內(nèi)容摘要：作為發(fā)展全過程人民民主的重要舉措，基層立法聯(lián)系點的創(chuàng)設(shè)具有憲法依據(jù)，其功能實現(xiàn)須借助憲法的制度、組織和程序。我國憲法中的國家任務(wù)規(guī)范、直接民主規(guī)范與組織活動規(guī)范，能夠滿足創(chuàng)設(shè)基層立法聯(lián)系點的實質(zhì)合憲要求?；鶎恿⒎?lián)系點作為代議民主的內(nèi)部補強制度，在組織運作中應(yīng)當定位為公眾利益表達的常設(shè)機構(gòu)?；鶎恿⒎?lián)系點的憲法實現(xiàn)，需要將“全鏈條、全方位、全覆蓋”的全過程人民民主理念貫徹其中，并在實踐中加強建設(shè)。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點；憲法基礎(chǔ)；功能定位；規(guī)范實現(xiàn)

引言

黨的二十大報告提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點?！弊鳛橐粋€黨內(nèi)法規(guī)概念，基層立法聯(lián)系點正式提出于2014年的十八屆四中全會，但此前地方已有相關(guān)的嘗試與探索[1]。2019年，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察基層立法聯(lián)系點工作。此后，全國各地進一步開展了建設(shè)基層立法聯(lián)系點的豐富實踐。自2015年全國首批基層立法聯(lián)系點試點單位設(shè)立以來，基層立法聯(lián)系點已覆蓋全國，總體形成國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動的格局①。為貫徹工作要求與回應(yīng)實踐需要，2023年新修改的立法法新增對基層立法聯(lián)系點的規(guī)定②，由此基層立法聯(lián)系點從黨規(guī)上升為國法，具有了基本的法律依據(jù)?！皥猿忠婪ㄖ螄紫纫獔猿忠缿椫螄盵2]，進一步的追問在于基層立法聯(lián)系點的制度實踐是否具有憲法依據(jù)呢？自提出以來，實踐中基層立法聯(lián)系點的建設(shè)特別重視其對全過程人民民主的踐行，理論界亦多圍繞此進行研討③，但其合憲性問題則未引起重視。毫無疑問，建設(shè)基層立法聯(lián)系點應(yīng)在憲法的規(guī)范框架之內(nèi)進行。在此基礎(chǔ)上，基層立法聯(lián)系點在憲法上應(yīng)如何定位、如何實現(xiàn)，這些均構(gòu)成本文的問題意識?；诖?，本文的論證思路是：以憲法為基礎(chǔ)，分析其為基層立法聯(lián)系點提供的規(guī)范依據(jù)，進而對基層立法聯(lián)系點進行規(guī)范定位，最后討論基層立法聯(lián)系點的規(guī)范實現(xiàn)機制。

一、基層立法聯(lián)系點的憲法基礎(chǔ)

在形式上，憲法沒有明確規(guī)定基層立法聯(lián)系點的條款，沒有直接授予全國人大常委會法工委以及地方人大常委會1設(shè)立基層立法聯(lián)系點的職權(quán)。在地方組織法上，基層立法聯(lián)系點的設(shè)立也沒有直接授權(quán)依據(jù)。因而，需要從實質(zhì)層面認識基層立法聯(lián)系點的合憲性，進而通過憲法規(guī)范為其提供根本法的支撐。憲法中的國家任務(wù)規(guī)范、直接民主規(guī)范、組織活動規(guī)范等三類規(guī)范為基層立法聯(lián)系點提供了體系化的憲法依據(jù)。

（一）國家任務(wù)規(guī)范

國家任務(wù)是指國家存在之后，國家行為在各領(lǐng)域應(yīng)當完成的各項事務(wù)。憲法上明確創(chuàng)設(shè)的國家任務(wù)規(guī)范，對國家公權(quán)力具有法的拘束力。我國憲法序言將“發(fā)展社會主義民主”作為國家發(fā)展的任務(wù)，意味著國家公權(quán)力須在發(fā)展社會主義民主的任務(wù)取向下，不斷加強民主政治建設(shè)。從這一功能性視角來看，基層立法聯(lián)系點的創(chuàng)設(shè)完全具備合憲性，其所具備的“接地氣、聚民智”“拓展暢通民意反映渠道，豐富民主形式”等特性2，與發(fā)展社會主義民主的理念水乳交融。

人民群眾能否暢通表達利益要求，是評價一個國家政治制度是否民主的重要因素。基層立法聯(lián)系點拓寬了人民群眾有效參與立法的渠道，使人民主體地位在立法中轉(zhuǎn)換為一種制度性機制，使人民對自身利益提出并實現(xiàn)訴求成為可操作的現(xiàn)實[3]。

