民初以降，四川地方財政長期脫離中央政府掌控。1934年下半年，因川軍“六路圍剿”紅軍慘敗導致地方財政危機，地方軍人被迫向南京政府求援，南京國民政府得以介入川局，實現(xiàn)“川政統(tǒng)一”。為解決財政危機，實現(xiàn)財政統(tǒng)一，南京國民政府在督促地方實現(xiàn)國地稅分立、交還國稅并裁撤苛雜的同時，同意“川財治川”，并允許田賦附征三倍“剿匪軍費”、開征新稅；公債方面，南京國民政府以自身財政信用為擔保發(fā)行“四川善后公債”，收回原川軍自行發(fā)行的公債。財政整理終結了川省財政的獨立狀態(tài)，在推動國家財政統(tǒng)一的同時緩解了地方財政危機，鞏固了“川政統(tǒng)一”。但龐大的軍政費用開支與沉重的債務負擔使地方財政始終無法走上良性發(fā)展軌道，人民負擔未能有效減輕。

南京國民政府財政整理；“川政統(tǒng)一”；國地稅分立；四川善后公債

K26A05830214（2024）07006913

基金項目：國家社會科學基金青年項目“北洋政府經略四川研究（1912—1926）”（20CZS042）。

民國時期中央政府推行財政改革，具體措施包含債務整理、稅務整理、幣制整理等內容。民國前期，國家政治分裂導致財政紊亂與財政枯竭，財政紊亂與財政枯竭又加劇政治分裂亂象。因此，恢復財政統(tǒng)一是這一時期財政整理的核心目標。南京國民政府成立后，在大力推動政治統(tǒng)一的同時著手各省財政整理，以統(tǒng)一全國財政。到1936年，除個別省份不計外，“全國各省市已形成一完整之財政系統(tǒng)”，國家財政統(tǒng)一基本實現(xiàn)《經濟情報·廿五年之財政建設》，上?！渡虒Ｔ驴返?卷第1期，1937年1月，第64頁。。

整理各省財政是1927—1937年南京國民政府統(tǒng)一全國的重要環(huán)節(jié)，對同時期國家經濟建設及抵御日本侵略產生了重要影響，是民國政治史、財政史領域值得深入探討的問題。目前學界對南京國民政府時期的中央與地方財政關系、中央政府實現(xiàn)國家財政統(tǒng)一的宏觀決策與布局已有較深入的探討，對中央政府整理特定省區(qū)財政亦不乏個案研究，但仍留有進一步拓展的空間學界有關民國時期央地財政關系及中央政府推行“財政統(tǒng)一”的研究成果不勝枚舉，代表性的有鄒進文：《民國財政思想史研究》，武漢：武漢大學出版社2008年版；《北洋財稅制度研究》課題組：《北洋時期中央與地方財政關系研究》，《財政研究》1996年第8期，第59～63頁；杜恂誠：《民國時期的中央與地方財政劃分》，《中國社會科學》1998年第3期，第184～195頁；張連紅：《整合與互動：民國時期中央與地方財政關系研究（1927—1937）》，南京：南京師范大學出版社1999年版；等等。有關地方財政整理的分省個案研究，較重要者有方勇：《蔣介石與四川財政之整理》，《西南大學學報》2012年第2期，第113～120頁；柯偉明：《宋子良與廣東歸政中央后的財政整理》，《暨南學報》2017年第10期，第102～111頁；石濤：《抗戰(zhàn)前南京國民政府對四川幣制的統(tǒng)一——以整理地鈔為中心的考察》，《中國經濟史研究》2013年第4期，第114～127頁；潘國旗等：《近代中國地方公債研究——以皖川閩粵為中心的考察》，北京：經濟科學出版社2014年版；等等。。財政統(tǒng)一與政治統(tǒng)一緊密相關，中央整理地方財政的實效，取決于中央對地方的政治控制程度。實力有限、“內憂外患”的南京國民政府如何應對各省復雜的政治與財政狀況？在“政治統(tǒng)一”步履維艱的情況下，統(tǒng)一地方財政又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？阻礙“財政統(tǒng)一”的因素是否全然出于地方軍閥的“阻擾”？地方民眾的負擔是否因“財政統(tǒng)一”的實現(xiàn)而有效減輕？這些問題，既有研究多未能解決充分。

本文擬以“川政統(tǒng)一”后南京政府對四川稅制與公債的整理為例，分析其財政統(tǒng)一在地方的運作及其實效，為學界深入認識南京國民政府時期央地財政關系變遷及財政統(tǒng)一問題提供幫助。

一" “央主地從”：四川財政整理原則的確立

一般認為，央地財政關系紊亂是近代國家財政的“受病之源”，重塑央地財政關系，使財權統(tǒng)一于中央是同期財政整理的首要目的賈士毅：《民國財政史》（上），《民國叢書》第二編第38冊，上海：上海書店1990年版，第134、137頁。。清季以降，中央權力式微導致原本集中于中央的財權向地方轉移，傳統(tǒng)的“解協(xié)奏銷”體制難以為繼何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，《“中研院”歷史語言研究所集刊》第72本第3分冊，2001年9月，第609～610頁。。為應對日益嚴重的財政危機，加強對地方財政的掌控，清末民初的中央政府采取了諸多舉措，如設立財政預算制度、劃分國地稅、推行“財政清查”等，但未能扭轉財權旁落的歷史趨勢詳見劉增合：《西方預算制度與清季財政改制》，《歷史研究》2009年第2期，第82～105頁；劉增合：《清季中央對外省的財政清查》，《近代史研究》2011年第6期，第102～123頁；王梅：《民初北京政府劃分國地稅研究》，《史學月刊》2016年第9期，第34～43頁。。隨著袁世凱去世后國家的政治分裂，地方財政脫離中央政府的控制，落入軍閥的掌握之中。

通常而言，軍閥對所控制區(qū)域內的財政事項往往自行處置，侵奪了本屬中央政府的財權。特別是稅收和公債領域，軍閥對中央權力的侵奪尤為嚴重。前者主要表現(xiàn)為截留應繳中央國庫稅款，及不經中央批準開征新稅；后者表現(xiàn)為不經中央核準任意發(fā)行地方公債地方發(fā)行公債始于光緒末年，但直到1929年6月南京政府公布《發(fā)行公債及訂借款項限制辦法》前，地方公債的發(fā)行權歸屬并無明確法律依據。不過，由于地方自發(fā)公債多以本區(qū)域被截留的國稅為抵押，故此舉仍屬侵奪中央政府財權。。通過把持稅收與發(fā)行地方公債，軍閥割據得以穩(wěn)固，而喪失大宗財政收入的中央政府不得不依靠借債維持運行，不僅無力實現(xiàn)國家統(tǒng)一，其自身更是搖搖欲墜。1923年以后，“中央財產與地方財產，抵賣殆盡，不特外債途絕，而短期內債，利息無論如何提高，也沒有應募者”，政府“無以為計，其惟一的生活，專在榨取民財”，由是“社會經濟破壞無余，人民十室九空，所在皆是”羅介夫：《中國財政問題》，上海：太平洋書店1933年版，第28、29、36頁。。

南京國民政府成立后，在努力實現(xiàn)政治統(tǒng)一的同時著力整理各省財政，以統(tǒng)一全國財政。1927年6月，由時任財政部長古應芬提議召集的各省區(qū)代表財政會議即決定劃分國家與地方收入，收入劃分后“各省政府不得截留國家收入”，各省厘金及統(tǒng)稅劃歸財政部直轄，各省收支預算、收入款項、開辦新稅、債務狀況皆應報財政部核準或備案《財政部報告財政會議經過情形并抄送該會簡章等的呈稿》（1927年7月11日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第41頁。。同年11月，南京國民政府公布《財政部組織法》，在各省設置“財政特派員”，處理該省區(qū)域內中央財政事務，包括指導中央稅收機關、保管中央稅款、支撥及匯解國庫款項、稽核中央稅捐賬目等《國府公布財交兩部組織法》，《申報》，1927年11月14日，第9版。。到1928年7月，隨著“二次北伐”后南京國民政府形式上統(tǒng)一全國，由時任財長宋子文提議召開的第一次全國財政會議更明確宣示“統(tǒng)一全國財政”，經由國民黨二屆五中全會通過后，成為南京國民政府財政工作的總方針參見武艷敏：《統(tǒng)一財政：1928年國民政府第一次財政會議之考察》，《史學月刊》2006年第4期，第125～128頁；柯偉明：《南京國民政府第一次全國財政會議新探》，《廣東社會科學》2016年第2期，第116～124頁。。

