摘 要：我國澳門中小學(xué)生在學(xué)校規(guī)定基準(zhǔn)下，因無法達(dá)標(biāo)而被迫留級的情況并不罕見。為避免在未來的升學(xué)競爭中被過早淘汰，澳門學(xué)生從學(xué)前開始就被家長送到校外補習(xí)，校外補習(xí)社因而迅速發(fā)展壯大。20多年來，澳門特別行政區(qū)在校外補習(xí)社治理方面進行積極探索，相繼頒布一系列法律法規(guī)，將校外補習(xí)社納入政府監(jiān)管范疇，形成了較為完善的治理體系。我國澳門校外補習(xí)社治理呈現(xiàn)出治理手段法治為先、治理格局一主多輔、治理范圍與時俱進的特點。其治理經(jīng)驗可概括為政府主導(dǎo)是有效治理的力量保障，問題導(dǎo)向是提質(zhì)增效的方向保障，剛?cè)岵峭晟浦卫淼年P(guān)鍵密鑰，社會參與是加強治理的有效手段。

關(guān)鍵詞：澳門特別行政區(qū)；補習(xí)社；校外培訓(xùn)；治理；經(jīng)驗

中圖分類號：G464 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.08.09

回歸祖國前，澳門在教育領(lǐng)域?qū)嵤┑氖亲杂煞湃蔚恼?。中小學(xué)校普遍采取個性化標(biāo)準(zhǔn)來評估學(xué)生，如果學(xué)生未達(dá)到指定基準(zhǔn)，則無法正常升級升學(xué)。2016年發(fā)布的評估報告顯示，澳門從小學(xué)到高中的留級率常年維持在10%左右[1]；2014年發(fā)表的一項研究顯示，超過43%的初中生畢業(yè)后無法升入高中就讀[2]。為了不讓孩子在殘酷的競爭中被早早淘汰，澳門的家長選擇從幼兒園階段就開始為孩子報名參加各種校外培訓(xùn)機構(gòu)（澳門一般統(tǒng)稱“校外補習(xí)社”）。回歸祖國后，澳門特別行政區(qū)政府在原《澳門教育制度》（第11/91/M號法律）的基礎(chǔ)上，修訂和頒布《私立補充教學(xué)輔助中心執(zhí)照發(fā)出和監(jiān)察制度》（第38/98/M號法令，以下簡稱《補充教學(xué)輔助中心制度》）《非高等教育制度綱要法》等法律制度，賦予校外補習(xí)社合法地位的同時，也將校外補習(xí)納入政府監(jiān)管范疇。[3]近些年來，澳門市民對校外補習(xí)需求持續(xù)增長，但同時也出現(xiàn)了一些問題。面對這種情況，澳門特別行政區(qū)政府不斷調(diào)整治理措施，完善相關(guān)政策，最終形成了一套相對完善且具有一定特色的校外補習(xí)社治理體系。

一、治理體系

澳門校外補習(xí)社治理體系以制度體系為基礎(chǔ)、執(zhí)法體系為保障、協(xié)同體系為支撐。

（一）校外補習(xí)社治理的制度體系

《澳門教育制度》原是我國澳門地區(qū)的教育基本法，它規(guī)定了澳門教育制度的總綱，以及在澳門地區(qū)從事教育活動的機構(gòu)的組織與運作?！栋拈T教育制度》共10章，分別為“范圍與原則”“教育制度的組織”“教育輔助與補習(xí)教育”“人力資源”等?！敖逃o助與補習(xí)教育”為第三章，其中第二十條規(guī)定：確保對有特殊需要的學(xué)生提供補習(xí)教育；補習(xí)教育活動，得由學(xué)校提供的補習(xí)班或有輔導(dǎo)人員指導(dǎo)的溫習(xí)室的形式進行。這標(biāo)志著校外補習(xí)正式被澳門教育體系所接納，并成為其組成部分之一。[4]基于《澳門教育制度》，政府開始著手制定相關(guān)法律法規(guī)。其中，1998年頒布的《補充教學(xué)輔助中心制度》明確規(guī)定，凡開設(shè)自修室、督課中心、校外補習(xí)社或同類機構(gòu)，及于課余時間向就讀于本澳學(xué)校的學(xué)生提供自修、督課或補習(xí)等服務(wù)的人士，必須向教育暨青年發(fā)展局申請執(zhí)照或進行登記。2002年修訂后的《補充教學(xué)輔助中心制度》還明確了相應(yīng)資質(zhì)和處罰條款，如要求教學(xué)輔助人員應(yīng)具有相應(yīng)的品德證明、身體及健康證明、學(xué)歷及專業(yè)資格證書，對于未獲發(fā)執(zhí)照或已被取消執(zhí)照而從事本法規(guī)的教學(xué)輔助活動的機構(gòu)及人員，將罰款3，000澳門元至15，000澳門元。[5]2006年頒布的《非高等教育制度綱要法》第二十七條規(guī)定：教育行政當(dāng)局和教育機構(gòu)，應(yīng)以多樣的模式輔助學(xué)生的學(xué)習(xí)；學(xué)習(xí)輔助通過補充教學(xué)輔助中心、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)班或個別輔導(dǎo)活動進行。[6]這表明，回歸祖國前后，澳門特區(qū)政府以修訂《補充教學(xué)輔助中心制度》等為契機，啟動了對校外補習(xí)社的自由主義政策的徹底改革，通過明確政府部門相關(guān)義務(wù)，從立法源頭上加強對校外補習(xí)社的監(jiān)管。