全過程人民民主是社會主義民主的時代表達，是對社會主義民主理論與實踐的重大創(chuàng)新[4]。習(xí)近平總書記指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主?！蔽覈鴳椃ǖ拿裰鹘Y(jié)構(gòu)蘊含了全過程人民民主的理念，要求緊密聯(lián)系群眾，實現(xiàn)最廣泛的代表性[5]?；鶎恿⒎?lián)系點對于發(fā)展全過程人民民主而言不可或缺，單純的代議民主不符合全過程人民民主的理念要求。在西方代議民主之下，公民享有選舉權(quán)，通過選舉代表行使國家權(quán)力，進而體現(xiàn)全民意志。但這僅僅是理想意義上的“公意”[6]。單純的代議民主很難體現(xiàn)出真正的人民意志。基層立法聯(lián)系點要求人民的直接參與，并且采取各種措施保障人民群眾的廣泛參與，實現(xiàn)了對民意的實質(zhì)吸納，將立法正當性建立在人民同意的基礎(chǔ)之上。

（二）直接民主規(guī)范

全過程人民民主是直接民主與間接民主的統(tǒng)一。憲法第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@意味著憲法在規(guī)定間接民主形式的同時，也規(guī)定了實現(xiàn)全過程人民民主的直接民主形式[7]。基層立法聯(lián)系點要求立法機關(guān)征求和聽取群眾意見建議，在這一平臺上人民可以依據(jù)新修改的立法法第七十條、第九十條直接參與國家立法事務(wù)，是一種直接民主。

但是，從各地實踐來看，一些地方人大常委會采取的加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的措施實際上超越了立法法的授權(quán)范圍。立法法第七十條和第九十條分別規(guī)定的全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點與地方人大常委會基層立法聯(lián)系點的工作范圍是不同的，前者的范圍為“法律草案和立法工作”，后者則為“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案”。從立法程序角度來看，法律草案與立法工作是包含與被包含關(guān)系，立法工作包括起草、審議、通過、公布等程序。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方人大常委會基層立法聯(lián)系點的工作僅包括聽取對草案的意見，而全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點的工作則包括立法的全部流程。以廣東省為例，《廣東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》要求，基層立法聯(lián)系點要“保障基層群眾參與到法規(guī)的立項、起草、調(diào)研、審議、評估、宣傳、實施等全過程、各環(huán)節(jié)”。其中，“立項、起草、調(diào)研、審議”在立法法第九十條規(guī)定的范圍之內(nèi)應(yīng)無異議，“評估、宣傳”在一定程度上也可以認為是在范圍之內(nèi)，但是“實施”是否滿足第九十條規(guī)定的范圍則需要進一步思考。從全國其他地方的實踐來看，許多地方人大常委會基層立法聯(lián)系點的建設(shè)，均有將其工作滲入立法全流程的傾向。

不過，無論是否超出立法法第九十條的授權(quán)范圍，這些地方的探索都不違反法律保留原則。雖然憲法第二條第三款規(guī)定了“依照法律規(guī)定”參與直接民主，但從法律保留的理論立場及其發(fā)展變遷來看，人民直接參與的民主形式不應(yīng)被納入要實行法律保留的范疇[8]。法律保留是為了保障自由與限制行政，在某種意義上，人民直接參與民主是與之相向的?？v向維度的法律保留專門探討中央立法和地方立法的權(quán)力配置，地方立法機關(guān)對直接民主形式的拓寬亦不在其考慮的保留范圍之內(nèi)[9]?？傊瑸檑`行發(fā)展全過程人民民主，各地對基層立法聯(lián)系點的探索雖超越了立法法的授權(quán)范圍，但由于其是向人民提供政治參與的程序性利益，因此在沒有上位法規(guī)定的情況下，由省級人大常委會制定決議進行創(chuàng)設(shè)，仍然具有合憲性。

（三）組織活動規(guī)范

基層立法聯(lián)系點的創(chuàng)設(shè)主體是全國人大常委會法工委與地方人大常委會。全國人大常委會法工委是全國人大常委會根據(jù)全國人大組織法第二十八條設(shè)立的工作委員會，由全國人大常委會法制工作委員會主要職責(zé)可知，其并沒有創(chuàng)設(shè)基層立法聯(lián)系點的職權(quán)。地方人大常委會同樣如此，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方人大常委會并沒有獲得明確設(shè)立基層立法聯(lián)系點的授權(quán)。根據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的法理，全國人大常委會法工委與地方人大常委會設(shè)立基層立法聯(lián)系點的行為似屬于超越職權(quán)的行為。這種秉持形式合法性立場的觀點雖然有其道理，但憲法及相關(guān)法律沒有明確規(guī)定設(shè)立基層立法聯(lián)系點，并不意味著必然違憲。國家機構(gòu)開展組織活動，除了依據(jù)具體的職權(quán)條款外，也要按照抽象條款進行積極作為。

