內(nèi)容摘要：“以人民為中心”是新時代國家治理和社會治理的重要價值理念。作為習近平法治思想的重要組成部分，其對法治國家、法治政府和法治社會建設發(fā)揮了綱舉目張的作用。“以人民為中心”要求立法應當反映人民的意志，體現(xiàn)人民主體地位，保障人民的需要和利益。對地方立法而言，則要求更具有操作性、更直接反映人民群眾利益訴求和主張，在人民的參與下達成共識，保證地方立法的啟動、制定和發(fā)布等程序均體現(xiàn)人民的主體性，立法目的、精神和內(nèi)容等方面均符合人民意志。從地方性法規(guī)的整體規(guī)定和具體條文出發(fā)，可以通過觀察和分析“以人民為中心”在地方性法規(guī)中的表達及規(guī)范方式，明晰地方性法規(guī)中“以人民為中心”原則貫徹的具體樣態(tài)，分析地方性法規(guī)中“以人民為中心”原則具體展開的問題面向，提高地方性法規(guī)的制定質(zhì)量，有助于更好發(fā)揮在地方治理中的效能。

關(guān)鍵詞：立法；以人民為中心；地方性法規(guī)

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次在推進文化體制機制創(chuàng)新方面提出了要堅持以人民為中心的工作導向[1]。2018年2月28日，習近平總書記在十九屆三中全會上強調(diào)堅持以人民為中心是深化黨和國家機構(gòu)改革的指導思想之一[2]。2019年10月31日，習近平總書記在十九屆四中全會上強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢[3]。2020年10月29日，習近平總書記在十九屆五中全會上進一步將堅持以人民為中心確定為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一[4]。2021年11月11日十九屆六中全會通過《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，決議中多次強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想、堅持以人民為中心的原則、堅持以人民為中心的工作導向、踐行以人民為中心的發(fā)展思想[5]。2022年10月16日，黨的二十大報告將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”作為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家必須牢牢把握的重大原則之一，明確要求“維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民”[6]。“以人民為中心”發(fā)展思想是對馬克思主義的理論傳承和實踐的表達，是符合人民發(fā)展利益的重要思想。以人民為中心要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)[7]，地方立法作為地方治理的重要制度來源和支撐，必然要將以人民為中心的理念貫徹其中，將廣泛而深刻的人民性作為以人民為中心的地方立法規(guī)范體系的邏輯起點。

一、“以人民為中心”作為立法原則的價值和功能

2023年立法法第六條新增的條款體現(xiàn)了對 “以人民為中心”思想的貫徹。地方立法作為我國法治建設的重要環(huán)節(jié)，自然應當堅持和體現(xiàn)“以人民為中心”這一根本立場。

（一）以人民為中心在法律中的含義

習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的講話中提出，必須深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，必須堅持人民至上[8]。人民至上在立法中體現(xiàn)為 “以人民為中心”原則，其含義是將人民的利益、權(quán)益和需求置于最重要的位置，通過法律制定和實施，確保人民在社會、政治、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域中得到公正、平等的對待，并充分參與管理和監(jiān)督過程，從而實現(xiàn)對人民需要的滿足[9]。但人民作為抽象的政治概念，必須要經(jīng)過法律或政策等形式具體化后才能體現(xiàn)“人民”當家作主的根本地位。承認和肯定人民的主體地位，就為立法權(quán)提供了正當合法性。就肯認方式而言，正如“公民有權(quán)利被聽，而官員有義務去聽”[10]所表達的，可以通過充分了解和尊重人民的立法需求，在立法程序和立法內(nèi)容上充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益來進行肯認。

（二）以人民為中心在法治建設中的功能

法治的根基在人民[11]，以人民為中心指引著立法方向、評價著立法質(zhì)量，是衡量法律價值的根本標準。作為立法原則，檢視立法指導思想的正當性、法律價值的取舍、立法程序和立法內(nèi)容是否尊重和保障人權(quán)，以及立法目的是否能夠保障和促進社會公平正義的實現(xiàn)是其基本功能。此外，以人民為中心在法治建設中的功能還體現(xiàn)在以下幾方面。