不過，財政統(tǒng)一方針的落實有賴南京國民政府對各省的政治統(tǒng)一。何應欽認為，財政統(tǒng)一意味著“財政官吏，要由中央任命，國稅的收入，完全要報解中央，聽中央支配，任何人不得截留，要奉行中央決定關于財政上的一切政策，非經中央準許，不得自由增設稅收機關。若果這些事件，還在不能辦到，就算不得是財政統(tǒng)一”何應欽：《關于建設新中國最切要的幾個問題》，《申報》，1929年1月1日，第4版。。顯然，只有中央政府的政治力量及于地方，財政統(tǒng)一才有付諸實踐的可能。到1930年以后，隨著南京國民政府統(tǒng)治范圍擴張，其財政“縱有決議，也是行而不通”的狀況逐漸改觀，“中央政令既可遍及全國，當然財政統(tǒng)一不成問題”《王延松報告四中全會與工商業(yè)》，《申報》，1930年11月25日，第10版。。

整理四川財政是南京國民政府統(tǒng)一全國財政的重要一環(huán)，而整理川財?shù)那疤崾菍崿F(xiàn)“川政統(tǒng)一”。僻處西南的四川是當時中國第一人口大省，具有重要的戰(zhàn)略地位。進入1930年代后，隨著民族危機日益嚴峻，四川更被時人視為“民族復興根據地”黃天華：《從“僻處西陲”到“民族復興根據地”——抗戰(zhàn)前夕蔣介石對川局的改造》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2012年第4期，第14～24頁。。然而，自1916年“護國戰(zhàn)爭”后，四川長期處于地方軍人的轄制之下，中央政策無法在川實施。直到1934年下半年，應劉湘為首的四川軍人的主動請求，南京國民政府勢力才得以入川。1935年2月，劉湘在南京國民政府代表的監(jiān)督下就任四川省主席，隨后川軍各部向新省府交還防區(qū)，“川政統(tǒng)一”得以實現(xiàn)，四川被納入南京國民政府治下。

在四川由分裂走向統(tǒng)一的歷史進程中，地方財政形勢的變遷起到了催化作用?！白o國戰(zhàn)爭”后，四川財政長期處于地方軍人的掌控中，為地方軍閥割據的“防區(qū)制”奠定了經濟基礎?！胺绤^(qū)制”下，地方軍人通過對本部“防區(qū)”財富的汲取維持軍隊，而對“防區(qū)”財富的汲取，主要表現(xiàn)為控制稅收和發(fā)行公債。前者一開始表現(xiàn)為地方軍人以“就地籌餉”的方式提取地方稅款，并截留地方應繳中央稅款，后來因軍隊規(guī)模膨脹，原有稅收不敷使用，地方軍人又不經中央批準新增稅種、隨意附加、自由借墊。后者則表現(xiàn)為地方軍人以自己把持的稅收為基礎，大量發(fā)行地方公債募集資金財政部四川財政特派員公署編?。骸敦斦克拇ㄌ嘏蓡T公署工作概要（自二十四年一月起至二十五年四月止）》，出版地及出版時間不詳，國家圖書館藏，第14頁。。

由于地方軍人操控，四川財政呈現(xiàn)出極為畸形的狀態(tài)：一方面，由于軍費的空前膨脹，導致各軍對“防區(qū)”內國、地稅收入“羅掘俱窮”，地方民眾負擔極為沉重財政部四川財政特派員公署編印：《四川財政概況》，出版地不詳，1936年3月版，第7頁。；另一方面，“防區(qū)”財政連年赤字，被迫舉債度日，債務風險與日俱增。以川軍中勢力最大的劉湘部（“防區(qū)”共67縣，占川省三分之一強）為例，1928年至1934年，該部“防區(qū)”財政總收入由1200萬元增至4903萬元，但年支出卻由1605萬元增至9094萬元，七年累計不敷達9153萬元。為彌補赤字，地方公債發(fā)行額激增，截至1934年底，劉湘部公債發(fā)行累計數(shù)十種，未清償債務總額達1.2億元財政部四川財政特派員公署編?。骸端拇ㄘ斦艣r》，第7～9、154～157頁。。

“防區(qū)制”下地方財政的畸形狀態(tài)為1934年下半年四川財政與金融危機的爆發(fā)埋下伏筆。1932年12月，紅四方面軍進入川北，建立了以通（江）、南（江）、巴（中）為核心的川陜蘇區(qū)。1933年10月，劉湘在“二劉大戰(zhàn)”獲勝后就任南京方面任命的“四川剿匪總司令”，率川軍各部“圍剿”川北紅軍。由于川軍各部矛盾重重，難以協(xié)同作戰(zhàn)，“圍剿”戰(zhàn)事進展甚微，地方軍費消耗巨大，“防區(qū)”財政進一步惡化據統(tǒng)計，僅劉湘任“剿匪總司令”的十個月內，川軍各部已消耗軍費5000萬元。。到1934年8月，紅軍突然發(fā)動反攻，川軍全線潰敗，劉湘辭職出走。軍事失敗使“防區(qū)”陷入政治危機，并引發(fā)地方金融市場連鎖反應。地方自發(fā)鈔票嚴重貶值，渝、申“匯水”高漲，公債價格暴跌，地方市場資金大量外逃《劉湘等電蔣中正懇請分別查出成都匯出上海漢口之數(shù)予以沒收以充剿匪經費等文電日報表等二則》（1934年9月13日），臺北“國史館”藏（本文所引檔案，如非特別標注，均出自該處，下文不再一一標出），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208020000441112。此次地方金融危機詳情，見張禹九：《四川之金融恐怖與劉湘東下》，《銀行周報》第18卷第47期，1934年12月，第11～20頁。關于“匯水”，參見宋翔：《匯水計算之研究》，《銀行周報》第7卷第42期，1923年10月，第27～30頁。。隨著金融恐慌的蔓延，尚有大量舊債未償?shù)牡胤杰娙藛适Оl(fā)行新債的信用基礎，依靠舉債度日的“防區(qū)”財政無法運轉，“圍剿”紅軍的川軍餉彈無著，加劇“防區(qū)”政治危機《葉維電蔣介石張學良若無多量餉彈接濟劉湘必不復總司令職》（1934年9月8日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：000208020000178008。。

有時論分析稱：“今日川局之緊張，以財政金融為主因”，“金融安，庶財政因以寬裕；財政裕，庶軍政仗以安定；軍政一能安定，則所謂今日川局之緊張，自可有弛復之希望”張禹九：《四川之金融恐怖與劉湘東下》，《銀行周報》第18卷第47期，1934年，第11、20頁。。此時，由于應對財政金融危機乏術，劉湘集團主動向南京國民政府求援，這為南京方面介入并改造川局，實現(xiàn)統(tǒng)一創(chuàng)造了契機1934年9月2日，汪精衛(wèi)向劉湘代表明示南京政府“目前實無款接濟四川”，也不會批準“未解款與中樞之省份”的公債，這其實是要求四川軍人交出侵占的國稅0101080848005〗。。但川省財政金融積弊甚久，頭緒紛繁，平定危機不僅需要周密穩(wěn)妥的決策，還要投入相當?shù)呢斦?、金融資源，這又令自身財力有限的南京政府感到棘手如蔣介石曾以“中央財政支絀”為由明確拒絕川紳所提“中央特籌巨款，為川民統(tǒng)一財政”的要求。按蔣氏所說“支絀”當屬實情，據孔祥熙的報告，1934年度中央財政“歲計虧短”達12 250萬元，而1935年度的“歲計虧短之數(shù)不幸將較上年為尤巨”。。

基于對國內政局和自身實力的考量，南京國民政府最終選擇與川軍中實力最強的劉湘集團合作，不僅援助其應付地方眼下的危機，還支持其實現(xiàn)“川政統(tǒng)一”。1934年11月下旬，劉湘赴南京，謁見蔣介石、汪精衛(wèi)、孔祥熙等，央地雙方就“川政統(tǒng)一”后川省軍政架構與財政整理問題展開磋商。鑒于劉湘在四川的實力地位，南京方面在地方軍政權力分配上較為遷就劉湘，但因劉氏無力應付財政金融危機，南京國民政府給予川省一定的財政補貼據統(tǒng)計，1935年度南京直接給予川省的財政補貼包括240萬元軍費、45萬元“公路補助費”及10萬元“賑款”，總額為295萬元，分別占該年度川省財政預算收入（5070萬元）及支出（6400萬元）的5.8%和4.6%（《二十四年度之四川財政》，《四川月報》第8卷第2期，1936年2月，第15～20頁）。，并在地方財事安排上取得了主導地位對此，蔣介石在日記中記：“對川收回財政而不收回軍政”。。經過多次磋商，雙方最終就四川財政統(tǒng)一達成共識，同意由南京國民政府派遣的四川財政特派員，會同四川省財政廳整理四川地方財政。

