)最終還是要落到具體事權(quán)上,也就是編外人員要在哪些崗位上從事哪些工作。在充分厘定職責(zé)的基礎(chǔ)上,將職責(zé)與事權(quán)進(jìn)行對(duì)接,將理論層面編外人員應(yīng)該從事的事務(wù)與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際的工作內(nèi)容進(jìn)行“鏈接”。這樣“因事用工”可以有效地規(guī)范基層政府編外人員的總額增長(zhǎng)及隱性擴(kuò)張等現(xiàn)象,同時(shí)也能規(guī)范編外人員的日常管理,做到各司其職,考核有據(jù)。

(二)依職定崗:劃定編外人員的崗位范疇

根據(jù)基層政府的職責(zé)厘定,可以進(jìn)一步確定編外人員應(yīng)該從事的崗位。通過(guò)崗位的規(guī)制,可以有效抑制基層政府編外人員的隨意擴(kuò)張,同時(shí)做到編外人員的“定崗定責(zé)”,完善編外人員的職責(zé)履行。從政府職責(zé)的角度看,編外人員的崗位大致可以分為公共服務(wù)類、技術(shù)業(yè)務(wù)類和輔助支持類三個(gè)方面,這較為符合編外人員職責(zé)厘定的基本范疇。

公共服務(wù)類崗位的職責(zé)主要是承擔(dān)基層治理中一系列的服務(wù)性工作,如基本材料審批、數(shù)據(jù)核查、信息統(tǒng)計(jì)等,還有一些窗口服務(wù)部門(mén)也屬于公共服務(wù)類崗位的范疇。將公共服務(wù)類崗位作為編外人員的主體崗位可以最大限度降低行政成本,同時(shí)也能減少編制內(nèi)人員在此崗位上出現(xiàn)的“科層惰性”,即因基層崗位的晉升限制和重復(fù)性工作等問(wèn)題而產(chǎn)生工作積極性下降的情況。相對(duì)靈活的編外人員從事公共服務(wù)類崗位,不僅可以提升效率,還能使基層政府針對(duì)服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)要求跳出原有編制固定性的“窠臼”,更加靈活地調(diào)整人員及服務(wù)方式。

技術(shù)業(yè)務(wù)類崗位的主要職責(zé)是從事基層治理中特定技術(shù)性業(yè)務(wù)的管理、辦理、協(xié)助、保障等方面的工作。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn),基層治理中很多業(yè)務(wù)都具有較強(qiáng)的技術(shù)性,需要具備一定專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人員來(lái)從事。如前文所述,基層公務(wù)員的招聘權(quán)限都被納入“省考”范疇中,基層政府并不能直接參與到公務(wù)員招錄中,因此很有可能發(fā)生專業(yè)技術(shù)人員的招錄無(wú)法滿足基層治理現(xiàn)實(shí)需求的情況。在這種情況下,基層政府可以嘗試聘用編外人員從事技術(shù)業(yè)務(wù)崗位的相關(guān)工作,滿足現(xiàn)實(shí)的需要。同時(shí),技術(shù)發(fā)展更新較快,所以在一定程度上編外人員的靈活性也可以與其相契合,保證人才流動(dòng)及更新。

輔助支持類崗位的職責(zé)主要是針對(duì)一些人員不足的崗位進(jìn)行協(xié)助輔助,如輔警協(xié)勤、執(zhí)法監(jiān)督等。輔助支持類崗位是編外人員最為集中的崗位類型,這主要是因?yàn)槠鋶徫宦氊?zé)與編外人員能夠承擔(dān)的職責(zé)高度匹配。編外人員從事輔助支持類崗位,在補(bǔ)充特定部門(mén)人員不足的同時(shí)也能夠最大限度地提升行政效率。

(三)循責(zé)定額:推進(jìn)動(dòng)態(tài)化的編外人員額度核定

當(dāng)前,基層政府編外人員的總額主要根據(jù)上級(jí)政府及編辦制定的規(guī)范性文件統(tǒng)一劃定。同時(shí),上級(jí)政府也會(huì)限定總額,即不考量不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的差異情況,統(tǒng)一進(jìn)行總額劃定并設(shè)置上限。這種做法雖然能夠快速控制編外人員的擴(kuò)張,但也存在一些問(wèn)題。一是總額限定會(huì)忽視不同地區(qū)基層治理的具體情況,造成“一刀切”的問(wèn)題。例如,一些地區(qū)治理任務(wù)較重,對(duì)編外人員進(jìn)行總額限定反而限制了正常治理任務(wù)的完成;而一些地區(qū)的基層政府實(shí)際用不到這么多的編外人員,但對(duì)限定的總額還是會(huì)盡可能用足。二是總額限定會(huì)使不同部門(mén)對(duì)于編外人員的需求無(wú)法充分滿足。因?yàn)椴煌块T(mén)的治理任務(wù)不同,對(duì)于編外人員的需求差異也較大,所以如果不加區(qū)別地對(duì)編外人員額度進(jìn)行規(guī)劃性分配,就會(huì)導(dǎo)致編外人員的使用不足或資源浪費(fèi)。三是總額限定對(duì)于編外人員的管理存在一定的限制,影響到編外人員本有的靈活屬性,使其陷入編制管理的樣態(tài)中,但卻又沒(méi)有編制管理的規(guī)定性和法定性,造成一定的現(xiàn)實(shí)困境。