《補充教學(xué)輔助中心制度》雖然解決了擅自舉辦校外補習(xí)社的處罰依據(jù)等問題，但對校外補習(xí)社助長的補習(xí)之風(fēng)并沒有實質(zhì)性的消減。研究顯示，在澳門回歸之初，仍然有約40%的學(xué)生表示在學(xué)前到高中教育階段至少參加過一次校外補習(xí)，補習(xí)的科目通常在3門以上。[7]澳門特區(qū)政府在2015年《補充教學(xué)輔助中心制度》的公開咨詢結(jié)果中，對這一現(xiàn)象進行了解讀，隨著澳門回歸后社會經(jīng)濟的持續(xù)向好，雙職工家庭數(shù)量不斷上升，校外補習(xí)社提供的兒童托管、接送和膳食等服務(wù)滿足了許多父母由于工作無暇照顧子女的需要。同時，父母對子女考取名牌大學(xué)的期望也愈發(fā)強烈，這促使校外補習(xí)需求呈現(xiàn)日漸低齡化和高質(zhì)量化的發(fā)展趨勢。教育及青年發(fā)展局在公開咨詢總結(jié)報告中指出，受關(guān)注程度較高的議題為“座落地點及設(shè)施”“調(diào)整協(xié)調(diào)員、學(xué)習(xí)輔助員及增加托管員的學(xué)歷要求”（各占19%）；在“修訂申領(lǐng)執(zhí)照的范圍方面，將‘課余托管’納入法規(guī)的規(guī)范”的議題（占16%）也備受矚目；“加入膳食及接送的規(guī)定”“過渡性規(guī)定”的議題（各占11%）也較受關(guān)注。[8]盡管此次公開咨詢分歧較大，未能達(dá)成一致意見，但特區(qū)政府并沒有因此放棄努力，而是放眼長遠(yuǎn)，擬提升校外補習(xí)社的立法層次，并對《補充教學(xué)輔助中心制度》的內(nèi)容體系進行系統(tǒng)性完善。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，特區(qū)政府隨后啟動《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》的立法程序。該法案提出，在課余時間同時向五名或以上的學(xué)生提供教學(xué)輔助服務(wù)的私人實體，必須在獲得教育及青年發(fā)展局的執(zhí)照后才可運行，且中心營運場所及設(shè)施須設(shè)于與教學(xué)輔助活動相符并能夠保障學(xué)生安全、身心健康的場所。法案還調(diào)整了執(zhí)照的發(fā)放程序，規(guī)范了中心人員學(xué)歷及資格要求、監(jiān)管場所提供的膳食及接送服務(wù)、規(guī)管補習(xí)活動的運作時間及規(guī)范處罰制度等。[9]經(jīng)過多輪論證，2022年12月28日，該法案經(jīng)特區(qū)立法會表決通過，并于2023年5月1日生效。[10]

除《補充教學(xué)輔助中心制度》等外，為了落實法令中的相關(guān)要求，特區(qū)政府還頒布了一系列制度性文件，如《非高等教育委員會的組成及運作》《私立補充教學(xué)輔助中心執(zhí)照申請指引》《私立補充教學(xué)輔助中心收費指引》《私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》等。從教育基本法到政府部門規(guī)范性文件的陸續(xù)頒布可以看出，澳門特區(qū)已經(jīng)建立起一套較為完善的制度體系，將校外補習(xí)社全面納入法治框架之下。