1934年12月18日，國民政府財政部以陳紹媯為四川財政特派員，負責整理川省財政金融，并于成都設立特派員公署。12月26日，陳紹媯入川。12月29日，中央社發(fā)布消息稱：南京于27日收到劉湘來電，“今后決打破防區(qū)制，（稅收）改由中央地方分別整理”《劉湘電京決打破防區(qū)制》，《申報》，1934年12月30日，第3版。。同日，南京國民政府行政院公布《四川財政特派員暫行章程》，規(guī)定四川財政特派員公署負責辦理川省“中央財政事務，在整理全省財政期內并會同四川財政廳負責籌劃整理地方財政之責”《公布財政部四川財政特派員暫行章程由（附章程）》（1934年12月29日），《國民政府公報》第1629號，1934年12月31日，第14～15頁。。1935年1月21日，賀國光在重慶發(fā)表講話，明確宣示“先求財政統(tǒng)一，打破防區(qū)，統(tǒng)一全川”《川黨部擴大紀念周，賀國光勉黨政軍人員努力工作》，《申報》，1935年1月22日，第3版。賀國光，字元靖，湖南臨湘人，時任“軍事委員會委員長行營駐川參謀團”主任。。2月10日，劉湘領導的四川新省府成立，劉航琛出任財政廳長，代表劉湘集團協(xié)助財政特派員整理四川財政劉航琛，名賓遠，四川瀘縣人，曾任四川善后督辦公署財務處兼二十一軍財務處處長。1934年12月，被南京政府任命為四川省府委員兼財政廳長。。此后，在“央主地從”的地方財政權力格局下，南京國民政府整理四川財政的決策得以順利推行。

二" 國地稅分立：整理川省稅制的重要舉措

稅制整理是四川財政整理的主要任務，目的是實現(xiàn)國地稅分立，恢復國家財政統(tǒng)一，減輕民眾負擔。稅制整理的主要內容包括收回制度上應由中央和地方政府征收、但長期被軍人侵奪的國稅與地稅，及廢止軍人在制度外自設自收的“苛捐雜稅”。四川軍人對地方稅收的把持，常被認為是其“軍閥割據”得以存續(xù)的財政基礎。然而，隨著1934年下半年地方財政金融危機的發(fā)生，“防區(qū)”財政難以維持，地方軍人為請求中央政府同意發(fā)行“巨量公債”，主動提出“以鹽稅交中央為交換”報載“查川省鹽稅，每年收入約共一千三四百萬元，若經整理，當可增至二千萬元左右”（《川擬發(fā)行公債共七千萬元鹽余作抵，劉湘將謁蔣請示一切》，《申報》，1934年11月2日，第12版）。，這為南京國民政府整理川省稅制打開了突破口。整理川省稅制具有雙重意義：就當下而言，整理地方稅制既有助于爭取地方民心，也可為大規(guī)模發(fā)行地方公債奠定基金與信用基礎；從長遠考慮，整理四川地方稅制對于鞏固政治統(tǒng)一，重建財經秩序至關重要。有時論將“廢除苛捐雜稅”與“剿匪”并列為當時川省兩種“重大問題”，認為前者“關乎人民的生計，也是治亂的本源”，“劉湘仆仆風塵，奔馳京滬，中央處心積慮，百般籌劃，都足以表示這問題的嚴重性”（與儂：《四川之苛捐雜稅與剿赤前途》，《國立武漢大學四川同學會會刊》第1卷第2期，1934年12月，總第47頁）。

稅制改革的第一步是收回“國稅”，實現(xiàn)“國地稅分立”。1934年12月25日，四川財政特派員陳紹媯在南京表示：“此次赴川，第一為整理國稅，嗣因全省國稅，概由特派員公署統(tǒng)一征收，解繳國庫，國稅機關，地方不得干涉，所有地方行政費及各軍剿匪軍費，如地方稅收入不足時，由國庫另案撥補?！薄敦敳看ㄌ嘏蓡T陳紹媯昨抵京》，《申報》，1934年12月26日，第3版。兩天后，劉湘在重慶表示，根據其入京與中央政府會商所得，“國家稅由中央派員整理，地方稅由省府辦理”劉湘：《對重慶市各界演說詞——談四川剿匪及政治財政問題》（1934年12月27日），楊特樹編：《劉湘講演集》，出版信息不詳，國家圖書館藏，第3頁。。1935年1月，劉湘呈請南京政府接管川省國稅，南京財政部決定以四川財政特派員辦理接收《劉湘電請中央接管川省國稅，財部函復已派特派員辦理》，《新新新聞》，1935年1月8日，第5版。。

1935年2月10日，四川新省府成立，川軍各部隨后相繼向省府交還“防區(qū)”民、財事務，川軍各部軍費實行“統(tǒng)籌”，“川政統(tǒng)一”得以實現(xiàn)，稅制改革在四川全省范圍實施的條件成熟。3月7日，劉湘所轄二十一軍首先將該部“代管”的國稅移交財政特派員接管，川軍各部旋即跟進《二十一軍部函請財署接管國稅》，《新新新聞》，1935年3月9日，第5版；《廿九軍戍區(qū)鹽稅將交還中央》，《四川月報》第6卷第3期，1935年3月，第33頁。。3月1日，四川印花稅局成立，由南京財政部委派專員出任局長。3月15日，印花稅局宣布廢除原“四川仿制財部印花”，在全省范圍內貼用財政部1934年新制寶塔圖樣印花稅票，同時將稅票銷售由承包攤派改交東川、西川郵務管理局發(fā)銷⑦⑧B12" 財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第58、108、117～120、8頁。。3月13日，該局接收原由各縣稅捐局“代辦”的煙酒稅，并在瀘縣、江津等地設立分局，4月1日正式接收全川煙酒稅事務《四川印花稅局獨立》，《四川月報》第6卷第3期，1935年3月，第35頁。。同年8月，礦稅亦由財政特派員公署接收⑦。至此，川省境內國地兩稅劃分在制度上得以實現(xiàn)。

在“國地稅分立”的同時，“廢除苛雜”的工作也得以展開。1935年2月28日，新省府通令全省，宣布自3月1日起，全川田賦實行“一年一征”，廢除“防區(qū)制”時代臭名昭著的“預征”制度⑧。同日，省府又通令全省，宣布實行“一稅制”，“將各縣稅捐化繁為整，改設地方稅局，凡屬商人貨物，完稅一次之后，在全川境內，無論販運何地，不再重征，此外凡一切苛捐雜稅，概予廢除，以免煩擾”《省府令各縣田賦一年一征電》《省府令廢除苛捐雜稅一稅制電》，《四川省政府公報》1935年第2期，第64～65頁。。這樣，困擾川省十余年的地方苛捐雜稅，在制度上正式被廢除。

南京國民政府還著手推動地方財稅體制的健全。1935年4月20日，蔣介石通令川省整理地方財政，要求川省各縣“統(tǒng)一公款機關”“厲行預決算制度”“劃分支付與經管之權責”，上述辦法旨在從制度上徹底根除“苛雜”在地方的生存土壤，特別是縣長與縣財委會之間的“分權”與“互相監(jiān)督”，“已往侵吞捏報及虧空公款諸弊，自不難漸臻廓清”《蔣委員長電示省府整頓四川各縣地方財政方針》，《四川月報》第6卷第4期，1935年4月，第50～52頁。。四川省府隨后成立“四川財政委員會”，負責省稅縣稅設計、省稅縣稅征收機關與征收方法的整理改善、省庫縣庫收支核算與報銷審核及省庫縣庫收支賬目的公告《四川財政委員會暫行條例》，《四川月報》第6卷第4期，1935年4月，第52頁；《四川財政整委會在蓉成立》，《四川月報》第7卷第1期，1935年7月，第62～66頁。。

