內(nèi)容摘要：近年來，廣東人大堅(jiān)持以人民為中心，持續(xù)推進(jìn)備案審查的規(guī)范化、制度化、民主化、信息化建設(shè)，在實(shí)踐中探索形成了諸多制度經(jīng)驗(yàn)，顯著提升了全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平。新時(shí)代進(jìn)一步完善和加強(qiáng)備案審查制度，有效提升備案審查的民主含量和質(zhì)量，一方面應(yīng)加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，廣泛聽取基層群眾的意見建議，使之成為體現(xiàn)民意、匯聚民智、反映民情的重要渠道；另一方面，應(yīng)構(gòu)建多元主體協(xié)同參與備案審查工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成備案審查制度合力，將備案審查獨(dú)特制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

關(guān)鍵詞：備案審查；全過程人民民主；以人民為中心；民主質(zhì)量

在開展備案審查的工作中，確?；鶎尤罕姷囊庖娊ㄗh得到充分反映和聽取，不僅是保障全過程人民民主實(shí)踐中基層群眾民主參與備案審查各項(xiàng)權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，而且是彰顯備案審查作為中國特色憲法監(jiān)督制度獨(dú)特優(yōu)勢的內(nèi)在要求。近年來，廣東各級人大在備案審查工作實(shí)踐中，堅(jiān)持以人民為中心，多措并舉提升備案審查民主含量和質(zhì)量，打造了備案審查踐行全過程人民民主的“廣東樣本”，不斷推進(jìn)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、以人民為中心：廣東人大備案審查踐行全過程人民民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來，廣東各級人大堅(jiān)持以人民為中心，通過不斷提升備案審查的規(guī)范化、制度化、民主化、信息化水平，建立健全人民群眾提出意見、表達(dá)訴求、參與監(jiān)督的機(jī)制平臺(tái)，不斷將備案審查制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，豐富了基層群眾參與全過程人民民主的方式和內(nèi)涵，讓人民群眾深刻感受全面覆蓋、系統(tǒng)完備的備案審查制度機(jī)制正日益完善，以人民為中心的備案審查工作的質(zhì)效不斷提升。

就提升備案審查工作的規(guī)范化水平而言，廣東各級人大普遍采用通過制定工作辦法、工作規(guī)定、實(shí)施方案等形式增強(qiáng)備案審查制度剛性，確保備案審查工作有法可依、有法必依，促進(jìn)備案審查工作的規(guī)范有序開展。廣東省人大常委會(huì)于2018年制定通過《廣東省各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，2021年對該條例進(jìn)行了修訂。2023年，該條例進(jìn)入第二次修訂階段。根據(jù)該條例的規(guī)定，對有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民提出的審查要求或者審查建議進(jìn)行研究處理是縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法定義務(wù)。為全面推進(jìn)鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查試點(diǎn)工作，東莞市石龍鎮(zhèn)人大專門出臺(tái)《石龍鎮(zhèn)開展行政規(guī)范性文件備案審查試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，對鎮(zhèn)街規(guī)范性文件備案審查的工作目標(biāo)、工作機(jī)制及流程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。茂名市人大常委會(huì)則通過制定《茂名市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》《茂名市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作規(guī)定》《茂名市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量評估暫行辦法》等文件全面保障備案審查工作順利開展。實(shí)踐表明，通過備案審查制度的規(guī)范化建設(shè)，不僅能夠及時(shí)將工作實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)和有益舉措及時(shí)總結(jié)為常態(tài)化、長效化的機(jī)制，而且有助于為各級人大常委會(huì)依法履行審查職責(zé)、建立系統(tǒng)完備的備案審查工作體系提供明確的規(guī)范依據(jù)和制度保障，充分保障了公民的合法權(quán)益。