1.平衡整體利益和個體需要。法治建設的最終目標是在法律框架下提高人民的物質(zhì)、精神生活水平，實現(xiàn)人民對美好生活的追求。在整體利益之間發(fā)生價值沖突時，以人民為中心要求核心價值選擇標準是人民的根本利益。在整體利益與個體之間，以人民為中心首先要求從經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境等各個維度對社會福祉進行測量，全面了解整體社會利益和人民社會需求狀況。但是，人民的社會生活需要是抽象的、整體性的，不是個人需要的簡單加總，而是個人需要的有機整合，要滿足這種抽象整體的需要，就要通過個體差異性需要的不斷滿足來實現(xiàn)。面對多元化的個體需求，則要根據(jù)不同的需求特征和實現(xiàn)路徑制定具體的法律規(guī)范和政策，保證一定差異性，以實現(xiàn)不同個體和群體的實際需求。同時，以人民為中心還特別要求關(guān)注個體中少數(shù)群體的利益，這體現(xiàn)著基本的人文關(guān)懷。差異化的需求通過具體權(quán)利在法律規(guī)范中被表達的同時，以人民為中心則還要求對法律定期評估，根據(jù)法律實施情況對規(guī)范力度、廣度、深度進行調(diào)整，從而保證實現(xiàn)平衡整體利益和個體需要的功能。故以人民為中心既要求關(guān)注人民對美好生活的向往所表達的整體性社會需要，也要求關(guān)注每一個個體具體的需要，從而達成人民整體利益和個體需要的雙重實現(xiàn)。

2.銜接利益表達和利益實現(xiàn)。人的社會性決定了“以人民為中心”的法治建設的價值追求是圍繞著人民群眾的根本利益開展的，目的是保證人民的需要得到實現(xiàn)。以人民為中心的首要含義就是為了人民，故必須聽取人民的利益訴求，才能確定社會發(fā)展方向，制定發(fā)展目標。人民個體利益表達是人民向外對話的基本環(huán)節(jié)，是需求實現(xiàn)的第一步。如果不注重人民個體利益的表達，人的需求就可能得不到發(fā)現(xiàn)、重視和實現(xiàn)，就有可能演化成為社會問題，阻礙社會目標的實現(xiàn)。而人民利益的實現(xiàn)，不僅需要國家和政府的參與、努力，更需要人民的參與，因為“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[12]，這是以人民為中心內(nèi)涵中“依靠人民”的重要體現(xiàn)。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上也強調(diào)“要以人民為中心，要讓人民在黨的領(lǐng)導下通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務”[13]。人民利益的表達決定了社會發(fā)展的最終目的和整體方向，人民的積極參與保障著目標利益的高速和高質(zhì)實現(xiàn)。

3.兼顧經(jīng)濟發(fā)展與人民福祉。以人民為中心和以資本為中心是完全不同的發(fā)展道路[14]。物質(zhì)是人民最底層的需要，資本增值是物質(zhì)豐富的基礎(chǔ)動力，物質(zhì)的供給以及更高級的精神物品的供給都需要以資本積累為根本途徑，而資本積累和經(jīng)濟發(fā)展需要法治保障。但是，經(jīng)濟發(fā)展與人民福祉有時候會發(fā)生沖突，或者在專注發(fā)展經(jīng)濟的時候忽略其他領(lǐng)域的福祉。經(jīng)濟發(fā)展要以人民為中心[15]。更重要的是，以人民為中心原則具體化為一般規(guī)則對人民權(quán)益的保障能平衡經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉的沖突。首先，在對人權(quán)保障上通過將人民的權(quán)利與需求納入法規(guī)體系，確保法律的制定和執(zhí)行能夠切實保障人民的言論自由、財產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)。其次，在社會公正上通過法律的制定和公正地執(zhí)行，從而實現(xiàn)對不同群體權(quán)益的維護，促進社會的平等和包容，避免損害人民利益的現(xiàn)象發(fā)生。再次，通過明確的機制和程序，強調(diào)廣泛的公眾參與，使人民能夠在法規(guī)制定的全過程中發(fā)表意見、提出建議，確保法規(guī)更貼近人民需求，增加法律制定的民主性和合法性。最后，在立法中明確地方政府的責任，避免人民利益遭受公權(quán)力的不當侵害。

