摘 要：高等教育“放管服”改革作為高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是破解制約高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制障礙的關(guān)鍵舉措。運(yùn)用教育政策借鑒理論分析框架，從跨國吸引、決策、實(shí)施和內(nèi)化四環(huán)節(jié)重新解讀改革政策。研究發(fā)現(xiàn)：高等教育“放管服”改革是內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果，當(dāng)然根本上是國家整體推動“放管服”改革發(fā)展到一定階段的自然和必然產(chǎn)物。但是此次改革依然是沿著“正面清單管理”思路而展開的“增量改革”，因而具有過渡性質(zhì)。推動高等教育領(lǐng)域“放管服”改革走向縱深，需要重視理念共識與創(chuàng)新，促進(jìn)改革內(nèi)驅(qū)力形成；運(yùn)用法治思維和工具，推進(jìn)改革法治化建設(shè)；深化國際與本土對話，構(gòu)建改革特色化體系。

關(guān)鍵詞：高等教育“放管服”改革；教育政策借鑒理論；推進(jìn)路徑

高等教育“放管服”改革展現(xiàn)了政府教育管理職能轉(zhuǎn)變的理念和方向，是推進(jìn)新時(shí)代高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新的重要途徑。目前先行文獻(xiàn)研究集中在經(jīng)驗(yàn)性分析^[1]、理論性思辨^[2]與政策性分析^[3]等方面，但是對于高等教育“放管服”改革政策的過程性分析不夠，沒有把此次改革放到國際國內(nèi)的大背景中來看待。從過程性角度來說，高等教育“放管服”改革是一種具有典型“借鑒”特征的政策活動。大衛(wèi)·菲利普斯與金伯利·奧克斯認(rèn)為：“教育（政策）借鑒過程，通常是一種外來教育政策或?qū)嵺`被一個(gè)國家所改變和調(diào)整，繼而實(shí)施和吸納的復(fù)雜過程，這是一種‘內(nèi)化’和‘本土化’的過程?！?sup>[4]國家或地區(qū)之間的教育政策或?qū)嵺`的借鑒過程主要包括：跨國吸引→決策→實(shí)施→內(nèi)化四個(gè)階段，這四個(gè)階段循環(huán)往復(fù)，為教育改革政策轉(zhuǎn)移研究提供了重要方法論意義。因此，運(yùn)用教育政策借鑒理論，重新審視高等教育領(lǐng)域“放管服”改革政策，不僅有利于深入高等教育“放管服”改革的復(fù)雜情景中去理解其來因去果，以及改革過程中存在的盲點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題，而且能夠?qū)Ω母镎咝纬扇嬖u價(jià)，從整體上把握和理解高等教育“放管服”改革政策的歷史方位和現(xiàn)實(shí)坐標(biāo)，有利于對改革政策演進(jìn)趨勢提出針對性優(yōu)化策略。

一、跨國吸引階段：外因驅(qū)動與內(nèi)因主導(dǎo)

教育政策借鑒理論四步模型提出，跨國吸引（Cross-National Attraction）是其中的第一階段，分為外在潛力和內(nèi)在動力。“外在潛力”是指外國教育政策或?qū)嵺`對本國教育產(chǎn)生外部的磁吸作用，具體包括處于主導(dǎo)地位的哲學(xué)或意識形態(tài)、宏觀頂層設(shè)計(jì)、實(shí)施戰(zhàn)略模式與制度結(jié)構(gòu)等。“內(nèi)在動力”是指引發(fā)一國教育政策學(xué)習(xí)或借鑒外國教育的內(nèi)部“催化劑”，具體包括經(jīng)濟(jì)競爭與政治變革、制度體系的崩潰、現(xiàn)實(shí)情況的不滿、外部評估的負(fù)面影響等。^[5]總體上影響我國高等教育“放管服”改革政策的外在潛力和內(nèi)在動力具體分析如下。

（一）外在潛力

世界主要發(fā)達(dá)國家高等教育治理的改革政策如何？是哪些國際經(jīng)驗(yàn)吸引我國對其進(jìn)行教育政策借鑒？通過考察世界主要發(fā)達(dá)國家高等教育治理政策，發(fā)現(xiàn)以下主要模式。