就提升備案審查工作的制度化水平而言，廣東省人大常委會(huì)在全國率先建立健全五項(xiàng)重點(diǎn)備案審查制度機(jī)制，既確保了人民群眾參與國家立法工作各項(xiàng)民主權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又深刻體現(xiàn)了人大在全面推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)中的主導(dǎo)作用，集中彰顯了備案審查作為踐行全過程人民民主重要制度載體的實(shí)踐價(jià)值。這五項(xiàng)重點(diǎn)備案審查制度機(jī)制分別是：（1）備案審查全覆蓋機(jī)制。不管規(guī)范性文件的制定主體為何者，所有規(guī)范性文件都被納入人大常委會(huì)備案審查范圍。（2）聽取和審議備案審查工作報(bào)告機(jī)制。早在2020年，廣東省21個(gè)設(shè)區(qū)的市和140多個(gè)縣級人大常委會(huì)已經(jīng)全部聽取和審議備案審查工作報(bào)告，率先實(shí)現(xiàn)省、市、縣全覆蓋[1]。（3）備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過備案審查工作機(jī)構(gòu)與其他部門的協(xié)同合作，有助于備案審查的信息交流共享，促進(jìn)了多元主體在備案審查工作中的協(xié)調(diào)合作。（4）典型案例發(fā)布機(jī)制。通過公開發(fā)布規(guī)范性文件備案審查的典型案例，一方面，能夠?yàn)楦鞯厝舜箝_展備案審查工作提供示范樣本和案例指導(dǎo)；另一方面，有助于人民群眾對備案審查工作的參與和監(jiān)督，更好理解備案審查工作的運(yùn)行機(jī)理。（5）指導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)制?！?023年，廣東省共備案規(guī)范性文件160件，受理、研究和反饋公民審查建議55件，依法審查糾正存在合法性、適當(dāng)性等問題的規(guī)范性文件15件，有力維護(hù)了國家法制統(tǒng)一和人民群眾合法權(quán)益。”[2]通過備案審查的指導(dǎo)培訓(xùn)，一方面使備案審查工作隊(duì)伍的法律素養(yǎng)和審查能力得到有效提升，促進(jìn)了備案審查工作的整體性和系統(tǒng)性發(fā)展；另一方面，通過聚焦社會(huì)熱點(diǎn)議題、民生重點(diǎn)關(guān)切的深度釋法說理，有助于凝聚法治共識，極大增強(qiáng)了人民群眾的法治獲得感和滿意度。

就提升備案審查的民主化水平而言，廣東省各級人大保持以人民為中心的工作理念，拓展人民群眾有序參與立法、表達(dá)意見訴求的渠道，使人民意志和利益在備案審查工作中得以充分實(shí)現(xiàn)。首先，各級人大常委會(huì)通過建立鼓勵(lì)和規(guī)范人民群眾有序參與規(guī)范性文件備案審查的具體工作機(jī)制，確保人民關(guān)于備案審查的意見建議得到尊重和傾聽。其次，相關(guān)部門依法辦理有關(guān)組織和公民的審查要求或者審查建議時(shí)，可以聽取相關(guān)組織和公民的意見。再次，高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫等機(jī)構(gòu)可以參與備案審查工作，他們的意見建議是備案審查工作機(jī)構(gòu)開展備案審查的重要參考。最后，備案審查工作機(jī)構(gòu)在審查結(jié)束后的三十日內(nèi)，應(yīng)將審查、研究情況向提出審查建議的有關(guān)組織和公民反饋，并可以向社會(huì)公開。“省十三屆人大以來，省人大常委會(huì)法工委通過備案審查信息平臺(tái)等方式接收登記公民、組織對有關(guān)規(guī)范性文件提出的審查建議共963件。對屬于省人大常委會(huì)審查范圍的36件規(guī)范性文件，法工委加強(qiáng)研究，與審查建議人和制定機(jī)關(guān)聯(lián)系溝通，提出處理意見，并向?qū)彶榻ㄗh人逐件作了反饋。”[3]通過采取書面征求意見、召開座談會(huì)、論證會(huì)和實(shí)地調(diào)研等多種形式，人民群眾的意見被納入備案審查工作，備案審查機(jī)制由此成為人民群眾意愿訴求的重要表達(dá)平臺(tái)和制度載體。

