摘 要 部門歸并與職能協同是監(jiān)察體制改革中反腐敗機構資源整合的兩條路徑。與通過成立監(jiān)察委員會形成反腐敗合力為主的部門歸并相比，由于專業(yè)特性、機構性質等原因無法被合并的反腐敗機構之間，依靠部門協作強化反腐敗力量整合的職能協同，更利于創(chuàng)建多方聯動的反腐敗體制，進而以廉政治理體系與治理能力現代化為目標深化監(jiān)察體制改革。職能協同的內在邏輯在于目標、制度、行動三者統(tǒng)一，以確立共同使命、確保職能分立、促成合作約束的邏輯進路推進反腐敗機構間的協作配合。同時，強調從業(yè)務協作機制、程序規(guī)范機制、組織協調機制、內外保障機制四方面推動職能協同的機制構建。

關鍵詞 監(jiān)察體制改革；資源整合；職能協同；機制構建

習近平總書記指出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！盵1]黨的二十大報告再次強調，“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，完善權力監(jiān)督制約機制”。[2]以構建權威高效的國家監(jiān)察體系為目標，深化國家監(jiān)察體制改革、推進國家反腐敗體制發(fā)展，既需要建立集中統(tǒng)一行使監(jiān)察職權的專責機關，也需要監(jiān)察機關與其他職能部門之間形成聯動合作關系的協同機制。雖然相關法律制度、規(guī)章條例明確了國家監(jiān)察委員會履行專門的監(jiān)察職責，但是其與相關部門在反腐敗工作中如何實現有機協調、有效配合的問題依然還在理論探討與實踐摸索中。為此，需要對監(jiān)察機關與諸部門之間的職能協同進行深入研究，以期在進一步提高反腐敗力量整合水平的基礎上，完善權力監(jiān)督體系、增強權力監(jiān)督有效性，以持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革進而提高反腐敗工作的治理成效。

一、監(jiān)察體制改革中反腐敗機構資源整合的雙重路徑

在監(jiān)察體制改革之初，首要以部門歸并作為解決資源分散、力量分離等相關問題的基本對策，將職責相似、職權互補、權能相適的職能部門歸并為統(tǒng)一獨立、專業(yè)權威的反腐敗專門機構——國家監(jiān)察委員會，把國家機關中履行反腐敗職能的資源力量進行合并，包括行政監(jiān)察部門、預防腐敗部門、反貪部門在內的職能機構被合為一體，將行政監(jiān)察、行政預防、反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防進行整合的“五權合一”模式由此形成?！拔宸N權力”并不是簡單拼合，而是對這幾種權力的權能進行吸收轉化和有機耦合之后形成的全新狀態(tài)，具有內在的邏輯性、融合性和系統(tǒng)性，是一種更高級形態(tài)的職權結構體系。[3]

部門歸并雖然在監(jiān)察體制改革的具體實踐中已被證明是實現反腐敗職能機構資源整合的有效路徑，但是其建立在被整合的部門具有職權重疊性與權能互補性的基礎上，對于那些技術無法重合、功能難以合一的職能部門，部門歸并的手段并不適用，比如因其專業(yè)性而難以被整合的審計部門等。因此，新組建的監(jiān)察委員會并沒有將檢察院、法院、公安部門等國家機關整合進來，這些較難或不能被合并的部門只能采用另外一種方式才能得以形成資源力量的有機融合——構建以監(jiān)察委員會為平臺框架的職能協同模式。通過作為反腐敗專責機關的監(jiān)察委員會為依托，在黨的領導下以構建集中統(tǒng)一、權威高效的權力監(jiān)督體系為目標，將難以通過部門歸并方式進行資源合并的職能部門，以建立與完善職能協同機制來充分協調相關工作，依照程序規(guī)則有組織、系統(tǒng)性地整合資源，推動反腐敗合力效應的有序釋放，以期提升反腐敗治理的工作效能。

目前，監(jiān)察體制改革中反腐敗職能機構資源整合的相關研究，往往過于偏重部門歸并，由此忽視了職能協同的機制研究。部門歸并與職能協同作為反腐敗職能機構整合資源的雙重路徑，應在推進相關理論研究與實踐探索中都給予同等分量的關注度。

二、監(jiān)察體制改革中職能協同的內在邏輯

所謂“職能協同”是指各反腐敗機構在履行反腐敗職責過程中，需要彼此協助才能更好完成反腐敗相關工作的情況下，以構建規(guī)范化、制度化的工作機制，推動協作流程的有力順暢、程序環(huán)節(jié)的無縫對接，在相互配合的同時明確各部門的權限關系，形成“既合作又制約”的工作局面。分析職能協同的內在邏輯，其淺層價值在于對職能協同的運行機理進行闡析，也就是說需要把握反腐敗機構之間為何以及何以合作互助等相關概念，而核心價值在于如何在不同部門因行使反腐敗職權而產生彼此影響的反腐敗工作中推進制度化建設，有力促使廉政治理體系與治理能力的現代化。