綜合而言，“以人民為中心”的立法價值在于建立以人為本的法治理念，通過法規(guī)的制定和執(zhí)行程序，使法規(guī)更貼近人民的實際需求，把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)，全面保障人民的權(quán)益，提高法治社會的合法性、公正性和公平性，增強社會凝聚力，促進國家長治久安。

二、“以人民為中心”原則在地方性法規(guī)中的具體表達及規(guī)范展開

以人民為中心就是要從人民需求出發(fā)提供法律制度，以滿足公共服務和公共產(chǎn)品的供給。在北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“以人民為中心”為關(guān)鍵詞進行精確檢索，共收集到357件地方性法規(guī)。通過對收集的地方性法規(guī)進行文本分析，以觀察地方性法規(guī)中“以人民為中心原則”的體現(xiàn)程度、體現(xiàn)方式、體現(xiàn)領(lǐng)域等。

（一）宏觀視角

從法規(guī)生效情況看，樣本中有16件尚未生效，1件已經(jīng)失效；從法規(guī)效力等級看，省級地方性法規(guī)有228件，設區(qū)的市地方性法規(guī)有95件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)有14件，自治州縣有20件。以行政區(qū)劃為標準，江蘇省地方性法規(guī)中含“以人民為中心”的法規(guī)數(shù)量最多，為25件，剩下依次是內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)，分別是20件和19件，山東省、廣東省和甘肅省同為17件。下面從時間和空間兩個維度進行具體分析。

1.時間維度。從時間維度來看，以人民為中心原則進入地方性法規(guī)的時間最早的是2017年，《安徽省人民代表大會常務委員會組成人員守則》首次將以人民為中心以法律文字的形式確定下來，其中第四條1規(guī)定人民代表大會常務委員會組成人員應當堅持以人民為中心，為安徽省地方性法規(guī)的制定定下了基調(diào)。隨后，2018年全國有24件地方性法規(guī)將以人民為中心寫入地方立法，2019年為19件，2020年為37件，2021年為47件，2022年為103件，2023年為125件?？梢钥闯?，從2015年堅持以人民為中心的發(fā)展思想的提出到貫徹落實，反映到地方性法規(guī)具體規(guī)范中，經(jīng)過了較長時間的沉淀。2022年是將以人民為中心作為具體法律條款落實到地方性法規(guī)的關(guān)鍵之年，全國2022年共頒布1869件地方性法規(guī)，將以人民為中心寫入具體規(guī)范的占比為5%。2023年發(fā)布的含有以人民為中心的文件約占全年1565件地方性法規(guī)的8%，意味著以人民為中心的原則在地方立法中得到了實質(zhì)性發(fā)展。

2.空間維度。從空間維度來看，通過對地方性法規(guī)調(diào)整對象的總結(jié)和歸納，大致可以分為12個領(lǐng)域，其中屬于國家權(quán)力范疇的占總樣本數(shù)量的60%，規(guī)范主題主要是選舉、人大議事、人大立法、機關(guān)工作規(guī)定等，具體如《內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣級人民代表大會常務委員會工作條例（2023年修正）》《南昌市人民代表大會議事規(guī)則（2023年修正）》《北京市人民代表大會常務委員會組成人員守則（2023年修訂）》。其中，少數(shù)地區(qū)如遼寧省、海南省、新疆維吾爾自治區(qū)分別將以人民為中心寫入地方立法條例，以條例的形式將該原則予以肯定和確認，即《遼寧省人民代表大會及其常務委員會立法條例（2023年修正）》《海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例（2023年修訂）》《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例（2019年修正）》。而涉及經(jīng)濟建設領(lǐng)域的共58件，占總樣本的16%；城市管理建設占比8%；科學教育文化衛(wèi)生體育，總共占比7%?？梢钥闯觯N近民生、與民生緊密相關(guān)的立法目前對以人民為中心原則的貫徹還不夠徹底。