“合憲”既包含合乎憲法的文本規(guī)定，也包含合乎憲法的內(nèi)在價值。理論上“合憲性審查中的‘憲’，既包括憲法典，即憲法文本，同時包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋，在有的國家還包括憲法慣例與批準的公約”[10]。實務(wù)部門同樣秉持這一觀點?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》第五點指出：“在備案審查工作中注重審查法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件?！逼渲小皯椃ㄔ瓌t、憲法精神”即屬于憲法內(nèi)在價值層面。因此，探尋基層立法聯(lián)系點的合憲性基礎(chǔ)，既要回歸憲法文本，也要考慮憲法的內(nèi)在價值。

在我國憲法中，為人民服務(wù)原則是一項基本的組織活動原則[11]。憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの偷胤饺舜蟪Ｎ瘯O(shè)立基層立法聯(lián)系點，正是為了在立法工作中經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議。因此在國家機關(guān)為人民服務(wù)這一組織活動原則層面，基層立法聯(lián)系點不僅具備合憲性，還具有實踐必要性，其承載的“察民de48599b09916a8cf80a23588189673a8ea84ebc47dca2f2cd66721e92f494bc情、聚民智、匯民意”的“直通車”取向，是對這一憲法規(guī)范的寫照。

二、基層立法聯(lián)系點的功能定位

在合憲性基礎(chǔ)上，需要思考基層立法聯(lián)系點的規(guī)范定位。理清基層立法聯(lián)系點的定位，有助于突出其作為一個新事物的獨特功能，以進一步規(guī)范其實踐運作。基層立法聯(lián)系點應(yīng)作為我國代議民主的制度內(nèi)補強制度，在實踐中定位為征詢公眾意見與促進利益表達的組織機構(gòu)，有助于強化其存在和運行的實質(zhì)正當性。

（一）作為代議民主的內(nèi)部補強制度

現(xiàn)代憲法理念中，完全體現(xiàn)及實現(xiàn)人民意志是民主的理想形態(tài)，但在現(xiàn)實中這是難以認知與操作的。因此，在實際運作層面，就需要將人民與由人民選出的代表進行區(qū)分，通過人民代表來行使國家權(quán)力。這種民主形式通常被稱為代議民主，理論與實務(wù)中有時也稱為間接民主。我國人民代表大會制度即屬于這一民主形式。在人民代表大會制度之下，人民與國家權(quán)力之間的關(guān)聯(lián)在于，人民是國家權(quán)力的所有者，但人民并不直接行使國家權(quán)力，而是通過全國人大和地方各級人大來行使國家權(quán)力。憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。這表明我國國家權(quán)力的所有者和行使者是分開的，由權(quán)力的行使者代表人民行使國家權(quán)力，從而形成一種權(quán)力代表結(jié)構(gòu)。

代議民主作為近代資產(chǎn)階級革命以來在各民主國家普遍實行的一種民主形式，是各國憲法制度內(nèi)公眾利益表達的核心。在我國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民進行民主民意表達的最重要平臺和載體。但歷史和現(xiàn)實都告訴我們，這種代議民主的運行，并不總是這么理想?！叭嗣裰挥性谕镀睍r被喚醒、投票后就進入休眠期”是代議民主難以解決的弊端。施米特所批評的議會主義缺乏真正的討論精神、缺乏公共性、會陷入純粹的多數(shù)計算當中，這些問題在今天依然存在。而選民參與不足、投票熱情不高等問題又致使選出的代表難以真正代表民意，這進一步動搖了代議民主的根基。此外，代議民主所奉行的“少數(shù)服從多數(shù)”導(dǎo)致總是存在一些少數(shù)群體的主張和要求無法通過民主程序獲得保障。

在今天，代議民主的局限與弊端已是常識，關(guān)鍵在于如何對代議民主進行糾正。馬克思主義代議制觀點認為，人民不能僅通過代議機關(guān)行使權(quán)力，還必須自己直接參加國家政治生活。中國特色社會主義民主政治超越了單純的代議民主，習(xí)近平總書記指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”，要“從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”[12]。在我國，盡管作為權(quán)力所有者的人民與國家權(quán)力的行使相對分離，二者仍能通過我國憲法中諸多代議民主的補強制度保持緊密聯(lián)系，以真正實現(xiàn)人民當家作主。在憲法上，這種制度設(shè)計有很多，例如，中國共產(chǎn)黨代表大會制度、黨和政府密切聯(lián)系群眾的信訪制度、結(jié)社制度、集會游行示威制度等。有學(xué)者將我國憲法中的這種安排稱之為代議民主與人民民主的二元民主觀[13]。2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“建立基層立法聯(lián)系點制度”?；鶎恿⒎?lián)系點制度是在符合我國憲法精神的前提之下建立的一種新的對代議民主補強制度。