1.美國高等教育治理的分權(quán)共治模式。美國以分權(quán)制衡為理念，以法律規(guī)則為基礎(chǔ)，以增進(jìn)效益為目標(biāo)，在縱向上實(shí)行以法定權(quán)，結(jié)合美國“三權(quán)分立”機(jī)制體制，明確聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力主體的權(quán)責(zé)，確認(rèn)高校的獨(dú)立法人實(shí)體地位。在橫向上實(shí)行多方共治，在明確美國大學(xué)用人、理財(cái)和治事等自治權(quán)力的基礎(chǔ)上，建立政府、社會、市場和高校相互合作、彼此制衡的制度化治理機(jī)制，逐步形成了高等教育治理的內(nèi)外協(xié)同機(jī)制，體現(xiàn)出政府適度介入、高校保持精神獨(dú)立、社會廣泛參與的分權(quán)共治特征。

2.歐洲高等教育治理的自治與績效平衡模式。歐洲高等教育治理開始由政府控制模式轉(zhuǎn)向政府監(jiān)督模式，機(jī)構(gòu)自治、質(zhì)量保障、妥善授權(quán)逐步成為歐洲高等教育治理的核心。如英國高等教育以調(diào)整權(quán)力授予權(quán)限，重建資源流動機(jī)制，重塑政府-大學(xué)之間的關(guān)系，逐步形成了政府掌控、市場運(yùn)行、社會參與、高校自治的治理框架。德國高等教育以“合約管理”為核心治理理念，以“目標(biāo)協(xié)定”為治理工具，逐步實(shí)現(xiàn)從官僚式、集權(quán)式的國家調(diào)控，轉(zhuǎn)向以結(jié)果和績效為導(dǎo)向的治理模式。法國高等教育則是以法律的形式，賦予大學(xué)以公務(wù)法人的地位，保障大學(xué)通過合同協(xié)議的形式獲得完全的財(cái)政預(yù)算權(quán)，確認(rèn)政府角色從直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)的合作人、監(jiān)督人、保證人和資助人。

3.日本高等教育治理的法人化模式。隨著日本推行國家行政體制改革，政府運(yùn)用權(quán)力下放、解除管制、目標(biāo)績效等法治工具，實(shí)施國立大學(xué)法人化改革政策。在內(nèi)部治理方面，國立大學(xué)從國家行政組織中脫離出來，辦學(xué)決定權(quán)限大幅擴(kuò)大，轉(zhuǎn)變成“知識經(jīng)營體”。通過立法形式明確校長作為學(xué)校法人的代表，“要求各國立大學(xué)成立理事會、經(jīng)營協(xié)議會、教育研究評議會，形成對大學(xué)重要事項(xiàng)、運(yùn)營管理、教育研究等負(fù)有全責(zé)的基本內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”^[6]，確保國立大學(xué)自律性、自主性運(yùn)營。在外部治理方面，政府主要履行制度供給、宏觀規(guī)劃、調(diào)控監(jiān)管等職能；實(shí)施聘請校外專業(yè)人才參與大學(xué)管理層制度，打破大學(xué)與社會的藩籬，提高資源利用效率與效益；建立第三方評價(jià)體系，將評價(jià)結(jié)果和政府經(jīng)費(fèi)分配相聯(lián)系，促進(jìn)各國立大學(xué)之間的競爭。因而日本建立了政府宏觀調(diào)控、市場適當(dāng)競爭與大學(xué)有限自治的治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了政府、大學(xué)和社會之間的制衡關(guān)系。

從世界主要發(fā)達(dá)國家高等教育治理改革來看，整體上高等教育政策改革從集權(quán)走向分權(quán)、從控制走向協(xié)調(diào)、從管理走向治理，在政府、高校與社會之間尋求關(guān)系的制衡發(fā)展，試圖創(chuàng)新高等教育運(yùn)行機(jī)制，不斷增強(qiáng)高等教育競爭力，這些典型經(jīng)驗(yàn)通過政府人員國外考察、專家學(xué)者研究咨詢和新聞媒體報(bào)道傳播等路徑，形成政策問題輸入，進(jìn)入政策改革議程，從而為構(gòu)建和完善我國“政府有限管治與高校法人治理”^[7]的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，以及調(diào)整與優(yōu)化高等教育治理政策提供了借鑒。