（二）微觀視角

由于以人民為中心的第一要義就是為了人民，故本部分就教育、衛(wèi)生、體育、住房等貼近生活的地方性法規(guī)進行深入的分析并討論。

1.人民主體條款。經(jīng)過對相關(guān)地方性法規(guī)條文的逐條閱讀，所有含有“以人民為中心”字段的都在法規(guī)前幾條，明確表達了人民的主體性，如在體育事業(yè)中，《甘肅省全民健身條例（2023年修訂）》《太原市體育發(fā)展條例》《溫州市全民健身促進條例》《泰州市全民健身條例》《石家莊市全民健身條例》都在第三條表明并強調(diào)健身和體育發(fā)展要堅持以人民為中心，還強調(diào)要全民參與和方便群眾。在教育事業(yè)上，要求以人民為中心推進教育公平，并按照建設“人民城市”的要求發(fā)展教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，《忻州市社區(qū)醫(yī)療服務促進條例》《廊坊市公共衛(wèi)生服務促進條例》等都在第三條明確表達了堅持以人民為中心。而在歷史文化建設上，對于名城、名鎮(zhèn)、文化服裝服飾、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等也都要求在堅持以人民為中心的基本原則下，予以保護、創(chuàng)新和發(fā)展，如《陜西省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》第三條，《云南省楚雄彝族自治州彝族服飾保護條例》第二條，《怒江傈僳族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第四條等，從條文的制定順序和位置可以看出地方立法對人民的重視，以及立法出發(fā)點和落腳點在于人民。

2.人民參與條款。人民參與應當是全過程的，本部分采取狹義的參與含義，只討論在地方性法規(guī)的制定和實施過程中，人民主要的參與活動，即立法時的參與和法規(guī)實施的參與。立法時的參與具體是指地方性法規(guī)從收集立法意見、調(diào)研到征求意見稿的公布全過程有人民介入。從文本形式上看，公眾參與的體現(xiàn)不夠明顯，即沒有參與程序的具體規(guī)定，也沒有參與方式、時間、渠道等內(nèi)容的固定。就參與方式而言，是由地方政府通過地方規(guī)章進一步明確，還是就公眾參與事項專門制定一部地方性法規(guī)，目前并沒有明確，實踐中采取的方式比較多元。如甘肅省為保證和落實人民參與，就公眾參與行為制定了專門的地方性法規(guī)，即《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法（2022年修訂）》。其中第二條1還對“公眾參與”就主體內(nèi)涵和參與范圍進行了法律上的定義，明確公眾包括公民、法人和其他組織，參與是指向立法機關(guān)表達立法意愿和提出相關(guān)意見、建議。同時，該辦法就公眾參與的具體方式、參與信息的獲取方式、時間和渠道、參與激勵機制等進行了詳細規(guī)定，增加了公眾參與的可操作性。在法規(guī)實施的參與上，就醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域而言，雖然條例制定的目標包含促進，但從內(nèi)容上看主要是對相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生主體的規(guī)范，在人民可以參與的環(huán)節(jié)缺乏具體人民的參與，特別是在推動和普及醫(yī)療衛(wèi)生知識、宣傳疾病預防、培養(yǎng)良好衛(wèi)生習慣等人民可以參與且參與成本較低的方面。