作為一種新的補強制度，基層立法聯(lián)系點制度的特殊之處是在人民代表大會制度內(nèi)部進行補強，而憲法規(guī)定的既有補強制度均是在外部對代議民主進行補強。這一內(nèi)部性體現(xiàn)在基層立法聯(lián)系點由代議機關(guān)所創(chuàng)設(shè)，公眾訴求直達代議機關(guān)，意見建議直接被吸收進立法等。2021年，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出：“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制。”[14]基層立法聯(lián)系點正是完善人大民主民意表達平臺和載體的重要舉措，在人民代表大會原有的“人民群眾—人大代表—立法機關(guān)”這一代議民主結(jié)構(gòu)之內(nèi)，通過其本身設(shè)立的基層立法聯(lián)系點溝通和連接了人民群眾和立法機關(guān)之間的橋梁，形成了“人民群眾—立法機關(guān)”這一新的民主結(jié)構(gòu)，在新時代發(fā)展和完善了人民代表大會制度的實踐和內(nèi)涵。

（二）作為利益表達的常設(shè)組織機構(gòu)

作為我國代議民主的制度內(nèi)補強制度，基層立法聯(lián)系點的組織構(gòu)造和運作應(yīng)當能夠回應(yīng)我國立法實踐中的關(guān)鍵問題，并以此為取向來確立基層立法聯(lián)系點在憲法上的規(guī)范定位。從本質(zhì)上看，立法是人民群眾將其意志通過國家機關(guān)轉(zhuǎn)化為國家意志的過程。但在現(xiàn)代社會，立法面臨以下幾個復(fù)雜問題。首先，人民群眾的利益訴求多元化，不同利益群體的人民所追求的訴求并不相同。其次，國家機關(guān)介入社會生活的方方面面已成常態(tài)，立法在這其中需要解決國家機關(guān)的權(quán)責(zé)及其介入的程度問題，這將涉及國家機關(guān)內(nèi)部之間、公權(quán)力與社會之間的利益協(xié)調(diào)。最后，立法具有較強的技術(shù)性，如何實現(xiàn)科學(xué)立法、依法立法？立法過程中遇到不確定性事項時該怎么向國家意志轉(zhuǎn)化？等等。

一直以來，我國立法非常重視對國家機關(guān)內(nèi)部特別是行政機關(guān)內(nèi)部職能部門間利益協(xié)調(diào)機制的規(guī)范。政府部門通過制度化、組織化的溝通協(xié)商與利益博弈，實現(xiàn)共同利益的最大化，但立法中的公眾利益特別是相關(guān)利益群體的表達機制則略顯不足。實踐中，由于缺乏立法過程中的公眾參與以及利益相關(guān)群體聲音的征詢與吸收，公眾對地方立法的理解和接受程度不高，難以積極主動地遵守立法事項，甚至?xí)M行抵抗，造成地方性法規(guī)的實施成本過高。很多地方性立法往往存在生效之初“雷聲大”而后“雨點小”的窘境，難以真正實施。比如，2016年前后，北京、上海、廣州、深圳等許多城市紛紛公布了各自《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的實施細則，由于并未真正吸收網(wǎng)約車平臺、司機和用戶的利益訴求，以及地方交通運輸管理局與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的利益關(guān)聯(lián)，各地實施細則中對于網(wǎng)約車的規(guī)定過于苛刻和冗余，這導(dǎo)致一經(jīng)公布即引起公眾情緒的強烈對立。從各地實施細則的實施效果來看，由于執(zhí)法成本過高，其設(shè)立的準入條件和處罰措施并未得到遵守[15]。

我國立法并非不重視外部意見建議的吸收。近些年，一方面在科學(xué)立法精神的指導(dǎo)下，我國立法過程中專家咨詢與專家論證等參與形式已經(jīng)逐步規(guī)范化、制度化；另一方面隨著備案審查制度的推進，立法過程中的合法性審查已被起草部門高度重視，聘請外部專家對立法條款合法性進行嚴格的法律審查逐漸成為立法中的一項常態(tài)化程序。但是需要注意的是，普通公眾參與和專家參與具有不同之處。公眾參與的目的在于尋求自身利益的表達及吸納，而專家參與的目的則主要在于解決立法的科學(xué)性問題[16]。由于立法實踐過于側(cè)重其中的科學(xué)性、技術(shù)性、合法性問題，專家的意見建議通常會被慎重對待，而由于人民群眾利益表達能力參差不齊，個體利益訴求的分散性、局部性和不可控制性等各種主客觀原因的限制，公眾利益訴求的實質(zhì)性吸收效果并不理想。在利益多元化的社會里，專家意見并不能夠完全代替民意，“工具理性”固然可貴，但“溝通理性”價值更高，否則容易引起公眾和立法之間的對立。而且，由于科學(xué)的不確定性，面對現(xiàn)代立法所規(guī)范的各種復(fù)雜問題，專家可能也無法給出確定的答案，因此仍然需要公眾的直接參與來提升立法的合法性與可接受性。

