〔提 要〕北約把太空作為作戰(zhàn)場域，并在個案基礎(chǔ)上，把《北大西洋公約》第五條集體自衛(wèi)條款引入太空。北約希望利用新興、顛覆性技術(shù)擴大其太空優(yōu)勢，提高成員國的太空韌性，提升太空系統(tǒng)的互操作性與兼容性，增強北約的太空威懾實力，進(jìn)而強化北約整體威懾與防御能力。太空政策的巨大轉(zhuǎn)變是北約進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與深化的具體體現(xiàn)，凸顯了北約作為軍事安全組織的屬性。北約太空政策的調(diào)整是美國基于對中國崛起的認(rèn)知而施壓該組織的結(jié)果，也是美國與北約視俄羅斯為大西洋安全威脅的結(jié)果，將增加國際太空治理的難度。國際社會圍繞建立以美國規(guī)則為基礎(chǔ)還是以國際法為基礎(chǔ)的太空秩序的斗爭將更加激烈。

〔關(guān) 鍵 詞〕北約、美國、太空政策、國際太空治理

〔作者簡介〕何奇松，華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院教授

〔中圖分類號〕V11

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2024）3期0112-18

北約除在20世紀(jì)70年代建造過自己的衛(wèi)星外，一直依賴成員國的太空系統(tǒng)來維持日常的軍事指揮、通訊與作戰(zhàn)。隨著全球安全環(huán)境的變化，特別是美西方挑起大國競爭，北約的太空政策出現(xiàn)了前所未有的變化。北約2021年峰會和2022年通過的《戰(zhàn)略概念》文件都明確規(guī)定，如果成員國的太空資產(chǎn)受到攻擊，北約將在個案基礎(chǔ)上援引《北大西洋公約》第五條，行使自衛(wèi)權(quán)，進(jìn)行集體防御。這一轉(zhuǎn)變凸顯了北約作為軍事安全組織的屬性。了解北約太空政策的發(fā)展走勢以及北約在理論上如何將地理防區(qū)擴大到太空，對研判北約發(fā)展走向和國際太空格局演變具有一定的參考意義。

一、北約太空政策的嬗變

在冷戰(zhàn)時期，美蘇兩國競相發(fā)射衛(wèi)星，用于軍事目的。起初，北約并未考慮發(fā)展自己的衛(wèi)星用于軍事目的，而是專注于建造地面設(shè)施來接收成員國衛(wèi)星的信息。但鑒于衛(wèi)星在通信方面的巨大優(yōu)勢，20世紀(jì)70年代起，北約著手發(fā)展通信衛(wèi)星（SATCOM），共發(fā)射了8顆以“北約”命名的通信衛(wèi)星，第1顆衛(wèi)星于1970年入軌，最后1顆則是在1993年。盡管這些衛(wèi)星目前已失去功能，但它們?nèi)栽诮剀壍郎稀帮h蕩”。

進(jìn)入21世紀(jì)，北約的太空政策開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。第一，北約不再自己建造衛(wèi)星。在上述衛(wèi)星已經(jīng)或正在失去功能的情況下，北約沒有考慮再建造衛(wèi)星，而是在21世紀(jì)初實施了“通信衛(wèi)星2000”計劃，使北約能夠接入英國、法國和意大利的衛(wèi)星，從而滿足北約的通信需求。2019年，北約與這三個國家簽訂協(xié)議，投資10億美元購買15年（截至2034年）的通信服務(wù)。

第二，開始把太空視為作戰(zhàn)場域。2010年，北約《戰(zhàn)略概念》表現(xiàn)出對太空的高度關(guān)注，“某些技術(shù)趨勢的發(fā)展可能對全球產(chǎn)生重大影響，包括激光武器、電子戰(zhàn)和阻礙進(jìn)入太空的技術(shù)，從而影響北約的軍事規(guī)劃和作戰(zhàn)”。根據(jù)該《戰(zhàn)略概念》，2018年5月，北大西洋理事會簽發(fā)文件，指導(dǎo)北約軍事指揮機構(gòu)將太空支持納入其作戰(zhàn)行動，表明北約開始將太空視為作戰(zhàn)場域，從利用太空提供通信、偵察等服務(wù)提升到作戰(zhàn)層面。在同年7月的布魯塞爾峰會上，北約制定了總體太空政策，表明北約認(rèn)真考慮將太空作為作戰(zhàn)場域的可能性。