就提升備案審查的信息化水平而言，廣東省人大常委會(huì)致力于通過“數(shù)字人大”建設(shè)，逐步推進(jìn)備案審查制度平臺(tái)的信息化建設(shè)，在全國率先建成備案審查信息工作平臺(tái)，極大地方便了人民群眾參與備案審查工作實(shí)踐。為進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查的信息化建設(shè)，廣東省人大常委會(huì)堅(jiān)持運(yùn)用科技創(chuàng)新和信息技術(shù)推進(jìn)備案審查平臺(tái)建設(shè)，顯著提高了規(guī)范性文件備案審查的報(bào)備率、及時(shí)率和規(guī)范率?！皬V東數(shù)據(jù)庫已通過互聯(lián)網(wǎng)等向社會(huì)公開，支持PC電腦、手機(jī)APP、微信公眾號多渠道使用，為公眾提供有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件PDF、WPS兩個(gè)版本電子文本的‘五個(gè)一’實(shí)時(shí)在線服務(wù)，即一鍵查詢、一鍵檢索、一鍵預(yù)覽、一鍵下載和一鍵反饋。”[4]通過全省備案審查信息平臺(tái)的共建共享共治，新時(shí)代廣東省備案審查工作的互聯(lián)互通、信息共享和審查協(xié)同新格局得以逐步形成。

從廣東各級人大開展備案審查工作、踐行全過程人民民主的實(shí)踐成效來看，無論是備案審查文本規(guī)范的制定還是制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，無論是備案審查的平臺(tái)建設(shè)還是配套機(jī)制的健全，各級人大常委會(huì)均能依法履行其審查職責(zé)，并通過各種方式充分聽取人民群眾對規(guī)范性文件審查的意見建議，使審查后的糾正處理結(jié)果及時(shí)向公民反饋、向社會(huì)公開等實(shí)踐探索，充分體現(xiàn)了“備案審查工作是繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)的重要支點(diǎn)”[5]，豐富了我國地方人民群眾踐行全過程人民民主重大理念、參與社會(huì)主義法治國家建設(shè)的規(guī)范內(nèi)涵，是各級人大及其常委會(huì)秉持以人民為中心的價(jià)值目標(biāo)、解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的實(shí)際問題、實(shí)現(xiàn)人民利益訴求的生動(dòng)實(shí)踐和集中體現(xiàn)。在這個(gè)過程中，人民群眾通過共同觀察、共同參與和共同監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了從政治共同體個(gè)體成員到民主公民的身份轉(zhuǎn)變，通過自主參與和開放討論，使其具有了一種形成公共理性的能力，而這種能力，正是現(xiàn)代國家的民主制度得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要力量源泉，也是民主國家將個(gè)體公民結(jié)合成強(qiáng)大的共同體實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的前提。

二、未來展望：提升規(guī)范性文件備案審查民主含量和質(zhì)量的思考建議

《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》明確規(guī)定，“聽取基層群眾的意見建議，提升備案審查民主含量和質(zhì)量”。各地人大開展備案審查工作的實(shí)踐亦證明，唯有廣泛聽取基層群眾的意見建議，不斷提升備案審查的民主含量和質(zhì)量，使國家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為符合法律規(guī)定、符合人民群眾意愿。

