內(nèi)容摘要：基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)依托基層黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、街道社區(qū)、社會(huì)組織等設(shè)立，使群眾可以直接參與立法過(guò)程、提出立法意見(jiàn)建議的常設(shè)化平臺(tái)。經(jīng)過(guò)二十多年的探索，初步形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)既能延伸至基層察民情，也能向上直通傳民意，真正實(shí)現(xiàn)了“民主下沉”和“立法直達(dá)”，在實(shí)踐中總結(jié)積累了有益經(jīng)驗(yàn)。由于其本身是一個(gè)新生事物，各地做法質(zhì)量有別，在運(yùn)作中逐漸顯現(xiàn)出設(shè)點(diǎn)布局不均衡、制度文本不規(guī)范、工作機(jī)制不健全、工作效能淺表化等問(wèn)題，在一定程度上制約了聯(lián)系點(diǎn)的功能發(fā)揮和實(shí)踐效果。要優(yōu)化聯(lián)系點(diǎn)的工作布局、更新完善制度規(guī)范、健全聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制、增強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)人員的能動(dòng)性和責(zé)任感，以期打通民主立法的最后關(guān)節(jié)，豐富和發(fā)展全過(guò)程人民民主的政治優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：全過(guò)程人民民主；人民代表大會(huì)制度；民主立法；基層立法聯(lián)系點(diǎn)；公眾參與

全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要載體。立法是人民代表大會(huì)的核心職能之一?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是人大立法工作不斷開(kāi)拓新局面、提升立法技術(shù)和水平的新舉措，是全過(guò)程人民民主的理論起點(diǎn)和生動(dòng)實(shí)踐，回應(yīng)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的目標(biāo)要求，對(duì)提高立法質(zhì)量、推動(dòng)立法精細(xì)化發(fā)揮了重要作用，為新時(shí)代中國(guó)立法制度作出了原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。

一、設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范依據(jù)

（一）政策依據(jù)

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，健全向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化[1]。這是“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”概念首次出現(xiàn)在黨中央權(quán)威文件中，意味著探索中的省一級(jí)向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制上升到國(guó)家層面。

2021年7月，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”[2]?！叭^(guò)程人民民主”這一概念正式提出，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展錨定了更高的民主要求。同年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上首次全面和系統(tǒng)地闡述了全過(guò)程人民民主的價(jià)值內(nèi)涵。同年11月，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》進(jìn)一步指明，要“積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與”[3]?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》也明確提出，要健全立法征求意見(jiàn)機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強(qiáng)立法透明度[4]。黨的二十大報(bào)告指出，“發(fā)展全過(guò)程人民民主”是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，到2035年“全過(guò)程人民民主制度更加健全”[5]。由此可見(jiàn)，全過(guò)程人民民主理念的分量之重、意義之深、影響之廣。黨的二十大在新的征程上賦予了其新的歷史使命和任務(wù)：“健全吸納民意、匯聚民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”[6]，這為我國(guó)以更高水平建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)指明了方向。

（二）法律依據(jù)

1.憲法

我國(guó)現(xiàn)行憲法構(gòu)建了一套完備的民主規(guī)范體系，正與全過(guò)程人民民主特征相契合。現(xiàn)行憲法關(guān)于人民民主的制度化要求具有兩方面的特征：一是突出人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)人民民主的主渠道作用，以及充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)在保障人民當(dāng)家作主中的決定性作用。二是強(qiáng)調(diào)人民還可以通過(guò)“各種途徑和方式”來(lái)參與國(guó)家和社會(huì)治理[7]。現(xiàn)行憲法并未對(duì)“各種途徑和形式”進(jìn)行列舉規(guī)定，這其實(shí)是在人民代表大會(huì)制度外，給予人民行使權(quán)力更多的可能性，為全過(guò)程人民民主提供了多樣化形式[8]。

2.全國(guó)人大組織法、地方組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則

2021年3月，全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則修改，規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)工作應(yīng)堅(jiān)持“全過(guò)程人民民主”。由此，“全過(guò)程人民民主”成為一個(gè)具有規(guī)范性的法律概念，成為引領(lǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作的價(jià)值目標(biāo)與基本遵循。2022年3月，地方組織法修改，第六十條第二款規(guī)定專門提到了基層聯(lián)系點(diǎn)，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)建立基層聯(lián)系點(diǎn)、代表聯(lián)絡(luò)站等方式，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽(tīng)取對(duì)立法、監(jiān)督等工作的意見(jiàn)和建議”。由此，“全過(guò)程人民民主”和“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”在法律層面得到確認(rèn)。

3.立法法

2023年3月立法法修改，基層立法聯(lián)系點(diǎn)正式寫入其中。新增第七十條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)?！钡诰攀畻l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見(jiàn)?！贝舜涡薹鞔_了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律地位和作用，是科學(xué)立法、民主立法原則在立法制度細(xì)節(jié)層面的創(chuàng)新，把全過(guò)程人民民主的理念、原則和要求貫徹到了立法的全流程、全鏈條、全方位[9]。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)歷程與組織架構(gòu)

（一）建設(shè)歷程

1.地方早期探索（2002—2015年）

設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的“實(shí)驗(yàn)”早已展開(kāi)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)始于2002年甘肅省人大常委會(huì)在臨洮縣設(shè)立的“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”探索。2004年出臺(tái)《甘肅省人大常委會(huì)地方立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》，并在甘肅涼州區(qū)、永登縣、永靖縣、臨洮縣和靜寧縣共設(shè)立5個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)。2005年，哈爾濱市人大常委會(huì)設(shè)立24個(gè)立法工作聯(lián)系點(diǎn)。2009年，湖北省人大常委會(huì)確立9個(gè)企業(yè)和縣鄉(xiāng)基層單位為“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”。