3.人民監(jiān)督條款。人民監(jiān)督從廣義上也是人民參與的一部分，但由于其在具體規(guī)則的制定上有一定獨立性，本文將其作為單獨對象進行研究。從人民監(jiān)督的一般形式來看，公開披露和檢舉舉報是主要方式。故本部分從以上兩方面，分析和討論以人民為中心在地方性法規(guī)中的呈現(xiàn)情況。在公開制度的規(guī)定上，并沒有在所有地方性法規(guī)中體現(xiàn)，4件涉及文化建設的法規(guī)中只有1件規(guī)定了公開機制，6件環(huán)境保護相關(guān)的法規(guī)中有3件對公開機制進行了確認，而在體育事業(yè)相關(guān)的5件法規(guī)中有3件確認了公開制度，可以看出地方立法中對公開機制的規(guī)定上有差異。同時，在監(jiān)督形式上，有采取評估形式的，如《溫州市全民健身促進條例》第三十六條2以及《河南省基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進條例》第六十七條3等讓人民通過年度評估來行使自己的監(jiān)督權(quán)利；也有通過舉報機制體現(xiàn)監(jiān)督參與的，如《天水市伏羲文化保護傳承條例》第九條4、《白銀市城市綠地管理條例》第九條5等都規(guī)定任何組織和個人有權(quán)勸阻和舉報，有關(guān)機關(guān)有依法查處的義務。但從整體上看，并非所有地方性法規(guī)都將人民監(jiān)督作為“以人民為中心”在法律中的表達形式之一。

綜上所述，從宏觀上看，雖然很多地方已經(jīng)意識到了以人民為中心在法治上的功能，但部分地方還沒有將以人民為中心原則貫徹于地方立法中。同時，以人民為中心仍以原則的方式存在于權(quán)力規(guī)范和立法規(guī)范中，需要進一步在地方事務法規(guī)中具體化、規(guī)則化。從微觀上看，地方性法規(guī)存在的問題主要有：第一，立法理念上是以管理為導向的立法，即在以“為人民管理城市”的理念下進行的制度設計，但是從治理的角度而言，對于提供公共服務和公共產(chǎn)品的立法事項，沒有將人民參與在制度設計中進行規(guī)范展開。第二，在地方性法規(guī)層次、立法內(nèi)容上未充分體現(xiàn)共商機制。第三，在具體社會事務的參與上，整體缺乏共治機制，共治程序、渠道、方式等均不夠明確。

三、“以人民為中心”原則在地方性法規(guī)中的應然展開

由上述內(nèi)容可以看出，在地方性法規(guī)“以人民為中心”的規(guī)范中，多側(cè)重于“共建”和“共享”兩個方面。但是“以人民為中心”是習近平法治思想的核心內(nèi)容，在地方立法中堅持“以人民為中心”不應僅局限在以上兩個方面，還應體現(xiàn)在“共商”和“共治”兩個方面，從而形成“以人民為中心”在地方性法規(guī)中“共商、共建、共治、共享”的應然理念的引導和具體規(guī)范的展開。

（一）以共商促共識

地方立法要堅持問題導向、目標導向，要針對問題、解決問題而立法，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題和反映最強烈的突出問題。在立法中堅持以人民為中心，就是以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，及時有效回應人民群眾的關(guān)心期待，不斷增強人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感。習近平總書記強調(diào)，平等要體現(xiàn)在立法環(huán)節(jié)，立法要充分聽取各方面意見[16]。