當然，除了體制與形式的變革外，“國地稅劃分”與“廢除苛雜”也須落到實處。然而，地方財政與軍費的龐大開支，是此次稅制改革無法回避的嚴峻問題。在“川政統(tǒng)一”實現(xiàn)以前的六七年間，四川地方財政已連年赤字，以二十一軍“防區(qū)”為例，其財政赤字從1929年的16萬元發(fā)展到1934年的4190萬元，年均“不敷”達1307萬元，地方財政窘迫已極B12。推行“廢除苛雜”與“國地稅劃分”，雖然合乎國家體制統(tǒng)一，迎合社會輿論要求，但實際上卻影響了地方財政收入如1934年二十一軍“防區(qū)”67縣的田賦收入有1006.3萬元，而推行田賦“一年一征”后，1935年全川150縣田賦總收入才756萬元；1934年二十一軍“防區(qū)”內“稅捐”（即商品過境稅）收入1201萬元，而實行“一稅制”后全省“地方貨物稅捐”收入僅1500萬元。另據統(tǒng)計，由二十一軍提用的“國稅”收入，鹽稅為971萬元，煙酒稅91萬余元，印花稅110萬元（財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第7、14頁）。。在地方“統(tǒng)一”初成、戰(zhàn)火未熄，需用浩繁之際，欲使上述改革“一步到位”，顯然是不切實際的。

因此，為改革的穩(wěn)步推行與最終實現(xiàn)，南京國民政府在改革地方稅制的同時，也制定了相應的過渡辦法。首先，在全省田賦實行“一年一征”的同時，照一年田賦數(shù)目附征三倍“臨時軍費”。按照劉湘的解釋，新省府“原期與民更始，田賦歲入，本應立循定制”，無如“匪氛未靖，軍事方殷”，“如圖薄賦近名，又恐影響軍用”，遂“本兩害取輕之義，定分期改善之策”。劉湘承諾，此項附征“一俟匪患肅清，軍隊整理就緒，即行停止”《省府令各縣田賦一年一征電》，《四川省政府公報》1935年第2期，第64頁。。

其次，在實現(xiàn)“國地稅劃分”的同時，南京方面同意以“川財治川”，即將川省國稅收入中的大部分補助川省，川省國、地兩稅稅收統(tǒng)籌支用。1935年1月18日，陳紹媯與劉航琛聯(lián)電孔祥熙，建議川省國地稅實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”《譚光致李儻電》（1935年1月19日 ），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第260頁。。3月27日，財政特派員公署與省財廳會銜公布《暫行共同統(tǒng)籌四川財政辦法大綱》，規(guī)定在“剿匪軍事期間”，川省國地兩稅由財政特派員公署與省財廳兩署分別整理后，其解款均應交由中央銀行重慶分行列收，共同寄存；關于一切開支，由特署財廳照核準預算統(tǒng)籌支撥，以署廳長官印鑒會同開發(fā)支票；收支狀況及整理情形，由特署財廳會同報財政部《財政部四川特派員公署、四川省政府財政廳暫行共同統(tǒng)籌四川財政辦法大綱》，《四川省政府公報》1935年第4期，第39頁。。同年7月15日，為便于辦理“統(tǒng)收統(tǒng)支”事宜，根據蔣介石的指令，武昌行營設立駐川財政監(jiān)理處，以四川財政特派員、四川省財政廳長為正副處長，同時指定中央銀行重慶分行為“國省聯(lián)合金庫”，“所有四川國省稅收支，自七月十六日起應悉數(shù)解存該分行，以備支撥”《蔣委員長命中央銀行組織國省聯(lián)合金庫》，《四川月報》第7卷第1期，1935年7月，第83頁。。

作為稅制改革的過渡舉措，田賦“三倍附征”與“川財治川”的設計，在一定程度上緩解了稅制改革對地方財政運行造成的壓力，這表明南京國民政府在改革地方稅制時的務實態(tài)度，但問題并未因此完全解決。

稅制改革面臨的最大難題，在于如何妥善處理南京方面、劉湘集團、川軍其他各部及地方商民各方復雜的權力與利益關系。稅制改革觸及到劉湘集團及川軍各部的既得利益，在實際推行時阻力重重。如國地兩稅的收回，原定由川軍各部按國、地稅劃分辦法分別交還財政特派員公署與省財政廳整理，但由于川省國地兩稅原本就混雜征收，而“地方稅務尚未由軍部完全移交財廳，致國稅亦受羈連”除交還延宕外，川軍各部還普遍存在稅收“卷宗缺漏”的問題。。裁撤苛雜面臨的阻力則更為明顯。田賦預征雖被明令廢除，但部分川軍部隊仍“沿從前防區(qū)舊習”在地方照舊征收，一些地方甚至肆意征收田賦附加《省府令灌縣南充兩縣停止預征糧稅》，《四川月報》第6卷第3期，1935年3月，第28～29頁；《各縣征糧雜訊（十二則））》，《四川月報》第6卷第5期，1935年5月，第20頁。。商業(yè)上的苛雜同樣難以廢除。一方面，對于當時全川范圍內究竟存在多少“苛雜”，央地各方都沒有一個清晰明確的統(tǒng)計；另一方面，作為地方稅的管理者，四川省府對于“裁減苛雜”的態(tài)度，片面地集中在“統(tǒng)一征收”及按照國家法令開征“合法新稅”以“抵補損失”上，對于“減稅”則態(tài)度曖昧《李毓萬致李儻電》（1935年3月2日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第260頁。。這又引發(fā)成、渝等地商民的不滿和抗議《一稅制問題解決經過》，《四川月報》第6卷第4期，1935年4月，第32頁。。

面對稅制改革的阻力，南京國民政府一方面維護“財政統(tǒng)一”原則，另一方面又要支持劉湘實現(xiàn)“川政統(tǒng)一”、領導川軍各部“協(xié)力圍剿”紅軍。因此，在應對川稅改革引起的糾紛時，南京方面表面上秉持“不苛求既往”與“和平糾正”的方針《譚光致財政部秘二科電》（1935年3月8日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第261頁。，在實際處理中則在支持“川政統(tǒng)一”的原則下與劉湘集團合作，適當照顧四川省府的財政收入，避免與其正面沖突。1935年3月，四川省府通令廢除田賦預征、裁撤各軍所設稅卡，川軍各部紛紛乘“防區(qū)”尚未由省府接收之際，或繼續(xù)“預征”糧稅，或加緊“催征”1935年3月以前的“欠餉”《鄧軍戍區(qū)二月以前欠款，省政府允負責歸還》，《新新新聞》，1935年3月24日，第10版；《各縣征糧雜訊（十二則）》，《四川月報》第6卷第6期，1935年6月，第29頁。。對此，時在川視察的蔣介石站在劉湘為首的省府一邊，指責川軍各部在“各縣乘新舊交替黃青不接之機會，擅自共斂勒征，大有加緊壓迫，先事掊克之象”，“既負本委員長救民水火之旨，尤與各總副指揮還政之意相違，斷難漠視不顧，必須執(zhí)法以繩”，并宣示各軍“立即禁令查禁，如有故違，即分別懲處”周開慶：《民國川事紀要》（上），臺北：四川文獻出版社1979年版，第575～576頁。。1935年4月，楊森部移防，但劉湘主持的四川善后督署以楊部軍費“（于）是月上半月已在戍區(qū)提撥稅款支用”為由扣發(fā)8萬元。楊森方面致電蔣介石要求善后督署“撥款時勿再扣延”《楊森電蔣中正該軍已遵令移防需款緊急請總部撥款時勿再扣款拖延》（1935年4月24日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208020000221049。，蔣氏同意“先由參謀團急速墊發(fā)可也”，但并不指責劉湘“扣延”之舉《蔣中正電劉湘、賀國光、楊永泰準由參謀團速墊發(fā)楊森部五月份經費欠款，并暫緩扣其以前征款》（1935年5月20日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208020000224042。。

南京方面還同意四川省府在國家法律范圍允許內開征新稅，適當?shù)盅a其因“裁苛”產生的損失。1935年8月1日，經財政特派員公署與四川省府協(xié)商，川省正式開辦“統(tǒng)稅”所謂“統(tǒng)稅”，系指針對國內制造的卷煙、面粉、棉紗、火柴、水泥、火酒、啤酒、熏煙等商品所課國稅（財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第70頁）。。9月，成都、重慶、萬縣試辦“房捐”《地協(xié)會請免房捐公債未準》，《四川月報》第7卷第4期，1935年10月，第34～37頁。。1936年1月，新成立的重慶行營又令四川省府試辦“營業(yè)稅”，以中央政府頒布的《營業(yè)稅法》為依據，凡一切以營業(yè)為目的的事業(yè)均課以營業(yè)稅。行營令省府先在成都、重慶、萬縣三地試辦，“一俟辦有成效，再行推及全省各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)”《行營令川省府速試辦營業(yè)稅》，《四川月報》第8卷第1期，1936年1月，第22～23頁。。

