摘 要：黨的十八大以來，習近平總書記圍繞黨對人大工作領導作了許多重要論述，提出了一系列新觀點新論斷新要求。其中，“硬核”論斷、核心觀點主要為：黨的全面領導是人大工作的最高政治原則，即“最高原則論”；黨的領導支持和保證人民當家作主，即“支持保證論”；必須把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程，即“貫穿全程論”；必須完善和落實黨領導人大工作的制度機制，即“制度完善論”。此“四論”分別闡明了黨領導人大工作的理論基礎、價值取向、實踐遵循、發(fā)展效能，并與“保護帶”層面的次級、三級觀點相結合，構成一個內(nèi)涵豐富、邏輯嚴密的整體，是為習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的理論體系。

關鍵詞：黨的全面領導；人大工作；最高政治原則；人民代表大會制度；人民當家作主

當代中國的國家制度與治理體系中，人民代表大會制度是根本政治制度，黨的領導制度是根本領導制度。黨對人大的領導關系構成中國之制的鮮明特征，進而也決定著中國之治的效能水平。中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記立足這個新的歷史方位，從堅持和完善黨的領導制度、鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略高度，圍繞黨對人大工作領導作了許多重要論述，提出了一系列新觀點新論斷新要求。這些新觀點新論斷新要求，構成習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的豐富理論內(nèi)涵，既是對黨領導人大工作的相關探索的規(guī)律性認識，也是對新時代與時俱進推進黨領導人大工作理論與實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗總結。

有學者分析認為，新時代黨對人大工作全面領導“具有歷史的必然性、理論的必然性和現(xiàn)實的必然性”；[1]也有人關注人大工作會議制度并提出，在黨史、人大制度史上第一次以中央名義召開人大工作會議，①“是新時代堅持黨對人大工作全面領導的重要舉措”。[2]但總體而言，這方面研究偏少，尤其是對習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的整體性、學理化、體系化闡釋更為少見。本文基于習近平總書記相關重要論述，從比較意義上梳理出其中蘊含的新觀點；根據(jù)科學哲學家拉卡托斯關于“科學研究綱領”由“硬核”與“保護帶”兩部分組成的理論，選擇這些新觀點中的“硬核”部分，即習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述中的核心觀點，將其與“保護帶”層面的次級、三級觀點結合起來作學理化闡釋；以此為基礎，從認識論、價值論、實踐論、發(fā)展論等維度進行理論建構，形成習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的理論體系。

一、理論基礎：黨的全面領導是人大工作的最高政治原則

自人民代表大會制度建立以來，堅持黨的領導就是人大工作一以貫之的要求。進入新時代，黨領導人大工作體現(xiàn)了新的理論主張與實踐要求。習近平總書記指出：“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領導?！盵3]742021年11月2日，中共中央印發(fā)《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》。該文件單列“加強黨對人大工作的全面領導”章節(jié)并強調(diào)：堅持黨的全面領導是人大工作的最高政治原則。[4]從比較意義上說，這是一個新觀點，可稱為“最高原則論”。它揭示了新時代加強黨對人大工作領導的歷史基礎與理論前提，是系統(tǒng)闡明習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的切入點，也是這一重要論述的首要核心觀點。

一方面，這是政黨國家模式在新時代新時空環(huán)境中的體現(xiàn)。近代以來，傳統(tǒng)帝國逐漸解體，中國社會遭遇了前所未有的總體性危機，產(chǎn)生了社會再組織化的內(nèi)生性需求。當時，唯有具有強大組織力的政黨才能肩負起艱巨的使命，將一盤散沙的中國社會重新凝聚為一個有機整體，成為主導中國社會發(fā)展的核心力量和支撐力量。[5]108有學者指出：“中國20世紀初期，國家在軍閥混戰(zhàn)中解體，社會中的各個領域的傳統(tǒng)制度都在崩潰，日常生活中涌現(xiàn)出不少問題不能以傳統(tǒng)的思想和常規(guī)的方法去解決。在國家生死存亡的時候，有些仁人志士認為只有社會革命才能從根本上克服整個國家、整個社會和各個領域中的危機。他們看到只有先建立一個強有力的政治機構或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階級、每一個領域，才能改造或重建社會國家和各個領域的制度與組織，才能解決問題，克服全面危機?！盵6]19這就是“黨建國家”的歷史緣起，這里的“強有力的政黨”就是以民主集中制原則組織起來、由歷史和人民選擇的中國共產(chǎn)黨。歷史事實是，中國共產(chǎn)黨領導人民在1949年建立了新中國，奠定了中國現(xiàn)代國家建設的基礎。在這個意義上，“‘沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國’不僅是一種意識形態(tài)話語和政治宣示，還是中國民族國家建設制度變遷歷程的真實寫照”。[7]226