（一）目標邏輯：現代國家職能分工體系的同一任務

從更大范圍的視域來看，追求并完成現代國家職能分工體系的同一任務，是作為整體系統(tǒng)的現代國家機構，依據科學分權與無間配合為導向，進行部門分設與職能分立的終極目標。在現代國家職能分工體系中，關于具體職責的內部劃分與區(qū)別雖然愈加朝著細分化、專門化的方向發(fā)展，但是與此同時，職能交叉、彼此依存、相互合作的部門間關系也在不斷加深?？梢哉f，在推進國家職能分工體系建設中造就的職能分立，會逐漸引起不同部門在機構運轉過程中的分離化趨勢。為此，需要借助不同部門之間的職能協同機制消弭彼此過于割裂、離散的態(tài)勢，以此促進機構間關系處于求同與分立之間的平衡狀態(tài)。必須加強任何機構需要依靠與其他部門的通力合作才能更好完成本職工作的潛意識，將機構之間強調配合的求同關系通過完善制度建設加以規(guī)范與引導。作為集中統(tǒng)一行使監(jiān)察職權的反腐敗專責機構，監(jiān)察委員會在面對反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜、監(jiān)察體制改革還在不斷深化的大背景下，更要突出與其他反腐敗機構在反腐敗治理工作中的協調配合。國家監(jiān)察體制改革的最終目的，除了建立集中統(tǒng)一、權威高效的權力監(jiān)督系統(tǒng)之外，更為重要的是“構建以監(jiān)察委員會為基本內核的反腐敗體制”，[4]以此完成現代國家廉政治理體制的建構目標。以促成反腐敗合力推動反腐敗機構間的職能協同，不僅有利于承擔反腐敗職能的各部門健全相關工作制度，而且有利于形成以各部門協同作戰(zhàn)為基礎的現代廉政治理體制。

（二）制度邏輯：機構部門間的職能分立

在國家機構間構建相互配合的部門協作關系，無不是將部門分設與功能分立作為預設前提。“基于職能分立形成不同國家機構之間履行職務職能而相互協作、彼此依存的關系?！盵5]如果存在可以集合所有權力于一身的超級部門，那么出于對自身力量的絕對自信與基于環(huán)境條件的現實決定，主觀上不僅不存在配合的意愿，客觀上也沒有配合的可能。然而，隨著人類社會現代化進程的加快與專業(yè)化程度的加深，社會分工不可避免地日益朝著精細化方向發(fā)展?！鞍凑站毣芾碓瓌t和要求管理政府職能，是現代社會政府治理的趨勢。”[6]在現代社會高度分工的現實條件下，以部門分設與職能分立為導向設置的各類國家機關，在作為國家共同體的機構體系中存在著彼此迥異、互不相同的具體職能，由此組建既相互交叉又彼此區(qū)別的國家機構職能分工系統(tǒng)。機構部門之間形成一定程度的工作協作關系與程序銜接流程，成為現實中推動國家機器整體運轉的必要條件。為實現相同的工作目標或為了促進連貫、完整的職權運作，各個部門必須相互配合、分工協作，這使得現代國家機關間構建更為緊密的關系聯結成為現實可能。作為求同與分立并存的關系狀態(tài)，監(jiān)察體制改革中反腐敗機構間職能協同關系的前提，正是監(jiān)察委員會與其他相關部門之間的職能分立與部門分設。監(jiān)察體制改革將一些原本分散的機構進行部門歸并，“五權合一”造就了作為專責反腐敗機構而存在獨立行使監(jiān)察職權的監(jiān)察委員會，是從原先由行政部門、司法部門等肩負反腐敗職責的權能體系中分化出來并重新組合而成，因此，監(jiān)察體制改革中構建監(jiān)委與其他反腐敗機構的職能協同關系成為必要的選擇。