不過，新稅的開辦常引發(fā)地方商界的抗議，原因在于省府開征“合法新稅”時并未即時裁撤不合法的“舊有雜稅”，實質上等同于“重征”，不符合南京方面宣示的“裁減苛雜”“減輕民累”方針《渝市舉辦營業(yè)稅情形（四則）》，《四川月報》第8卷第2期，1936年2月，第42頁。。此時“川政統(tǒng)一”業(yè)已實現(xiàn)，地方商界遂頻頻向南京方面乃至蔣介石本人陳情，希圖援引“中央權威”制止省府開辦新稅，但南京政府并未積極干預。1935年9月，成都因“房捐”發(fā)生罷市，省府以“煽動商民，阻擾行政”為由將“蓉紳五人，傳部拘管”。然而，時在成都的蔣介石對省府征收“房捐”并不反對。他復電川紳稱：“查房捐為市財政收入之一宗，省府為統(tǒng)籌成渝萬三市經費，酌予抽收房捐，于法尚無不合，來函以川民負擔過重，請予從緩實施，應向省府逕請酌辦?！薄兜貐f(xié)會請免房捐公債未準》，《四川月報》第7卷第3期，1935年9月，第34～37頁。

南京政府整理川稅有統(tǒng)一財政和穩(wěn)固川局的雙重目的。國地稅分立有利于財政統(tǒng)一，裁減地方苛雜則能爭取川省民心，削弱軍閥割據，抗拒共產黨革命。但此時川省境內“圍剿”紅軍的戰(zhàn)事仍在持續(xù)，南京方面因財力所限，無法向川省投入巨額資金，其改革舉措不能不因應實際，即側重稅制統(tǒng)一，而對于稅收實際歸屬則作出重大讓步。由于南京方面讓步，加之川稅整理有利于劉湘鞏固對四川的統(tǒng)治，有利于川省社會經濟生活正常開展，劉湘集團與地方社會對整理川稅持支持態(tài)度，使改革未因重重阻力而夭折劉湘政府曾多次通令川軍各部“克日撤銷”稅關，并允許各“受害之家”指名控告（《劉主席布告全川民眾禁各軍擅行征斂民財》，《新新新聞》，1935年4月2日，第9版；《劉湘電各軍首長實行裁苛雜機關》，《新新新聞》，1935年4月2日，第10版）。。1935年5月，吳稚暉游歷川省后稱：“四川素多苛雜，現(xiàn)亦經免去不少?！薄秴侵蓵煼禍勎髂嫌斡[觀感》，《申報》，1935年6月1日，第14版。同年10月，四川省政府呈報南京國民政府行政院稱：“綜計本府改組成立以來，據各地呈報裁撤舊有稅捐局所，約五十余處。廢除苛雜名目，亦達一百二十余種之多”，南京國民政府行政院為此“深堪嘉慰”《省政府廢除苛雜一百二十余種》，《四川月報》第7卷第4期，1935年10月，第46～52頁。。1939年的統(tǒng)計顯示，川省1934—1937年減輕田賦附加7 579 259元，廢除雜項捐稅2 400 000元，其中田賦減輕額度達同期全國減賦總額的五分之一《高秉坊有關廢除苛雜減輕田賦附加實施情況的記述（摘錄）》（1939年5月），江蘇省中華民國工商稅收史編寫組、中國第二歷史檔案館編：《中華民國工商稅收史料選編》第5輯（上），南京：南京大學出版社1990年版，第730頁。。

總體而言，整理川省稅制具有鞏固“川政統(tǒng)一”，推動全國財政統(tǒng)一的積極作用，并在一定程度上迎合了1934年第二次全國財政會議“裁減地方苛雜”的訴求柯偉明：《1934年第二次全國財政會議與地方稅收整理》，《近代史學刊》2018年第2期（總第20輯），第121～136頁。。但這無法改善地方財政惡劣狀況?！胺绤^(qū)制”下各軍對地方財政的過度榨取，已使民眾不堪重負?！按ㄕy(tǒng)一”實現(xiàn)后，川省各縣政府人事發(fā)生大規(guī)模變動《實行打破防區(qū)制！全川縣局長即將更動》，《新新新聞》，1935年3月7日，第9版。，又使得各種賦稅無法迅速開征《鄧漢祥呈蔣中正四川統(tǒng)籌過渡期內籌墊各軍餉項辦法及所發(fā)整理川金融公債款之用途等案》（1935年3月4日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208020000212129。。此時收回被地方軍人占據的“國稅”、裁減地方苛雜，必然加劇地方財政赤字。雖然南京政府采取了“川財治川”“田賦附征”與開征新稅等舉措加以彌補，但稅收政策的“時滯性”特征意味著此類舉措短時間內無法產生實效“稅收時滯”是指稅收政策從制定到影響經濟的時間差滯，包括“認識時滯”“執(zhí)行時滯”和“反應時滯”（參見羅宏斌：《稅收和我們的生活》，長沙：湖南大學出版社2006年版，第49～50頁）。。而此時川省“圍剿”戰(zhàn)事日趨激烈，地方軍政開支居高難下。南京國民政府自身既缺乏支撐川省“剿匪”戰(zhàn)事的財力，若無其他途徑維持地方財政運行，則稅制整理的成果難以長久維系。于是，在整理地方稅制的同時，南京國民政府亦著手整理川省地方公債。

三" 除舊布新：四川金融公債的困境處置

公債是四川財政整理的另一焦點，核心是清理地方自發(fā)公債，使之擺脫債務危機，恢復融資能力，進而緩解財政壓力?！胺绤^(qū)制”時代，控制川省最大金融中心重慶的劉湘部大量發(fā)行公債，用以維系本部軍政開支。到1934年8月川軍“六路圍剿”紅軍潰敗，重慶、萬縣等地金融市場對劉湘的信心動搖，川省自發(fā)鈔票嚴重貶值，公債實際價值大幅下跌。此時尚有大量公債未償?shù)膭⑾婕瘓F，實際上已喪失了融資的能力。四川地方財政、金融乃至軍政形勢由是陷入危機之中。

為穩(wěn)定舊債、發(fā)行新債，劉湘集團被迫向南京方面求助。1934年9月16日，鄧漢祥代表劉湘前往牯嶺，正式向蔣介石提出維持地方公債的請求：“劉湘歷年已發(fā)行公債九千數(shù)百萬元，雖其發(fā)行手續(xù)條件，不能切合中央規(guī)定之公債條例，或不易邀準正式通過，但只求呈報備案，中央只須批復一悉字，俾川中商民知此項公債業(yè)報中央備案，人心得以安定，債價不至慘落。”《蔣中正電汪兆銘請詳加核議四川劉湘擬向中央請求關于維持金融籌措川軍餉項辦法》（1934年9月16日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00209010200011158。川省軍人與金融界不僅要求南京方面出手挽救地方已發(fā)公債，還進而希望其支持地方新發(fā)巨額公債，以應付地方軍政開銷，緩解地方財政困境。在1934年10月舉行的川軍各部首腦會議上，劉湘談及發(fā)行公債的問題，稱川中“一般人以為須請中央允發(fā)巨量公債”《川剿匪會議席上劉湘之演說詞》，《申報》，1934年10月27日，第8版。，可見此議已成地方社會主流看法。

不過，發(fā)行新債與維持舊債不同。前者不僅需要債券發(fā)行者具備可信的償還能力，還需要公債發(fā)行區(qū)域內民眾具有足夠的購買能力。然而，就四川的情況而言，上述兩個條件當時皆不具備1934年10月成都川軍各部首腦會議上，劉湘對該問題有較清晰的解釋（《川剿匪會議席上劉湘之演說詞》，《申報》，1934年10月27日，第8版）。。于是，在隨后入京與南京方面接洽時，劉湘提出了以四川鹽稅為基金，由南京政府發(fā)行數(shù)額高達7000萬元公債的要求。圍繞這一要求，蔣介石、孔祥熙與劉湘在南京、上海進行了多次磋商。由于地方所要求的7000萬元數(shù)額過于龐大，且鹽稅早已作為地方其他公債的抵押基金，因而南京方面拒絕了發(fā)行新債的要求拒絕川省公債發(fā)行要求還有穩(wěn)定上海金融市場的用意。劉湘入京后，上海金融界即認為“四川公債七千萬又勢在必發(fā)”，上海市場“銀根愈緊”，故“金融界為保守起見，勢必至售出公債，以吸收現(xiàn)金，而保信譽”（《銀根奇緊債券困憊，各地方新公債又不少》，《申報》，1934年11月26日，第18版）。。直到劉湘離京，以孔祥熙為首的財政部仍只同意南京“維持及救濟”川省金融，“但絕非發(fā)行公債”《孔祥熙抵滬談》，《申報》，1934年12月7日，第11版。。