這一階段，地方在政策或立法真空地帶上先行先試，并出現(xiàn)地區(qū)間小范圍的擴(kuò)散，主要有三個(gè)特點(diǎn)。一是時(shí)間上開(kāi)始較早，在國(guó)家政策沒(méi)有正式出臺(tái)的時(shí)候，地方立法機(jī)關(guān)就已開(kāi)展了相關(guān)的實(shí)踐摸索。二是各地方使用名稱不統(tǒng)一，如浙江省人大常委會(huì)設(shè)立的試點(diǎn)與湖北類似，使用了“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”的稱謂，而四川省人大常委會(huì)則稱為“法制工作聯(lián)系點(diǎn)”。從各地使用名稱上不難發(fā)現(xiàn)，各自設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)在內(nèi)涵和功能定位上也略有差異。三是各地聯(lián)系點(diǎn)的功能還不明確，早期一些地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)雖在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)啟，但是還沒(méi)有形成整套的制度化運(yùn)行規(guī)范，有時(shí)甚至在省人大常委會(huì)法工委前往當(dāng)?shù)亻_(kāi)展立法調(diào)研時(shí)才臨時(shí)“激活”[10]。

2.全國(guó)人大設(shè)點(diǎn)（2015—2019年）

2015年7月，上海虹橋街道、甘肅臨洮、江西景德鎮(zhèn)、湖北襄陽(yáng)首批四個(gè)國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立，開(kāi)啟了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度由地方實(shí)踐探索到全國(guó)布局的上升。在首批四個(gè)“國(guó)字號(hào)”聯(lián)系點(diǎn)的引領(lǐng)和示范下，各地方開(kāi)始摸索，部分省市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)逐漸設(shè)立。上海市人大常委會(huì)2016年以來(lái)設(shè)立了25個(gè)聯(lián)系點(diǎn)[11]，江蘇省人大常委會(huì)2017年以來(lái)設(shè)立了22個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，廣東省人大常委會(huì)2015年以來(lái)設(shè)立了21個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和51個(gè)聯(lián)絡(luò)單位。在民族地區(qū)，2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立，現(xiàn)已增加至17個(gè)市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)。

這一階段，基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本定型并出現(xiàn)了自上而下的擴(kuò)散。各地人大機(jī)關(guān)有比較強(qiáng)的向上模仿和互相參考的特點(diǎn)。聯(lián)系點(diǎn)的一些基本制度形態(tài)被固定下來(lái)，其中包括組織上形成了人大常委會(huì)和聯(lián)系點(diǎn)之間的組織協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，設(shè)點(diǎn)條件上突出設(shè)點(diǎn)單位的基層性、代表性、多樣性等特點(diǎn)，開(kāi)展形式上普遍以調(diào)研會(huì)、座談會(huì)為主，工作職責(zé)上以立法意見(jiàn)建議收集為主要職責(zé)，兼顧部分調(diào)研職能。

3.全面推廣深化（2019年至今）

2019年，我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)邁入深化拓展的新階段。這一階段各地在全國(guó)人大常委會(huì)法工委的統(tǒng)一示范下建立起了基層立法聯(lián)系點(diǎn)普遍性制度，形成了自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)。

（1）數(shù)量和分布?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，覆蓋面逐漸延伸。2024年是首批國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)獲批后的第十個(gè)年頭，目前全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)已增至45個(gè)，其中包括1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全覆蓋，涵蓋人大各級(jí)組織形式，輻射帶動(dòng)省、市兩級(jí)人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)6500多個(gè)[12]，實(shí)現(xiàn)了“每省一個(gè)”“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家—省—設(shè)區(qū)的市（自治州）三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系（具體詳見(jiàn)表1）。

（2）意見(jiàn)建議征集。截至2024年1月，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，全國(guó)共有176件次法律草案、立法規(guī)劃稿征求群眾意見(jiàn)建議23500多條，有3100多條被研究吸納；我國(guó)現(xiàn)行有效的299部法律中，有146部征求過(guò)聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)[13]。我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)呈現(xiàn)以下特征。一是民意反映渠道愈加暢通，形成了以全國(guó)人大常委會(huì)法工委抓總，各層次、多元化的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。二是“開(kāi)門立法”的形式不斷豐富，例如在《景德鎮(zhèn)市陶瓷文化傳承創(chuàng)新條例（草案）》專題座談會(huì)上，陶瓷行業(yè)代表、知識(shí)產(chǎn)權(quán)專家、人大代表等各界人士為法規(guī)制定建言獻(xiàn)策。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的內(nèi)部架構(gòu)

1.設(shè)點(diǎn)條件

基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有基層性、立法性、聯(lián)通性的特征。全國(guó)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，選址單位廣泛且不固定，主要包括以下五類。一是基層自治單位和基層政權(quán)單位，包括村（社區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）；二是執(zhí)法和司法單位；三是政務(wù)服務(wù)單位；四是高校、科研院所及科研機(jī)構(gòu)；五是人民團(tuán)體和社會(huì)組織，包括工商聯(lián)、律所等。在選擇基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，一般在聯(lián)系點(diǎn)選址上著重考慮以下因素：一是要有良好的依法治理基礎(chǔ)，良好的治理能力和嚴(yán)格有序的法治環(huán)境是基層立法聯(lián)系點(diǎn)日常開(kāi)展工作的前提條件；二是要有參與立法工作的積極性；三是在地域、行業(yè)具有代表性，有能力和場(chǎng)所組織群眾有序參與立法工作。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域覆蓋、行業(yè)覆蓋、層級(jí)分布和領(lǐng)域需求等因素，綜合衡量建點(diǎn)條件、設(shè)點(diǎn)意愿、典型代表等情況。

2.組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是框定人大常委會(huì)與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的組織關(guān)系。人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作開(kāi)展，可概括為兩個(gè)方面：一是人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)具體負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的組織協(xié)調(diào)、聯(lián)系服務(wù)、培訓(xùn)指導(dǎo)等日常工作；二是人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)根據(jù)立法及相關(guān)工作需要積極發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)作用?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)在某單位或組織，一般根據(jù)單位或組織的大小，由該單位或組織建立一個(gè)固定的辦公室或工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為指定承辦業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，并確定一名領(lǐng)導(dǎo)和兩名日常工作人員1。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，各地做法沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，都是根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況和資源構(gòu)成進(jìn)行創(chuàng)新性建設(shè)，聯(lián)系點(diǎn)的一般層級(jí)架構(gòu)如圖1所示。