（三）行動邏輯：合作與約束并存的相互行為

職能協同的行動邏輯不僅僅在于反腐敗機構之間在反腐敗工作流程中的合作協調，還應該突出在權力運行過程中彼此的相互制約。機構之間良好的職能協同關系應該表現出合作與約束并存的基本態(tài)勢。相較于反腐敗機構在行使權力過程中，由于監(jiān)督不到位等原因引起不作為表現從而導致權力監(jiān)督的失效問題，不同部門之間出現權力與權力不正當勾結的“權力板結”狀態(tài)更應加以嚴密防范，必須確保被監(jiān)督對象與監(jiān)督者之間關系能夠處于法治化保障、制度化建設之中，不至于出現失衡狀態(tài)。為此，必須通過各機構相互之RlNa8H83VeKVhA4sgxRSS4cWLyoOkjpP9sqf754bHWo=間的權力制約來杜絕此類現象，降低機構間通過權力網絡實現權力無序擴張的可能性。為此，一方面，持續(xù)推進關于職責分工的制度化過程，明確各項工作流程、辦事環(huán)節(jié)相對應的職能部門，清楚反腐敗工作中相關事項的責任歸屬；另一方面，建立、完善與職能協同相關的程序規(guī)則，依靠健全的規(guī)章程序約束各部門權力運行。同時，以嚴格程序審批確保程序執(zhí)行的實質化，防止程序流于形式等現象的產生，充分發(fā)揮基于程序規(guī)則的確定性保障作用，避免出現權力行使過程中的隨意化傾向。

三、監(jiān)察體制改革中職能協同的機制構建

以進一步提升反腐敗機構的資源整合力度為目標，推動形成各職能部門聯動配合的工作格局，有助于大力深化監(jiān)察體制改革。為此，職能協同作為部門歸并之外提升反腐敗合力的另一項有效舉措，對于構建全面覆蓋、權威高效的權力監(jiān)督體系而言較為關鍵。面對目前反腐敗工作中各職能部門在程序銜接、標準適用、配合意識等方面存在的諸多問題，可以通過建立與完善職能協同機制來尋求解決之道。一般而言，可以從業(yè)務協作機制、程序規(guī)范機制、組織協調機制和內外保障機制四個方面推進職能協同的機制構建。

（一）業(yè)務協作機制

為了尋求監(jiān)察委員會與其他部門在反腐敗工作中，通過明確不同業(yè)務流程之間的協作細節(jié)以確保協作配合的順利推進，基于工作業(yè)務事項細分的相關考慮，必然需要構建反腐敗機構之間的業(yè)務協作機制。首先，業(yè)務信息的互通機制。同屬監(jiān)督體系的各職能機構針對監(jiān)督對象的社會關系、財務、財產、行蹤等相關部門在開展工作時產生的業(yè)務信息，在遵守不對外泄露信息、保護對象隱私權等有關法律規(guī)定的前提下，應按照反腐敗工作的實際需要，建立部門之間業(yè)務信息的互通機制。其次，證據線索的互送機制。各職能部門在圍繞被監(jiān)督對象開展相關工作時發(fā)現問題并取得相關的證物信息，以及接到來自人民群眾的檢舉、舉報、來信、來訪時獲得的相關材料，根據證據線索所指向具體行為涉及的具體領域，及時傳達告知、移交線索給主要負責監(jiān)督該領域的相關機構，以此構建職能部門彼此之間關于證據線索的互送機制，從而提升反腐敗機構間的合作程度。最后，監(jiān)督工作的互助機制。由于在具體工作中相關案件所涉及的范圍可能包含多個職能部門負責的業(yè)務領域，各部門在履行權力監(jiān)督的工作職責時，可以通過建立互助機制來整體性提高反腐敗工作的協同效率。一方面，不同職能部門從各自業(yè)務角度出發(fā)提出的建議，對于制定本部門更為全面科學的工作計劃或有幫助，有助于增強部門間的合作意愿，從而為增強協作水平奠定基礎；另一方面，在開展監(jiān)督工作過程中遇到不屬于本部門的專業(yè)性事項，可以通過互助機制邀請對此具有業(yè)務專長的職能部門協助調查，有助于部門工作推進、增強工作效能，從而為協作配合的整體性效率提升創(chuàng)造條件。

（二）程序規(guī)范機制

雖然監(jiān)察委員會以及其他職能部門之間，在反腐敗相關工作中的職責定位與監(jiān)督對象存在一定程度的相似性，然而，由于不同部門在機構的特征性質、內部設置等方面具有不一致性，由此可能成為橫亙在各職能部門之間導致發(fā)生矛盾沖突、難以形成合作的鴻溝壁壘。因此，必須通過推進規(guī)章制度建設，借助不斷推出成體系、規(guī)范化的法定程序，大力促進各職能部門之間依據明確度高的程序規(guī)則促進聯動協作的全面開展，由此減少在職能協同過程中出現銜接不暢、無規(guī)可依等現象的可能性，從而以法治化、規(guī)范化、程序化的方式有效促進形成反腐敗工作合力，有力引導反腐敗資源整合。首先，必須嚴格遵守諸如《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國警察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國審計法》等與各部門職責相關的法律法規(guī)，在各自權責界限內履行好與反腐敗工作相關的部門對應職能，在信息溝通、程序流轉等方面形成良好合作。其次，涉及各職能部門在反腐敗工作中與履行相關職權的責任歸屬問題，必須通過建立權責清晰的問責制度，推進責任承擔方式的規(guī)范化建設，以構建持續(xù)優(yōu)化、強而有力的追責程序，對協作配合中不作為、亂作為等不法行為的行動主體進行相應的懲戒。最后，依照部門設置的結構特點與職權特質，創(chuàng)建可持續(xù)、適用性強的工作配合方式、職能銜接流程，以可預期的規(guī)范化程序實現科學合理的職能分配與職責分工體系，建立部門之間在完成協作任務方面的考核評價、成果反饋等工作制度。