第三，將《北大西洋公約》第五條引入太空領(lǐng)域。2019年6月，北約國防部長會議通過太空政策，但該政策的具體文本至今尚未公布。北約秘書長斯托爾滕貝格透露，該太空政策并不打算將太空軍事化。相反，北約將分享來自太空的信息，提高成員國太空互操作性，以確保北約執(zhí)行任務(wù)與作戰(zhàn)能夠獲得太空支持。斯托爾滕貝格的表態(tài)距離明確說出“太空是一個作戰(zhàn)場域”僅一步之遙。2019年北約倫敦峰會宣布，“太空是北約的作戰(zhàn)場域，需認(rèn)識到太空在維護(hù)安全和應(yīng)對安全挑戰(zhàn)方面的重要性?！碑?dāng)然，斯托爾滕貝格也強調(diào)北約在太空政策上的防御性立場，側(cè)重于預(yù)警、通訊與導(dǎo)航，強調(diào)“北約無意在太空部署武器” 。

北約并沒有止步于此，而是更進(jìn)一步，將《北大西洋公約》的集體自衛(wèi)條款引入太空領(lǐng)域。2021年北約峰會宣布，對太空的攻擊、來自太空的攻擊或在太空的攻擊會對北約的安全構(gòu)成明顯挑戰(zhàn)，威脅歐洲—大西洋的繁榮、安全和穩(wěn)定，可能使北約在個案基礎(chǔ)上援引第五條。這是北約官方首次將集體自衛(wèi)條款擴大到太空領(lǐng)域。2022年1月，北約公布總體太空政策，重申了2021年峰會的決定，同時確認(rèn)了太空安全環(huán)境發(fā)生變化的事實，確立了太空原則與宗旨，并預(yù)設(shè)太空安全的方針。

北約公布的總體太空政策是該組織涉及太空事務(wù)的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。2022年馬德里峰會通過的《戰(zhàn)略概念》以及2023年維爾紐斯峰會有關(guān)太空政策的表述均以此為指導(dǎo)?！稇?zhàn)略概念》認(rèn)為，安全使用太空和自由進(jìn)入太空是有效威懾與防御的關(guān)鍵。如果對太空、來自太空、在太空的攻擊達(dá)到武裝攻擊的程度，可能導(dǎo)致北約援引第五條。北約要提高太空的韌性，太空能力必須輔之以威懾與防御態(tài)勢。2023年的維爾紐斯峰會重申了這一點。

如果說北約將太空視為作戰(zhàn)場域是作戰(zhàn)場域在物理空間上的“擴大”（即從陸地、海洋、天空與網(wǎng)絡(luò)空間擴大到太空），類似于北約在地理空間上的“東擴”，那么北約在太空領(lǐng)域援引第五條集體自衛(wèi)條款，則是作戰(zhàn)場域的“深化”。自2019年起，北約視太空為作戰(zhàn)場域并把第五條引入太空，是該組織政治軍事同盟性質(zhì)的深化，進(jìn)一步凸顯了北約的黷武屬性。

二、北約調(diào)整太空政策的背景

在冷戰(zhàn)時代，除了短暫的緩和時期外，美蘇兩個超級大國在太空進(jìn)行了激烈的太空（軍備）競賽，直接將太空武器化。作為軍事組織的北約，在冷戰(zhàn)時代，除了使用衛(wèi)星作為軍事通信工具外，沒有研發(fā)與部署太空武器，或充當(dāng)美國的“幫手”。進(jìn)入21世紀(jì)之后，北約一改冷戰(zhàn)時代對太空“了無興趣”的狀態(tài)，積極謀劃太空政策，主要是出于鞏固大西洋聯(lián)盟的考慮。

鞏固大西洋兩岸的團(tuán)結(jié)，很重要的一個方面就是協(xié)調(diào)雙方對俄羅斯、中國的政策立場。2014年烏克蘭危機以來，美國與北約就開始視俄羅斯為歐洲安全的頭號威脅。因此，雙方在對待俄羅斯問題上的態(tài)度與立場高度一致。但是北約與美國對待所謂的中國“挑戰(zhàn)”與“威脅”步調(diào)不一致，成為影響跨大西洋關(guān)系的重要因素。至少從奧巴馬第二個任期以來，美國政府認(rèn)為中國的快速崛起已經(jīng)對以美國為首的西方構(gòu)成“挑戰(zhàn)”與“威脅”，美國的安全政策開始更加關(guān)注中國，在亞洲尋求新的地緣政治平衡，把主要軍事力量部署在亞太地區(qū)以遏制中國。特朗普政府與拜登政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推行“印太戰(zhàn)略”，激活并升級美日印澳“四邊機制”，建立“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS），等等。美國不滿足于北約僅關(guān)注俄羅斯對歐洲安全的威脅，在其自身及主要伙伴的壓力下，北約被迫同意就中國崛起對跨大西洋聯(lián)盟的安全影響展開評估。2019年，北約峰會首次將涉華議題納入峰會正式議程，峰會發(fā)布的《倫敦宣言》稱，中國的影響力增強為北約提供了機遇和“挑戰(zhàn)”。拜登政府上臺后修復(fù)與北約的關(guān)系，推動北約關(guān)注中國。北約2021年峰會在提到中國時不僅去掉了“機遇”，而且夸大中國對北約的安全“挑戰(zhàn)”與“威脅”，妄稱中國給北約帶來了“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。隨后的2022年與2023年北約峰會均沿用“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”這一提法。