（二）校外補習(xí)社治理的執(zhí)法體系

在特區(qū)政府組織架構(gòu)中，特別行政區(qū)行政長官負(fù)責(zé)行政部門的整體運作和管理。行政長官下設(shè)行政法務(wù)司、經(jīng)濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務(wù)司等9個直屬部門，分別承擔(dān)相應(yīng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法責(zé)任。其中，社會文化司下設(shè)教育及青年發(fā)展局、文化局、體育局、衛(wèi)生局、藥物監(jiān)督管理局、社會工作局、澳門大學(xué)等12個部門和單位。教育及青年發(fā)展局作為特區(qū)政府專門負(fù)責(zé)教育監(jiān)管和青年發(fā)展的機構(gòu)，一直以來對校外補習(xí)社的運作保持高度關(guān)注，并嚴(yán)格遵循《補充教學(xué)輔助中心制度》的規(guī)定，對校外補習(xí)社的設(shè)立、發(fā)牌、運作、續(xù)期以及違法行為等進行嚴(yán)格監(jiān)管。2012—2014年，教育及青年發(fā)展局共巡查近70間疑似開展無牌補習(xí)服務(wù)的場所，并對確認(rèn)進行無牌補習(xí)服務(wù)的30間場所作出處罰。[11]2022年第一季度，教育及青年發(fā)展局發(fā)現(xiàn)有部分場所在未獲執(zhí)照的情況下提供教學(xué)輔助服務(wù)，并且部分校外補習(xí)社還存在學(xué)生人數(shù)超標(biāo)、使用非教學(xué)空間用作教學(xué)用途等違法行為。針對這些行為，教育及青年發(fā)展局啟動7項調(diào)查程序。一旦確認(rèn)，違法者將面臨最高15，000澳門元罰款，情節(jié)嚴(yán)重者可被吊銷執(zhí)照。[12]除常設(shè)機構(gòu)外，社會文化司還設(shè)立體育委員會、青年事務(wù)委員會、文化發(fā)展咨詢委員會、社會工作委員會、教育委員會等19個非常設(shè)機構(gòu)，為社會文化司在相關(guān)領(lǐng)域提供決策咨詢服務(wù)。2009年4月22日，教育委員會圍繞“私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架”“私立補充教學(xué)輔助中心的執(zhí)照發(fā)出和監(jiān)察制度”“書簿津貼制度”“大專助學(xué)金發(fā)放規(guī)章”“學(xué)界福利基金運作章程”等草案開展專題研討，為相關(guān)制度的修訂和出臺提供意見參考。[13]

除教育及青年發(fā)展局和教育委員會作為校外補習(xí)社監(jiān)管的主責(zé)部門和機構(gòu)外，特區(qū)政府的司法部門和衛(wèi)生部門等也在其職責(zé)范圍內(nèi)參與校外補習(xí)社的監(jiān)管工作。2016年3月25日，司法警察局就校外補習(xí)社人員體罰學(xué)生事宜立案跟進[14]；2021年9月10日，教育及青年發(fā)展局與司法警察局為校外補習(xí)社業(yè)界合辦兩場講解會，司法警察局代表亦援引案例介紹《刑法典》相關(guān)定義和刑罰，提高校外補習(xí)社業(yè)界對違法行為的辨識能力[15]；2022年9月8日，教育及青年發(fā)展局與司法警察局合辦新學(xué)年校外補習(xí)社講解會，共166間校外補習(xí)社代表出席[16]；同年11月13日，教育及青年發(fā)展局聯(lián)合衛(wèi)生局實地到全澳78所學(xué)校及各校外補習(xí)社和持續(xù)教育機構(gòu)，視察其衛(wèi)生條件及執(zhí)行體溫監(jiān)測和各項防疫措施的情況[17]。可以看出，為了規(guī)范校外補習(xí)社的運營并保障學(xué)生的合法權(quán)益，澳門已經(jīng)建立起一個常態(tài)化、立體式執(zhí)法格局。這一格局以教育及青年發(fā)展局為主體，教育委員會為支撐，并得到司法警察局、衛(wèi)生局等政府部門的廣泛參與。

（三）校外補習(xí)社治理的協(xié)同體系

在澳門特區(qū)的校外補習(xí)社治理上，不僅eo5xaeo8oNgZoOUniG2eFg==注重政府治理體系建設(shè)，而且強調(diào)社會力量的參與。

