摘 要：新中國(guó)成立以來，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策經(jīng)歷了“艱難探索—規(guī)范發(fā)展—提質(zhì)增速—鞏固完善”四個(gè)階段的轉(zhuǎn)型。歷史制度主義作為中長(zhǎng)期制度變遷的經(jīng)典理論，對(duì)高等教育國(guó)際化政策的歷史嬗變具有較強(qiáng)的詮釋力。按照“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者”的理論分析框架，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策變遷受到經(jīng)濟(jì)制度、政治體制、文化觀念等深層結(jié)構(gòu)因素的制約；構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)的聯(lián)合作用下催生出路徑依賴現(xiàn)象，在外部動(dòng)力的驅(qū)使下，制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換和制度斷裂進(jìn)一步促進(jìn)高等教育國(guó)際化政策的轉(zhuǎn)型；政府、高校和學(xué)生個(gè)體的理性選擇成為推動(dòng)政策變遷的內(nèi)部動(dòng)力。通過歷史制度主義的整合研究，得出以下結(jié)論：我國(guó)高等教育國(guó)際化政策由強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷共存；以“漸進(jìn)式”發(fā)展為主，呈現(xiàn)出良性的路徑依賴現(xiàn)象；重大轉(zhuǎn)型源于歷史“否決點(diǎn)”的外部沖擊；發(fā)展格局由國(guó)家一元控制轉(zhuǎn)向多元主體參與。

關(guān)鍵詞：高等教育國(guó)際化；政策變遷；歷史制度主義；制度邏輯

新中國(guó)成立以來，我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展日臻完善，已邁入跨境文化交流的大國(guó)行列。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出：“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，促進(jìn)人才區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，著力形成人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)人才國(guó)際交流，用好用活各類人才?！?sup>[1]高校人才國(guó)際交流將繼續(xù)成為我國(guó)高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，高等教育國(guó)際化進(jìn)入新的歷史變革期，國(guó)際政治局勢(shì)動(dòng)蕩加深、后疫情時(shí)代的潛在沖擊、信息通訊技術(shù)的更新迭代以及高等教育內(nèi)在的變革需求等，都在挑戰(zhàn)其傳統(tǒng)的發(fā)展模式。

政策工具是政府為解決社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具是教育行政部門為解決高等教育的政策問題而采用的可以控制的手段。^[2]回溯以往我國(guó)高等教育國(guó)際化的政策研究，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者多以“出國(guó)留學(xué)”^[3]“來華教育”^[4]“中外合作辦學(xué)”^[5]等單一類型的政策文本分析為主，鮮少從宏觀角度出發(fā)對(duì)高等教育國(guó)際化政策的歷史沿革進(jìn)行系統(tǒng)研究。只有進(jìn)一步厘清我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的發(fā)展脈絡(luò)和作用機(jī)制，才能更好地迎接歷史變革期的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以政策工具為引領(lǐng)，重塑高等教育國(guó)際化發(fā)展的新樣態(tài)?；诖?，本研究從教育部、國(guó)家政府網(wǎng)等相關(guān)部門的官方網(wǎng)站收集1949至2023年間與高等教育國(guó)際化政策相關(guān)的文本資料，借助歷史制度主義的理論框架探尋高等教育國(guó)際化的政策變遷歷程，以期為我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展模式的調(diào)整與優(yōu)化提供有益參考。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架：歷史制度主義

歷史制度主義一經(jīng)產(chǎn)生，便受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了細(xì)致深入的研究與探討。作為中長(zhǎng)期制度變遷的經(jīng)典理論，歷史制度主義建構(gòu)的“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者”分析框架，對(duì)高等教育國(guó)際化政策的歷史嬗變具有較強(qiáng)的詮釋力。