歐美早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家建設的歷史邏輯是“社會—國家—政黨”，而中國走向現(xiàn)代國家的歷程所展現(xiàn)的是“政黨—國家—社會”的歷史邏輯，也就是先有政黨（中國共產(chǎn)黨），后有國家（中華人民共和國和新生人民政權），此后中共作為領導黨、執(zhí)政黨進行國家與社會治理。在政黨國家模式演進中，從以黨建國向以黨治國轉(zhuǎn)變的一個關鍵“時刻”、一個制度建設成果，是1954年人民代表大會制度的建立。在一屆全國人大一次會議開幕式上，毛澤東強調(diào)：“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！盵8]350大會通過的我國第一部憲法在“序言”部分規(guī)定了“在中國共產(chǎn)黨領導下”“以中國共產(chǎn)黨為領導”等，從而明確了黨的領導的憲制地位。黨對人大的領導關系由此確立，并始終處于以黨治國、政黨國家的歷史邏輯與行動空間之中。

實踐中，政黨國家模式?jīng)Q定了“辦好中國的事情，關鍵在黨”，進而要求堅持黨的領導。隨著黨的領導從作為根本原則，到改革開放后明確為根本制度，再到新時代確定為根本領導制度，加之黨的領導方式、執(zhí)政方式的不斷完善，黨對人大工作的領導也日益制度化、規(guī)范化、程序化。針對過去一段時期內(nèi)黨的領導在一些地方和領域被淡化、弱化、邊緣化等現(xiàn)象，習近平總書記強調(diào)：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨是最高政治領導力量，黨的領導是我們的最大制度優(yōu)勢。加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。”[9]131進而，黨中央又提出堅持黨的全面領導、完善黨的領導制度體系等要求。人大制度作為根本政治制度的地位，決定了黨對人大工作的領導是“各方面各環(huán)節(jié)”中最根本的方面與環(huán)節(jié)，要求“全面領導”、作為“最高政治原則”也就不難理解。這是新時代堅持黨的全面領導的要求，在深層次上則是政黨國家模式的體現(xiàn)。

另一方面，這是由中國特色社會主義最本質(zhì)的特征決定的。在中國堅持和發(fā)展社會主義是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標。人大制度作為我國根本政治制度，一個重要意義是，“中國人民就是要用這樣的政治制度來保證國家沿著社會主義的道路前進”。[10]488社會主義改造完成后，黨在探索社會主義建設道路的過程中遇到了挫折。鄧小平深刻反思并提出：“問題是什么是社會主義，如何建設社會主義。我們的經(jīng)驗教訓有許多條，最重要的一條，就是要搞清楚這個問題?！盵11]116改革開放新時期，在中國特色社會主義實踐較為充分展開的基礎上，鄧小平提出了社會主義本質(zhì)論：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵11]373黨與時俱進堅持和發(fā)展中國特色社會主義，并形成新認識、賦予新內(nèi)涵，不斷豐富著社會主義本質(zhì)理論。

進入新時代，習近平總書記深化對社會主義本質(zhì)的認識，提出了一系列新觀點。其中最富有創(chuàng)造性的觀點，就是他從堅持黨的領導的角度提出的“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征就是堅持中國共產(chǎn)黨的領導”。[12]58這一觀點被寫入黨章、憲法。黨的二十大報告將之集中概括為：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，中國共產(chǎn)黨是最高政治領導力量，堅持黨中央集中統(tǒng)一領導是最高政治原則。”[13]6也就是說，在中國特色社會主義所具有的諸多方面特征中，黨的領導是最本質(zhì)、最內(nèi)在的特征。因此，黨的領導制度就是中國特色社會主義制度體系中最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征的制度；作為根本政治制度，“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分”。[9]522堅持黨的領導，也即堅持和完善人大制度、改進人大工作的最本質(zhì)的要求。