一是注重激發(fā)校外補習(xí)社治理的內(nèi)生動力，強調(diào)家長及市民的參與。澳門教育及青年發(fā)展局在其官網(wǎng)上的顯著位置公開校外補習(xí)社有關(guān)信息，內(nèi)容包括執(zhí)照編號、名稱、地址、持牌實體、協(xié)調(diào)員、輔助教育程度、可容納學(xué)生數(shù)及運作時間等。如果一家校外補習(xí)社在多處分別辦學(xué)，則需要分別注冊或登記；如果同時同地使用人數(shù)為6人及以下，全日累計人數(shù)不超過20人，則不需注冊，只需登記。公開校外補習(xí)社注冊和登記信息不僅為家長選擇合法合規(guī)校外補習(xí)社提供便利，而且為廣大家長參與治理提供了必要的信息支撐。此外，教育及青年發(fā)展局多次呼吁家長要謹(jǐn)慎為子女選擇校外補習(xí)社，及時查閱官網(wǎng)信息，并且表示任何市民一旦發(fā)現(xiàn)有校外補習(xí)社未具備該局發(fā)出的執(zhí)照，又或者沒有在場所的當(dāng)眼地方懸掛由該局發(fā)出的執(zhí)照，可致電該局進行舉報。[18]此舉有利于市民及家長加強合作，對校外補習(xí)社進行監(jiān)督，共同參與到校外補習(xí)社治理之中。

二是強調(diào)青年志愿者的主體作用。澳門目前有三種校外補習(xí)形式：家庭教師一對一輔導(dǎo)、校外補習(xí)社輔導(dǎo)、線上私人輔導(dǎo)。這三種類型的校外補習(xí)社均由私人經(jīng)營，因此收費相對高昂。香港中文大學(xué)2007年受澳門教育及青年發(fā)展局委托開展的一項調(diào)查結(jié)果顯示，學(xué)生每參加一門課程的校外補習(xí)班的學(xué)費支出在每月1000澳門元以上[19]，如果參加多門課程的補習(xí)，費用則相應(yīng)增加，校外補習(xí)費用因而成為澳門家庭的沉重負(fù)擔(dān)。為減輕家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，澳門特區(qū)政府采取相應(yīng)行動，支持成立校外補習(xí)青年志愿者組織。該組織的成員主要由在校大學(xué)生組成，他們的主要任務(wù)是為家庭經(jīng)濟較為困難的中小學(xué)生提供免費課程補習(xí)服務(wù)。此舉有利于督促校外補習(xí)社規(guī)范收費標(biāo)準(zhǔn)，整治校外補習(xí)社高收費、亂收費的不良風(fēng)氣。

三是積極推動校外補習(xí)行業(yè)自治。截至2024年1月，澳門特區(qū)共有525家具有執(zhí)照的私立補充教學(xué)輔助中心[20]，24家已登記的私立教學(xué)輔助中心[21]。由于校外補習(xí)社數(shù)量較多，僅僅依靠教育及青年發(fā)展局進行監(jiān)管顯然無法滿足全面監(jiān)管的需要。在澳門特區(qū)政府的積極推動下，校外補習(xí)社于2009年自發(fā)成立澳門私立補充教學(xué)輔助協(xié)會。該協(xié)會旨在促進各同業(yè)好友，團結(jié)互助，建立良好之溝通橋梁，提升各教育輔助人員之質(zhì)素。[22]該協(xié)會自成立以來，在自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)方面發(fā)揮積極作用。例如，在2022年4月20日，協(xié)會就《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》的重點內(nèi)容（包括適用范圍、提升人員學(xué)歷及資格要求、新增民事責(zé)任保險、上調(diào)處罰金額及構(gòu)建一站式發(fā)牌系統(tǒng)等議題）進行深入探討，提出針對性的意見建議，并得到教育及青年發(fā)展局非高等教育廳相關(guān)負(fù)責(zé)人的肯定。[23]

二、治理特點

經(jīng)過實踐探索，澳門校外補習(xí)社的治理手段日漸豐富、治理力度持續(xù)加強、治理效果不斷提升，形成了治理手段法治為先、治理格局一主多輔、治理范圍與時俱進的特色。