3.工作職責(zé)和工作方式

（1）工作職責(zé)?！度珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“《工作規(guī)則》”）明確，要充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)七個(gè)方面的作用2。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)以采集對(duì)立法草案、立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的意見(jiàn)建議為主，屬于“立法前”的過(guò)程。隨著聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作實(shí)踐的不斷深入，其工作職責(zé)要進(jìn)一步細(xì)化，向“立法中”“立法后”的相關(guān)工作拓展。例如，開(kāi)展立法后評(píng)估和法律法規(guī)清理工作，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷脑V求和愿望對(duì)立法工作提出意見(jiàn)建議，開(kāi)展法律宣傳、法治教育，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在實(shí)施中的問(wèn)題時(shí)及時(shí)向常委會(huì)反映，等等?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是公眾立法參與的重要方式之一，其工作職責(zé)還可以與立法的公開(kāi)制度、旁聽(tīng)制度、專家咨詢制度、聽(tīng)證制度和立法后評(píng)估制度等結(jié)合，建立公眾立法參與系統(tǒng)。

（2）工作方式?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)不同于其他民主立法方式，其工作方式顯現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。首先，聯(lián)系點(diǎn)具有“直通性”。基層群眾可以面對(duì)面、零距離地向人大常委會(huì)提出意見(jiàn)建議，采集的意見(jiàn)建議可以通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)直接送達(dá)人大常委會(huì)，不需要經(jīng)過(guò)其所屬單位或領(lǐng)導(dǎo)的同意，并且聯(lián)系點(diǎn)能夠突破行政系統(tǒng)科層制的限制，與立法機(jī)關(guān)之間無(wú)論有多少行政層級(jí)關(guān)系，也都不需要報(bào)送審核批準(zhǔn)。其次，聯(lián)系點(diǎn)工作方式呈多樣化、靈活性發(fā)展?！豆ぷ饕?guī)則》中明確了聯(lián)系點(diǎn)可以采取座談會(huì)、調(diào)查研究、書面征求意見(jiàn)、實(shí)時(shí)有效互動(dòng)等方式3。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在開(kāi)展立法意見(jiàn)征詢等工作上大多采用雙重渠道，以線下方式為主，部分聯(lián)系點(diǎn)在征求意見(jiàn)時(shí)還開(kāi)通了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、微信公眾號(hào)等網(wǎng)上渠道，工作方式多樣、便捷。此外，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作方式也需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

4.工作隊(duì)伍和聯(lián)系對(duì)象

（1）聯(lián)絡(luò)員或信息員隊(duì)伍。聯(lián)系點(diǎn)的隊(duì)伍是聯(lián)系的主體，根據(jù)《工作規(guī)則》4，本文認(rèn)為聯(lián)系點(diǎn)的辦公室工作人員或者工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員都可以成為聯(lián)絡(luò)員或信息員，同時(shí)根據(jù)實(shí)際需要，吸納高校、政府機(jī)關(guān)、律協(xié)等單位作為立法征詢單位和人員為立法咨詢專家，不斷壯大工作隊(duì)伍，發(fā)揮好聯(lián)系員或信息員上通下達(dá)的作用。不可忽視的是，人大代表也是基層立法聯(lián)系點(diǎn)隊(duì)伍里的重要一員。作為人大代表履職的重要平臺(tái)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)使得人大代表可以就近參與活動(dòng)，了解社情民意。此外，人大代表的“家站點(diǎn)”1與基層立法聯(lián)系點(diǎn)關(guān)系密切，同樣可以作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系群眾的重要平臺(tái)。

（2）聯(lián)系對(duì)象。聯(lián)系對(duì)象就是基層立法聯(lián)系點(diǎn)征詢意見(jiàn)的對(duì)象。聯(lián)系點(diǎn)征詢對(duì)象廣泛，轄區(qū)內(nèi)所有基層群眾都可成為聯(lián)系對(duì)象。一方面，聯(lián)系對(duì)象可根據(jù)聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)布局作為參考。另一方面，聯(lián)系對(duì)象可根據(jù)擬征集意見(jiàn)建議的立法項(xiàng)目來(lái)確定范圍，“一法一案”，有針對(duì)性地向與立法項(xiàng)目關(guān)系最密切的群體征詢意見(jiàn)。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展困境

基層立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量猛增，但是各地實(shí)踐進(jìn)度不一，尤其省級(jí)以下人大常委會(huì)建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，仍存在各種機(jī)制上的不足，需要總結(jié)研究，以探討改進(jìn)路徑。

（一）聯(lián)系點(diǎn)區(qū)域分布、層級(jí)分布、行業(yè)分布不均衡

在區(qū)域分布上，目前基層立法聯(lián)系雖然實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的全覆蓋，但是總體上呈地區(qū)分布不均衡的現(xiàn)象。首先，有的省市聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)得早，聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量相對(duì)多，有的省市開(kāi)始較晚，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，數(shù)量上偏少。其次，目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)上雖然也兼顧了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域分布和民族區(qū)域等因素，覆蓋區(qū)域由最初的東南沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市地區(qū)逐漸向邊疆少數(shù)民族地區(qū)、東北地區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)擴(kuò)展延伸。但地域分布不均衡，我國(guó)西北、東北、西南等邊疆地區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量還不充足，平均下來(lái)尚不能滿足每個(gè)地級(jí)市一個(gè)的數(shù)量。

層級(jí)分布上，市縣級(jí)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)占多數(shù)，而作為最基層的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系點(diǎn)占比較少。就全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)置的五批聯(lián)系點(diǎn)來(lái)看，共包含市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)14個(gè)、區(qū)縣級(jí)聯(lián)系點(diǎn)20個(gè)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的聯(lián)系點(diǎn)8個(gè)，社區(qū)1個(gè)。不難看出，在層級(jí)分布上全國(guó)人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)集中在市級(jí)和區(qū)縣級(jí)的人大常委會(huì)，較少選點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等。