理論層面逐漸重視立法中的公眾利益表達，比如有學(xué)者提出重視公眾參與、傾聽各方意見等觀點[17]。但組織層面的公眾利益表達則缺少具體深入的討論?；鶎恿⒎?lián)系點的設(shè)立為回應(yīng)這一問題提供了實踐素材?；鶎恿⒎?lián)系點的組織建設(shè)過程中的一個顯著特征是“為各個群體提供了有價值的發(fā)聲平臺”[18]，特別強調(diào)其匯聚民意的功能定位，即鼓勵和促進公眾在基層立法聯(lián)系點這一組織平臺上表達利益訴求。習(xí)近平總書記指出，一切立法和重大決策，“都應(yīng)該來自人民”，在這一立場之下，“廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道”，“廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制”[19]?；鶎恿⒎?lián)系點的設(shè)立，將一定區(qū)域或領(lǐng)域內(nèi)具有相近、相同或不同的利益訴求匯總起來，進入立法機關(guān)表達訴求。立法聯(lián)系點的發(fā)展完善，有利于促進組織化的利益表達。一方面，基層立法聯(lián)系點可以將多元利益群體的訴求通過梳理和整合，傳遞給人大常委會；另一方面，基層立法聯(lián)系點也可以將人大立法事項傳達給重點利益群體，促進多元利益群體參與立法。這樣一種專門性的機構(gòu)設(shè)置可以促進公眾與立法之間的有效互動，實質(zhì)性提升立法民主性。

在組織法上，有常設(shè)機構(gòu)與非常設(shè)機構(gòu)之分。非常設(shè)機構(gòu)不訴諸建立實體性組織機構(gòu)，一般通過定期的會議機制開展工作。近年來，在基層立法聯(lián)系點的建設(shè)實踐中，各地均重視作為一個組織機構(gòu)的基層立法聯(lián)系點的常設(shè)化。為了更好地發(fā)揮“察民情、聚民智、匯民意的‘直通車’作用”，基層立法聯(lián)系點應(yīng)當作為常設(shè)機構(gòu)進行運作，配備專門的工作人員，并逐漸完善制度設(shè)計。

三、基層立法聯(lián)系點的實現(xiàn)機制

理解憲法實現(xiàn)需要以規(guī)范為基點，規(guī)范維度下的憲法實現(xiàn)即實現(xiàn)憲法規(guī)則、憲法原則以及憲法精神[20]?；鶎恿⒎?lián)系點需要將全過程人民民主的理念貫徹于制度實踐中，全鏈條、全方位、全覆蓋地促進其在憲法層面的規(guī)范實現(xiàn)。

（一）全鏈條：以程序提升正當性

所謂全鏈條，意指基層立法聯(lián)系點的工作應(yīng)形成民意征詢前、征詢中、征詢后的完整傳送鏈條。全鏈條的立法參與對于形成民意與立法之間的良好互動至關(guān)重要，這一鏈條在憲法上的重要表現(xiàn)形式即為程序?，F(xiàn)代法治國家中，程序觀念已深入人心。對于程序的正當性標準，理論上存在著程序工具主義與程序本位主義兩種對立價值[21]。程序工具主義將程序與實體結(jié)果的正確性相綁定，試圖通過程序獲得正確結(jié)果。在邊沁看來，程序不具有獨立性價值，僅是實現(xiàn)良好實體結(jié)果的“功利”手段。程序本位主義認識到這一程序觀念的局限性，開始重視程序獨立于結(jié)果的內(nèi)在價值。盧曼認為，現(xiàn)代社會中程序的功能，不在于得出正確結(jié)論，而在于對復(fù)雜性問題予以簡化?，F(xiàn)代社會治理中的復(fù)雜性與不確定性使得唯一正確的結(jié)果往往難以發(fā)現(xiàn)，多元利益群體的存在亦加深了各種分歧。在對立法事項征求公眾意見過程中，由于不同利益群體的訴求不同，不同意見始終存在，分歧一定會有，但是立法機關(guān)又不得不作出或者采納一個決定，因而，程序就具有過濾觀點、減少沖突、停止內(nèi)耗的功能。