（一）治理手段法治為先

澳門調(diào)整校外補習(xí)社監(jiān)管政策，遵循“先立法后改革”的策略。澳門政府監(jiān)管校外補習(xí)社的法律依據(jù)主要有：《澳門教育制度》《非高等教育制度綱要法》《補充教學(xué)輔助中心制度》《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》等。其中，《澳門教育制度》和《補充教學(xué)輔助中心制度》雖然將校外補習(xí)社納入法律監(jiān)管范疇，但本質(zhì)上是對澳門回歸前放任主義政策的法律文本化，對校外補習(xí)社的監(jiān)管更關(guān)注形式而非內(nèi)容，強調(diào)事后監(jiān)督而非過程監(jiān)管。在2006年澳門特區(qū)政府頒布《非高等教育制度綱要法》之后，政府對校外補習(xí)社的監(jiān)管開始朝集權(quán)化方向發(fā)展。該法二十八條（一）項明確規(guī)定：教育行政當(dāng)局直接或通過資助相關(guān)機構(gòu)，為學(xué)生提供心理輔導(dǎo)、升學(xué)和就業(yè)輔導(dǎo)。這標(biāo)志著《非高等教育制度綱要法》正式取代《澳門教育制度》在澳門非高等教育領(lǐng)域的法律地位。同樣地，《補充教學(xué)輔助中心制度》向《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》的轉(zhuǎn)變，也不僅僅是名稱的更替，更是澳門特區(qū)政府職能的一次深刻轉(zhuǎn)型，象征著政府從“守夜人”的角色向積極主動提供政策措施的“管控者”轉(zhuǎn)變，以更好地發(fā)揮政府作用，從而規(guī)范校外補習(xí)社運營并促進教育機會的均等化。

（二）治理格局一主多輔

長期以來，澳門政府一直推行自由放任的教育政策，即教育的發(fā)展主要由市場力量主導(dǎo)。1998年頒布的《補充教學(xué)輔助中心制度》規(guī)定對補習(xí)機構(gòu)的座落地點、設(shè)施、設(shè)備、人員等進行巡查及監(jiān)管，而對于補習(xí)機構(gòu)的課程設(shè)置、補習(xí)質(zhì)量則較少干預(yù)。[24]回歸后，澳門特區(qū)校外補習(xí)社的治理體系發(fā)生顯著的變化，主要表現(xiàn)為：一是建立起以教育及青年發(fā)展局為主導(dǎo)的治理體系。教育及青年發(fā)展局作為專司教育監(jiān)管職責(zé)的政府部門，開始全面承擔(dān)對校外補習(xí)社的監(jiān)管及指導(dǎo)職責(zé)。從校外補習(xí)社的批準(zhǔn)設(shè)立、設(shè)施設(shè)備到師資培訓(xùn)、課后托管、收費標(biāo)準(zhǔn)、膳食、安全等各個環(huán)節(jié)，都成為教育及青年發(fā)展局的法定職責(zé)。其中，持續(xù)教育處作為教育及青年發(fā)展局內(nèi)設(shè)部門，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行上述職責(zé)。例如，教育及青年發(fā)展局在2018年11月29日舉辦的校外補習(xí)社負(fù)責(zé)人說明會上，邀請民政總署食品安全中心代表介紹食品安全資訊及基本知識，以幫助校外補習(xí)社更好地保障食品安全[25]；2022年3月17日，教育及青年發(fā)展局以線上形式向校外補習(xí)社業(yè)界舉辦“認(rèn)識及處理學(xué)生的情緒行為”講座，共有來自100間校外補習(xí)社的150名從業(yè)人員參與[26]；2022年6月14日，為讓校外補習(xí)社業(yè)界進一步了解各類人員的職能，教育及青年發(fā)展局舉辦校外補習(xí)社協(xié)調(diào)員管理技巧培訓(xùn)。[27]二是建立以非常設(shè)機構(gòu)與常設(shè)機構(gòu)共同參與的組織體系。澳門共有規(guī)模大小不一的各類校外補習(xí)社數(shù)百家，從業(yè)人員達(dá)數(shù)萬人。與此形成鮮明對比的是，持續(xù)教育處僅有3名工作人員，這種人事配置失衡的狀況被形象地稱為“小馬拉大車”。人手不足、監(jiān)管不力被認(rèn)為是澳門校外補習(xí)社出現(xiàn)亂象的重要原因。為加強對校外補習(xí)社的監(jiān)管，澳門教育及青年局不得不尋求外部專業(yè)性力量，如教育委員會、消費者委員會等咨詢性非常設(shè)機構(gòu)，以及治安警察局、衛(wèi)生局、消防局等政府部門的協(xié)助。