行業(yè)分布上，各地大多將本級(jí)人大常委會(huì)和本級(jí)政府列為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，然后由其選擇本轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、組織和企業(yè)作為聯(lián)絡(luò)單位，或者是將基層有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他社會(huì)組織等列為立法聯(lián)系點(diǎn)，并未凸顯行業(yè)等不同群體特點(diǎn)。

（二）各地制度文本不規(guī)范

目前，我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的法律文件來(lái)規(guī)范各級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基本制度規(guī)范處于缺位狀態(tài)。實(shí)踐中，各地大多都在參考全國(guó)人大常委會(huì)法工委或省級(jí)人大常委會(huì)制定的工作規(guī)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際情況制定類似的工作規(guī)則。

各省市基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度相關(guān)規(guī)范，既有綜合性制度規(guī)范，也有單項(xiàng)制度規(guī)范。綜合性的內(nèi)容較全面，如“工作規(guī)則”“工作制度”“工作辦法”“工作實(shí)施細(xì)則”等；單項(xiàng)制度規(guī)范就某一工作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。在內(nèi)容詳略上，各地方表述也有不同，最少的制度文本條款只有4條。并且，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范文本同質(zhì)化嚴(yán)重。下級(jí)人大常委會(huì)的制度文本規(guī)范對(duì)上級(jí)人大的制度文本重復(fù)明顯，有的市人大常委會(huì)制定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度規(guī)范幾乎全文復(fù)制省人大常委會(huì)制定的規(guī)范，例如，襄陽(yáng)市的規(guī)則文本中幾乎是湖北省的替換。在具體實(shí)踐中，地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)基本是按照省級(jí)聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作模式進(jìn)行的，共性大于個(gè)性。久之，這可能造成聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的“模板化”，流于形式，靈活性不足。

（三）聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制不健全

1.職能范圍狹窄

受財(cái)力、人力等限制，目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)常態(tài)化開(kāi)展的工作主要集中在立法前的征詢上，包括法律草案、地方性法規(guī)草案的意見(jiàn)征詢，開(kāi)展立法調(diào)研等，同時(shí)兼顧一部分的法制宣傳。立法的全過(guò)程應(yīng)該包括立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立項(xiàng)論證、立法起草、立法審議、立法修改、立法廢止、法規(guī)清理等程序，立法的全過(guò)程人民民主要保證在這些立法環(huán)節(jié)用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。因此，應(yīng)逐步推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)向“綜合功能”轉(zhuǎn)變，助力基層立法聯(lián)系點(diǎn)向普法宣傳、法治評(píng)估、基層治理等工作相融相促。需要注意的是，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)賦能增效的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)明確其職能范圍?？梢赃m度拓寬其職能，但一定要守住邊界，避免基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能的過(guò)量增加。

2.民意采納反饋機(jī)制不暢通

民眾通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)參與立法意見(jiàn)征詢，能夠?qū)崿F(xiàn)自我價(jià)值，深化對(duì)法律的敬畏，達(dá)到尊法效果。民意被征集之后是否被采納，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反饋。如果意見(jiàn)建議如石沉大海，群眾看不到參與立法的社會(huì)評(píng)價(jià)，參與人的積極性就會(huì)被貶抑和消損。由于立法程序相對(duì)較長(zhǎng)，目前大多數(shù)地方的人大常委會(huì)法工委以各基層立法聯(lián)系點(diǎn)為對(duì)象，將采納情況直接反饋到點(diǎn)，再由點(diǎn)反饋給個(gè)人。不過(guò)，由于于工作隊(duì)伍等資源有限，往往是半年統(tǒng)計(jì)一次。聯(lián)系點(diǎn)無(wú)法及時(shí)向參與群眾進(jìn)行信息反饋。有時(shí)收集到的社會(huì)各界和公眾的立法建議較多，部分意見(jiàn)建議未被立法機(jī)關(guān)采納，一些基層立法聯(lián)系點(diǎn)也未向社會(huì)公眾予以反饋，更未告知未采納的原因。由于缺乏相應(yīng)的反饋機(jī)制，基層群眾無(wú)法得知自己的立法建議是否被采納，在一定程度上影響了基層群眾參與的積極性。長(zhǎng)此以往，容易形成提與不提都一樣、提好提壞都一樣的消極氛圍，造成被動(dòng)參與甚至不參與的境地。

3.考核激勵(lì)機(jī)制缺失

考核激勵(lì)機(jī)制缺失，是基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制不完善的體現(xiàn)之一。綜合各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)情況，定性考察較多、定量考察少。各地雖然基本上都規(guī)定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的產(chǎn)生、調(diào)整、撤銷規(guī)則等，但是卻沒(méi)有建立起具體細(xì)致的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)體系，無(wú)法達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)和退出機(jī)制的統(tǒng)一有效運(yùn)行。再者，激勵(lì)機(jī)制的缺乏，包括對(duì)優(yōu)秀的基層立法聯(lián)系點(diǎn)、高素質(zhì)的聯(lián)絡(luò)員和積極參與立法建議的群眾多數(shù)沒(méi)有設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)，這就容易造成基層群眾參與立法意見(jiàn)征詢的主動(dòng)性不高，聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)絡(luò)員的工作積極性也難以為繼。因此，亟需立足當(dāng)?shù)貙?shí)際建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。