（一）歷史制度主義理論闡釋

歷史制度主義作為新制度主義的主要流派之一，對(duì)舊制度主義進(jìn)行了批判性繼承與改造，同時(shí)吸取了行為主義和理性選擇主義的相關(guān)理論基礎(chǔ)。彼得·豪爾（Peter Hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosemary Taylor）總結(jié)了四大特征：（1）從相對(duì)廣泛的角度界定制度與個(gè)體行為間的相互關(guān)系；（2）強(qiáng)調(diào)權(quán)力在制度運(yùn)作過程中的非對(duì)稱性；（3）注重分析制度發(fā)展過程中的路徑依賴和意外后果；（4）關(guān)注整合研究。^[6]歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度更改不僅取決于當(dāng)前的操作與事件，還取決于之前的一系列事件。^[7]國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，歷史制度主義主要包括兩大部分：時(shí)間理論通過對(duì)時(shí)間序列和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的分析來發(fā)現(xiàn)制度變遷之間的內(nèi)在聯(lián)系；制度理論研究制度如何受到經(jīng)濟(jì)、政治等因素的驅(qū)動(dòng)發(fā)生變革。^[8]

總結(jié)而言，歷史制度主義一定程度上恢復(fù)了對(duì)“政治”的研究。^[9]它將制度演進(jìn)與歷史進(jìn)程有機(jī)融合，重點(diǎn)考察中長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)制度的產(chǎn)生、演進(jìn)、終止等內(nèi)容，為研究政策變遷及后續(xù)的政策變革提供了一種適切的理論分析框架。

（二）歷史制度主義的分析框架

新制度主義通過采取“算計(jì)路徑”和“文化路徑”兩種方式解析制度問題?！八阌?jì)路徑”關(guān)注微觀層面，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的利益需要和理性選擇；“文化路徑”則強(qiáng)調(diào)宏觀層面，側(cè)重于從制度背后隱藏的深層結(jié)構(gòu)出發(fā)探究制度問題。^[10]歷史制度主義將以上兩種路徑進(jìn)行聯(lián)結(jié)，它將理性主義的“行動(dòng)者”和結(jié)構(gòu)主義的“深層結(jié)構(gòu)”相統(tǒng)一，構(gòu)建一種“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者”的解釋框架。^[11]因此，本研究嘗試從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面對(duì)影響高等教育國(guó)際化政策變遷的因素進(jìn)行梳理，并最終得出分析框架圖（如圖1）。

第一，宏觀層面—結(jié)構(gòu)分析。制度是“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”^[12]，結(jié)構(gòu)主義理論認(rèn)為所有制度背后潛藏著一種“深層結(jié)構(gòu)”，正是這些結(jié)構(gòu)影響和制約著制度系統(tǒng)的生發(fā)與演變。

第二，中觀層面—制度分析。一般包含路徑依賴研究和動(dòng)力機(jī)制分析。“路徑依賴”指政府在某一領(lǐng)域做出的決策頒布實(shí)行后，除非有足夠的力量克服最初形成的制度慣性，否則基于此構(gòu)建的制度模式將會(huì)被一直持續(xù)和強(qiáng)化?！皠?dòng)力機(jī)制”分為外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力。當(dāng)社會(huì)大環(huán)境發(fā)生變化，外部動(dòng)力有所調(diào)整，制度也會(huì)隨之產(chǎn)生變化。

第三，微觀層面—行動(dòng)者分析。理性主義將個(gè)體視為自我利益主體，其行為主旨在于追求個(gè)體功利的最大化。通過分析各行為主體對(duì)稀缺資源的利益角逐，可以探究制度變遷的內(nèi)部動(dòng)力。

（三）歷史制度主義與高等教育國(guó)際化政策分析的適切性

作為一種重要的政策分析工具，歷史制度主義是教育政策研究的新理論基礎(chǔ)之一^[13]，適用于對(duì)中長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)的教育政策變遷進(jìn)行制度與歷史的整合研究?；诓煌臅r(shí)代背景和歷史節(jié)點(diǎn)，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策經(jīng)歷了曲折上升的發(fā)展過程。運(yùn)用歷史制度主義研究我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的嬗變具有較高的理論適切性：其一，歷史制度主義把時(shí)間要素、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、斷裂平衡等進(jìn)行有序串聯(lián)，再現(xiàn)政策發(fā)展的基本脈絡(luò)，能夠幫助我們更好地了解時(shí)間序列和關(guān)鍵事件在政策演進(jìn)過程中的重要影響，為探究高等教育國(guó)際化政策變遷的制度邏輯提供了切實(shí)有效的研究路徑。其二，歷史制度主義融合結(jié)構(gòu)觀、歷史觀和理性主義觀，綜合分析制度在何種社會(huì)背景和動(dòng)力驅(qū)使下進(jìn)行生成、轉(zhuǎn)換、斷裂、終止等過程，剖析制度存續(xù)或轉(zhuǎn)化的作用機(jī)制，可以更加全面地闡釋高等教育國(guó)際化政策變遷的運(yùn)行機(jī)理。其三，通過考察制度變遷的軌跡和影響因素，歷史制度主義更加詳細(xì)地刻畫了制度行動(dòng)過程，從而有助于我們更好地把握制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，為后續(xù)高等教育國(guó)際化政策的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、政策演變：高等教育國(guó)際化政策的歷史嬗變