（三）治理范圍與時俱進

在《澳門教育制度》頒布之前，無論是教師舉辦補習(xí)班還是學(xué)生參加補習(xí)班，都被認(rèn)為是私人的事情，政府不應(yīng)加以干涉。隨著收入的普遍提高，接受更高層次的教育日漸成為澳門市民的普遍需求，校外補習(xí)社迅速發(fā)展。校外補習(xí)社的普及使得校外補習(xí)的公共利益屬性得以凸顯，但同時也暴露出一些問題，如校外補習(xí)場所設(shè)置隨意、過于擁擠等安全隱患，校外補習(xí)社學(xué)位不足導(dǎo)致的學(xué)生接受校外補習(xí)機會不均等。此外，校外補習(xí)社膳食中毒、體罰、性侵等事件也使得加強對校外補習(xí)社監(jiān)管的呼聲越來越強烈，政府因而必須加強監(jiān)管。在這樣的背景下，實行注冊或登記制，將校外補習(xí)社納入政府監(jiān)管范疇成為倍受社會關(guān)切的重大事項?！堆a充教學(xué)輔助中心制度》頒布實施十多年后，澳門市民對補習(xí)班的需要已經(jīng)從過去的“有補習(xí)班上”升級為“有好的補習(xí)班可上”。這里的“好”包含兩個層面：一是質(zhì)量層面。校外補習(xí)社不僅要有優(yōu)越的設(shè)施條件，而且還要有優(yōu)質(zhì)的師資，如品行優(yōu)良、身體健康、擁有高等教育文憑和教師資格等；二是業(yè)務(wù)層面。課后托管、膳食及接送服務(wù)等作為校外補習(xí)的附帶性環(huán)節(jié)，越來越受家長特別是雙職工家庭的關(guān)注，這在《補充教學(xué)輔助中心制度》和《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》的征求意見中得到充分體現(xiàn)?？傊S著校外補習(xí)社輔導(dǎo)服務(wù)的多元化發(fā)展，特區(qū)政府對校外補習(xí)社的監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有，從單一到多元，從重形式到內(nèi)容與形式并重的過程。此外，隨著公辦學(xué)校教師舉辦補習(xí)班現(xiàn)象的增多，市民開始質(zhì)疑教師舉辦補習(xí)班的正當(dāng)性，這可能導(dǎo)致學(xué)校教師被排除在校外補習(xí)候選師資之外。以上舉措反映出，澳門特區(qū)政府對校外補習(xí)社的治理范圍將隨著時代的發(fā)展不斷調(diào)整和延展，展現(xiàn)出與時俱進的特征，全面深入到校外補習(xí)活動的各個方面和環(huán)節(jié)。

三、治理經(jīng)驗

（一）政府主導(dǎo)：有效治理的力量保障

在回歸前，澳門校外補習(xí)社在總體上處于自由放任狀態(tài)。一方面，由于校外補習(xí)社尚未普及，參加校外補習(xí)只是富裕家庭的行為，普通家庭的孩子往往被排斥在補習(xí)之外；另一方面，在自由放任主義下，參加校外補習(xí)班的種類以及接受何種類型的補習(xí)輔導(dǎo)，都被認(rèn)為是家庭和學(xué)生的自由，除非學(xué)生的生命健康權(quán)和人身自由權(quán)受到侵犯，政府一般不加以干涉。在此背景之下，學(xué)生在校外補習(xí)社受到侵害的事件時有發(fā)生。澳門回歸后，由于內(nèi)外部形勢的變化，特別是市民對政府主導(dǎo)校外培訓(xùn)呼聲的增長[28]，傳統(tǒng)放任主義政策已經(jīng)無法適應(yīng)澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在立法方面，特區(qū)政府廢除了代表自由放任主義教育觀的《澳門教育制度》和《補充教學(xué)輔助中心制度》，取而代之的是《非高等教育制度綱要法》和《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》。后兩者賦予政府治理校外補習(xí)社的主導(dǎo)地位，與其先前“守夜人”的角色形成鮮明對比。在執(zhí)法方面，特區(qū)政府通過建設(shè)立體式執(zhí)法格局，進一步強化教育及青年發(fā)展局的中心地位，同時借助教育委員會的決策參謀作用來增強決策的科學(xué)性，以及借助私立補充教學(xué)輔助協(xié)會的自治作用，使政府從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來，集中精力以更好地開展執(zhí)法活動。此外，提醒家長為子女選擇補習(xí)社時，應(yīng)首要選擇合法經(jīng)營的補習(xí)社[29]，維護法律威信和政府權(quán)威?？梢?，澳門回歸后之所以能夠在較短時期內(nèi)取得校外補習(xí)社治理的顯著成績，根本原因是確立了政府的主導(dǎo)地位。特別是教育及青年發(fā)展局作為校外補習(xí)社治理的專責(zé)部門，在監(jiān)管和指導(dǎo)校外補習(xí)社方面做到責(zé)任清晰、目標(biāo)明確，有效避免推諉卸責(zé)的情況，發(fā)揮不可替代的主力軍作用。