1.構(gòu)建以人民為中心的共識達成機制。首先，要有達成共識的基礎(chǔ)，為此要加強法治教育。通過舉辦法治教育活動，定期組織法治教育講座和培訓，向公眾普及一般法律知識和法律價值，增加公眾對法規(guī)制定過程的理解，從而提高公眾的法律素養(yǎng)，使人們更有能力參與法律討論和決策，并貢獻建設性的意見，以促使法律更好地服務人民，為更加有效地參與法治進程打下基礎(chǔ)。其次，立法的初衷是服務并保護人民的利益，由于我國人口呈現(xiàn)“大雜居小聚居的特點”，還需要綜合各地方文化和語言的情況，可以在法律中明確人民表達利益可以采用的語言，同時明確表達形式的多元化，如書面、語音、視頻等。一方面，要保障屬于不同語言體系的人民可以充分、準確地表達自身利益訴求，另一方面還需要確保立法使用的表述貼近當?shù)厝说恼J知，減少法規(guī)執(zhí)行中的理解障礙，以促進共識的達成。最后，完善立法議程設置。立法議程既是推動科學立法、民主立法的重要保證，也是精準滿足人民需求和實現(xiàn)人民利益的直接途徑，在與立法者雙向互動中實現(xiàn)價值共創(chuàng)。具體議程設置應當包括：第一，在法規(guī)制定前，創(chuàng)造“共商”基礎(chǔ)。堅持信息透明化，及時公開年度法規(guī)立法規(guī)劃信息。第二，在法規(guī)起草過程中，強調(diào)“共商”作用。建立多層次的參與機制，可以通過公開征集、專題座談、論壇、公眾聽證會、座談會等方式，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社會組織代表、普通市民、社區(qū)代表等就法規(guī)的制定內(nèi)容進行廣泛討論，確保不同群體都有發(fā)聲通道，以便充分吸納不同層面的觀點和需求，確保法規(guī)制定更加全面和合理。

2.優(yōu)化以人民為中心的表達工具。立法活動應當是立法者與人民主體之間有效互動、對話的過程，人民的表達是人民和立法者互動的第一步，缺少任何一方的參與都不能啟動立法對話，對話的暢通是促成立法共識的保障。為此，首先可以考慮，組織上設立立法參與委員會?！白尮裾莆諞Q定社會目標的知識，使公民控制社會并為社會確定政策議程，這是決策民主化的題中應有之義。”[17]基層上，加快修訂《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》，在基層面對人民群眾建立直接、獨立的組織，提高人民利益表達的精準性和便捷性。行業(yè)上，研究制定“行業(yè)協(xié)會法”，建立和行業(yè)對話的特殊通道，降低表達成本。再次，完善網(wǎng)絡平臺。利用新媒體和社交平臺，建立法律宣傳平臺和宣傳渠道，以更簡明易懂的方式向公眾傳達立法信息。同時，提供便捷的參與渠道，使更多人民通過互聯(lián)網(wǎng)參與法規(guī)的制定、法律討論和投票，讓人民可以主動表達。另外，可以利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)初步分析篩選，降低人民表達成本的同時提高立法者對人民需求表達的獲取。最后，構(gòu)建調(diào)查研究和民意調(diào)查規(guī)則，讓人民“被動”表達。通過走訪、視察、調(diào)研等方式深入人民群眾，應當特別關(guān)注和保障如老年人、未成年人等群體的利益表達能夠傳達給立法者，使立法者在立法時能夠進行全面考量各方利益。另外，要定期開展民意調(diào)查，了解人民新的立法需求，評估立法的迫切性和現(xiàn)實性；了解人民對地方法規(guī)實施過程中的意見和建議，并以此為基礎(chǔ)進行法規(guī)的修訂和完善。

3.落實以人民為中心的反饋機制。落實人民主體地位才能不斷滿足人民日益增長的美好生活新需要[18]。故立法過程不僅要通過基于“人民需要”的表達來保證人民主體地位的實現(xiàn)，還應當從“人民參與”到“人民滿意”的角度來制定、執(zhí)行和評估，從而保證人民主體地位體現(xiàn)的連續(xù)性。要實現(xiàn)“人民滿意”就要重視人民的利益表達，及時回應和反饋，促進“人民表達—立法者聽取—立法者反饋—人民再表達”的良性立法循環(huán)。為此，第一要建立專門、便捷的反饋渠道。接收人民對法規(guī)的意見和建議，建立專門小組或團隊進行認真評估，并在最終法規(guī)或立法說明中予以明確回應。第二，要體現(xiàn)定期反饋和溝通規(guī)則。在法規(guī)制定的各個階段，應當定期向人民反饋法規(guī)的立法進程，解答公眾提出的問題，進行有效溝通，實現(xiàn)良性對話。第三，要構(gòu)建信息公開機制實現(xiàn)反饋。在立法過程中，應當提高透明度，將法規(guī)制定中生成的必要信息，包括指導文件、會議記錄、調(diào)研情況等及時公開，以公開促反饋。同時，落實法律草案的公開。法律草案公開是反饋機制的最重要環(huán)節(jié)，也是反應立法者對人民表達的整體回應的重要方式，應當將法律草案通過多元化渠道供人民查閱，且還應當采用立法說明等書面形式或召開記者會的形式就人民有疑惑的地方提供解釋，以確保人民充分理解立法內(nèi)容。