時(shí)間的連續(xù)性構(gòu)成了歷史的序列性，事物當(dāng)前的樣貌是由歷史的沉淀和轉(zhuǎn)化而來。通過對(duì)我國(guó)高等教育國(guó)際化政策發(fā)展的時(shí)間序列和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行剖析，將政策的演變歷程劃分為艱難探索階段（1949-1977年）、規(guī)范發(fā)展階段（1978-1991年）、提質(zhì)增速階段（1992-2016年）、鞏固完善階段（2017年至今）四個(gè)時(shí)間波段，每個(gè)時(shí)間波段有其獨(dú)特的發(fā)展特征。

（一）艱難探索階段（1949-1977年）

中華人民共和國(guó)成立后，面對(duì)一窮二白、百業(yè)待舉的國(guó)內(nèi)環(huán)境和復(fù)雜的國(guó)際政治格局，高等教育國(guó)際化的發(fā)展也隨之進(jìn)入艱難探索時(shí)期。這一歷史階段，受公共外交和意識(shí)形態(tài)的深刻影響，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策呈現(xiàn)出明顯的政治依附性、出國(guó)留學(xué)政策單一化、來華留學(xué)政策規(guī)范性較弱的特征。

高等教育的跨國(guó)交流具有強(qiáng)烈的政治依附性。新中國(guó)成立初期，確立了“以俄為師”的建設(shè)方針，教育領(lǐng)域開始全盤借鑒蘇聯(lián)的教學(xué)模式，派遣優(yōu)秀師生進(jìn)行跨國(guó)交流。1950年《中蘇友好同盟互助條約》簽訂，為兩國(guó)間的教育流動(dòng)提供了有利的外部環(huán)境。同年，中國(guó)與匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、捷克斯洛伐克、保加利亞等東歐五國(guó)簽訂留學(xué)生派遣協(xié)議，開展以歷史和語言學(xué)科為主的雙向派遣和以工程技術(shù)類為主的單向派遣交流活動(dòng)。隨后，我國(guó)與少部分西方資本主義國(guó)家的關(guān)系趨于緩和，國(guó)家批準(zhǔn)了《關(guān)于接受資本主義國(guó)家派遣留學(xué)生來我國(guó)學(xué)習(xí)的修改意見》，改變以往“一邊倒”的教育外交政策。20世紀(jì)50年代末，中蘇盟友關(guān)系破裂，迫使我國(guó)重新探索高等教育國(guó)際化的新路徑。1965年，國(guó)務(wù)院通過《關(guān)于向資本主義國(guó)家派遣自然科學(xué)留學(xué)生問題的請(qǐng)示報(bào)告》，計(jì)劃向英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家輸送留學(xué)生。1973年，《關(guān)于接收來華留學(xué)生計(jì)劃和留學(xué)生工作若干問題的請(qǐng)示報(bào)告》顯示我國(guó)教育交流的合作國(guó)涉及東歐國(guó)家、第三世界國(guó)家以及資本主義國(guó)家。

出國(guó)留學(xué)形式和留學(xué)專業(yè)較為單一。這一時(shí)期，我國(guó)高等教育的合作國(guó)以蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家為主，派往西方資本主義國(guó)家的人員數(shù)量占比較低。出國(guó)留學(xué)的形式單一化，公費(fèi)留學(xué)是唯一選擇。此外，建國(guó)初期出于大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力和公共外交的需要，我國(guó)派遣的留學(xué)生主要以學(xué)習(xí)理工類和語言類為主。20世紀(jì)50年代，國(guó)家制定了“嚴(yán)格審核，爭(zhēng)取多派，理科為主，兼顧全面”^[14]的政策方針。數(shù)據(jù)顯示，1956年派往蘇聯(lián)交流的留學(xué)生中，理工類專業(yè)的占比在75%左右。^[15]20世紀(jì)60年代，國(guó)內(nèi)俄語人才相對(duì)過剩、其他外語人才緊缺的局面促使政府部門進(jìn)一步提出“增派語言類留學(xué)生”的政策，60年代中期共計(jì)派出1221名留學(xué)生學(xué)習(xí)34種外國(guó)語言。^[16]