由此來看，基層立法聯(lián)系點的程序工作機制所追求的也許并不在于獲取正確的意見建議，而在于輔助民意征詢前、征詢中、征詢后這一鏈條中各項決定的作出。基層立法聯(lián)系點的決定，例如對公眾提出的意見建議的匯聚采納，需要進行選擇和取舍。可能諸多群眾的不同利益訴求均有道理，只是各有利弊，這時就需要權(quán)衡。而程序的作用便在于輔助這一權(quán)衡的過程，并在此過程中彰顯程序機制的重要性。在征求民意的過程中，通過適當法律程序的設(shè)置，可以使立法機關(guān)權(quán)衡和取舍后的結(jié)果更加貼合民意，并增強其合法性與可接受性。可以說，程序是基層立法聯(lián)系點的運行得以通暢進行的管道，如果沒有與民主民意緊密連接的程序機制的設(shè)置，基層立法聯(lián)系點本身的正當性都會受到質(zhì)疑，進而影響其憲法功能的實現(xiàn)。

從這個角度來說，基層立法聯(lián)系點的程序設(shè)計應(yīng)包括民意的吸收程序、整合程序和反饋程序，分別對應(yīng)的是民意征詢前階段、民意征詢中階段和民意征詢后階段。在民意征詢前，要設(shè)置各種程序，充分吸納民眾意見，并加以消化吸收。在民意征詢中，通過特定程序，將這些意見反映到立法機關(guān)，并由立法機關(guān)有選擇性地轉(zhuǎn)換為立法。在民意征詢后，又可以設(shè)置反饋機制，通過相應(yīng)程序使得人民群眾對基層立法聯(lián)系點進行監(jiān)督?；鶎恿⒎?lián)系點運作的這三個階段，均充分體現(xiàn)了民主性。以廣東省為例，根據(jù)《廣東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》的要求，在民意征詢前，基層立法聯(lián)系點應(yīng)細化信息收集流程，規(guī)范收文、發(fā)放、收集等各環(huán)節(jié)工作；在民意征詢中，應(yīng)把征集到的意見建議整理、上報、歸檔。實踐中，對于這兩個階段，各地也結(jié)合地方實際探索出了不同的程序機制。比如，惠州市江南街道作為廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點，建立了“一二三四五”工作機制，其中“五”就是指按照五個步驟流程開展意見征集，分別是工作方案制訂、意見建議征詢、意見資料整理、撰寫書面報告、上報并歸檔[22]。

需要加強的是民意征詢后的監(jiān)督約束1。公眾積極參與立法和表達訴求的目的和動力在于能夠通過立法維護和體現(xiàn)其利益，基層立法聯(lián)系點征求公眾意見的目的也在于確保公眾意見直達立法機關(guān)并影響立法。因此，反饋程序至關(guān)重要，僅僅有利益表達渠道而得不到立法機關(guān)在法律規(guī)范上的積極回應(yīng)的話，公眾也終將喪失對利益和訴求表達的積極性。通過一定的途徑和方式收集了公眾最關(guān)心的訴求并把收集的意見建議進行綜合匯總、歸納整理，進而上報至立法機關(guān)之后，更重要的是要對公眾的意見建議予以反饋，對被采納的意見建議應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，對于未被采納的意見建議應(yīng)說明理由，由此形成基層立法聯(lián)系點征集民意的完整鏈條。《廣東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》僅建立了單方面的反饋程序機制，要求“在立法后對比法規(guī)文本和所提意見建議，統(tǒng)計意見建議被采納情況，以發(fā)送采納證明、寄送感謝信、具名表揚等形式向提出意見建議的單位和個人反饋”。未來，基層立法聯(lián)系點應(yīng)注重對未被采納意見建議的說明理由程序，以增強公眾對立法工作的接受性。

（二）全方位：各環(huán)節(jié)與多形式

全方位，意味著要通過多種途徑與形式，保障公眾參與到立法工作的各環(huán)節(jié)。如果將人民群眾在基層立法聯(lián)系點這一平臺上全方位參與立法比作一個坐標軸，那么橫坐標軸可以表示公眾參與立法工作的各環(huán)節(jié)，縱坐標軸則用來表示公眾在每個立法環(huán)節(jié)上的多形式參與。