2019年以來北約歷次峰會以及2022年通過的《戰(zhàn)略概念》，與其說是北約對中國、俄羅斯的應(yīng)對與調(diào)適，不如說是北約鞏固大西洋聯(lián)盟的政策宣示，也就是通過消除美國與歐洲伙伴過去在防務(wù)領(lǐng)域的地理分工，把中國視為所謂的“全球性的跨大西洋安全威脅”，重塑北約“作為跨大西洋安全充分保障者的信譽”。

太空政策可以作為北約鞏固大西洋聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的抓手。一方面，北約成員國可借助發(fā)展太空能力促進(jìn)信息技術(shù)進(jìn)步，避開國內(nèi)阻力，為威懾中國作出重大貢獻(xiàn)。另一方面，北約與美國都離不開太空。就后者而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

美國與北約認(rèn)為其太空資產(chǎn)受到的威脅越來越多樣化、安全脆弱性也越來越突出。美國很早就認(rèn)為，太空與國家安全和繁榮緊密相關(guān)，太空安全面臨多樣化的挑戰(zhàn)，包括太空武器、軌道擁擠、太空碎片、衛(wèi)星信號干擾等。奧巴馬政府2010年發(fā)布的國家太空政策、特朗普政府2018年的國家太空戰(zhàn)略和2020年的國家太空政策、拜登政府2021年的《美國太空優(yōu)先框架》等都一再強調(diào)這一點。近年來，北約也多次強調(diào)太空事關(guān)聯(lián)盟與成員國的安全和繁榮。北約認(rèn)為，作為一個致力于軍事安全的聯(lián)盟，其承擔(dān)著集體防御、危機管理與合作安全的職責(zé)，肩負(fù)著防御與威懾使命，而太空在其中發(fā)揮著不可或缺的作用。隨著反太空能力日益多樣化，比如動能、定向能、電子戰(zhàn)以及網(wǎng)絡(luò)攻擊，北約衛(wèi)星遭受的攻擊威脅也日益增多。

同時，北約和美國認(rèn)識到它們對太空資產(chǎn)的高度依賴，而高度依賴意味著高度脆弱。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國依靠衛(wèi)星贏得了多次軍事行動的勝利。但美軍也意識到高度依賴太空會產(chǎn)生巨大的安全風(fēng)險，因此希望堵住衛(wèi)星遭受各種安全威脅的漏洞，如加強太空系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全、增加太空系統(tǒng)的冗余與韌性。北約認(rèn)為，除了網(wǎng)絡(luò)外，太空對其他領(lǐng)域的依賴程度遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域?qū)μ盏囊蕾嚒Q言之，太空在一定程度上是其他領(lǐng)域所無法替代的。正如北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部高級官員保勞斯卡斯（Kestutis Paulauskas）所說，太空的屬性以及北約對太空的高度依賴，決定了“沒有太空，贏得勝利變得無比困難”。

此外，美國與北約認(rèn)為中、俄太空能力對其太空資產(chǎn)構(gòu)成“挑戰(zhàn)”與“威脅”。特朗普政府曾表示，中國與俄羅斯在太空領(lǐng)域?qū)Α懊绹兆鲬?zhàn)造成最危險與最緊迫的安全威脅”，并于2018年組建了一體化的太空軍，將太空視為“戰(zhàn)爭場域”。北約成員國挪威也曾在2019年聲稱，俄羅斯在一次北約演習(xí)中干擾了北約的通信系統(tǒng)。拜登政府上臺后，“中國太空威脅論”在美國再次升溫。2024年2月底，美國太空軍司令斯蒂芬·懷廷（Stephen Whiting）聲稱，中國“以令人驚嘆的速度發(fā)展太空軍事和反太空能力”，對美國及盟國的太空系統(tǒng)構(gòu)成“威脅”。美國政府提議將第五條引入太空，一方面是對北約集體防御的承諾，另一方面是希望北約與其一道懾止中、俄對美國及北約太空資產(chǎn)的“攻擊”。