雖然央地雙方對發(fā)行地方新債尚未形成共識，但在地方金融危機的壓力下，南京方面首先介入了川省各式已發(fā)公債的整理，以中央政府的財政信用穩(wěn)固地方金融市場。1935年1月19日，劉湘與財政特派員陳紹媯向重慶金融界宣布“臨時整理四川財政辦法”，發(fā)行10年期、總額1.2億元的“整理金融公債”，用以“整理各種長短期舊債之用”，其中7300萬元用于換發(fā)原二十一軍所發(fā)公債其余4600萬元用于清償四川地方銀行債務。據該公債章程，1935年“四月底以前，為以舊債票掉換新債票期間，新債分百元千元五千元萬元四種”（《劉湘宣布整理財政辦法》，《四川月報》第6卷第1期，1935年1月，第43頁；《川省發(fā)行整理金融公債》，《申報》，1935年1月26日，第9版）。。雖然因“數(shù)額過巨”且無“確實擔?！?，該公債的可靠性一度遭到了南京財政部的質疑《川省所發(fā)各種公債財部已予核準備案》，《申報》，1935年2月7日，第4版。。但其時已抵川視察的蔣介石，對于此項新債卻持支持的態(tài)度。3月7日，蔣氏致電孔祥熙建議：“對于整理川省金融與財政之公債，只要其幣制與匯兌照中央方案，則不妨由中央正式承認發(fā)行?！薄妒Y介石致孔祥熙密電》（1935年3月7日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第261頁。

隨后事態(tài)的發(fā)展表明，南京方面的支持值得注意的是，“整理金融公債”的發(fā)行雖有四川財政特派員公署的參與，并得到蔣介石的支持，但該公債實際上并未得到南京財政部的核準（萬必軒：《地方公債》，第61頁）。，使得“整理金融公債”取得出乎意料的效果，不僅在三個月內順利將所有“舊債”換發(fā)為“自發(fā)之債”，且據稱“并未發(fā)行正式債票，僅用臨時收據，將此七千三百萬元舊債，一并掉換，二十一軍歷年積債，至此暫告結束”財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第157頁。。根據財政特派員謝霖5月中旬的報告，換發(fā)的7300萬元金融公債“平均市價為三折一五左右，實價合二千三百萬元”《李儻致譚光密電稿》（1935年5月24日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第263頁。。盡管缺乏可靠基金，票面價格與市價折扣畸高，再加上地方財政“支絀”等因素都嚴重制約著地方新發(fā)的“整理金融公債”的信用。不過，新債與二十一軍“舊債”的換發(fā)最終仍得以平穩(wěn)完成，南京政府對川債的整理取得了初步成果。

“整理舊債”暫時穩(wěn)定了地方金融市場，但并未真正緩解地方財政危機。如前所述，“防區(qū)制”時代四川地方財政本已處于“羅掘俱窮”“有支無收”的境地，而“川政統(tǒng)一”后的稅制整理使得省財政收支進一步失衡如川省1935年上半年應征田賦，截至該年8月“均未能征解到省”（《川財政困難，上半年田賦多未解省，善后公債發(fā)行預約券》，《大公報》，1935年8月3日，第3版）。。于是這一時期的省財政“有支無收，每月數(shù)百余萬之軍費，均賴借債及發(fā)行紙幣維持”。到1935年6、7月間川省財政“又屆年度結算”時，亟待清理的全省各種債務已高達7500萬元據統(tǒng)計，從1935年3月1日到6月底止，四川省府新產生短期債務已達3000余萬元（《川省財政之危機，負債達七千五百萬 當局正在設法渡此難關》，《大公報》，1935年7月9日，第3版；財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第161頁）。。

在川省財政暫時無法獲得巨額撥款與稅收支撐、且無力自發(fā)公債的情況下，由中央政府發(fā)行公債實際上是短期內解決地方財政“支絀”的唯一選擇，這是南京方面無法否認的。因此，盡管此前一直持反對態(tài)度，但在川省舊債換發(fā)為“整理金融公債”的同時，財政部仍開始認真考慮在地方發(fā)行巨額新債的可能性。川省鹽稅交歸南京國民政府后，財政部于1935年5月23日初步擬訂了川省新債發(fā)行方案，建議發(fā)行總額5000萬元的“四川剿匪善后公債”，以其中2600萬元充整理舊債之用，其余部分充作“四川剿匪及善后建設之用”。此項公債以川省鹽稅為基金，周息六厘，九年還清2600萬的數(shù)額，系以四川財政特派員謝霖有關川“整理金融公債”平均市價為票面三.一五折的報告為基礎，將新債折合舊債的比率略微提高到“三五折”所得。。上述方案經孔祥熙略加修訂后，于5月28日提交行政院會議審議，并于5月30日呈報蔣介石。孔氏認為，財政部所擬方案系“最平允之辦法”，希望蔣介石能“鼎力主持，并責成川省當局體念國家之艱難，市況之凋敝”而“切實辦理”《孔祥熙致蔣介石電》（1935年5月30日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（1），第264頁。。

然而，蔣介石對財政部所擬發(fā)債方案卻提出異議。如原擬5000萬元的債額，蔣氏認為“決不足分配”，而“三五折掉換”川省7300萬“金融公債”的方案則會讓川債持有人“吃虧太甚”，于蔣氏安定川局的大計不利。6月4日，蔣氏致電要求孔氏“發(fā)行七千萬元，于本星期內議決公布為妥”。隨后近大半個月的時間，蔣、孔之間圍繞川債發(fā)行展開了爭論，爭論的內容涉及川債數(shù)額、基金、發(fā)行地域范圍等問題《蔣介石孔祥熙等關于整理四川財政往來電文》（1935年1—9月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編《財政經濟》（1），第259～269頁；《蔣介石、孔祥熙等為發(fā)行四川善后公債來往文電》（1935年6—7月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編“財政經濟”（3），第173～184頁。。大體而言，孔氏領導的財政部基于南京國民政府財力擬訂的川債發(fā)行計劃，在金額、基金及發(fā)行范圍等方面都傾向于“限制”；而其時在川黔等地坐鎮(zhèn)指揮“圍剿”的蔣氏，則基于對川省財政惡劣現(xiàn)狀的認知，希望通過增大發(fā)債規(guī)模來“安定人心”“鞏固后方”。

經過反復討論，川省新公債的發(fā)行最終大體依照蔣介石的意見進行。6月13日，川債發(fā)行計劃正式提交立法院審議，于6月28日獲得通過《川省公債立院財委會審查完竣》，《大公報》，1935年6月27日，第4版；《立院會議通過各案》，《大公報》，1935年6月29日，第3版。。7月1日，南京國民政府明令公布“民國二十四年度四川善后公債”發(fā)行條例，公債正式在全國范圍內發(fā)行。根據發(fā)行條例，“四川善后公債”用途為“督促四川剿匪進行，辦理善后建設事業(yè)及整理債務”，公債總額為國幣七千萬元，年息六厘，由中央征收四川部分鹽稅項下所撥補助費為擔保，完清期限為九年，每年分兩次付息，由中央銀行為公債還本付息機關《二十四年四川善后公債七千萬元七月一日發(fā)行》，《四川月報》第7卷第1期，1935年7月，第95頁。。

善后公債的總額顯然低于此前“整理地方金融公債”。然而，“整理地方金融公債”系川省以“地鈔”自發(fā)，雖得南京國民政府默認，但因無可靠的債務基金保證，且地鈔與申鈔的“匯水”波動不定，其信用與實際價值皆難長久維持，只能視為應對債務危機的應急舉措。而善后公債是由南京國民政府以“國幣”發(fā)行，以國家稅收及財政信用為擔保的政府公債，實際價值較為穩(wěn)定，市場流通性更強，其吸引資金的能力遠勝于川省自發(fā)公債《川軍縮編進行頗速，七千萬善后公債即發(fā)行》，《大公報》，1935年6月27日，第3版。。得益于上述優(yōu)勢，四川善后公債的發(fā)行，成為結束四川債務危機、緩解地方財政困難的關鍵性步驟。