基于上述情況,可以嘗試將政府職責(zé)融入其中,跳出原有的總額限定的數(shù)量化配置模式,以政府職責(zé)的現(xiàn)實(shí)情況合理界定不同基層政府及各部門(mén)的現(xiàn)實(shí)需求,進(jìn)而依托職責(zé)清單加以明確,差別化、適配化地配置編外人員,逐步消除“一刀切”的編外人員分配方式。在基層治理中,很多基層政府抱怨人手不夠,而上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)卻認(rèn)為人手是夠用的,這本質(zhì)上就是核算工作量的差異造成了對(duì)編外人員規(guī)模及配置的認(rèn)識(shí)偏差。所以,應(yīng)將政府職責(zé)納入編外人員的額度配置中,依據(jù)職責(zé)細(xì)化額度界定,實(shí)現(xiàn)編外人員數(shù)量規(guī)模與工作需求的匹配。

(四)雙軌并行:構(gòu)建職責(zé)明確的編內(nèi)編外規(guī)范化的雙線管理模式

編外人員目前在基層政府中已經(jīng)成為一個(gè)重要且不可缺少的主體,并在基層治理中發(fā)揮重要的作用。所以,對(duì)于基層政府編外人員的治理并不能以其如何退出基層政府乃至整個(gè)政府體系作為目標(biāo),而是要立足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況,找到合理優(yōu)化編外人員并充分發(fā)揮其作用的制度。從這個(gè)視角出發(fā),應(yīng)該尊重當(dāng)前基層治理編內(nèi)編外的實(shí)際情況,立足政府職責(zé),建立編內(nèi)編外相互適配的雙軌并行的管理模式,實(shí)現(xiàn)其在基層治理中的雙線運(yùn)行,進(jìn)而合理配置兩種資源,有效控制編外人員的擴(kuò)張。

具體而言,一是在政府職責(zé)體系的框架下進(jìn)一步優(yōu)化基層政府編制管理制度?,F(xiàn)有編制管理的剛性特征較強(qiáng),可以調(diào)整的空間不大,因此著力點(diǎn)可以放置于編內(nèi)資源的具體配置優(yōu)化上。如依托政府職責(zé),將編內(nèi)資源盡可能地不放在輔助支持類崗位,少量放置在公共服務(wù)類和技術(shù)業(yè)務(wù)類崗位。這樣可以將有限的編制資源盡可能聚攏到?jīng)Q策及相關(guān)核心業(yè)務(wù)部門(mén),最大限度地發(fā)揮編內(nèi)資源的作用,同時(shí)為編外人員的作用發(fā)揮騰出空間。二是依托政府職責(zé)建立起合理、規(guī)范、科學(xué)的編外管理模式。編外人員的管理同樣需要規(guī)范,在招聘、錄用、管理、考核、激勵(lì)、晉升等方面都需要建立規(guī)章制度。政府職責(zé)是建立相應(yīng)規(guī)章的主要依據(jù),也是目前編外人員規(guī)范化管理中最為有力的支撐。建立合理、規(guī)范、科學(xué)的編外管理模式,不僅可以提升行政效率,還能減少編外人員使用中的隨意性和非合理性,進(jìn)而間接降低行政成本。三是協(xié)同編內(nèi)編外雙線管理。協(xié)同編內(nèi)編外雙線管理既是基層治理效能提升的重要方式,也是規(guī)范基層政府編外人員、有效抑制“編外擴(kuò)張”的方法。協(xié)同主要基于兩個(gè)方面的條件:一方面,要將政府職責(zé)融入編內(nèi)編外之中,使其成為打通兩者的橋梁,在基層治理中形成合力;另一方面,要依托職責(zé)區(qū)別兩者的作用及功能?;谶@兩方面,可以嘗試在政府職責(zé)體系的框架下協(xié)同編內(nèi)編外“雙線”管理,實(shí)現(xiàn)雙軌并行的優(yōu)化調(diào)整。

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[責(zé)任編輯:張英秀]

How to Govern the Grassroots Governments “Off-Staff Expansion”:?From the Perspective of Governmental Responsibilities

—A Case Study of C Town in Jiangsu Province

Qiu Shi, Yang Shuang

(1.Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu 210023;2.Propaganda Department of the Jiangsu Provincial Committee of CPC, Nanjing Jiangsu 210000)

Abstract:The expansion of off-staff personnel can cause various problems in grassroots governance.Based on the analysis of real cases, the forms of “off-staff expansion” of grassroots governments are manifested as “transferring” expansion under the social employment regulation, “reserve” expansion under the flow of off-staff personnel, and “autonomous” expansion under insufficient governance authority. From the perspective of government responsibilities, the logic of the “off-staff expansion” of grassroots governments can be summarized as “overload”, “disconnection”, and “spillover” of responsibilities. Based on the logic of the occurrence of “off-staff expansion” in grassroots governments, a governance path of “defining responsibilities, determining positions according to duties, following responsibility quotas, and parallel dual regulations” is constructed. Specifically, the governance of “off-staff expansion” is achieved through establishing a clear and standardized list of government responsibilities, defining the scope of off-staff positions, dynamically determining the number of off-staff members, and constructing a standardized dual line management model with clear responsibilities for both internal and external staff members.

Key words:grassroots government, off-staff expansion, governmental responsibility, governance effectiveness

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