（二）問題導(dǎo)向：提質(zhì)增效的方向保障

澳門特區(qū)政府緊隨時代發(fā)展，不斷調(diào)整校外補習(xí)社治理的目標(biāo)內(nèi)容。在回歸初期，由于校外補習(xí)社長期處于政府監(jiān)管的真空狀態(tài)，安全事故和侵權(quán)事件頻發(fā)，因此特區(qū)政府將保障學(xué)生生命健康作為治理校外補習(xí)社的主要目標(biāo)：《非高等教育私立補充教學(xué)輔助中心業(yè)務(wù)法》第十一條要求補充教學(xué)輔助中心的場所具有獨立性，且可直達(dá)所處樓宇的共同通道或公共道路，具有良好的衛(wèi)生及安全條件，符合防火安全的條件等。教育及青年發(fā)展局在注冊或登記校外補習(xí)社時，對硬件設(shè)施格外關(guān)注。在家長希望進一步改善校外補習(xí)社的教學(xué)質(zhì)量、提高補習(xí)效果的背景下，近年來，教育及青年發(fā)展局致力于加強對補習(xí)社師資的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，涉及心理健康、教學(xué)能力、協(xié)會建設(shè)等方面。這不僅有助于督促校外補習(xí)社為廣大學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的輔導(dǎo)服務(wù)，還有助于進一步提升校外補習(xí)社的自我管理能力、服務(wù)水平和監(jiān)督能力。經(jīng)過多年努力，特區(qū)政府在校外補習(xí)社治理方面已經(jīng)取得顯著成果，獲得市民的廣泛認(rèn)可。此外，市民希望政府在加強校外補習(xí)社治理的同時，進一步拓展服務(wù)范疇、提升治理效果，并關(guān)注雙職工家庭低齡兒童的托管問題。對于上述訴求，澳門特區(qū)政府都給予了積極回應(yīng)。堅持問題導(dǎo)向不僅為澳門調(diào)整校外補習(xí)社治理措施指明目標(biāo)和方向，更為有效治理、持續(xù)改進注入動力。

（三）剛?cè)岵和晟浦卫淼年P(guān)鍵密鑰

處罰嚴(yán)明是澳門治理校外補習(xí)社的重要特征。法律法規(guī)針對澳門校外補習(xí)社的各類違法行為制定了嚴(yán)格的處罰規(guī)定，如《補充教學(xué)輔助中心制度》第三十六條規(guī)定，根據(jù)違法行為之嚴(yán)重程度，對私立教育機構(gòu)給予下列處罰：警告；罰款1，500至15，000澳門元；對運作之許可部分廢止；中止財政資助；處以強制關(guān)閉。其中，對于初次違法行為一般處以警告。處罰條款雖然嚴(yán)厲，但澳門教育及青年發(fā)展局卻極少運用法律授予的這項權(quán)力，而是秉持教育在先、懲治在后的精神，努力消除處罰發(fā)生的條件，以期實現(xiàn)“慎罰之治”。首先，校外補習(xí)社注冊或登記條件公開透明，凡符合條件的申請人均可申請注冊或登記，相關(guān)信息會在官方網(wǎng)站上公布。其次，法律充分尊重私立補充教學(xué)輔助協(xié)會的自治地位，認(rèn)可其自治能力，支持其依法開展工作[30]，并盡可能減少政府對其正?；顒拥母深A(yù)，使協(xié)會能夠在章程范圍內(nèi)自我管理、自我約束、自我服務(wù)。最后，通過提醒家長選擇合法合規(guī)校外補習(xí)社就讀，引導(dǎo)家長“用腳投票”，借助市場機制實現(xiàn)校外補習(xí)社的優(yōu)勝劣汰。當(dāng)然，除柔性手段外，澳門教育及青年發(fā)展局也不排斥處罰的運用，如對于近年來發(fā)生的校外補習(xí)社體罰、“偷拍”、無牌經(jīng)營補習(xí)業(yè)務(wù)等事件，該局依法實施嚴(yán)厲處罰。