善后公債首先為四川省府償付新債提供籌碼，避免其產生新的債務違約。善后公債發(fā)行后，省財廳得以收回1935年上半年為發(fā)放川軍各部軍餉而向重慶銀行界臨時出示的數(shù)百萬元“抵解證”（即借款憑證），這使得重慶銀行界渡過“籌碼短缺”的難關，避免釀成新的金融危機。在善后公債的保障下，新成立的行營財政監(jiān)理處又清理了四川省府自1935年3月以來產生的3000萬元短期借款財政部四川財政特派員公署編：《四川財政概況》，第161頁。。

南京國民政府還通過以善后公債中的 4400萬元換發(fā)總額7300萬元“整理四川金融公債”，完成了地方公債的新舊過渡。相比于此前財政部所擬“三五折”掉換的計劃，“六折掉換”綜合考慮了四川地鈔與申鈔的匯價，及“整理金融公債”票面價值與市場價格等因素，更易于被地方金融市場接受松年：《四川新空氣里仍有微生物活動》，《大公報》，1935年7月18日，第3版。。通過善后公債的發(fā)行，原地方軍人所發(fā)舊債徹底收回，這不僅結束了1934年川軍潰敗所引發(fā)的地方債務危機，也終結了“防區(qū)制”時代川省地方公債發(fā)行的無序狀態(tài)，將其正式納入了國家管理的軌道中。

四川善后公債發(fā)行后，大規(guī)模舉借公債成為川省財政運作的常態(tài)。1935年8月1日，為收回四川地方銀行所發(fā)行的鈔票（地鈔），南京國民政府又發(fā)行“整理四川金融庫券”3000萬元，按票面九八折發(fā)行，月息五厘，分64個月還清。1936年4月，根據地方財政需求，南京國民政府又發(fā)行“民國二十五年度四川善后公債”1500萬元。同年9月，發(fā)行“四川省建設及換償舊債公債”3000萬元。1937年7月，因川省救災的需要，“四川賑災公債”600萬元得以發(fā)行。到1939年，根據省政府的統(tǒng)計，五年來四川累計發(fā)行的公債總額達1億6000余萬元，其中尚不計“逐年零星借款”。1937年度省財政支出預算中，債務費支出多達2800余萬，占全部支出額的32.69%四川省政府秘書處編?。骸端拇ㄊ「艣r》，成都，1939年版，第81～82頁。。

單就債務規(guī)模而論，經南京國民政府整理后的川省地方公債遠超“防區(qū)制”時代據關吉玉統(tǒng)計，截至1936年4月，川省“奉準已發(fā)行公債四種，即將發(fā)行一種，共一萬五千二百萬元”，“至現(xiàn)在（1936年4月）止，共將欠現(xiàn)款三千余萬元——如發(fā)行十五年六厘息之公債需五千萬元方能還清”總額“估計可達二萬萬元”08010100038006〗。，但發(fā)行數(shù)額并非衡量公債作用的唯一指標。自民國建立以來，公債一直是政府“應付財政上之困難”，維系政權穩(wěn)定運行的主要手段。時人對于公債，雖多因其“多少含有被動及強迫之成分”而持負面看法，但亦承認其“不無獲得若干利益”的可能，如“獲得暫時財政之平衡，減少貨幣政策之障礙，阻遏債市投機之活動，建立公開市場之基礎”等楊蔭溥：《中國金融研究》，上海：商務印書館1936年版，第218頁。。從政治統(tǒng)一的角度來看，南京國民政府對川債的整理，挽救幾近崩潰的川省財政，暫時穩(wěn)定了川局。在南京方面的支持下，劉湘集團主持的四川省政府通過舉債維持地方軍政運行，度過面臨的各種危機，鞏固了剛剛實現(xiàn)的“川政統(tǒng)一”。

從財政統(tǒng)一角度來看，通過對川債的整理，南京國民政府不僅將地方公債納入管理，還為此后在川收回地鈔、推行法幣政策創(chuàng)造了條件。“善后公債”發(fā)行后，南京國民政府于9月10日宣布“八折收銷”川省自發(fā)地鈔。同年11月3日，南京國民政府又在全國范圍內實施法幣政策。得益于公債的資金保障，到1935年12月底，原四川地方銀行發(fā)行的地鈔絕大部分被收回，法幣在川得以完全流通石濤：《抗戰(zhàn)前南京國民政府對四川幣制的統(tǒng)一——以整理地鈔為中心的考察》，《中國經濟史研究》2013年第4期，第114～127頁。。

當然，經南京國民政府整理的川省公債仍存在諸多弊端，如還款周期過長，償還狀況不佳等據統(tǒng)計，1936年到1941年發(fā)行的六種川省公債（總額達1.71億元）皆未正常償清，被迫以發(fā)行新債或由財政部接收換償?shù)姆绞浇鉀Q（萬必軒：《地方公債》，第61～64頁）。。但問題的實質，在于發(fā)行公債無法解決地方財政“入不敷出”、赤字嚴重的“痼疾”。時人在分析公債制度的利弊時即指出：公債的發(fā)行“往往由于財政紊亂之結果”，其發(fā)行又可能導致“財政上必更滔于困難”的后果，故“依賴于公債為財源者，其財政上之運用方法，必先未得其宜，方始出此下策”程文藹：《公債與我國財政》（續(xù)），《錢業(yè)公報》第15卷第4號，1935年4月，第20頁。?！按ㄕy(tǒng)一”實現(xiàn)后，川省財政歸于統(tǒng)一，但這一時期地方處于戰(zhàn)爭狀態(tài)下，龐大的軍費開支難以削減，財政收支失衡的狀況并未改易。地方公債雖經南京政府整理，但其發(fā)行目的仍不出“彌補軍政開支”及“整理舊債”兩大用途。

因此，不論“防區(qū)制”下地方自發(fā)公債，還是“川政統(tǒng)一”后南京政府所發(fā)公債，都只能起到“寅吃卯糧”的作用。這些公債大部分消耗于軍事，投入生產建設者少之又少1935—1937年川省地方“軍務費”預算每年均在4000萬元以上，債務支出預算由每年1500萬元增至2900余萬元，其余費用則籠統(tǒng)歸為“政費”，年均開支最高不超過1600萬元，“建設費”未在預算中單列（四川省政府秘書處編?。骸端拇ㄊ「艣r》，第69頁；邢世同：《廿六年度川省預算檢討》，《四川月報》第11卷第1期，1937年7月，第76頁）。，不僅無法實質性增加政府財政收入，反而進一步加劇政府的債務壓力，使財政陷入“以債還債”的惡性循環(huán)。對于民眾而言，這些公債或以稅收擔保償還，或以增發(fā)新債“整理”，兩者實際上都在增加其負擔四川省府將四川善后公債10%的債額“攤募”給全川各縣，各縣則將之攤派于田賦之上，這種“強制性”的“攤募”明顯加重了民間負擔。。數(shù)量過巨的地方公債，還誘使過多的社會資金涌入金融投機領域，對于金融行業(yè)的健康、社會生產的發(fā)展也構成抑制松年：《四川新空氣里仍有微生物活動》，《大公報》，1935年7月18日，第3版。。

歸根結蒂，如果四川地方財政不能脫離“彌補軍需”的軌道，走上發(fā)展生產的道路，無論“整理舊債”，還是“發(fā)行新債”，終究都不能脫離“入不敷出”的困局。實際上，這也是民國大部分時間內川省乃至國家財政都面臨的一個無解難題。

四" 結" 語

通常認為，財政統(tǒng)一與政治統(tǒng)一緊密相關，只有政治統(tǒng)一實現(xiàn)，財政統(tǒng)一方有付諸于實踐的空間。然而，中國幅員遼闊，各省的政治與經濟環(huán)境千差萬別，導致南京國民政府在統(tǒng)一各省時常常面臨迥然不同的歷史情勢。就川省而言，如上文所論，“川政統(tǒng)一”的局面是在“圍剿”中共武裝革命的情勢下實現(xiàn)的。南京國民政府雖將川省納入管轄之下，但地方軍人仍擁有較大政治實權。這不僅影響此后十余年的四川政局，也對南京國民政府統(tǒng)一川省財政的方式及央地財政關系產生重大影響。

南京國民政府對川財政整理，大體上秉持了“財政統(tǒng)一”的原則，但具體整理措施又帶有較強的策略性與靈活性，地方軍人掌握的省財政收入基本得以維持，未受太大損失，這反映了南京國民政府整理川財?shù)臎Q策主要服務于其“剿共”的“大局”。而中央財政收入與民眾負擔等因素，決策者雖非全無考慮，但最終仍成為服從“大局”的犧牲品。整體來看，南京國民政府對川財政整理舉措從制度上確立“央主地從”的財政關系，推動了國家財政統(tǒng)一。然而，受自身財力及地方政情的制約，此種“主從”關系在地方財政實際運作中仍較模糊。經過整理的川省財政雖能維持地方軍政運行，卻始終無法扭轉“入不敷出”的窘境，大部分財政資源消耗于軍事與債務，無法用于發(fā)展地方經濟。