（四）聯(lián)系點(diǎn)工作效能淺表化

1.人大代表的主體作用未充分發(fā)揮

人大代表來(lái)自人民、代表人民，也最了解民意。作為我國(guó)立法過(guò)程中不可或缺的力量，人大代表能夠發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)基層群眾進(jìn)行有序引導(dǎo)，但在實(shí)踐中人大代表的重要作用尚未得到充分展現(xiàn)。通過(guò)分析各地聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則，除深圳明確將基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站以外，其他各地幾乎沒(méi)有提及人大代表在聯(lián)系點(diǎn)中的定位和作用。究其原因，一方面是人大代表與本選區(qū)選民聯(lián)系不緊密，對(duì)群眾需求掌握的不充分，提出的建議代表性不足、有效性不強(qiáng)。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方通常是依托每年統(tǒng)一組織的人大代表進(jìn)“家”“站”活動(dòng)來(lái)聯(lián)系群眾，其代表與選民的聯(lián)系基本處于“觸一下、動(dòng)一下”的狀態(tài)[14]。另一方面，則是立法征詢中人大代表的積極性沒(méi)有得到調(diào)動(dòng)，使得群眾討論研究問(wèn)題的深度不夠、提出的意見(jiàn)質(zhì)量不高。此外，人大代表也缺乏相應(yīng)的走訪和調(diào)查，缺少對(duì)地方需求和基層特點(diǎn)的了解。

2.人員力量薄弱、專職化程度低

由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)屬于新生事物，各聯(lián)系點(diǎn)還處在摸索階段，聯(lián)系點(diǎn)工作人員的具體職責(zé)不明確，尚處于“自發(fā)”工作狀態(tài)，專業(yè)性不強(qiáng)。首先，各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)配備的聯(lián)絡(luò)員數(shù)量較少。其次，聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍中法律專業(yè)人才缺乏嚴(yán)重，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體工作中，如果缺乏一定的基本專業(yè)素質(zhì)，可能會(huì)導(dǎo)致立法民意傳達(dá)的失真失察，立法建議采納率低。這一定程度制約了基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作質(zhì)量的提升。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)重在基層，要能體現(xiàn)基層的代表性和全面性。在聯(lián)系點(diǎn)信息采集員的選擇上，一些地方采用志愿者招募的方式進(jìn)行簡(jiǎn)單篩選，篩選條件包括性別、年齡、專業(yè)和職業(yè)背景等，通過(guò)這些條件篩選出的志愿者代表性不強(qiáng)。而且，志愿者隊(duì)伍里社區(qū)工作者和社區(qū)退休人員較多?；鶎庸ぷ鞅旧砭蛷?fù)雜而煩瑣，聯(lián)系點(diǎn)人員在做好立法聯(lián)系點(diǎn)工作的同時(shí)，還要肩負(fù)社區(qū)諸多工作，往往力不從心，工作經(jīng)常處于被動(dòng)，導(dǎo)致立法征詢工作無(wú)法深層次、系統(tǒng)性地開(kāi)展。此外，有些地方還將人大常委會(huì)的權(quán)力職責(zé)、街道辦事處的政府管理職責(zé)、居委會(huì)的職責(zé)旁落給立法聯(lián)系點(diǎn)，使得聯(lián)系點(diǎn)人員工作繁重。

3.聯(lián)系點(diǎn)社會(huì)認(rèn)知和公民參與度不夠

盡管基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)在部分地區(qū)成效明顯，但在一些新設(shè)立的地方社會(huì)認(rèn)知和公民參與度不夠。目前聯(lián)系點(diǎn)的輻射范圍停留在該點(diǎn)所聯(lián)系的區(qū)域或行業(yè)內(nèi)，部分群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的性質(zhì)和內(nèi)容不甚了解，對(duì)如何開(kāi)展立法意見(jiàn)征詢的工作流程還不清楚，甚至有不少群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)毫無(wú)所知。群眾參與立法的途徑比較模糊，對(duì)意見(jiàn)建議是否真正被采納的知情程度不足。整體而言，公眾參與立法還處在“動(dòng)員性”參與階段，尚未形成主動(dòng)參與立法、主動(dòng)接受普法的良好氛圍，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“群眾的事情群眾作主”。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)社會(huì)認(rèn)知度還受限于聯(lián)系點(diǎn)的宣傳方式單一、力度不夠等因素。對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的報(bào)道渠道有限、新聞曝光率低，社會(huì)知曉程度自然也低。關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的新聞報(bào)道多見(jiàn)于人大立法工作調(diào)研信息，其中對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作內(nèi)容、工作范圍介紹、工作效果展示等信息報(bào)道較少。對(duì)部分聯(lián)系點(diǎn)自身而言，大部分宣傳依賴于工作和調(diào)研，只能隨著工作的持續(xù)深入來(lái)慢慢積累社會(huì)認(rèn)知度，雖有一定效果，但較為緩慢。

四、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的機(jī)制完善

基層立法聯(lián)系點(diǎn)讓更多基層群眾從國(guó)家法律制度政策的旁觀者、服從者變?yōu)閰⑴c者、貢獻(xiàn)者。伴隨著全過(guò)程人民民主理念的落實(shí)與推進(jìn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還將有很大完善空間。

（一）注重實(shí)際、科學(xué)布局、發(fā)揮特色

1.科學(xué)合理設(shè)點(diǎn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選址設(shè)點(diǎn)是順利開(kāi)展工作的基礎(chǔ)。省市級(jí)人大常委會(huì)要全面統(tǒng)籌考慮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的布局，既要注重“面”的全覆蓋，又要突出“點(diǎn)”的代表性。通過(guò)科學(xué)選點(diǎn)布局，構(gòu)筑覆蓋地域廣、行業(yè)代表突出、立體全方位的基層立法聯(lián)系點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)。

設(shè)置選點(diǎn)應(yīng)當(dāng)具備下列要素。一是要遵循基層性、便民性，要立足基層、深入基層、服務(wù)基層，不斷擴(kuò)大基層覆蓋面以便于群眾及時(shí)反映立法意見(jiàn)和建議，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量上適度增加，強(qiáng)化公眾有序參與立法的實(shí)踐載體。二是要突出典型性、代表性，可選擇一些具有行業(yè)或者區(qū)域代表性的、具有較強(qiáng)社會(huì)影響力的組織。三是要堅(jiān)持均衡性、多樣性，目前全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在行業(yè)分布上還不夠廣泛，主要以地方各級(jí)人大常委會(huì)和街道為主，可適當(dāng)增加體制外的機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，尤其是要注意擴(kuò)大社會(huì)民意調(diào)研機(jī)構(gòu)、社會(huì)智庫(kù)和新聞媒體等單位在基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的比重，豐富和拓展征求立法建議的渠道，以更好發(fā)現(xiàn)、傳遞和凝聚社情民意。