美國通過渲染上述挑戰(zhàn)與風(fēng)險，尤其是所謂的中國與俄羅斯太空“威脅”，旨在拉攏北約開展合作，提高美國太空系統(tǒng)的韌性。即使美國太空系統(tǒng)受到破壞，它也可以從北約其他成員國獲取來自太空系統(tǒng)的各種服務(wù)與武器系統(tǒng)，從而提升美國太空系統(tǒng)的威懾能力。而北約不僅可以從美國獲得太空技術(shù)，還能受益于美國的安全保障。

三、北約太空政策的執(zhí)行

北約太空政策列出了北約在太空中的四大核心使命：將太空納入北約集體防御、危機管理與合作安全的考量；作為聯(lián)盟的威懾與防務(wù)磋商平臺，共享與太空相關(guān)的態(tài)勢感知、決策、備戰(zhàn)等信息；為聯(lián)盟的軍事行動與其他活動提供太空支持；促進(jìn)成員國太空數(shù)據(jù)、產(chǎn)品與服務(wù)之間的兼容與互操作性。同時，北約太空政策提出包括太空資產(chǎn)、太空領(lǐng)域、威懾、防御與韌性等方面的九條工作路線，以實現(xiàn)上述四大核心任務(wù)。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，北約從以下幾個方面進(jìn)行了嘗試。

首先，組建太空中心，負(fù)責(zé)太空軍事作戰(zhàn)事宜。2020年，北約在德國拉姆施泰因（Ramstein）盟軍空軍司令部組建了太空中心。該中心作為一個軍事指揮機構(gòu)，落實了北約將太空視為作戰(zhàn)場域的政策。該中心與各成員國太空實體以及北約指揮機構(gòu)緊密聯(lián)系，融合成員國提供的數(shù)據(jù)、產(chǎn)品與服務(wù)，向北約指揮官提供圖像、導(dǎo)航和預(yù)警等信息，提高北約的反應(yīng)能力，并為及時決策提供支持。除了密切關(guān)注太空安全環(huán)境進(jìn)展外，該中心還承擔(dān)擴大盟國對太空領(lǐng)域的認(rèn)知、培訓(xùn)作戰(zhàn)人員與演習(xí)太空戰(zhàn)等責(zé)任。從中長期來看，太空中心還能為多層面的一體化提供機會，推動盟軍武裝部隊的創(chuàng)新動力，包括作戰(zhàn)概念等。

其次，提升情報、監(jiān)視、偵察能力。包括太空中心在內(nèi)的北約指揮、作戰(zhàn)機構(gòu)要承擔(dān)太空軍事任務(wù)，需要情報、監(jiān)視、偵察能力幫助實現(xiàn)態(tài)勢感知與快速決策、快速打擊。北約的聯(lián)合情報、監(jiān)視與偵察能力倡導(dǎo)“需求共享”（need to share），而非“需要知道”（need to know），旨在通過程序與技術(shù)的共享來實現(xiàn)情報共享。為此，北約推出了對天和對地的態(tài)勢感知系統(tǒng)。一是戰(zhàn)略太空態(tài)勢感知系統(tǒng)（Strategic Space Situational Awareness System， 3SAS），這是一個基于地面的對天情報監(jiān)視偵察系統(tǒng)，設(shè)在北約作戰(zhàn)司令部。二是“聯(lián)盟太空持續(xù)監(jiān)視”項目（Alliance Persistent Surveillance from Space， APSS），該項目利用成員國監(jiān)視衛(wèi)星與商業(yè)衛(wèi)星組成大規(guī)模的虛擬星座，即天鷹座（Aquila）。這個項目將天基數(shù)據(jù)納入北約情報系統(tǒng)，能夠為北約提供更快更好的情報。

再次，論證與演習(xí)諸多概念與設(shè)想。既然將太空作為作戰(zhàn)場域，北約需要從實戰(zhàn)的角度進(jìn)行論證，尤其是在太空受到干擾的環(huán)境中，展現(xiàn)其從太空、對太空、在太空中開展作戰(zhàn)行動的能力。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)型與訓(xùn)練的盟軍轉(zhuǎn)型司令部（ACT）提出和論證了諸多概念與設(shè)想?？傮w而言，北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部承擔(dān)的責(zé)任包括：通過概念開發(fā)、驗證等，形成盟國間關(guān)于太空在危機或沖突中作用的共識，并進(jìn)一步形成北約的太空威懾、防御與韌性共識；通過信息共享與協(xié)調(diào)，提高盟國太空系統(tǒng)之間的互操作性；制定培訓(xùn)項目與課程，開發(fā)太空戰(zhàn)演習(xí)軟件；通過其創(chuàng)新中心、實驗中心，進(jìn)一步提升盟軍的太空科技與創(chuàng)新能力。同時，盟軍轉(zhuǎn)型司令部也承擔(dān)促進(jìn)北約與太空工業(yè)之間合作的責(zé)任。