（三）組織協調機制

與構成組織的內部機構之間形成的內在協同關系不同，同屬于權力監(jiān)督體系的各反腐敗機構通過合作形成的外在協同關系，無論是在人員配備還是平臺設置抑或是交互模式等方面，都無法與前者所展現的組織性、配合度相比擬。為此，如果要提升各反腐敗機構間的職能協同效果，必須建立與完善組織協調機制。首先，人員配備的有機整合。由于各職能部門自身的專業(yè)屬性與工作特點，在標準設立、技術操作與程序設定等方面呈現出具有明顯區(qū)別的專業(yè)藩籬。在反腐敗協作中要圍繞人員專業(yè)的差異性合理配置人力資源，通過構建制度化的信息共享機制與信息溝通渠道，打破不同部門的工作人員由于專業(yè)技術、職業(yè)領域的不同而造成的區(qū)隔界限，推動各部門人員在技術理論、專業(yè)知識等層面形成充分的交流與溝通，增強職能部門間對于彼此工作的熟悉度，從而為順利推進與完成職能協同相關工作提供有利條件。其次，平臺設置的優(yōu)化完善。目前，履行反腐敗相關職能的某些機構部門，依然沒有完全擺脫以強調自我力量為主的思維桎梏，與達到高水平的協作狀態(tài)仍有一定差距。為此，要在深化監(jiān)察體制改革中，進一步提升以協助監(jiān)委的監(jiān)察工作為核心的平臺協調水平，以更及時的溝通、更分明的權責、更無間的配合促進反腐敗機構間的職能協同。最后，交互模式的制度設定。以不同部門間積極的交流、反饋與商討來解決協作配合中具體問題的工作會議，可以通過建立規(guī)章的制度化形式加以確立，以此作為解決問題的常態(tài)化運作模式。著重圍繞某項具體工作的協作狀態(tài)與配合程度，借助協商共議、論證研討的方式共同制定出優(yōu)化方案與實施舉措。

（四）內外保障機制

一方面，強化合作意識是推動職能協同的內部保障。依靠制度規(guī)章雖然能借助外部的強制推動促進反腐敗機構間的協調配合，然而，主動協作的思維意識、積極配合的觀念認知，才是推動職能協同工作順利開展的內在動力來源。從強制性的被動行為到自發(fā)性的主動為之，培育正確的意識與形成強烈的意愿是推動這一過程轉化的必要前提。因此，以造就自覺行動為方向促成主動、積極的協作意識，是確保職能協同真正發(fā)揮工作效能的內在保障。只有各部門充分明確職能協同對于反腐敗治理工作的重要價值、對于深化監(jiān)察體制改革的重大意義，從而牢固確立對于持續(xù)加強相關部門開展協同配合的必要性與緊迫性的現實認識，逐步形成進一步提高反腐敗機構的資源整合力度，以此健全監(jiān)督體系的價值認知，才能從主觀意識層面消除影響協作配合的思維鴻溝，進而以天然的意識自覺與強烈的行動意愿推進部門間協作配合的工作開展，由此有效增強職能協同的效率水平。另一方面，改善合作環(huán)境是促進職能協同的外部保障。不可否認，承擔反腐敗職能的各部門與政治體系、經濟體制、文化系統(tǒng)、社會制度等構成外界環(huán)境的諸要素之間存在著深度關聯。所以，置身于具體環(huán)境中各機構間的合作深受外界影響，因而合作環(huán)境的改善可以從外部為職能協同提供切實保障。黨的二十大提出的“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”等要求，為反腐敗機構間的職能協同確立了明確、可預期的政策導向。隨著黨和國家監(jiān)督體系的不斷完善與持續(xù)推進，會逐步形成以進一步強化反腐敗機構的資源整合、在更高水平提升反腐敗合力為特征的職能協同發(fā)展環(huán)境，從而為強化協同效能、鞏固協作水平提供強有力的外部保障。

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本文系江蘇省社會科學基金項目“十八大以來加強監(jiān)察體制改革治理利益集團腐敗研究”（編號20DJB004）的階段性成果。

（周赟系江南大學馬克思主義學院副教授、博士；劉澤源 江蘇信息職業(yè)技術學院）

【責任編輯：張卓】