（二）以共治促共享

共治是治理現(xiàn)代化和法律現(xiàn)代化的題中應有之義，它強調(diào)多方合作、共同參與、共同努力，以協(xié)作的方式實現(xiàn)共同分享治理成果，從而滿足個體和社會的利益。法律制度設計和安排為人民提供參與治理的正當性和有效途徑，讓人民成為地方治理的主動參與者，而不是被動接受者，以此體現(xiàn)以人民為中心中“依靠人民”“人民共享”的內(nèi)涵。

1.讓文化參與治理。共治的核心理念是共享，通過政府、企業(yè)和人民等多方主體的共同參與，實現(xiàn)資源、信息和權(quán)力的共享，以便建設一個更加和諧、公正、可持續(xù)發(fā)展的社會，為每個人提供更多共享的機會和福祉，推動社會的共同發(fā)展。為此，要保障共治的實現(xiàn)，就必須擁有一種共治共享文化，為中國式現(xiàn)代化治理奠定文化基調(diào)。共治法律文化的形成需要在社會、政府和人民三個層面上共同努力，確保共治理念根植于社會各個方面。在共治文化的建設上，地方立法應當注意以下幾個方面。首先是要加強共治教育和宣傳。開展廣泛的共治教育和共治宣傳活動，要使學校、社區(qū)、媒體和政府共同發(fā)揮重要作用，讓人民了解共治的基本原則、價值觀念和實踐方式。一方面要在學校和社會進行全面的共治教育，普及基本共治觀念，提高人民對共治的認知水平，培養(yǎng)共治素養(yǎng)，推動共治理念深入人心。另一方面，要通過定期組織共治宣傳，利用宣傳活動、社區(qū)講座等手段強調(diào)共治的意義，借助各類媒體傳播共治理念，樹立共治意識，使人民充分認識共治對社會利益和個人需求實現(xiàn)的重要性，并引導人民積極參與治理，形成社會上對共治的正面共鳴和人民的共治自覺。其次是要加強共治信息的共享。參與主體之間的信任與合作是構(gòu)建更加平等、共贏的社會共治共享格局的基礎(chǔ)，為此地方立法中必須要關(guān)注并規(guī)范政府信息的公開，建設和保證透明且公正的執(zhí)法環(huán)境，增強對共治的信任感。最后還要重視數(shù)字化參與對共治文化的建設作用。數(shù)字化可以為共治文化提供強有力的支持，通過數(shù)字工具，共治文化可以更加廣泛、高效地運用于社會之中，推動社會治理現(xiàn)代化，確保人民更全面地參與共治實踐。為此，可以在地方立法中利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，使共治文化能夠在數(shù)字化過程中降低形成門檻和實現(xiàn)成本。