（二）內(nèi)在動力

我國高等教育“放管服”政策改革的內(nèi)在動力主要在于以下幾點(diǎn)。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要?！巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”于黨的十八屆三中全會首次提出，這里的“國家包括高等教育，而且高等教育是國家最重要的核心競爭力的組成部分”^[8]。隨著高等教育步入普及化階段，黨中央、國務(wù)院把高等教育領(lǐng)域“放管服”改革作為全面深化教育行政管理體制改革的一個(gè)重要方面，由于國家治理與高等教育治理具有同構(gòu)性，高等教育“放管服”改革成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“重頭戲”，理應(yīng)要為落實(shí)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政策支持，進(jìn)而推進(jìn)高等教育強(qiáng)國建設(shè)。

2.深化高等教育綜合改革，推動高等教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)需求。黨的十九大報(bào)告提出，將“以人民為中心”作為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國特色社會主義的基本方略之一，因而辦好人民滿意的教育成為高等教育事業(yè)發(fā)展的新方向。高等教育“放管服”改革切中了高等教育綜合改革的關(guān)鍵點(diǎn)，與高等教育綜合改革的宗旨目的、目標(biāo)任務(wù)、問題導(dǎo)向、動力機(jī)制、法治要求、終極價(jià)值是一致的^[9]，與“在正確處理與外部關(guān)系、充分利用外部資源的前提下，對高校內(nèi)部的體制機(jī)制進(jìn)行全面、綜合改革”^[10]的改革著力點(diǎn)是契合的，有利于破解高等教育供給側(cè)改革的深層次難點(diǎn)問題。

3.擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。長期以來，我國高校管理一直處于政府與高校不對等的狀態(tài)。因而從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)，高等教育“放管服”改革提出了“三位一體”改革模式，有利于糾正政府、高校和社會三個(gè)“決策單位”的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系和利益偏差，形成符合中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度要求的多元共治格局。

由此可知，我國高等教育“放管服”改革的實(shí)施需要與世界潮流趨勢接軌，同時(shí)也不是“無根的浮萍”，而是在內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果?？陀^來講，這既是我國高校擴(kuò)大與落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)政策的新探索，又是受世界高等教育治理理念擴(kuò)散影響與政策借鑒下的新動向。

二、決策階段：被動決定與主動選擇

教育政策借鑒理論認(rèn)為，決策類型（Decision）包括：理論型、實(shí)踐型、虛假型和快速型四種決策。那么我國高等教育“放管服”改革政策屬于哪種決策？

（一）現(xiàn)實(shí)梗阻

隨著我國高等教育由大眾化邁向普及化階段，其發(fā)展重心也由單純追求規(guī)模和數(shù)量的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)到注重質(zhì)量提升和內(nèi)涵式發(fā)展上來，但是我國高等教育運(yùn)行體制造成利益相關(guān)者權(quán)力失衡，治理主體之間的協(xié)同機(jī)制缺失。首先，政府干預(yù)缺乏有效的制衡機(jī)制。政府常常以“全能者”的角色身份進(jìn)行直接干預(yù)，這種路徑依賴不僅易于導(dǎo)致政府職能產(chǎn)生缺位、越位甚至錯位的現(xiàn)象，而且對高校行政管理體制改革抱有忽視或掣肘的心理傾向，使得高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、編制及崗位、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用管理等深度改革方面“畏首畏尾”。其次，高校自主管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。高校內(nèi)部行政管理體制的存在泛行政化現(xiàn)象，政治權(quán)力、行政權(quán)力呈現(xiàn)出強(qiáng)化和異化，而學(xué)術(shù)權(quán)力體現(xiàn)出弱化和虛化的傾向，各權(quán)力主體“固守”不同追求目標(biāo)，自主管理理念難以達(dá)成共識。再者，社會參與缺乏有效的融入機(jī)制。一方面高等教育第三方機(jī)構(gòu)和社會組織參與意識薄弱，參與廣度與深度不足，未能形成社會力量參與高等教育外部治理的有效機(jī)制。另一方面社會外部力量參與高校內(nèi)部治理還沒有引起重視，多數(shù)高校理事會難以真正“理事”。這些現(xiàn)狀為高等教育領(lǐng)域“放管服”改革政策的提出奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）理論支撐