二、價值取向：黨的領導就是支持和保證人民當家作主

堅持黨的領導是人大工作的最高政治原則，此觀點闡明了堅持黨的領導之于人大工作的歷史和現(xiàn)實必要性，以及非目的性與價值性意義。這是因為，按照馬克思主義政治學說，共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨，其最終目標是消滅政黨、消滅國家。如果人大工作堅持黨的領導只是“為領導而領導”“為堅持而堅持”，那就失去了其目的和價值意義。習近平總書記強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨的領導，就是支持和保證人民實現(xiàn)當家作主。”[13]191而支持和保證人民實現(xiàn)當家作主，最根本的就是“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。[9]31堅持黨領導人大工作的結構性要求，由此轉(zhuǎn)化為“支持和保證人民當家作主”的價值性命題，我們可稱之為“支持保證論”。這一命題也構成習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的核心觀點。

中國共產(chǎn)黨自誕生之日起就確立了自己的初心使命，即為人民謀幸福、為民族謀復興。新民主主義革命時期，黨艱辛探索并總結局部執(zhí)政經(jīng)驗，對未來的新社會新國家作了最主要的兩方面政治構想。一是堅持發(fā)展馬克思主義無產(chǎn)階級專政思想，創(chuàng)造性地提出建立“工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政”的國體。[14]1480二是提出建立人民代表大會制度這一與國體相適應的政體。1949年新中國成立標志著人民民主專政國體的建立，但因受時空條件約束，當時是以召開政治協(xié)商會議方式而非選舉形式實現(xiàn)的。在全國普選的基礎上，全國人民代表大會于1954年召開，通過了我國第一部憲法，正式確立人民代表大會制度為國家政體。

根據(jù)政治學理論，國體規(guī)定國家的階級性質(zhì)，它要通過一定的國家政權組織形式即政體來反映和實現(xiàn)。人大制度之所以是我國根本政治制度，是因為它是人民民主專政國體的最高實現(xiàn)形式，也是現(xiàn)代國家人民主權原則的體現(xiàn)。1954年憲法明確宣示：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！盵10]522此后，人大制度不斷發(fā)展，人大工作取得顯著成就。其間，人大制度曾一度被削弱，人大工作趨于停滯。改革開放后，人大制度得以恢復。1982年我國制定新憲法，隨后又幾次修改憲法，都確認了國體和政體的根本政治制度地位。黨的二十大報告也強調(diào)“堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”。[13]34經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，人大制度不斷完善，并越來越展現(xiàn)出保障人民民主的生機活力。

對中國共產(chǎn)黨而言，“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務的權力”。[13]268-269在中國特色社會主義制度體系中，人大制度是實現(xiàn)人民當家作主的最高形式與最根本途徑。新時代賦予人大新使命新任務，習近平總書記對人大制度的內(nèi)涵有了新認識新拓展。他指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”，“是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”；[9]30-31，532人大制度是“體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當家作主”，[3]73“堅持中國共產(chǎn)黨領導，堅持馬克思主義國家學說的基本原則，適應人民民主專政的國體”[9]520的好制度。

如果說組織與規(guī)則是現(xiàn)代國家政治制度的“軀殼”，那么價值與目的就是其“靈魂”?；舨己浪拐J為，“各種社會制度和政治制度本身并不是目的。它們是社會生活的器官，是好是壞，要根據(jù)它們所蘊含的精神來判定”。[15]1政黨國家模式?jīng)Q定了黨領導人大工作的歷史基礎和現(xiàn)實意義，而黨的領導的“精神”與“目的”是支持和保證人民當家作主。黨的初心和使命決定了“人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟”。[13]261進入新時代，習近平總書記重申并發(fā)展了“生命論”，即：“人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復興。”[9]530“人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義?！盵13]30人民民主是黨的“使命”與社會主義的“生命”，二者是統(tǒng)一的。黨領導人民依托人大這個根本制度平臺依法治理國家的過程，就是黨支持和保證人民當家作主、實現(xiàn)初心和使命的過程。借用傳播學上的擬劇理論作比，如果把人民民主視為“后臺”，是價值理性；那么，黨對人大工作的領導就是“前臺”，是工具理性。之所以要強調(diào)黨的領導作為“前臺”與工具理性的重要性，是因為離開黨的領導，人民民主、人民當家作主作為“后臺”的價值理性就不能有效實現(xiàn)。與此同時，工具理性也不能用來替代價值理性。