（四）社會參與：加強治理的有效手段

社會參與、共同監(jiān)督是澳門校外補習(xí)社治理的突出特點。隨著市民對子女教育問題的日益關(guān)注，澳門教育及青年發(fā)展局對這一現(xiàn)象有著深刻認(rèn)識，并加以引導(dǎo)和合理利用。校外補習(xí)社在澳門迅速發(fā)展壯大，市民需求是重要的推動因素之一。隨著澳門經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，雙職工家庭增多，收入增加，家長對子女接受校外補習(xí)的需求持續(xù)增長。同時，澳門各級學(xué)校對升級升學(xué)的要求嚴(yán)格，家長認(rèn)為如果不送孩子參加校外補習(xí)，孩子將面臨留級或無法升學(xué)的風(fēng)險。因此，澳門市民迫切需要校外補習(xí)社提供這一服務(wù)。近些年，校外補習(xí)社頻繁發(fā)生損害學(xué)生身心健康的事件，引發(fā)廣泛關(guān)注。例如，無牌校外補習(xí)社為逃避政府檢查不顧學(xué)生安全突然關(guān)門致學(xué)生滯留戶外，學(xué)生受到體罰、騷擾，以及市民質(zhì)疑無牌食品店向校外補習(xí)社供應(yīng)膳食等事件。有家長在報刊中發(fā)表文章，反映其孩子在某些校外補習(xí)社中“越補越差”，也有家長發(fā)覺孩子在校外補習(xí)社遭受不人道的待遇。這些聲音引發(fā)澳門市民對校外補習(xí)可能給孩子成長帶來負(fù)面影響的關(guān)注。這些問題僅憑特區(qū)政府一己之力顯然不足以徹底解決，需要廣大市民不斷提高維權(quán)意識，配合政府共同參與監(jiān)管。教育及青年發(fā)展局多次強調(diào)，市民應(yīng)通過正規(guī)渠道為子女選擇合適的校外補習(xí)社，并鼓勵市民及時舉報存在違法行為的校外補習(xí)社，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，將依法予以嚴(yán)懲。

總的來看，我國澳門特區(qū)政府緊隨時代步伐，通過構(gòu)建校外補習(xí)社治理制度體系、執(zhí)法體系和協(xié)同體系，形成比較完善的校外補習(xí)社治理格局，為澳門補習(xí)社治理逐步邁向善治奠定堅實基礎(chǔ)。當(dāng)前，東亞正在掀起一股加強校外培訓(xùn)機構(gòu)治理的熱潮，如日本推動校外培訓(xùn)機構(gòu)治理走法治化、協(xié)同化、自律化與公益化發(fā)展路徑[31]，公營塾得到快速發(fā)展[32]；韓國從任職教師資質(zhì)、課堂規(guī)模和培訓(xùn)時間、收費退費標(biāo)準(zhǔn)等方面加強對校外培訓(xùn)的監(jiān)管[33]。我國內(nèi)地也正在大力推進“雙減”，校外培訓(xùn)機構(gòu)治理作為“雙減”工作的重要一環(huán)，雖然對于減輕中小學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、規(guī)范校外培訓(xùn)行為具有重要意義，但面臨教育資源流失、違規(guī)行為較多、家長焦慮不減等諸多挑戰(zhàn)。[34]我國澳門特區(qū)在校外培訓(xùn)機構(gòu)治理方面已有一些有效的做法和經(jīng)驗，能夠為內(nèi)地加強校外培訓(xùn)機構(gòu)治理、規(guī)范校外培訓(xùn)行為帶來有益啟示。

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Private Tutorial Centres in Macau：

Governance System， Characteristics， and Experience

XU Guangmu CAO Yiping

（School of Economics， Management and Law， Hubei Normal University， Huangshi 435002，China）

Abstract： It is common for primary and secondary school students in Macau to be forced to repeat their studies due to their inability to meet the graduation requirements set by the school. In order to avoid being eliminated prematurely in the future competition for further education， Macau students are sent to private tutorial centres by their parents since preschool， and as a result， private tutorial centres have developed rapidly. Over the past 20 years， the Macao Special Administrative Region of the People’s Republic of China has actively explored the governance of private tutorial centres， and has successively promulgated a series of laws and regulations， incorporating private tutorial centres into the scope of government supervision， forming a relatively complete governance system. The governance of private tutorial centres in Macao presents the characteristics of giving priority to the rule of law， one principal with multiple assistants， and keeping up with the times. The governance experience can be summarized as follows： government leadership is the guarantee of effective governance; problem orientation is the direction guarantee of improving quality and efficiency; the combination of rigidity and flexibility is the key to improving governance; and social participation is an effective means to strengthen governance.

Keywords： Macau Special Administrative Region of the People’s Republic of China; Private tutorial centres; Off campus training; Governance; Experience

編輯 呂伊雯 校對 王亭亭