四川財政整理一度被南京國民政府視為當時各省財政整理“成效最著者”孔祥熙：《民國廿三年會計年度及該期以后財政情形報告》，《申報》，1936年11月2日，第15版。。但隨著時間的推移，無論南京政府內部還是社會輿論，對于川省財政的焦慮與不滿與日俱增。南京方面的視線，主要聚焦于地方財政收支失衡造成的不利影響。1935年底，重慶行營主任顧祝同在致蔣介石的報告中即明確表示，川省財政“目前實有種種危機與極大困難”，財政收支失衡對“剿匪軍事及川政整理影響甚大”《顧祝同呈蔣中正財監(jiān)處稅收短少將無法支撥軍政各費及修整公路需款最殷等四川財政情形及各項建設事業(yè)危機等文電日報表》（1935年12月30日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208020000467048。。1936年4月，駐川財政監(jiān)理處處長關吉玉則向蔣介石報告稱：南京國民政府在兩年內不僅批準了近一億元的地方公債，還須為新產生的四千萬元虧空設法；而未來兩三年川省財稅“每年將少收三千三百萬元”。關氏估計，川省公債規(guī)模將達到“二萬萬元——十五年內本息合計約將達三萬萬元”《關吉玉報告四川財政概況》（1936年4月9日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208010100038006。。社會輿論則對財政整理未能減輕民眾負擔極為不滿，認為“二十四年后號稱減稅，而仍為四征，其中三征本稱臨時軍事捐，軍事既終，征焉如故”，“人民負擔并未減輕”，“中央為整理四川財政，助以數(shù)千萬，然實未根本收效，財政仍絕對未得整理”《救災與整軍》，《大公報》，1937年5月8日，第2版。。隨著1936至1937年川省大旱的發(fā)生，大批川省民眾掙扎于死亡線上，更令不滿情緒達到頂峰佚名：《川政與川災輿論一斑》，孫燕京、張研主編：《民國史料叢刊》續(xù)編第838冊，鄭州：大象出版社2012年版。。

對川省財政的癥結，南京方面與社會輿論都歸咎地方過高的軍費開支，進而指責地方軍人不愿“裁軍”《關吉玉報告四川財政概況》（1936年4月9日），“蔣中正總統(tǒng)文物”檔案，檔號：00208010100038006；佚名：《川政與川災輿論一斑》，第4、22頁。。但問題并非如此簡單。事實上，早在1935年6月至9月，川軍已實現(xiàn)第一輪“裁軍整編”，軍費開支被削減三分之一，地方財政收支有所改善賀國光編：《國民政府軍事委員會委員長行營參謀團大事記》，北京：軍事科學院軍事圖書館1986年影印版，第463頁；《共匪北竄后之四川省軍政，軍隊縮編告竣，省政建設開始》，《大公報》，1935年10月14日，第4版。。然而，進一步裁減川軍的計劃卻陷于停滯。其中關鍵性的制約因素，無疑是南京方面與劉湘集團的微妙關系。

南京國民政府對川局的介入，緣于川軍“圍剿”慘敗及財政危機，南京方面不愿坐視川省“赤化”，但自身力量又不足以全盤接收四川，故選擇與地方軍人中實力最強的劉湘集團合作維持川局。然而，這種因“圍剿”而形成的政治合作關系混沌而脆弱。南京方面雖實現(xiàn)對四川的統(tǒng)一，但統(tǒng)一后雙方的權力范圍并未得到清晰界定，在地方政治、財政、軍事等領域的權力關系都處于模糊狀態(tài)同時期入川游歷的張季鸞將此種關系概括為“劉甫澄全權負責，處理川事，而中央指導而輔助之”，并認為“今后趨勢，也是如此”。。

微妙的權力與利益關系，使得南京方面與劉湘集團都不愿過多承擔財政改革的成本，這顯然制約著財政整理的實效。盡管在財政赤字、收支失衡的情況下，實現(xiàn)“收支適合”需要從增加收入與削減支出“雙管齊下”，但南京方面在劉湘仍保有較大自主權的情況下不愿承擔地方軍費，只愿在國稅歸屬及公債發(fā)行等方面提供有限支持，這使得其無法有效利用財政手段控制地方。劉湘則并不樂見“整編裁軍”帶來的權力削弱，只愿支持那些有利于鞏固自己對川省統(tǒng)治的改革舉措，這又導致地方軍費居高不下，財政收支日形惡化1935年6月5日，蔣介石在成都對川軍將領講話時，明示川軍在“經過中央的點驗核準”前，南京政府不會承擔其軍費，并堅稱“以四川的錢，一定能解決四川問題，建設新的四川而有余，決沒有非請求中央補助不可的道理”。。

一旦財政整理觸及軍費削減問題，地方“裁軍”被提上議程，地方軍人的權力基礎面臨威脅，央地雙方“此消彼長”的權力博弈隨之拉開1935年9月4日，蔣介石在“峨眉軍訓團”對劉湘“欺詐不實痛加面斥”，劉湘為此“大發(fā)脾氣”，這是雙方關系惡化的標志性事件（《康澤自述及其下落》，臺北：傳紀文學出版社1998年版，第75頁）。。受此影響，央地財政關系難以取得新的突破。此后，接連發(fā)生的嚴重旱災進一步加劇地方財政危機，激化央地在“裁軍整編”問題上的矛盾。到1937年春，權力博弈幾令雙方兵戎相見。

地方財政僵局直到1938年劉湘病逝，國府遷渝，加強對川控制后方得打破。隨著川軍“國軍化”，四川最終實現(xiàn)國地稅“截然劃分”，國稅完全由國府收回，軍費改由國稅承擔。然而，省財政收支并未因擺脫軍費負擔而得到改善。由于抗戰(zhàn)已全面展開，地方“政教經費”開支“驟然膨大”，省府仍不得不依靠“發(fā)債”與“加稅”維持運轉甘績鏞：《戰(zhàn)時后方財政的適應性》，《四川經濟季刊》第2期，1941年6月，第3～6頁。。1941年3月，因戰(zhàn)時貨幣貶值嚴重，國民政府開始推行“田賦征實”。同年6月，第三次全國財政會議將央地財政劃分由“國、省、縣”三級財政改為“國家財政”與“自治財政”二級，從制度上取消“省財政”，但這又使苛捐雜稅等亂象在地方回潮潘國旗：《第三次全國財政會議與抗戰(zhàn)后期國民政府財政經濟政策的調整》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2004年第4期，第101～122頁。。直到民國結束，中央與地方財政關系仍未調適得宜，人民負擔未能有效減輕。

收稿日期" 2022—09—20

作者車人杰，歷史學博士，四川大學歷史文化學院副教授。四川，成都，610064。

The Financial Support of National Unification：The Local Finance Consolidation of the Nanjing National Government After the Administrative Unification of Sichuan

Che Renjie

Since the early Republic of China，the local finance of Sichuan province had been out of the control of the central government for a long time.In the latter half of 1934，the disastrous defeat of the Sichuan Army in the encirclement and suppression of the Red Army lead to the local financial crisis，and the local military commanders were forced to seek the help of the Nanjing National Government.In order to solve the financial crisis and achieve the financial unification，the Nanjing National Government urged the local government to realize the separation of national and local taxes，return the national tax to the central government，and abolish harsh and miscellaneous taxes.In the meantime，it agreed to give the national tax income of Sichuan back to Sichuan province，allowed the local government to impose a 300% surtax on the land tax in the name of the Encirclement and Suppression War，and raised new taxes.In terms of public bonds，the Nanjing National Government floated a new bond named “The Rehabilitative Public Bonds of Sichuan Province” to recover the bonds issued by the Sichuan Army.The finance consolidation ended the independent status of finance of Sichuan province，alleviated the local financial crisis while promoting the unification of national finance，and consolidated the administrative unification of Sichuan.However，the local finance was still restricted by the huge military expenses and heavy debt burden，and the tax burden of local people could not be effectively relieved.

Nanjing National Government Finance Consolidation；Administrative Unification of Sichuan；Separation of National and Local Taxes；The Rehabilitative Public Bonds of Sichuan Province

【責任編校" 趙廣軍】