同時，“人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式”。[9]527這個觀點有兩重含義：一是人大制度是黨領導國家政權并發(fā)揚民主的制度載體。中國的國家政權體系是依托人大制度這個政權組織形式組織起來，進而實現(xiàn)民主的，而這又是在黨的領導下完成的。堅持黨的領導的價值追求與精神內(nèi)核是：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產(chǎn)生、對人民負責、受人民監(jiān)督。支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度，維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權威?！盵13]31二是人大制度是黨貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式。早在1951年彭真就指出：“人民代表會議又是我們在政權工作中走群眾路線的最好的、最有效的、最重要的形式?？傊?，人民代表會議是全國人民管理國家的基本組織形式，是政權工作從群眾中來到群眾中去的基本組織形式?！虼?，我們把人民代表會議定成我們國家的根本政治制度?！盵16]645習近平總書記指出：“各級國家機關加強同人大代表的聯(lián)系、加強同人民群眾的聯(lián)系，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求?！盵3]79人大制度之所以被確立為我國的根本政治制度，就是因為群眾路線是黨的根本工作路線、政治生命線，而人大制度又是貫徹群眾路線的根本形式。群眾路線與人民民主是一種親和關系，被認為是一種準民主體制。習近平總書記強調(diào)：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)?！盵13]170

三、實踐遵循：把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程

堅持黨領導人大工作不是抽象的、空洞的，而是要“把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程”，[4]這可概括為“貫穿全程論”。這個核心觀點意味著要將黨的領導貫穿到人大制度運行全過程、嵌入到各級人大履職工作各環(huán)節(jié)、落實到人大機關建設各方面，以保證人大制度運行和人大工作實踐始終接受黨的領導。這是習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的重要內(nèi)容。

首先，從思想領導看，要求用習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是用習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想統(tǒng)攬人大工作。各級人大及其常委會要把學習這一重要思想擺在重要位置、作為首要議題，用這一重要思想引領和指導人大工作始終沿著正確的政治方向前進，用這一重要思想中的新理念新要求來謀劃和推動人大工作，用這一重要思想蘊含的世界觀方法論和貫穿其中的立場觀點方法來認識人大工作面臨的形勢、指導解決人大工作存在的問題。[17]在實踐中，這一重要思想已成為新時代人大工作的根本遵循。

其次，從組織領導看，要求將黨的領導嵌入人大組織體系。雖然黨的組織與人大組織是兩種性質(zhì)、分屬兩個系統(tǒng)，但人大工作堅持黨的領導是不可動搖的政治原則。黨領導人大工作主要是通過設立黨組，形成以人大常委會黨組為樞紐、聯(lián)通內(nèi)外的黨組領導制度來實現(xiàn)的。根據(jù)黨章及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，新時代以來，人大系統(tǒng)內(nèi)黨組體系得以加強，表現(xiàn)為人大專委會與工委會分黨組、機關黨組、會議期間臨時黨組織等的全面建立。在人大工作中，黨組處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導地位，發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領導作用。習近平總書記指出：“各級人大常委會黨組要認真執(zhí)行黨的領導各項制度，落實好全面從嚴治黨主體責任?！盵9]528各級人大常委會黨組嚴格按照《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》明確的5項原則和12個方面的重大問題清單，結合人大實際開展工作，將黨對人大工作的全面領導落到實處。

同時，習近平總書記還對人大及其常委會的功能作出新的重要定位，即各級人大及其常委會要成為“自覺堅持中國共產(chǎn)黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關”。[9]527尤其是作為政治機關，人大常委會黨組要用政治建設統(tǒng)領人大黨的建設，確保人大機關工作和隊伍在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，在人大工作中堅定不移將黨的理論路線方針政策落實好貫徹好。