為促進(jìn)北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部的工作，2023年1月北約成立了太空卓越中心（Space Center for Excellence）。這是北約的第29個卓越中心，預(yù)計將在2025年全面建成。根據(jù)設(shè)想，該中心要落實北約太空政策的幾大支柱，包括教育、培訓(xùn)、演習(xí)與評估；總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)；條令與標(biāo)準(zhǔn)化；概念開發(fā)與實驗。 2023年7月，該中心獲得了北約理事會的認(rèn)證。與太空中心不同的是，太空卓越中心不是軍事指揮機構(gòu)，相關(guān)事務(wù)由北約盟軍轉(zhuǎn)型司令部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，確保其產(chǎn)出符合盟軍轉(zhuǎn)型司令部的工作預(yù)期。

最后，利用高新技術(shù)，促進(jìn)太空技術(shù)發(fā)展。為促進(jìn)包括情報、監(jiān)視、偵察在內(nèi)諸多能力的發(fā)展，北約于2020年發(fā)布《科學(xué)與技術(shù)趨勢2020—2040》文件，將自主系統(tǒng)、人工智能、太空技術(shù)、量子技術(shù)等7項技術(shù)視為助力太空系統(tǒng)發(fā)展的新興、顛覆性技術(shù)（EDT）。例如，這些技術(shù)可以形成太空—量子（space-quantum）、太空—高超音速—材料（space-hypersonics-materials）等組合，從而極大地提升北約成員國的優(yōu)勢。因此，北約在這份文件中表示，“新興技術(shù)正在改變太空領(lǐng)域，北約將利用這些發(fā)展來保持其技術(shù)優(yōu)勢”。 此外，北約還在“北大西洋防務(wù)創(chuàng)新加速器”（Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic， DIANA）項目中設(shè)立了太空專門領(lǐng)域，旨在促進(jìn)太空技術(shù)的發(fā)展。

為更好推動太空技術(shù)的創(chuàng)新，北約建立密切與企業(yè)關(guān)系的平臺，試圖實現(xiàn)北約與企業(yè)的雙贏。2023年12月，北約工業(yè)咨詢組（NIAG）建立名為NIAG-SPACENET的商業(yè)太空網(wǎng)絡(luò)。該平臺向北約所有成員國的太空公司開放，旨在尋求工業(yè)界幫助解決最緊迫的問題。同時，該平臺也支持“北大西洋防務(wù)創(chuàng)新加速器”等項目的實施。北約通過該平臺定期或臨時向工業(yè)界提出問題，加入的成員可采用各種方法提供行業(yè)意見，如講習(xí)班、試驗和實驗活動或報告。在北約工業(yè)咨詢組架構(gòu)下，該平臺促進(jìn)了北約與工業(yè)界之間的戰(zhàn)略對話，尋求問題的最佳解決方案，從而加強北約的威懾和防御能力。

四、北約太空政策面臨的制約

北約將集體自衛(wèi)條款適用于太空，實際上是希望將威懾擴展到太空，或者說引入太空威懾以增強北約整體威懾力。然而，北約的太空威懾要取得實效，需要解決以下幾個問題。

首先，將《北大西洋公約》第五條、第六條適用于太空面臨合法性問題。宣布第五條適用于太空向外界發(fā)出了一個強烈信號，即北約愿意使用武力捍衛(wèi)太空利益。然而，將太空作為作戰(zhàn)場域與將集體自衛(wèi)權(quán)擴大到太空是兩回事，因此第五條是否適用于太空存在法律疑問。

第五條是針對武裝攻擊行使單獨或集體自衛(wèi)權(quán)的條款：“締約各方同意，在歐洲或北美洲對其中一方或多方的武裝攻擊應(yīng)視為對締約各方的攻擊?！本喖s國可以根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第五十一條賦予的權(quán)利，行使單獨或集體自衛(wèi)權(quán)。北約所界定的武裝攻擊等同于《聯(lián)合國憲章》所界定的武裝攻擊，而且單獨或集體自衛(wèi)權(quán)又被《外層空間條約》第三條所確定。故此，第五條適用于太空似乎有法理基礎(chǔ)。

然而，即使第五條適用于太空，也不能解決一國受到武裝攻擊或威脅時使用武力進(jìn)行自衛(wèi)的相關(guān)問題。例如，是否允許保衛(wèi)太空資產(chǎn)進(jìn)行先發(fā)制人打擊？如果是，那么衡量太空威脅是否迫在眉睫的標(biāo)準(zhǔn)是什么？可逆的信號干擾是否達(dá)到了武裝攻擊的程度？或許這是北約采用個案方式?jīng)Q定是否援引第五條的原因。