高等教育“放管服”改革政策的形成具有深厚的理論基礎(chǔ)。

1.追求效率和效益的新公共管理理論。20世紀(jì)70年代末至80年代初，面對傳統(tǒng)行政管理模式的失效，世界范圍內(nèi)掀起了一場“重塑政府”“再造政府”的新公共管理運(yùn)動。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出10項(xiàng)政府改革觀點(diǎn)：“包括從劃槳到掌舵、從服務(wù)到授權(quán)、從壟斷到競爭、從規(guī)章到使命、從投入到效果、從官僚到顧客、從浪費(fèi)到收益、從治療到預(yù)防、從集權(quán)到分權(quán)、從計(jì)劃到市場等內(nèi)容?！?sup>[11]因而新公共管理理論也被描述為一種追求“3E”的改革運(yùn)動，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。隨著新公共管理的理念逐步通過國家政策滲入高等教育領(lǐng)域，各國政府對高等教育治理也由“全面干預(yù)”轉(zhuǎn)為“遠(yuǎn)端操控”。具體來說，一方面注重目標(biāo)管理，減少過程控制，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，強(qiáng)調(diào)表現(xiàn)性評估，將經(jīng)費(fèi)資助與績效表現(xiàn)相掛鉤，強(qiáng)化對高校的結(jié)果問責(zé)與效益考察。

2.強(qiáng)調(diào)多主體協(xié)同化的公共治理理論。20世紀(jì)90年代以來，面對“治理危機(jī)”的出現(xiàn)，公共治理理論被視為“后新公共管理”改革范式，是對新公共管理運(yùn)動的揚(yáng)棄與超越，并逐步成為新一輪政府改革的全球化趨勢。公共治理理論是由新公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、數(shù)字治理和公共價(jià)值管理等理論發(fā)展而來的新型管理理論，本質(zhì)上注重政府、市場、第三方部門之間在公共管理過程中的共同參與和協(xié)調(diào)運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元協(xié)同的治理體系。^[12]隨著公共治理理論追求“善治”理念逐漸被應(yīng)用到高等教育領(lǐng)域改革之中，高等教育領(lǐng)域呈現(xiàn)出服務(wù)主體多元化、服務(wù)組織結(jié)構(gòu)扁平化、第三方部門興起發(fā)展的新格局。與此同時(shí)，新公共管理理論和公共治理理論也逐漸傳入我國，成為影響我國高等教育領(lǐng)域改革政策的重要理論之一。

（三）決策過程

高等教育“放管服”改革政策是隨著國家行政體制改革的推進(jìn)而逐步深化的。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革”，要求將推進(jìn)“政校分立、管辦分離”與“落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”作為建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度重要內(nèi)容，標(biāo)志著高等教育體制改革進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。2012年黨的十八大明確指出，將簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能確定為深化行政體制改革的“牛鼻子”。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，在管辦評分離改革的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。2014年和2015年陸續(xù)頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》。政策的密集發(fā)布表明政府亟待推進(jìn)管辦評分離改革，迫切需要構(gòu)建“政府宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會廣泛參與支持”的治理格局。但是改革實(shí)踐中“管”的政策未發(fā)生根本上的變化，“管辦評分離”實(shí)施效果并不理想，問題集中到必須解決“管”字上來。2015年全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議，首次提出“放管服”改革概念。2016年政府工作報(bào)告明確提出“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展”。隨著“放管服”成為國家行政管理體制改革方向，2017年《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》正式發(fā)布，與“管辦評分離”改革相比，此次改革體現(xiàn)出以政府“自身革命”為著力點(diǎn)，以“放管服”相結(jié)合為主線，以及堅(jiān)持多部門協(xié)同施策的特征，為的是進(jìn)一步向地方政府和高校放權(quán)。