再次，從過程領導看，要求將黨的領導貫穿人大履職實踐全過程與各環(huán)節(jié)。人大工作是一種行為過程，如人大代表選舉，人大履行立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，人大議事決策等，都屬于政治過程意義上的人大工作，都要堅持黨的領導?，F(xiàn)實中，黨對人大工作的過程領導因事而異，對代表工作、人事任免、立法、監(jiān)督等的領導和介入是不均衡的；而這種不均衡性是表現(xiàn)、是特征，黨的全面領導才是根本、是實質(zhì)，后者決定前者?？傮w而言，黨的領導介入人大履職過程的各方面各環(huán)節(jié)，這種介入是全覆蓋、全方位的。比如，對于人大代表選舉工作，習近平總書記指出：“選舉工作要堅持黨的領導、堅持發(fā)揚民主、嚴格依法辦事，保障人民選舉權和被選舉權?！盵3]165對于人大代表管理工作，他要求“每一位人大代表都要站穩(wěn)政治立場，嚴格遵守政治紀律，做政治上的明白人”。[18]49比較而言，習近平總書記對人大履行立法、監(jiān)督職權著墨更多、要求更多，其主旨都是堅持黨的領導。

關于黨對人大立法職權的領導。進入新時代，習近平總書記把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上?！盵13]299黨的十九屆三中全會決定組建中國共產(chǎn)黨中央全面依法治國委員會，旨在“加強黨中央對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制”。[19]29新修訂的《中華人民共和國立法法》也規(guī)定“立法應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導”。在立法體制上，要求加強黨的集中統(tǒng)一領導?！凹訌婞h對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定?！盵20]9黨的十九屆四中全會從國家治理現(xiàn)代化的高度，提出完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，從體制上保障了人大立法工作中黨的領導地位。在立法議程上，要求把黨的路線方針政策和決策部署貫穿于立法工作全過程，即將“黨言黨語”變?yōu)椤胺ㄑ苑ㄕZ”，將黨的主張和人民的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。如黨的二十大報告提出：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治?！盵13]34在立法程序上，要求實現(xiàn)黨的領導全程介入。以民法典編纂為例，黨中央高度重視這項工作，并將之列入重要工作議程，對編纂工作作出部署、提出要求。在編纂過程中，全國人大常委會黨組先后多次向黨中央請示和匯報；習近平總書記三次主持中央政治局常委會會議，分別審議民法總則、民法典各分編、民法典三個草案，對編纂工作作出重要指示。

關于黨對人大監(jiān)督職權的領導。習近平總書記指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監(jiān)督和制約。”[9]525在監(jiān)督體制上，要求堅持黨委統(tǒng)一領導?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》中有“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”的規(guī)定。新時代黨明確提出堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，要求“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”。[13]54這意味著人大監(jiān)督隸屬于黨和國家監(jiān)督體系，也從體制上明確了黨與人大監(jiān)督工作的領導和被領導關系。在監(jiān)督內(nèi)容上，“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使”。[3]78尤其重要的是，“各級人大及其常委會要聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題”。[3]334在監(jiān)督職權上，要求將黨的領導落實到人大監(jiān)督制度完善、關系調(diào)整、具體行動等全過程各環(huán)節(jié)。以規(guī)范性文件備案審查為例，進入新時代，在黨中央領導下備案審查工作發(fā)展提速，建立起了人大合憲性審查制度。而制度的建立健全，都是在黨中央統(tǒng)一領導推動下完成的。

四、效能轉(zhuǎn)化：完善和落實黨領導人大工作的制度機制

堅持黨對人大工作的領導，建立制度是一回事，制度落實并轉(zhuǎn)化為治理效能是另一回事。習近平總書記明確提出要“完善和落實黨領導人大工作的制度機制”。[4]這個核心觀點即“制度完善論”，其本質(zhì)是增強黨對人大工作領導的制度效能，通過推進黨領導人大工作制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展，保證黨對人大工作領導不因領導人的改變而變化、不因領導集體注意力的改變而變動。習近平總書記多次強調(diào)“四個善于”，即：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。”[3]74基于此，完善和落實黨領導人大工作制度機制可從四個方面著力，以更好形成黨的領導與人大工作的良性互動關系。

一是堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則?！爸袊伯a(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位?！盵13]192習近平總書記強調(diào)：“堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導……支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協(xié)調(diào)一致開展工作?！盵9]521顯然，“總攬”不是“包攬”，“全局”不是“細節(jié)”，“協(xié)調(diào)”不是“控制”或“替代”。“健全黨的全面領導制度的一項重要任務，就是確保各級各方面在黨的統(tǒng)一領導下，各就其位、各司其職、各盡其責、有序協(xié)同，保證中央和地方各級政令統(tǒng)一、運行順暢、執(zhí)行高效、充滿活力?！盵21]76換言之，完善和落實黨對人大工作領導制度，是為協(xié)調(diào)好黨在人大工作中的權威與人大工作自身活力之間的關系，既要保障人大工作中黨的權威，實現(xiàn)黨和人民的意志，也要保障人大工作充滿活力，更好實現(xiàn)人民當家作主。