與第五條相關(guān)的是第六條，同樣涉及北約太空威懾的合法性問題。第六條說明援引第五條的條件，即對北約成員國領(lǐng)土、北回歸線以北的北大西洋地區(qū)任何締約方管轄下的島嶼的攻擊；位于上述領(lǐng)土、島嶼、地中海之內(nèi)或之上（in or over）的軍隊、船舶、飛行器進(jìn)行的攻擊。從條文的本意看，即使最有創(chuàng)意的解釋，也未必能將衛(wèi)星納入被攻擊目標(biāo)的界定之中。雖然船舶很顯然不是為太空運行而設(shè)計的太空物體，但是“軍隊”與“飛行器”的概念比較寬泛。如果依寬泛定義，只要有軍人進(jìn)駐飛行器（如空間站），那么這個飛行器就屬于“軍隊”。隨著有關(guān)國家組建太空軍，軍隊從過去的陸?？諗U大到太空軍，因此太空軍也屬于“軍隊”之列；任何被指派或參與太空行動的陸?？詹筷牰紝儆凇败婈牎钡亩x范圍。但是，“之內(nèi)”或“之上”的措辭又限定了地理范圍。因為“之內(nèi)”“之上”的措辭，即使從最寬泛的解釋，也只涵蓋對上述地理范圍上空及其領(lǐng)空之上的軌道衛(wèi)星攻擊。這種解釋縱使成立，也不符合《外層空間條約》之太空“不得據(jù)為己有”原則的規(guī)定。

要想增加威懾效度，北約可以通過解釋性說明或直接援引“9·11”事件的做法，改變第五條與第六條的目標(biāo)或地理范圍限制，即對任何軌道的北約衛(wèi)星進(jìn)行攻擊都適用于第五條。然而，這種做法也會引發(fā)一系列問題，北約可能面臨將太空軍事化甚至是武器化的指責(zé)。

其次，即使解決了第五條與第六條給北約太空威懾帶來的困擾，北約是否確立紅線、紅線劃定在哪里仍然是一個難題。寬泛的政策宣示，即如果北約宣布對成員國任何太空資產(chǎn)進(jìn)行的任何攻擊都會導(dǎo)致北約啟動第五條，是無法阻止沖突升級的。這就需要對攻擊行為進(jìn)行分類，確定哪些行為可以或不可以觸發(fā)第五條。

如果不確立紅線，只采取模糊方式，威懾效果也是不確定的。北約的太空政策本身就是一個模糊性的政策宣示。北約秘書長曾明確表示，因為潛在對手不知道“觸發(fā)第五條的門檻是什么”，他們不會得到任何便宜。北約對紅線的模糊性處理，在威懾方面或多或少有一定的效果。當(dāng)然，不確立紅線可能會引起潛在對手的試探性攻擊，從而失去威懾效果；不確立紅線也會影響北約應(yīng)對方案的制定，表明北約不愿意達(dá)成共識并采取行動。實踐中劃定太空紅線相當(dāng)困難。動能、定向能、網(wǎng)絡(luò)攻擊與電子戰(zhàn)、射頻反衛(wèi)星武器對衛(wèi)星施加的影響各不相同，確定哪些武器對衛(wèi)星的攻擊可以被認(rèn)定為紅線，是一個難以決定的事情。

由于缺乏對衛(wèi)星攻擊的有效回應(yīng)，北約太空威懾的效果可能不如一些成員國。在懲罰性威懾上，美國明確表示，對其國家太空資產(chǎn)進(jìn)行攻擊必將受到反擊，“任何對我們太空架構(gòu)的關(guān)鍵組成部分進(jìn)行有害干擾或攻擊，都將直接影響到美國。我們將在選擇的時間、地點、方式和領(lǐng)域進(jìn)行周密回應(yīng)”。

最后，北約內(nèi)部的政策協(xié)調(diào)存在困難。一是成員國對一些概念存在認(rèn)知差異。正如歐洲政策分析中心（CEPA）高級研究員納爾遜（Nicholas Nelson）所言，“當(dāng)你與不同的利益相關(guān)者交談時，他們使用的太空術(shù)語以及網(wǎng)絡(luò)術(shù)語仍然各不相同。”此外，北約成員國對太空威脅的感知也存在差異。多個并未擁有太空資產(chǎn)的北約成員國對于太空資產(chǎn)受到攻擊的感知，可能與擁有太空資產(chǎn)的國家完全不同。

二是成員國太空法律框架與政策協(xié)調(diào)面臨困難。太空技術(shù)是一國經(jīng)濟、軍事、社會發(fā)展的重要推動力量，為促進(jìn)本國太空技術(shù)發(fā)展，一些北約成員國有可能放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致逐低競爭。這種情況會削弱北約太空資產(chǎn)的集體價值，可能無法實現(xiàn)聯(lián)盟系統(tǒng)之間的兼容性與互操作性。