2.讓人民參與管理。公共產(chǎn)品和公共服務的供給和維護，需要人民發(fā)揮“主人翁”精神，充分發(fā)揮主觀能動性，增強參與感。具體來說，可以通過不同機制使人民參與到具體管理事務中來，比如城市管理條例，可以通過鼓勵機制尋求志愿者實施文明倡導。在文化領(lǐng)域，如古跡的保護等則更需要人民的共同努力，一方面要鼓勵人民“不作為”，另一方面要防止人民“亂作為”，為此有必要在條文中明確人民作為的界限。而對于全民體育的推進，可以規(guī)定鼓勵性條款，通過獎勵制度使社會組織、健身愛好者等具有專業(yè)知識和技能的人，教授相關(guān)運動理論和專業(yè)動作等，還可以鼓勵民間團體定期舉辦相關(guān)體育賽事，以比賽推動全民運動的實現(xiàn)。同時，在明確法律責任的基礎(chǔ)上，加強道德懲戒機制，讓公共產(chǎn)品或服務的使用者通過自身約束“間接”參與管理。此外，評估作為人民參與管理的重要環(huán)節(jié)，其存在及發(fā)揮的作用不可忽視。在條文中明確實施后評估機制，讓人民定期對法規(guī)執(zhí)行效果進行評估。聽取公眾評價，以便調(diào)整管理范圍和方向，及時修正法律制定時未考慮完善之處，確保法律體系與時俱進，能適應社會發(fā)展的規(guī)律，能持續(xù)符合人民的期望和實際需求。此外，在地方環(huán)境治理中，必須要政府、企業(yè)和人民共同努力，通過城市規(guī)劃、廢棄物處理等共同治理項目，實現(xiàn)資源的高效利用，減輕環(huán)境負擔，才能推動社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)資源的保護與共享。因此人民不能僅參與管理，還需要多方主體共同參與，形成共治的局面。人民利益的表達不僅存在于法律制定階段，而且存在于法律實施過程中。由于涉及社會的各個方面和不同利益主體，反映著待實現(xiàn)的多元利益，多元主體的參與是反映和平衡社會多元利益的必要途徑，因此必須要多方主體共同為之努力。同時，法律實施涉及法律條文的執(zhí)行和具體政策的實現(xiàn)，因此鼓勵多方主體參與并提供更加專業(yè)的經(jīng)驗、見解和不同的觀點、建議，確保法律實施更加有效，使法律能更好地應對實踐中發(fā)生的復雜問題、能更好適應社會的實際需求，有助于更靈活地適應社會的變遷。

3.讓人民參與監(jiān)督?！胺傻纳谟趯嵤睆娬{(diào)了人民監(jiān)督的重要性，要確保人民監(jiān)督能夠有效地滲透到法規(guī)執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。要在法規(guī)中明確宣傳和培訓人民監(jiān)督的重要性，向公眾普及監(jiān)督渠道和方法，推動人民對監(jiān)督工作的了解和參與；鼓勵和支持地方社會組織參與法規(guī)的監(jiān)督，通過社會監(jiān)督、評估等手段，對地方政府和行政機關(guān)的法規(guī)執(zhí)行進行監(jiān)督，以確保法規(guī)制定和執(zhí)行符合人民的利益；考慮設立獨立的公眾監(jiān)督機構(gòu)，負責接收和處理公眾對法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督意見，及時向有關(guān)部門反饋，并將處理結(jié)果及時向提出人傳達，做好“向上反映、向下反饋”的中間橋梁；明確、重視和利用官方在線監(jiān)督平臺，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分發(fā)揮自媒體平臺的特點，提供便捷的投訴和監(jiān)督渠道，使人民能夠隨時隨地提出對法規(guī)實施的監(jiān)督意見。同時，還要重視人民對司法監(jiān)督的啟動，要進一步完善行政救濟，利用行政復議、行政訴訟等機制對執(zhí)法行為進行監(jiān)督。

結(jié)語

在全面依法治國的道路上，“以人民為中心”是推進中國式法治現(xiàn)代化的重要舉措。立法是實行法治的前提和基礎(chǔ)，是推進社會主義法治國家建設的首要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)是推動立法高質(zhì)量發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，是以人民為中心原則中“為了人民”“依靠人民”“人民共享”三大內(nèi)涵具體化的重要環(huán)節(jié)。以人民為中心在立法中發(fā)揮著人民利益表達、共識凝聚、價值共創(chuàng)等重要功能，地方性法規(guī)應當將以人民為中心理念作為立法原則貫徹落實到具體法律規(guī)范中，為此我們必須堅持以共商為前提、以共識為方向、以共治為手段、以共享為目標，進而保證人民在立法中主體地位的實現(xiàn)。

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