綜上可知，我國高等教育“放管服”政策改革不是停留于理論層面之上，而是屬于實(shí)踐的、快速的決策類型。

三、實(shí)施階段：盲目照搬與聯(lián)系實(shí)際

教育政策借鑒理論強(qiáng)調(diào)實(shí)施階段（Implementation）的影響因素有：思想與輿論支撐、制度保證與重要行動者參與、變革速度與國情適應(yīng)性等。因而在做出高等教育“放管服”改革決策后，這一政策實(shí)施階段需要考慮兩個(gè)前提：其一政府內(nèi)部對改革現(xiàn)行高等教育管理體制議題，形成實(shí)施方案；其二政府、高校和社會對改革政策達(dá)成廣泛的實(shí)施共識。

（一）思想共識

在高等教育“放管服”改革政策啟動前后，一方面中央和地方通過組織召開電視電話會議、座談會等方式，對改革實(shí)施意見進(jìn)行政策解讀和推動落實(shí)，爭取社會支持，營造良好氛圍。例如，2014年5月，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會上提出，高校應(yīng)該成為教育改革的“排頭兵”，構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制；2018年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上，更是強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持深化教育改革創(chuàng)新”，為推進(jìn)高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新提供了方向性指引。另一方面國家教育行政部門積極跟進(jìn)、總結(jié)和推廣高等教育“放管服”改革成功案例和典型經(jīng)驗(yàn)。例如，教育部于2018年11月-2021年11月，總共發(fā)布24期《高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)踐操作指南》，為落實(shí)高等教育“放管服”改革提供了借鑒參考。由此可見，政策的學(xué)習(xí)宣傳教育與“重要行動者”參與，為全面實(shí)施高等教育“放管服”改革政策準(zhǔn)備了充分的輿論保障和思想共識。

（二）制度建設(shè)

政策高效執(zhí)行需要“強(qiáng)相關(guān)”配套制度建設(shè)的支撐。國務(wù)院發(fā)布《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，第一次提出要深入推進(jìn)高等教育“放管服”改革。此后政策發(fā)布數(shù)量變得密集且政策供給范圍開始拓展。2017年《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》提出：“把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”，做好“放管服”有機(jī)結(jié)合，隨后教育部等五部門聯(lián)合頒布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》專門文件，從優(yōu)化學(xué)科專業(yè)設(shè)置、改革編制及崗位管理、改善進(jìn)人用人環(huán)境、改進(jìn)教師職稱評審、健全薪酬分配、強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用管理、完善高校內(nèi)部治理，以及加強(qiáng)監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)等8個(gè)方面做出制度性安排，標(biāo)志著高等教育“放管服”改革政策領(lǐng)域不斷拓展、政策內(nèi)容更加具體、政策架構(gòu)初步形成。2018年《中華人民共和國高等教育法》完成第二次修正，從依法治教的角度，以正面清單的形式，重申賦予高校7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，預(yù)示高等教育“放管服”改革從政策意見上升至法律規(guī)定。這一系列國家正式制度的推行促進(jìn)了高等教育“放管服”改革政策的有效實(shí)施。

（三）實(shí)施保障

高等教育“放管服”改革政策作為一項(xiàng)綜合性的“共識型決策”，涉及到教育、科技、人社、發(fā)改、財(cái)政、編制等政府部門，因而既要做好分工、明確責(zé)任，也需要密切配合、協(xié)同合作。一方面建立健全工作機(jī)制是組織保障的核心。如何保障該放的權(quán)力堅(jiān)決放？該辦的事加快辦？該服務(wù)的服務(wù)好？特別是對跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，需要發(fā)揮組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的功用。國家層面相繼成立了國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組；省級層面則分別制定落實(shí)辦法和實(shí)施細(xì)則等。另一方面建立健全監(jiān)管機(jī)制是組織保障的關(guān)鍵。在政府部門逐步取消教育行政審批事項(xiàng)的過程中，如何保障各地方和高校落實(shí)改革政策？就需要通過完善“雙隨機(jī)”抽查、教育督導(dǎo)、信用機(jī)制、工作巡視和質(zhì)量保障監(jiān)測等機(jī)制，做好事中事后監(jiān)管和督促。如國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會將高等教育領(lǐng)域“放管服”改革列入首輪省級政府履行教育職責(zé)評價(jià)測評體系，并納入年度教育改革重點(diǎn)督察，保障高等教育“放管服”改革任務(wù)“實(shí)”起來。