三是北約不尋求太空武器化與美國、法國等國太空武器化之間的張力。北約曾宣布無意將太空武器化。但是，美國、法國等北約成員國已經(jīng)擁有一些太空武器，正在研發(fā)或改進(jìn)包括天基武器在內(nèi)的其他太空武器。北約與一些成員國的觀點與做法形成明顯的緊張關(guān)系。

四是北約的歐洲成員國與美國的固有分歧。北約的很多歐洲成員國同時也是歐盟成員國，歐盟一直在謀求戰(zhàn)略自主，并把太空作為重要領(lǐng)域與抓手。北約的歐洲成員國可以借助北約太空政策發(fā)展歐洲的太空系統(tǒng)，增強歐盟的太空能力，從而增強歐洲在北約內(nèi)部的發(fā)言權(quán)，這同時也可能對美國在北約內(nèi)部的主導(dǎo)地位形成挑戰(zhàn)。

五、對世界太空格局的影響

盡管北約太空政策的威懾效果仍有待觀察，為執(zhí)行該政策所推進(jìn)的各種舉措將對世界太空格局產(chǎn)生重要影響。

第一，北約整體太空實力的提升將導(dǎo)致世界太空力量格局失衡。一是具體項目可帶動北約太空小國、弱國發(fā)展太空能力。例如，在天基態(tài)勢感知能力方面，北約推出19國參與的“天鷹”計劃。除了美國、英國、法國、意大利等太空強國和大國外，該計劃還邀請保加利亞、波蘭、土耳其、羅馬尼亞等太空小國和弱國參與，構(gòu)筑北約的情報生態(tài)系統(tǒng)。二是顛覆性技術(shù)與創(chuàng)新平臺可提升北約太空技術(shù)實力。北約利用顛覆性技術(shù)以及人工智能技術(shù)，探索各種衛(wèi)星（包括商業(yè)衛(wèi)星）在天基數(shù)據(jù)、產(chǎn)品與服務(wù)任務(wù)中的應(yīng)用；北約搭建的創(chuàng)新平臺，如“北大西洋防務(wù)創(chuàng)新加速器”、NIAG-SPACENET，為太空強國和大國創(chuàng)造太空技術(shù)進(jìn)步的機會，也會帶動太空小國和弱國的發(fā)展。例如，2018年土耳其成立了太空局（TSA），目前正在推進(jìn)多個衛(wèi)星項目，并致力于運載火箭的研發(fā)。如果土耳其抓住機會，北約的這些創(chuàng)新平臺可助力其太空技術(shù)發(fā)展。三是可提升北約太空系統(tǒng)的冗余與韌性。北約小國和弱國在太空領(lǐng)域的發(fā)展，不僅能為聯(lián)盟提供衛(wèi)星系統(tǒng)的冗余與韌性，還能提升發(fā)射工具與發(fā)射場地的冗余與韌性。例如，隨著土耳其成功發(fā)射探空火箭，其自制運載火箭也有望發(fā)射成功，這將促進(jìn)其發(fā)射場地的建設(shè)。盧森堡也在提升本國的發(fā)射能力。同時，北約用于構(gòu)筑情報生態(tài)系統(tǒng)的“天鷹”計劃等具體項目也會提高北約太空系統(tǒng)的冗余與韌性。

借助調(diào)整太空政策，法、德、英等北約太空大國會進(jìn)一步做大做強太空實力，土耳其等北約太空小國也會從中獲得技術(shù)支持，加快太空發(fā)展。作為幕后的主導(dǎo)者，美國會從北約太空政策調(diào)整中獲取超級紅利：不僅能在太空領(lǐng)域凸顯其“一超”霸主地位，更重要的是，憑借北約實力的增加，美國進(jìn)一步擴大了對中俄太空實力的優(yōu)勢，太空力量的天平進(jìn)一步向美國和北約傾斜。

第二，加速太空武器化。北約借助增加太空冗余與韌性增強整體太空實力，實際上也為發(fā)展懲罰型威懾積蓄了能力，為實現(xiàn)太空武器化打下基礎(chǔ)。北約提名法國航空航天軍司令拉維涅（Philippe Lavigne）為盟軍轉(zhuǎn)型司令部司令，這本身就是一種暗示，表明北約并不僅僅專注于太空防御作戰(zhàn)問題。法國在2020年將空軍改編為航空航天軍，并且正在武裝衛(wèi)星。北約任命掌握成員國航空航天軍令旗的空軍司令領(lǐng)導(dǎo)盟軍轉(zhuǎn)型司令部，說明北約希望參考、學(xué)習(xí)法國太空軍理論，以提出北約的作戰(zhàn)概念和愿景。