2.突出各聯(lián)系點(diǎn)特色

目前，我國(guó)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)都形成了較為固定的參與立法征詢?nèi)蝿?wù)的方式，部分聯(lián)系點(diǎn)也開(kāi)始逐漸探索適合聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展建設(shè)的新方法、好方法。但總覽我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀，特色不足、千點(diǎn)一面現(xiàn)象仍較為突出，區(qū)域特色不明顯，共性大于個(gè)性。在開(kāi)展立法征詢過(guò)程中，雖然根據(jù)征詢草案的領(lǐng)域不同，有針對(duì)性地啟動(dòng)信息采集點(diǎn)的立法征詢工作，但參與質(zhì)量和效果有待提升[15]。各基層立法聯(lián)系點(diǎn)要充分發(fā)揮地理位置優(yōu)勢(shì)、風(fēng)俗習(xí)慣特色、商業(yè)資源優(yōu)勢(shì)、密切結(jié)合自身特點(diǎn)和關(guān)注熱點(diǎn)，多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)參與立法，協(xié)同高效運(yùn)作，充分彰顯全鏈條、全方位、全覆蓋的全過(guò)程人民民主。

（二）及時(shí)更新完善聯(lián)系點(diǎn)的制度規(guī)范

經(jīng)過(guò)二十多年的不斷探索發(fā)展，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)形成了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于實(shí)踐來(lái)說(shuō)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度規(guī)范還較為滯后。一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還處在不斷探索建設(shè)過(guò)程中，各地在全國(guó)人大常委會(huì)的引領(lǐng)下不斷摸索適合本地實(shí)際情況的工作規(guī)則，其制度文本在不斷的實(shí)踐中進(jìn)一步完善。另一方面，全過(guò)程人民民主實(shí)踐的不斷深入，要求人大制度特別是在立法工作方面不斷推進(jìn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是對(duì)立法工作的細(xì)化和完善，因此其制度建設(shè)更應(yīng)健全。聯(lián)系點(diǎn)的制度規(guī)范是其完善工作機(jī)制的依據(jù)，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)要結(jié)合實(shí)際細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則，不能“淺嘗輒止”地浮于形式，而是要真正落在實(shí)處，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)踐中更好地拓展功能、發(fā)揮作用。

（三）健全聯(lián)系點(diǎn)工作運(yùn)行機(jī)制

1.拓寬基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作職能

（1）拓展聯(lián)系點(diǎn)立法征詢方式、范圍和過(guò)程。一是立法征詢方式多樣化。相較于線下方式而言，利用數(shù)字化、信息化開(kāi)展線上立法征詢工作更為高效便捷，基層群眾參與立法的質(zhì)效也更明顯。依托立法聯(lián)系點(diǎn)工作群、人大代表群和街道、鎮(zhèn)干部群，第一時(shí)間將法律法規(guī)草案通過(guò)網(wǎng)站、微信群、公眾號(hào)等平臺(tái)發(fā)布，發(fā)布立法工作動(dòng)態(tài)信息和立法征求內(nèi)容，各聯(lián)系點(diǎn)可開(kāi)設(shè)運(yùn)營(yíng)“民意直通車”小程序，讓群眾在該平臺(tái)上直接發(fā)表意見(jiàn)建議，運(yùn)用大數(shù)據(jù)及時(shí)收集、反饋相關(guān)立法信息。當(dāng)前，社會(huì)公眾提出對(duì)法律案的意見(jiàn)，既可以登錄中國(guó)人大網(wǎng)或國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)直接提出意見(jiàn)，也可以將意見(jiàn)郵寄至全國(guó)人大常委會(huì)法工委，還可以通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)法工委在31個(gè)省區(qū)市設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)反映意見(jiàn)。與此同時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還可以在寒暑假招募高校學(xué)生群體作為信息采集志愿者，組建基層立法聯(lián)系點(diǎn)志愿服務(wù)隊(duì)，深入一線開(kāi)展意見(jiàn)征集。例如，江門市江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)就率先在社區(qū)組織“立法意見(jiàn)義務(wù)收集員”，將立法意見(jiàn)征集融入社區(qū)“議事會(huì)制度”[16]。二是立法征詢廣覆蓋、全過(guò)程。逐漸拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法征詢范圍和立法征詢過(guò)程，覆蓋不同群體、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，形成立體式、廣覆蓋的立法意見(jiàn)建議征詢網(wǎng)絡(luò)。以上海市虹橋聯(lián)系點(diǎn)為例，2020年以來(lái)進(jìn)一步拓展立法意見(jiàn)征詢覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域到全市的拓展深化。先后與靜安區(qū)江寧路街道（退役軍人保護(hù)法草案）、徐匯區(qū)田林路街道（國(guó)防法修訂草案）、嘉定工業(yè)園區(qū)（個(gè)人信息保護(hù)法草案）等市級(jí)立法點(diǎn)合作開(kāi)展征詢。立法征詢不僅要以立法中法律法規(guī)草案意見(jiàn)建議征詢?yōu)橹行?，更要將立法征詢“前移”和“后移”，?shí)現(xiàn)征詢時(shí)段的全過(guò)程。