四、逐步內(nèi)化階段：畸形發(fā)展與融合共生

教育政策借鑒理論指出，內(nèi)化階段（Internalisation/Indeginisation）主要涉及影響原有教育體系的方式、政策吸納與推行過程，以及政策融匯實(shí)施與評估改進(jìn)。具體試圖解答以下問題：對我國傳統(tǒng)集權(quán)式的高等教育管理體制有何影響？高等教育“放管服”改革政策是如何進(jìn)行的？如何對該政策進(jìn)行本土化的調(diào)整，并逐步融合成一種更加有效的高等教育治理機(jī)制？

（一）確立“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革理念

1.“放”是高等教育“放管服”改革前提。高等教育簡政放權(quán)要按照法律依據(jù)和法律授權(quán)，重新定位政府、高校和社會的權(quán)責(zé)邊界和行動范圍，讓政府“減權(quán)限權(quán)、去冗歸位”，做到補(bǔ)缺位、糾錯位、防越位，提升高校自主發(fā)展能力，激發(fā)社會主體創(chuàng)造力。因而需要改革以行政審批為主的傳統(tǒng)管理環(huán)節(jié)，才能為實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)提供保障。

2.“管”是高等教育“放管服”改革的基礎(chǔ)。高等教育放管結(jié)合要在遵循高等教育規(guī)律的前提下，發(fā)揮好政府履行事中、事后的監(jiān)管職能，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)更新，吸納社會專業(yè)力量參與，使高等教育治理結(jié)構(gòu)由單向度管理轉(zhuǎn)向多元化共治，從而推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。因而“放”與“管”兩者是統(tǒng)一的，因?yàn)楹喺⒉灰馕吨鴳姓艡?quán)更不是放任。

3.“服”是高等教育“放管服”改革的目的。高等教育優(yōu)化服務(wù)要在“放”與“管”深刻變革的基礎(chǔ)上，要求政府確立現(xiàn)代治理理念，完善高等教育現(xiàn)代治理制度，減少行政審批的直接介入，營造有利的發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化政府供給能力和提升服務(wù)質(zhì)量，提供人民滿意的高等教育服務(wù)。因而“放”與“管”為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)提供了必要條件，優(yōu)化服務(wù)則為“放”與“管”供應(yīng)了具體標(biāo)準(zhǔn)。

簡要來說，簡政放權(quán)要求高等教育由“集權(quán)治理”轉(zhuǎn)向“分權(quán)治理”，放管結(jié)合要求從“高權(quán)管制”轉(zhuǎn)向“多元共治”，優(yōu)化服務(wù)要求從“審批導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“服務(wù)導(dǎo)向”，三者之間體現(xiàn)了高等教育治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的不同層面，是一種“層層遞進(jìn)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，實(shí)際上改革的最終目標(biāo)就是要在高等教育發(fā)展過程中形成政府、高校和社會的良性互動機(jī)制。

（二）實(shí)施“總體設(shè)計(jì)、試點(diǎn)推廣、分步實(shí)施”的改革原則

從政策執(zhí)行過程來看，高等教育“放管服”改革經(jīng)歷政府頂層設(shè)計(jì)、改革政策試點(diǎn)和分步推廣實(shí)施階段，體現(xiàn)出漸進(jìn)式特征?？傮w上，高等教育“放管服”改革既取得諸多成效，比如加強(qiáng)了中央政府對高等教育的宏觀指導(dǎo)；擴(kuò)大了省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)；賦予了高校在招生改革、學(xué)位專業(yè)、科研管理、職稱評審、資產(chǎn)管理、政務(wù)服務(wù)等方面更大的辦學(xué)自主權(quán)。與此同時(shí)也發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行存在偏離，比如全國人大常務(wù)委員會《高等教育法》實(shí)施情況檢查報(bào)告，明確指出高等教育“放管服”政策設(shè)計(jì)與改革實(shí)踐依然面臨現(xiàn)實(shí)困境，改革政策還沒有完全落地。