北約與美國太空軍之間的緊密互動，更加凸顯北約學(xué)習(xí)與效仿美國太空軍的意圖。2023年2月，拉維涅訪問了位于科羅拉多州的美國太空軍二級司令部，旨在學(xué)習(xí)與借鑒美國太空軍的攻防作戰(zhàn)理論與實踐。雙方一致認(rèn)為將太空作為一個作戰(zhàn)場域至關(guān)重要，是確保北約軍事力量在當(dāng)今復(fù)雜、互聯(lián)和多領(lǐng)域環(huán)境中保持重要性的關(guān)鍵一步?！氨奔s正在努力提高與航天盟國的協(xié)調(diào)能力，以維護(hù)集體態(tài)勢感知，并使統(tǒng)帥能夠以協(xié)調(diào)和有效的方式利用盟國的太空能力?！蓖瑯又档米⒁獾氖?，2023年5月，美國太空軍負(fù)責(zé)太空作戰(zhàn)的副司令波特（DeAnna Burt）前往北約太空中心，“學(xué)習(xí)和了解美國如何能夠最好地整合和支持聯(lián)盟的太空使命”。此外，美國還計劃將其太空軍司令部的工作人員派駐到美軍歐洲司令部太空軍。

第三，增加預(yù)防太空軍備競賽的難度。北約攻防能力的提升，使其更加有信心應(yīng)對所謂的中俄太空“挑戰(zhàn)”。北約長期渲染中國和俄羅斯對其安全的“威脅”。斯托爾滕貝格聲稱，中國和俄羅斯正在發(fā)展反衛(wèi)星系統(tǒng)，這種咄咄逼人的行為令北約感到擔(dān)憂，因此北約“必須加強對太空挑戰(zhàn)的理解，并提高應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的能力”。北約推行太空政策，在一定程度上是為了與美國一道應(yīng)對中國的戰(zhàn)略能力提升，這可能導(dǎo)致惡性循環(huán)，并最終成為一個“自我實現(xiàn)的預(yù)言”。

第四，增加太空安全治理的難度。北約太空政策不僅未能阻止太空軍備競賽，反而加劇了太空安全困境，增加了達(dá)成禁止太空軍備競賽條約的難度。多年來，中國與俄羅斯一直致力于限制太空武器化，在聯(lián)合國大會和裁軍談判會議上提出了多項倡議，如“不首先在外空部署武器”（NFP）和“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”（PPWT）草案。然而，美國等北約成員國反對這些倡議，認(rèn)為其存在多種缺陷。為了增強其反對中俄倡議的力量和所謂合法性，美國政府需要借助北約這一國際組織的聲音，讓北約為推動以其規(guī)則為基礎(chǔ)的國際太空秩序發(fā)聲。美國視北約為重要伙伴，也非常重視北約在推動其規(guī)則為國際規(guī)則的過程中扮演的重要角色。美國太空軍首任司令雷蒙德（John W. Raymond）表示，北約是界定負(fù)責(zé)任的太空行為規(guī)范的平臺。北約在其太空政策中亦表明“北約和盟國支持國際社會努力制定負(fù)責(zé)任的太空行為規(guī)范、規(guī)則和原則”。

歷史上，美國曾利用其多樞紐架構(gòu)（multi-hub structure），通過北約等“關(guān)鍵節(jié)點”推行其規(guī)則，形成了所謂的“全球共識”。美國希望借助北約，推廣美國規(guī)則作為全球規(guī)則，推動太空治理，構(gòu)建以美國規(guī)則為基礎(chǔ)的國際太空秩序，從而維護(hù)美國在太空領(lǐng)域的霸權(quán)地位。但是，將太空作為作戰(zhàn)場域、推進(jìn)太空武器化的做法是不負(fù)責(zé)任的太空行為。美國與北約的做法顯然與國際社會建立一個公平、合理的國際太空秩序的呼吁背道而馳。

六、結(jié)語

北約在美國主導(dǎo)下調(diào)整太空政策，加強太空威懾能力，以應(yīng)對中國與俄羅斯的所謂“威脅”。盡管北約太空政策發(fā)展還面臨一定制約和不確定性，但隨著北約及其成員國對太空的投資增加，未來北約的太空科技實力和攻防實力將大幅增強，給太空格局和太空秩序帶來沖擊和挑戰(zhàn)。中國作為負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)與國際社會一道，在聯(lián)合國框架下，推動建立公平正義的太空治理規(guī)則，構(gòu)建具有包容性的太空命運共同體，防止太空武器化或太空霸權(quán)的形成。

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】