來華留學(xué)政策的弱規(guī)范性。1954年，原政務(wù)院頒布《各人民民主國(guó)家來華留學(xué)生暫行管理辦法（草案）》，對(duì)外國(guó)留學(xué)生的入學(xué)資格、教學(xué)安排、學(xué)習(xí)年限、管理制度、畢業(yè)要求等進(jìn)行初步規(guī)定。緊接著，高等教育部印發(fā)《關(guān)于各兄弟國(guó)家派來的留學(xué)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)辦法的通知》，進(jìn)一步為學(xué)費(fèi)管理制定政策方案。1962年，國(guó)家教育委員會(huì)等部門聯(lián)合印發(fā)《外國(guó)留學(xué)生工作試行條例（草稿）》，對(duì)來華留學(xué)生的接受、教學(xué)、思想、生活等方面的管理工作做出具體規(guī)定。這一階段，國(guó)家相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布來華留學(xué)的政策文件，但內(nèi)容較為分散，數(shù)量有限，且一般由中央政府進(jìn)行直接管理，尚未形成規(guī)范性、系統(tǒng)性的政策體系。

（二）規(guī)范發(fā)展階段（1978-1991年）

1978年，十一屆三中全會(huì)順利召開，我國(guó)開始實(shí)行“對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放”的經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)全國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的全面進(jìn)步。在教育領(lǐng)域，高等教育國(guó)際化政策更趨開放和規(guī)范，人員國(guó)際流動(dòng)形式不斷豐富，出國(guó)留學(xué)人員的管理工作更加科學(xué)，并將來華留學(xué)生的學(xué)位管理納入了法治化進(jìn)程。

重點(diǎn)關(guān)注人員國(guó)際化，以公派和自費(fèi)雙向結(jié)合的形式開展國(guó)際交流。1981年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，指出自費(fèi)與公費(fèi)均作為培養(yǎng)留學(xué)人才的渠道，國(guó)家要在政治上對(duì)兩類留學(xué)人員一視同仁。自此，我國(guó)正式開啟了自費(fèi)留學(xué)的基本政策。1984年，國(guó)務(wù)院再次批準(zhǔn)《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，對(duì)以往的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，放寬了自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的限制，留學(xué)人員數(shù)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。1985年，根據(jù)“要堅(jiān)決大膽放開”^[17]的中央指示精神，國(guó)家取消了對(duì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的資格審核，“出國(guó)熱”迅速在全國(guó)蔓延。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986至1990年間，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)人數(shù)已攀升至13萬人，截至1991年，我國(guó)在外留學(xué)生人數(shù)達(dá)到17萬人。^[18]改革開放后，我國(guó)迎來了人員國(guó)際交流的留學(xué)大潮，自費(fèi)出國(guó)成為高等教育國(guó)際化政策的重要組成部分，與公派留學(xué)相輔相成，共同促進(jìn)高等教育國(guó)際化向前邁進(jìn)。

設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)出國(guó)留學(xué)人員的專業(yè)化管理。1981年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家教委與外交部報(bào)告，同意成立“中國(guó)教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)”，協(xié)會(huì)以積極推動(dòng)中國(guó)教育界同世界的交流與合作為宗旨，是首個(gè)開展國(guó)際教育交流的全國(guó)性民間組織。1982-1983年間，江蘇、上海等地陸續(xù)開始籌建地方教育國(guó)際交流協(xié)會(huì)，1984年協(xié)會(huì)正式對(duì)外開展工作。1987年，由國(guó)家教委、國(guó)務(wù)院、外交部等部門組建的“國(guó)家對(duì)外漢語教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組”正式成立，主要負(fù)責(zé)制定對(duì)外漢語教學(xué)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、方針政策等內(nèi)容，致力于為全球各地區(qū)提供漢語教學(xué)資源，滿足海外漢語學(xué)習(xí)者的語言需求，促進(jìn)國(guó)際間文化交流。1989年，國(guó)家教育委員會(huì)設(shè)立留學(xué)生司，專門負(fù)責(zé)留學(xué)生的管理服務(wù)工作和相關(guān)規(guī)章制度的制定。同年，中國(guó)留學(xué)服務(wù)中心成立，主要為出國(guó)留學(xué)、來華留學(xué)、留學(xué)歸國(guó)以及其他國(guó)際教育事務(wù)提供相關(guān)服務(wù)。