1.簡政放權(quán)存在“口徑不一”。由于此次改革并沒有對簡政放權(quán)作出統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)化要求，只是規(guī)定各部門、各地方結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。因而不同部門（如中央各部委與地方教育行政部門）、不同地方（如高等教育發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)區(qū)域）之間，以及不同類型（如部屬與省屬）、不同層次（如博碩士學(xué)位授予權(quán)與非博碩士學(xué)位授權(quán)單位）高校之間的放權(quán)步調(diào)和幅度就存在差異性，致使有的放權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)假放、少放、虛放甚至亂放的現(xiàn)象，影響了簡政放權(quán)整體效果的釋放。^[13]同時(shí)由于未考慮高校承接能力，也引發(fā)了政府權(quán)力“放不下”和高?！敖硬蛔　钡默F(xiàn)實(shí)矛盾。

2.放管結(jié)合存在“規(guī)制恐慌”。在簡政放權(quán)的背景下，高等教育需要改變傳統(tǒng)“以審代管，以罰代管”的監(jiān)管方式，落實(shí)事中事后的監(jiān)管機(jī)制，但是實(shí)際上受制于政府對高校多重責(zé)任的需要，以及高校對政府資源供給的過度依賴，為取得特殊身份、等級、特權(quán)等“符號資本”，新型的高等教育監(jiān)管機(jī)制在“合法化”的文件治教、項(xiàng)目治教的外衣下，具有更多的隱蔽性和誘導(dǎo)性，使高校辦學(xué)自主權(quán)存在變相萎縮傾向。

3.優(yōu)化服務(wù)存在“思維定式”。從部分地方政府年度報(bào)告和教育行政部門網(wǎng)站來看，受傳統(tǒng)行政管理經(jīng)驗(yàn)的影響，依然存在重管理輕服務(wù)的意識，片面地認(rèn)為管理就是服務(wù)，例如有的地方把放權(quán)數(shù)量作為衡量高等教育“放管服”改革成果的重要指標(biāo)。另外在對廣東韶關(guān)、惠州、茂名、梅州、肇慶5所地方本科高校教學(xué)、科研人員的訪談?wù){(diào)查中，發(fā)現(xiàn)他們最想解決的公共服務(wù)排在前三的是：考核指標(biāo)過于僵硬、管理系統(tǒng)設(shè)置過多、程序表格繁瑣復(fù)雜，可見這些問題削弱了行政效率和服務(wù)效果的提升。

因而隨著高等教育“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)，需要明確政策改革理念，貫徹落實(shí)改革原則，處理好整體式改革與局部式改革、漸進(jìn)式改革與突進(jìn)式改革、自上而下與自下而上、數(shù)量速度與質(zhì)量效益之間的關(guān)系。

五、高等教育“放管服”改革的推進(jìn)路徑

綜上所述，運(yùn)用教育政策借鑒理論分析范式，能夠準(zhǔn)確把握我國高等教育“放管服”改革的演進(jìn)歷程和階段特征，認(rèn)識到高等教育領(lǐng)域“放管服”改革既是一個(gè)歷史問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題；既具有教育全球化的普遍性，也具有本土化的特殊性。但是從根本上說，該政策是在國家整體推動“放管服”改革發(fā)展到一定階段的自然和必然產(chǎn)物。黨的二十大報(bào)告提出“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的目標(biāo)任務(wù)，建議從以下三個(gè)方面，進(jìn)一步深化高等教育“放管服”改革，創(chuàng)新高等教育治理機(jī)制。