在橫坐標軸上，基層立法聯(lián)系點應(yīng)能保證公眾的利益和訴求反映到立法工作的各環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“國家立法機關(guān)在法律草案的立項、起草、調(diào)研、審議、評估、宣傳、實施等立法全過程、各環(huán)節(jié)，通過聯(lián)系點聽取基層群眾意見建議，并把群眾訴求‘原汁原味’反饋給國家立法機關(guān)作研究吸納的參考?！盵23]在廣義上，立法工作可以劃分為立法準備環(huán)節(jié)、立法制定環(huán)節(jié)和立法完善環(huán)節(jié)[24]。立法準備環(huán)節(jié)包括立法規(guī)劃和立法計劃。立法法第五十六條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃和年度立法計劃、專項立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排?！绷⒎ㄒ?guī)劃和立法計劃是我國立法工作中的一項頗具特色的做法2。相對來講，立法規(guī)劃是一項長期的安排，通常一屆人大常委會的工作任期制訂一個立法規(guī)劃；而立法計劃是一項短期的安排，以一年為立法單位[25]。立法制定環(huán)節(jié)包括起草和審議。起草和審議是立法的法定程序，這一環(huán)節(jié)將社會某一領(lǐng)域的社會權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過文本形式固定下來，是將公眾訴求吸收進立法的最重要環(huán)節(jié)。在基層立法聯(lián)系點的運作實踐中，這一環(huán)節(jié)公眾對利益表達展現(xiàn)出了很大的積極性和主動性。立法完善環(huán)節(jié)包括法律的修改、廢止和解釋?；鶎恿⒎?lián)系點應(yīng)注重收集法律規(guī)范在實施過程中出現(xiàn)的問題，了解法律實施的社會效果，及時反饋對法律修改、廢止和解釋的意見建議。

橫坐標軸要求基層立法聯(lián)系點參與立法工作的全部環(huán)節(jié)，與之相對應(yīng)，縱坐標軸則要把強調(diào)不同主體、多種途徑、不同程度的參與體系滲透進每一個環(huán)節(jié)。不同利益群體通過多種形式的參與和表達，有助于實質(zhì)性地發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的“直通車”作用。為此，各地基層立法聯(lián)系點在建設(shè)過程中，特別重視通過多種形式征求公眾的意見建議?！稄V東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》指出，“要深入基層、深入群眾、深入實際，在廣場、公園、街頭巷尾、田間地頭等基層群眾生產(chǎn)生活的場所，采取座談、交流、走訪、問卷等方式收集意見建議”，還要求在征詢前把“法言法語”轉(zhuǎn)換為“方言方語”。實踐中，惠州市開設(shè)地方立法公園，在眾議亭舉行“立法意見大家談”座談會活動，切實增強了立法的正當性，踐行了真正的人民當家作主，在切實維護公眾參與權(quán)和表達權(quán)的同時，也提升了人民的民主素養(yǎng)和水準。

基層立法聯(lián)系點征求意見的主體不僅僅限于公民個體，還包括社會團體、企業(yè)，甚至跨國公司等組織。從國外實踐來看，要想有序且高質(zhì)量征求公眾訴求，離不開社會團體等組織的作用。社會團體是具有相同利益訴求的社會成員自愿組成的組織，可以更加廣泛地聯(lián)系群眾以及有效地進行意見征集。目前，在基層立法聯(lián)系點建設(shè)實踐中，各地比較重視征求公民個體意見，然而個體利益訴求受到表達能力和意愿的影響[26]，要想使利益表達更具理性，就必須重視社會團體在意見征求過程中的作用[27]。

（三）全覆蓋：實質(zhì)民主的實現(xiàn)

在國家權(quán)力運行過程中，各國民主制度出現(xiàn)了形式民主與實質(zhì)民主的分野。與西方民主理念不同，基層立法聯(lián)系點在踐行形式民主的同時，也將實質(zhì)民主的理念貫徹到了其運作過程中。基層立法聯(lián)系點的“全覆蓋”既體現(xiàn)了“比例性原則”，也體現(xiàn)了“代表性原則”，不僅將其“聯(lián)系”工作廣泛覆蓋到所有區(qū)域及其利益群體，也注重區(qū)域和利益群體的代表性，以增強針對性和實效性。《廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》規(guī)定：“選擇聯(lián)系點應(yīng)當緊緊圍繞立法實踐需求，統(tǒng)籌考慮全省不同地區(qū)情況，綜合考慮建點條件、設(shè)點意愿和代表性等因素?！?/p>

在區(qū)域?qū)用?，基層立法?lián)系點既要考慮覆蓋率，又要考慮代表性。通過梳理全國及地方基層立法聯(lián)系點的設(shè)立點狀可以發(fā)現(xiàn)，其分布基本滿足均衡的空間分布要求，同時也考慮到了不同地區(qū)的不同情況。從全國范圍來看，自2015年7月設(shè)立首批四個基層立法聯(lián)系點試點單位到2022年7月，全國人大常委會法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點已等比例覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市，其中各個基層立法聯(lián)系點設(shè)立的區(qū)域也都具有一定代表性。相比之下，地方人大常委會基層立法聯(lián)系點的設(shè)置更加強調(diào)形式平等與實質(zhì)平等的結(jié)合。以江西省為例，江西省人大常委會在推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)的過程中“為了使立法聯(lián)系點收集到的各類意見建議和情況反映，能綜合并真實地反映全省實際情況，立法聯(lián)系點在地域的分布上應(yīng)當體現(xiàn)均衡性，確保每個設(shè)區(qū)的市至少有一家立法聯(lián)系點”[28]。同時，考慮到不同設(shè)區(qū)的市各個方面的實際情況，每個地方基層立法聯(lián)系點的數(shù)量又不盡相同。