（2）提高聯(lián)系點(diǎn)表達(dá)民意準(zhǔn)確性。基層立法聯(lián)系點(diǎn)想要做好民意的“中轉(zhuǎn)站”，必須要做好“民言民語(yǔ)”與“法言法語(yǔ)”之間的科學(xué)轉(zhuǎn)換，將群眾性和專業(yè)性結(jié)合起來(lái)。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法征詢、立法調(diào)研過(guò)程中，基層群眾由于不同的立法需求、不同的利益表達(dá)，講的是大實(shí)話、大白話，側(cè)重的是法律能否解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的實(shí)用性，而立法的表達(dá)用的卻是專業(yè)術(shù)語(yǔ)，側(cè)重的是文本表達(dá)的精準(zhǔn)性和條文規(guī)定的可實(shí)施性，二者存在著語(yǔ)言習(xí)慣和認(rèn)知理解的差距。因此，亟需解決的是基層群眾與立法機(jī)關(guān)相互傳達(dá)的立法信息準(zhǔn)確性問(wèn)題，故發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)橋梁作用顯得至關(guān)重要。首先，立法部門要注重立法征詢草案附帶說(shuō)明和重點(diǎn)條文解讀，可以將附帶草案的相關(guān)說(shuō)明等作為立法征詢參考材料，完整、準(zhǔn)確、通俗易懂地下發(fā)到各基層立法聯(lián)系點(diǎn)，提高立法征詢的方向性，最大程度方便采集員和群眾參與立法征詢工作。其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)廣泛收集基層群眾合理化的意見(jiàn)建議，及時(shí)收聽(tīng)群眾的“街談巷議”，并依托法律專業(yè)人士和專家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)在立法征詢前注重調(diào)研解讀，在立法意見(jiàn)建議采納反饋上解釋采納情況，將法律術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)換為通俗易懂的方言土語(yǔ)，發(fā)揮好立法語(yǔ)言的“轉(zhuǎn)換器”作用，準(zhǔn)確表達(dá)民意，為立法機(jī)構(gòu)提供原汁原味的民意參考，營(yíng)造法律實(shí)施的良好氛圍。

2.暢通民意采納反饋機(jī)制

《工作規(guī)則》特別強(qiáng)調(diào)了要將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)建議“在有關(guān)立法調(diào)研報(bào)告中予以反映”，“對(duì)各聯(lián)系點(diǎn)提出的意見(jiàn)建議要進(jìn)行認(rèn)真研究，能采納的盡量采納，并將研究采納情況通過(guò)一定形式予以反饋”1。2022年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次以“具名”方式對(duì)法律草案吸收采納意見(jiàn)的具體情況作出反饋[17]，引發(fā)一致好評(píng)。

健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制，主要任務(wù)就是要暢通意見(jiàn)建議采納與反饋機(jī)制。為此，在每次立法項(xiàng)目完成后，都應(yīng)當(dāng)對(duì)立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員和基層群眾、社會(huì)組織等參與人員進(jìn)行及時(shí)積極的反饋。對(duì)于立法機(jī)關(guān)采納的意見(jiàn)建議，由立法機(jī)關(guān)以采納報(bào)告和感謝信的形式在官方網(wǎng)站進(jìn)行反饋，并對(duì)提出者給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，增添參與人員的認(rèn)同感和獲得感，從而提升下一次立法工作的參與熱情，形成基層群眾與立法機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。對(duì)于未被采納的相對(duì)集中的意見(jiàn)和建議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面客觀的說(shuō)明和解釋，積極反饋未采納的理由，并鼓勵(lì)群眾增強(qiáng)其信心，避免群眾意見(jiàn)建議出現(xiàn)“石沉大海”的情形，激發(fā)群眾的思辨能力和進(jìn)取精神。具體采納反饋方式可借鑒東莞市的有益經(jīng)驗(yàn)2。

3.建立配套考核激勵(lì)機(jī)制

目前，我國(guó)部分省市的制度規(guī)范已經(jīng)建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)規(guī)則，但是仍不夠細(xì)致全面，難以有效落實(shí)。對(duì)此，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)考評(píng)量化標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)、退出制度。

（1）設(shè)置科學(xué)具體的量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。配套科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是提高基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作質(zhì)效的依據(jù)。因此，要盡快推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分類設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并給標(biāo)準(zhǔn)擬定量化分?jǐn)?shù)，根據(jù)量化考評(píng)總得分將基層立法聯(lián)系點(diǎn)分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)，以此來(lái)評(píng)判基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作質(zhì)量（詳見(jiàn)表2）。

（2）建立統(tǒng)一的激勵(lì)和退出制度。有了對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的評(píng)估項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)后，人大常委會(huì)相關(guān)部門可委托如科研院所等專門機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方平臺(tái)開(kāi)展平行評(píng)估研究，從立法征詢、立法調(diào)研、工作保障、普法宣傳、基層治理五個(gè)維度的建設(shè)情況進(jìn)行全面考察，量化考評(píng)得分，形成評(píng)估報(bào)告并提出聯(lián)系點(diǎn)完善建議。

對(duì)于被評(píng)為“優(yōu)秀”的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，人大常委會(huì)可設(shè)置一定的激勵(lì)制度，例如獎(jiǎng)勵(lì)一定的工作經(jīng)費(fèi)、舉行表彰大會(huì)、頒發(fā)榮譽(yù)證書等，還可以樹立典型作為建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。對(duì)于效果不明顯的聯(lián)系點(diǎn)，可以實(shí)行退出制度。若在考核年度內(nèi)被評(píng)為“不合格”，再給一個(gè)調(diào)整的“緩沖期”，對(duì)“不合格”的聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立6個(gè)月的考察期，在考察期內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，調(diào)整后再次進(jìn)行評(píng)估，若仍低于60分，則建議取消該基層立法聯(lián)系點(diǎn)。在部分聯(lián)系點(diǎn)退出后，人大常委會(huì)還可以適時(shí)增補(bǔ)。此外，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)也可以自查或與其他聯(lián)系點(diǎn)互查[18]，對(duì)標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)自身不足并加以改進(jìn)。