（一）重視理念共識與創(chuàng)新，促進(jìn)高等教育“放管服”改革內(nèi)驅(qū)力形成

高等教育“放管服”改革既要堅(jiān)持改革政策“自上而下”的普遍性，也要兼顧改革政策“自下而上”的特殊性。其一，堅(jiān)持政令統(tǒng)一。中央政府要堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革共識，以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為改革理念，取消和下放政府行政權(quán)力，融合關(guān)聯(lián)、相近的審批事項(xiàng)，以“總體設(shè)計(jì)、試點(diǎn)推廣、分步實(shí)施”為改革原則，做到上下聯(lián)動、左右銜接，持續(xù)拓展改革的廣度深度，發(fā)揮改革政策的綜合效應(yīng)。其二，注重因地制宜。省級政府要在遵循中央政策精神的基礎(chǔ)上，按照“符合實(shí)際、切實(shí)可行”的要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，綜合考慮不同區(qū)域、不同部門、不同院校的異質(zhì)性和承接力，精準(zhǔn)做到按需放權(quán)和差異放權(quán)。此外，還要強(qiáng)化對改革政策的有效監(jiān)管，促進(jìn)政府職能向服務(wù)型范式轉(zhuǎn)變。

（二）運(yùn)用法治思維和工具，推進(jìn)高等教育“放管服”改革法治化建設(shè)

高等教育“放管服”改革既要堅(jiān)持以法治思維為引領(lǐng)，也要以法治方式加以推進(jìn)執(zhí)行。其一，樹立以法治思維為引領(lǐng)，保障高等教育“放管服”改革有法可依。雖然高等教育“放管服”改革頒布了諸多行政性文件，但是并未以法律的形式予以確定?！靶≈侵问拢兄侵稳?，大智立法”，因而高等教育“放管服”改革需要由行政性授權(quán)轉(zhuǎn)向法律性授權(quán)，推進(jìn)高等教育“放管服”改革的法律法規(guī)體系建設(shè)，使政策指導(dǎo)與立法保障同向同行，規(guī)避改革先行與法律滯后的矛盾。其二，運(yùn)用“三張清單”工具推進(jìn)改革實(shí)施，營造與改革政策相適應(yīng)的法治環(huán)境。具體而言，制定高等教育管理的權(quán)力清單，明確政府、高校和社會不同主體的權(quán)力；探索和實(shí)施高校自主辦學(xué)的負(fù)面清單，強(qiáng)化“依章（程）治?！币庾R，擴(kuò)大與落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)；推進(jìn)高等教育管理的責(zé)任清單，強(qiáng)化政府、高校和社會不同主體的責(zé)任，通過健全“雙隨機(jī)”抽查、第三方評估，以及利用信息技術(shù)監(jiān)督等方式，撤銷形式主義的督查考核事項(xiàng)，完善配套監(jiān)督體系建設(shè)，逐步建立政府依法治教、高校依法辦學(xué)、社會依法參與的高等教育多元治理新格局。

（三）深化國際與本土對話，構(gòu)建高等教育“放管服”改革特色化體系

高等教育“放管服”改革既要借鑒國際高等教育治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展趨勢，也要堅(jiān)持立足中國國情、發(fā)展中國特色，助推高等教育現(xiàn)代化。其一，高等教育“放管服”改革政策的實(shí)施具有過渡性質(zhì)，需要繼續(xù)關(guān)注其他國家高等教育治理改革的最新實(shí)踐，為我國相應(yīng)政策調(diào)整提供借鑒。從改革政策內(nèi)容來看，此次改革依然是沿著“正面清單管理”思路而展開的“增量改革”，其政策理念和改革措施并沒有完全沖脫“集中統(tǒng)一”高等教育管理模式的路徑依賴，政策執(zhí)行也需要在逐步本土化的過程中繼續(xù)向縱深推進(jìn)。其二，高等教育“放管服”改革不能脫離歷史背景和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，盲目照搬西方高等教育治理模式。從高校外部治理層面看，高等教育“放管服”改革要為理順政府、高校和社會之間主體關(guān)系確立“規(guī)矩”，明確責(zé)任擔(dān)當(dāng)和能力指向，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)；從高校內(nèi)部治理層面看，高等教育“放管服”改革要遵循高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的整體性邏輯，發(fā)揮章程的“綱領(lǐng)性”作用，完善政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力“協(xié)同共治”的治理結(jié)構(gòu)，健全縱向與橫向?qū)蛹壍暮献鲄f(xié)商機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部治理體系良性發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）