在利益群體層面，在利益群體全覆蓋的基礎(chǔ)上，基層立法聯(lián)系點強調(diào)重點征求相關(guān)利益群體的意見。轉(zhuǎn)型時期，我國利益群體具有多元化特征，基層立法聯(lián)系點的設(shè)置應(yīng)當充分關(guān)注特定利益群體的利益訴求，特別是處于社會不利地位的群體和利益可能受到影響的群體的訴求。例如，虹橋街道基層立法聯(lián)系點的立法意見征詢工作特別關(guān)注獨居老人、高齡老人、殘疾人等特殊群體。在《中華人民共和國公司法》修訂過程中，虹橋街道基層立法聯(lián)系點邀請內(nèi)資、外資、港資、臺資企業(yè)代表，律師代表，學(xué)界代表協(xié)商討論，共同發(fā)聲。從基層立法聯(lián)系點的設(shè)置來看，為了體現(xiàn)人民立場，以及征求特定利益群體訴求的有效性，應(yīng)在國家機關(guān)之外的社會層面設(shè)置一定比例的基層立法聯(lián)系點?；鶎恿⒎?lián)系點由立法機關(guān)設(shè)置，但不一定要設(shè)置在地方國家權(quán)力機關(guān)之中。全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點在社會層面設(shè)置有中國政法大學(xué)與黑龍江省北大荒集團黑龍江尖山農(nóng)場有限公司等。地方人大常委會基層立法聯(lián)系點的設(shè)置也做了社會層面的考量，比如，惠州市人大常委會基層立法聯(lián)系點除涵蓋了基層人大常委會、街道辦事處外，還設(shè)置在大專院校、律師事務(wù)所等。未來，在基層立法聯(lián)系點的建設(shè)實踐中，應(yīng)進一步注重社會層面的組織設(shè)置問題。同時，為了更好地將具有相近或相同利益訴求的群體的意見建議匯聚起來，基層立法聯(lián)系點可以設(shè)置在各種社會團體當中，不同種類的社會團體可以更廣泛地聯(lián)系某一行業(yè)、領(lǐng)域、階層等的群眾，使基層立法聯(lián)系點的訴求征集工作更加有效。當然，前提在于社會團體及設(shè)置在其中的基層立法聯(lián)系點的獨立性能夠得到保障。

結(jié)語

合憲性問題以及由此導(dǎo)出的憲法路徑和實現(xiàn)問題，是建設(shè)基層立法聯(lián)系點的根本性和前提性問題?；鶎恿⒎?lián)系點的創(chuàng)設(shè)雖然沒有直接的憲法規(guī)則作為依據(jù)，但其作為保障人民當家作主的制度實踐，價值理念完全符合我國憲法原則與憲法精神。在民主理念上，基層立法聯(lián)系點作為一種直接民主，是我國人民代表大會這一間接民主形式的內(nèi)部補強制度，在組織運作中應(yīng)將其定位為征求公眾意見建議與促進公眾利益表達的機構(gòu)。為了實現(xiàn)基層立法聯(lián)系點的這一憲法定位，應(yīng)將全過程人民民主理念貫徹其中，以此不斷強化其正當性。作為一項發(fā)展全過程人民民主的重要舉措，基層立法聯(lián)系點體現(xiàn)了立法工作以人民為中心的根本立場，彰顯了我國社會主義民主政治的顯著優(yōu)勢，應(yīng)當以憲法為根本遵循不斷堅持和完善。

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作者簡介：毋文，中山大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究人員、博士生，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)；江濤，惠州市人大法制委員會副主任、人大常委會法工委副主任，研究方向為立法學(xué)。

①截至2023年3月底，全國人大常委會法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點已覆蓋全國31個省級行政區(qū)，輻射帶動省級人大常委會設(shè)立本級基層立法聯(lián)系點509個、設(shè)區(qū)的市級人大常委會設(shè)立本級基層立法聯(lián)系點5000多個。參見中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230329_428560.html，訪問日期：2023年12月14日。

②立法法第七十條、第九十條分別規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見。”“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見?！?/p>

③全國人大常委會法制工作委員會：《聯(lián)系點是新時代中國發(fā)展全過程人民民主的生動實踐》，《求是》2022年第5期，第25頁；佟德志、林錦濤：《基層立法聯(lián)系點的全過程人民民主分析——以上海市為例》，《江淮論壇》2023年第2期，第22-29頁；馬濤、龔雪：《論立法聯(lián)系點制度——兼論全過程人民民主的立法問題》，《江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第4期，第18-31頁；付宇程：《如何在基層人大發(fā)展全過程人民民主》，《人大研究》2021年第11期。