二是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導。堅持黨的全面領導，首要的是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導；堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則，首要的是堅持黨中央“總攬”和“協(xié)調(diào)”。人大制度是推進國家治理現(xiàn)代化的支撐力量，人大工作是黨領導的中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，堅持和完善人大制度、改進人大工作必須維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。對此，新時代黨制定的《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等制度中都有明確規(guī)定。其中，重大事項請示報告制度為人大工作維護黨中央集中統(tǒng)一領導提供了保證。新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也要求：“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府遵循在中央的統(tǒng)一領導下、充分發(fā)揮地方的主動性積極性的原則，保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實施?！盵22]26-27既然如此，堅持黨領導人大工作也就轉(zhuǎn)化為這些制度的落實和法律執(zhí)行。習近平總書記強調(diào)：“黨和國家大政方針的決定權在黨中央，必須以實際行動維護黨中央一錘定音、定于一尊的權威。黨的任何組織和成員，無論在哪個領域、哪個層級、哪個單位，都要服從黨中央集中統(tǒng)一領導?！盵3]215強調(diào)黨中央集中統(tǒng)一領導地位，是為平衡好整體與局部關系，從黨的整體事業(yè)出發(fā)加強和改進人大工作這個“局部”。如果黨對人大工作領導的制度機制得不到落實，黨的理論路線方針、黨中央的決策部署在人大工作中得不到體現(xiàn)，那就偏離了政治方向，加強和改進人大工作、增強黨的領導制度效能也就無從談起。

三是堅持民主集中制。作為黨的組織原則，民主集中制已拓展至國家政治生活各方面，成為人大等國家政權機關的組織原則，也是人大制度運行、人大工作開展必須遵循的制度規(guī)范?！皥猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫?，必須堅持民主集中制?！盵3]75這在人大組織法等法律中都有明確規(guī)定。民主集中制也是人大議事規(guī)則的原則，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會審議議案、決定問題，實行民主集中制的原則，充分發(fā)揚民主，集體行使職權?！盵22]198習近平總書記強調(diào)：“我們黨實行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的制度，是民主和集中緊密結合的制度。”“把這兩者對立起來是不對的。”[3]216民主集中制的前提是民主制，是在民主環(huán)境下的一種組織決策原則。因此，在黨領導人大工作上要更多發(fā)揚民主，讓人大制度真正承載起實現(xiàn)人民當家作主的初心。在黨領導人大工作實踐中，要堅持好、運用好民主集中制，反對兩種傾向：一是離開民主講集中，二是離開集中搞民主。前者可能導致個人專權專斷，使人大工作失去活力；后者可能走向極端民主化和無政府狀態(tài)，使黨的領導被削弱。這些都是不可取的。

四是堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)活動。無論是黨的領導、人大工作，還是黨領導人大工作，都是一種集體行動，都需要法治予以保障。習近平總書記強調(diào)：“發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一?！盵3]73這意味著增強黨領導人大工作制度效能，必須堅持依法治國，尤其是處于領導核心地位的黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動，黨的領導干部要守法用法。憲法規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！盵23]10“各政黨”當然包括中國共產(chǎn)黨，“任何組織或者個人”當然包括黨組織及黨員領導干部。習近平總書記指出，黨要“善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導”，[3]74最根本的就是黨要通過人大制定的憲法法律來實施領導。從比較法治的視角看，我國法治發(fā)展有著鮮明的政黨推動型特點?！爸挥性邳h的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進?！盵3]111且越是如此，我國法治發(fā)展水平就越是受到黨組織及黨員領導干部的法治信念、法治素養(yǎng)和法治能力的制約，后者對法治進步和成效的影響就越直接、越廣泛、越深刻?！包h員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者”，[20]36高級干部尤其要以身作則、以上率下。在黨領導人大工作中，雖然領導干部在“數(shù)量”上是少數(shù)，但在“質(zhì)量”上即地位與作用上則非常重要，所以必須抓好這個“關鍵少數(shù)”。