在聽取基層群眾的意見建議層面，可通過加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，充分發(fā)揮二者在反映民情、吸納民意、匯集民智等方面的作用，使備案審查工作參與者更多、參與面更寬、參與形式更豐富、參與成效更顯著?！懊裰饕愫茫壬婕耙惶谆诿裰魑谋竞蛻椃l款的制度安排，又涉及政治精英和主要政治力量的信念與行為，還涉及最初的民主實(shí)踐能否常規(guī)化、慣例化與穩(wěn)定化?！盵6]基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表聯(lián)絡(luò)站作為新時(shí)代推進(jìn)全過程人民民主發(fā)展的常規(guī)化、慣例化與穩(wěn)定化的制度途徑，在征集民情民意、密切聯(lián)系人民群眾、提升備案審查民主含量和質(zhì)量等方面有著共同的使命擔(dān)當(dāng)和顯著優(yōu)勢。目前，在全國各地推進(jìn)全過程人民民主的實(shí)踐中，普遍出現(xiàn)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大代表聯(lián)絡(luò)站融合建設(shè)的做法，形成了不少有益經(jīng)驗(yàn)和制度措施。通過加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)，不僅有助于推動(dòng)代表依法履職、拓展代表聯(lián)系群眾的途徑，而且有助于調(diào)動(dòng)群眾參與立法監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性。

具體說來，圍繞“充分聽取基層群眾的意見建議”目標(biāo)，通過加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和人大代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)吸納更多民眾參與備案審查工作，首先，應(yīng)逐步完善被實(shí)踐證明行之有效的意見建議征集機(jī)制、信息收集E0LP6ASZxXmMFKuH9ANClOAZaG+FHMppS/MLbyUNvrE=機(jī)制、意見建議反饋機(jī)制等，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、委托研究、走訪調(diào)研等方式，通過規(guī)范化、常態(tài)化、長效化的制度建設(shè)，使其發(fā)揮出更實(shí)質(zhì)化的審查意見建議征集功能。其次，要結(jié)合各地具體情況和工作實(shí)際，因地制宜創(chuàng)新備案審查意見建議的征集模式，充分運(yùn)用人工智能和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等數(shù)字技術(shù)推動(dòng)備案審查信息化建設(shè)，形成便民、為民、利民、惠民的群眾參與備案審查新格局，充分發(fā)揮備案審查示范點(diǎn)建設(shè)的樣板效應(yīng)。再次，應(yīng)秉持基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為“立法直通車”，代表聯(lián)絡(luò)站作為接待選民、聯(lián)絡(luò)選民的基本場所的功能定位，加強(qiáng)人大代表履職能力建設(shè)，充分發(fā)揮人大代表在備案審查工作中的獨(dú)特作用。最后，科學(xué)引導(dǎo)群眾有序參與備案審查各環(huán)節(jié)的工作，做好對審查建議的接收、登記、審查、處理和反饋工作，使人大代表和人民群眾通過規(guī)范化渠道更好參與備案審查的各環(huán)節(jié)工作。人民作為實(shí)踐全過程人民民主的主體，必須要依靠規(guī)范的制度和程序來實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值訴求，通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)和代表聯(lián)絡(luò)站的融合建設(shè)實(shí)現(xiàn)備案審查工作充分聽取民意，也有助于人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題得以有效解決，使基層群眾在備案審查工作中的獲得感和幸福感不斷增強(qiáng)。

在提升備案審查民主含量和質(zhì)量層面，可通過進(jìn)一步健全多元主體參與備案審查的協(xié)同聯(lián)動(dòng)程序機(jī)制增強(qiáng)備案審查的民主意涵，“在多元審查主體分工的多系統(tǒng)備案審查制度中，如何統(tǒng)合‘審出多門’、通過程序上定于一尊實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)合，是一個(gè)關(guān)鍵問題，程序和組織上的銜接聯(lián)動(dòng)就成為一條關(guān)鍵線索。這一線索也是中國備案審查制度的基本特征之一”[7]。故此，繼續(xù)完善聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告制度、優(yōu)化備案審查案例指導(dǎo)制度、健全備案信息公開等制度機(jī)制，使人民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利在備案審查各環(huán)節(jié)都能夠得到充分實(shí)現(xiàn)，使國家權(quán)力在法治軌道內(nèi)有序運(yùn)行，使各方面提出的建設(shè)性意見和建議都能運(yùn)用于備案審查工作，這正是全過程人民民主“人民性”的客觀要求，也是社會(huì)主義國家民主價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度路徑。故此，“堅(jiān)守民主理念，基于中國特色社會(huì)主義民主政治的具體國情，努力地追求人民民主在國家治理和社會(huì)治理中的治理功能和價(jià)值的最大化，是‘全過程人民民主’的基本價(jià)值要求，是中國特色社會(huì)主義民主政治區(qū)別于美西方資本主義民主體制的核心要義”[8]。質(zhì)言之，提升備案審查民主含量和質(zhì)量必須以人民為中心，確保人民在備案審查工作中“始終在場”，才能實(shí)現(xiàn)備案審查作為踐行全過程人民民主重要制度的獨(dú)特價(jià)值，不斷拓展全過程人民民主的豐富內(nèi)涵。