（四）增強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)人員的能動(dòng)性和責(zé)任感

1.充分發(fā)揮人大代表核心力量

（1）推進(jìn)人大代表“家站點(diǎn)”的建設(shè)。45個(gè)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)中，人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)33個(gè)，人大代表之家1個(gè)，人大主席團(tuán)2個(gè)。全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)以人大代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表工作室、人大代表之家為依托[19]。基層立法聯(lián)系點(diǎn)今后發(fā)展要深入推進(jìn)人大代表“家站點(diǎn)”的建設(shè)，讓人民群眾深刻體會(huì)到人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)。密切聯(lián)系群眾是人大代表的法定職責(zé)，我國(guó)各地不斷拓展人大代表聯(lián)系群眾的新樣式。例如，寧波市制定《人大代表聯(lián)絡(luò)站基本規(guī)范》，推進(jìn)聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大代表中心聯(lián)絡(luò)站為主，以村（居）人大代表聯(lián)絡(luò)站為輔的代表聯(lián)系群眾陣地建設(shè)網(wǎng)格化體系[20]。這些具有典型成效的地方經(jīng)驗(yàn)更應(yīng)該得到推廣，實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表“家站點(diǎn)”的同步發(fā)展和互助協(xié)同。

（2）探索聯(lián)系點(diǎn)人大代表聯(lián)絡(luò)員專職制。我國(guó)人大代表的兼職制在一定程度上影響人大代表從事包括立法在內(nèi)的人大各項(xiàng)工作。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，對(duì)目前人大代表兼職制進(jìn)行適當(dāng)改革，這有助于確保地方立法的專業(yè)化、精細(xì)化。地方人大及其常委會(huì)可以積極探索實(shí)現(xiàn)部分人大常委會(huì)組成人員的專職化和人大各專委會(huì)委員的專職化。在人大常委會(huì)設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)的組織架構(gòu)中，可以將一至兩名專職制人大代表吸納到立法聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍中。

2.加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍建設(shè)

（1）提升聯(lián)系點(diǎn)隊(duì)伍專業(yè)化水平。人才是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的第一資源，目前聯(lián)系點(diǎn)的隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)薄弱，必須要加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，專兼結(jié)合。“?！笔侵嘎?lián)系點(diǎn)人員的專門化、固定化。要保證每個(gè)聯(lián)系點(diǎn)都有一名“點(diǎn)”的負(fù)責(zé)人和兩名以上的行政事務(wù)工作人員，負(fù)責(zé)承擔(dān)立法活動(dòng)的具體實(shí)施及相關(guān)工作?！凹妗笔侵嘎?lián)系點(diǎn)人員的兼職化。一方面可以結(jié)合實(shí)際，擴(kuò)建基層立法聯(lián)系聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，吸收一批具有良好法律基礎(chǔ)、有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、熱心立法工作的同志，參與到基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作中來(lái)。構(gòu)建以律師、人大代表、司法機(jī)關(guān)工作者、法律教育者、相關(guān)行業(yè)專業(yè)背景者等人員為主的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并積極與當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、群眾組織等保持良好聯(lián)系。另一方面可以由人大常委會(huì)工作人員、政府工作人員等公職人員作為補(bǔ)充，抽調(diào)一批公職人員下沉到聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行辦公，提高聯(lián)系點(diǎn)人才隊(duì)伍質(zhì)量。除擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)人員規(guī)模和提升隊(duì)伍質(zhì)量外，還可以加強(qiáng)立法征詢顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)?？善刚?qǐng)法院、檢察院、司法局、法制辦的相關(guān)人員，高校法學(xué)院學(xué)者、律師事務(wù)所律師作為立法征詢顧問(wèn)，負(fù)責(zé)對(duì)各自擅長(zhǎng)領(lǐng)域的法律法規(guī)草案提出立法征詢意見(jiàn)和建議，從而形成上下聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)立法聯(lián)系點(diǎn)專業(yè)能力提升。此外，還可以依托高校法學(xué)院系，建立專業(yè)實(shí)習(xí)制度等。

（2）堅(jiān)持立法征詢與普法宣傳相結(jié)合，提升聯(lián)系點(diǎn)群眾參與度?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)要做好立法機(jī)關(guān)和基層群眾之間的“連心橋”，將每次立法征詢都作為普法宣傳、集中民智的過(guò)程，鼓勵(lì)群眾參與立法、促進(jìn)群眾自我規(guī)范。首先，在每次意見(jiàn)建議征集過(guò)程中“先普法、后征集”。在每一部立法草案意見(jiàn)建議征詢前，先用地方的方言土語(yǔ)和當(dāng)?shù)厝罕娤猜剺?lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行普法，講清楚所征集的法律草案是什么、征集此法律草案的緣由是什么、告訴群眾可以從哪些方面提出意見(jiàn)建議等，讓基層群眾真正的置身立法工作之中，從而培養(yǎng)公民對(duì)法律的認(rèn)知和認(rèn)同。其次，聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)豐富普法形式，并根據(jù)不同受眾與重點(diǎn)人群設(shè)計(jì)宣傳方式。當(dāng)前我國(guó)一些基層立法聯(lián)系點(diǎn)注重把法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)等工作與普法宣傳、聯(lián)系點(diǎn)工作結(jié)合起來(lái)，把征求意見(jiàn)的過(guò)程變成宣傳、普及法律及擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)社會(huì)知曉度和影響力的過(guò)程，促進(jìn)法律法規(guī)良好實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的生動(dòng)實(shí)踐，讓全過(guò)程人民民主更可知、可感、可用。辯證地看待我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)踐中已經(jīng)形成了一批如虹橋經(jīng)驗(yàn)、臨洮模式、涪陵網(wǎng)絡(luò)、侗鄉(xiāng)特色的良好樣板，但同時(shí)也顯現(xiàn)出聯(lián)系點(diǎn)布局和架構(gòu)不合理、工作機(jī)制不健全、工作效能淺表化等問(wèn)題。本文針對(duì)上述情況適當(dāng)性地提出了合理的優(yōu)化建議，不過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)并不會(huì)止步于此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化建設(shè)，除最大限度發(fā)揮功能作用外，還應(yīng)當(dāng)積極整合各類政策、各方資源，做到政府、立法機(jī)關(guān)、聯(lián)系點(diǎn)工作人員、社會(huì)組織、人民群眾多方主體協(xié)同共進(jìn)，努力將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)成為全過(guò)程人民民主的橋頭堡，在新時(shí)代新征程上持續(xù)煥發(fā)蓬勃生命力。

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