五、核心觀點的邏輯與理論體系的建構

以上“最高原則論”“支持保證論”“貫穿全程論”“制度完善論”等，構成習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的“硬核”論斷、核心觀點。之所以稱其為核心觀點，是因為此“四論”在習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述中有著極為重要的地位，發(fā)揮著“立梁架柱”的作用。這并不是說習近平總書記相關重要論述的理論內(nèi)涵只有這四個方面，或者說這四個方面離開其他觀點可以獨立存在；恰恰相反，“保護帶”層面的次級、三級觀點對于理解相關重要論述有著支撐性意義，同樣是不可缺失的。比如，離開“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導”即“最本質(zhì)特征論”，就無法深入理解“最高原則論”；離開“加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導”即“黨領導立法論”，就難以深刻解釋“貫穿全程論”；等等。這些新觀點新論斷新要求，都是習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的理論內(nèi)涵的重要方面。

“黨的十八大以來，我們對堅持黨的領導不僅在理論上有了新認識，而且在實踐中有了新探索，完善了黨對一切工作領導的體制機制。”[12]11-12在黨領導人大工作上，比較而7c1a5215579beaa75d92d5fe6103c924言，“四論”既是對新時代堅持黨的領導的理論新認識，也是實踐新探索和新要求。作為核心觀點，“四論”構成習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的總體框架。其中，“最高原則論”從認識論上回答了“為什么”的問題，揭示了新時代黨對人大工作領導的必要性；“支持保證論”從價值論上回答了“是什么”的問題，即新時代黨對人大工作的領導要以支持和保證人民當家作主為價值取向；“貫穿全程論”從實踐論上回答了“怎么樣”的問題，即要將黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程；“制度完善論”從發(fā)展論上回答了“如何辦”的問題，即要完善和落實黨領導人大工作的制度機制。此“四論”密切聯(lián)系、相互支撐，分別闡明了黨領導人大工作的理論基礎、價值取向、實踐遵循、效能轉(zhuǎn)化，系統(tǒng)回答了新時代為什么要堅持黨對人大工作的領導、怎樣堅持黨對人大工作領導的時代課題。歸結起來，它們構成一個內(nèi)涵豐富、邏輯嚴密的整體，是為習近平總書記關于黨對人大工作領導重要論述的理論體系。當然，這是一個開放的理論體系，必將隨著實踐發(fā)展、時代進步而不斷豐富發(fā)展。

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[責任編輯 張 華]

Core Viewpoints and Theoretical Construction of Xi Jinping’s Important Remarks

on the Party’s Leadership over the Work of People’s Congresses

SHANGGUAN Jiurui， WANG Jingjing

（Department of Scientific Socialism， Shanghai Party Institute of CPC〔Shanghai Administration Institute〕， Shanghai 200233）

Abstract： Since the 18th National Congress of the CPC， General Secretary Xi Jinping has made important remarks on the Party’s leadership over the work of people’s congresses and put forward a series of new viewpoints， judgments and requirements. Among them， the “hardcore” judgments and central viewpoints are： the Party’s overall leadership is the highest political principle of the work of people’s congresses （viewpoint of the highest principle）; the Party’s leadership supports and ensures that the people run the country （viewpoint of support guarantee）; we must integrate the Party’s leadership throughout the entire process of the work of people’s congresses （viewpoint of whole-process integration）; and we must improve and implement the institutional mechanism of the Party’s leadership over the work of people’s congresses （viewpoint of institutional improvement）. These “four viewpoints” clarify theoretical basis， value orientation， practice guidance and development effectiveness of the Party’s leadership over the work of people’s congresses respectively， and form a logically rigorous whole with rich contents by combining the secondary and tertiary viewpoints at the level of “protection belt”.

Key Words： Party’s overall leadership; work of people’s congresses; highest political principle; system of people’s congresses; running of the country by the people

收稿日期：2024-06-12

基金項目：本文系國家社會科學基金重大項目“習近平總書記關于發(fā)展全過程人民民主重要論述研究”（項目編號：21&ZD005）、上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“習近平總書記關于黨對人大工作全面領導重要論述研究”（項目編號：2023BKS001）的階段性成果。

作者簡介：上官酒瑞，男，山西陽城人，中共上海市委黨校（上海行政學院）科學社會主義教研部副主任、教授，研究方向為中國政府與政治等；王晶晶，女，山西忻州人，中共上海市委黨校（上海行政學院）研究生。