在提升備案審查民主含量方面，對于人民群眾普遍關(guān)注的重要事項(xiàng)、涉及人民群眾重大利益或存在較大分歧的事項(xiàng)，應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與備案審查的工作機(jī)制?！敖陙恚芏鄠浒笇彶榫€索都來自人民群眾?！J(rèn)真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時(shí)反饋，已經(jīng)成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)?！盵9]根據(jù)憲法的規(guī)定，公民享有通過一定的形式向國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出合理化建議的權(quán)利，“建議表達(dá)權(quán)構(gòu)成了公民參與民主政治所不可缺少的前提性權(quán)利”[10]。通過人民群眾對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員所提出的合理的看法和建議，切實(shí)改進(jìn)備案審查工作中存在的問題，使備案審查工作的制度和能力建設(shè)得以不斷加強(qiáng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，人大應(yīng)在多元主體協(xié)同參與備案審查工作中保持主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌規(guī)劃各項(xiàng)具體工作，統(tǒng)領(lǐng)備案審查工作的有序開展。同時(shí)，備案審查工作機(jī)構(gòu)還應(yīng)加強(qiáng)與其他工作部門的協(xié)同配合，在遵循職權(quán)法定基本原理的基礎(chǔ)上，明確備案審查各工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和法定義務(wù)，積極促進(jìn)備案審查工作具體承辦部門間的協(xié)商合作。

在提升備案審查民主質(zhì)量方面，應(yīng)繼續(xù)完善聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告制度、備案審查案例指導(dǎo)制度、備案審查信息公開等制度機(jī)制，充分保障人民群眾參與國家立法和監(jiān)督工作的各項(xiàng)民主權(quán)利?！懊裰鞯馁|(zhì)量取決于其公民的素質(zhì)”[11]，為提升備案審查民主質(zhì)量，審查機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向人民群眾公開備案審查工作的基本情況和具體進(jìn)展，這不僅有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也是現(xiàn)代民主國家防范國家公權(quán)力濫用的必然要求?！罢?yàn)闄?quán)力可見性的原則違背天性，所以也難以恪守：權(quán)力盡可能地阻止權(quán)力受害者去驅(qū)逐它，或是引誘它暴露在陽光下，摘下面具，露出真容。權(quán)力經(jīng)常會(huì)想盡借口，辯駁讓自己逾越透明度界限的話題，以拒絕別人看見它?！盵12]此外，還需進(jìn)一步提升民眾參與備案審查工作的能力和素養(yǎng)，進(jìn)一步健全備案審查典型案例指導(dǎo)制度，“未來，有必要選取一些典型個(gè)案作為示范樣本，向社會(huì)全面公開審查起因、說法論理等詳情，以引導(dǎo)民眾更為深刻地認(rèn)知備案審查”[13]。在備案審查的技術(shù)層面，應(yīng)不斷拓展備案審查信息平臺(tái)的立法服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)備案審查信息化建設(shè)與“數(shù)字人大”建設(shè)的齊頭并進(jìn)，通過備案審查信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫的信息化建設(shè)，不斷暢通人民群眾參與備案審查、提出意見建議的渠道平臺(tái)，讓人民群眾更好參與全過程人民民主實(shí)踐，保障人民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)，從而充分彰顯備案審查在中國式民主現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特制度優(yōu)勢。

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