推進(jìn)立法與規(guī)章建設(shè)，保障來華留學(xué)人員的規(guī)范化管理。1980年，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》，從法律角度對(duì)國(guó)外留學(xué)生的學(xué)位管理制度進(jìn)行規(guī)范。1985年，《關(guān)于教育體制改革的決定》開啟了我國(guó)教育體制全面改革的新征程，首次明確提出要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，高等院校在國(guó)際教育交流事務(wù)中的管理權(quán)得到提升。自此，高校有權(quán)自主靈活地開展國(guó)際學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。同年，為進(jìn)一步提供政策依據(jù)與法規(guī)支持，國(guó)務(wù)院發(fā)布《外國(guó)留學(xué)生管理辦法》，對(duì)留學(xué)生的接受與教學(xué)、專業(yè)實(shí)習(xí)、思想政治、生活管理等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。1991年，國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)來華留學(xué)生學(xué)位管理的試行辦法，更加細(xì)化了留學(xué)生學(xué)位管理的內(nèi)容要求，明確了相關(guān)學(xué)位的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

（三）提質(zhì)增速階段（1992—2016年）

1992年，鄧小平同志發(fā)表南巡講話，全國(guó)范圍內(nèi)再次掀起新一輪改革開放的熱潮，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入快車道，與世界其他國(guó)家的聯(lián)系也變得日趨頻繁。基于此社會(huì)大背景，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策也隨之步入快速發(fā)展期。這一階段，在人員國(guó)際化規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，國(guó)家政策開始關(guān)注機(jī)構(gòu)國(guó)際化，堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合的原則，以政策帶動(dòng)高等教育國(guó)際化的多元發(fā)展，不斷提升高等教育國(guó)際化的戰(zhàn)略定位。

擴(kuò)大人員交流規(guī)模，提高教學(xué)質(zhì)量。1993年，《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》提出要繼續(xù)擴(kuò)大留學(xué)生派遣規(guī)模。1998年，教育部出臺(tái)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，要求加強(qiáng)國(guó)際學(xué)術(shù)交流，針對(duì)性派遣國(guó)內(nèi)優(yōu)秀學(xué)者前往國(guó)外一流大學(xué)展開研修學(xué)習(xí)，并邀請(qǐng)海外知名專家教授來華進(jìn)行短期講學(xué)，通過采取多種措施提高國(guó)內(nèi)高校的教學(xué)質(zhì)量。隨后，國(guó)家相繼頒布系列政策，如《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（2004年）、《國(guó)家優(yōu)秀自費(fèi)留學(xué)生實(shí)施細(xì)則》（2004年）、《國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》（2007年）等，推動(dòng)人員國(guó)際化的發(fā)展。2010年，國(guó)務(wù)院審核并通過《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，開始更為關(guān)注來華留學(xué)教育的質(zhì)量提升問題。數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)已經(jīng)成為世界最大的留學(xué)輸出國(guó)和亞洲重要留學(xué)目的國(guó)。^[19]

逐步推進(jìn)機(jī)構(gòu)國(guó)際化，開展中外合作辦學(xué)。機(jī)構(gòu)國(guó)際化是高等教育國(guó)際化的重要組成部分。這一時(shí)期，我國(guó)圍繞“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合的原則，不斷探索推進(jìn)機(jī)構(gòu)國(guó)際化的進(jìn)程。1995年，國(guó)家教委印發(fā)《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，對(duì)中外合作學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督等方面提出具體要求，加強(qiáng)和規(guī)范中外合作辦學(xué)的管理工作。為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源和中華傳統(tǒng)文化走向世界，2002年教育部通過《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》，制定高校境外辦學(xué)方針，鼓勵(lì)優(yōu)先舉辦國(guó)內(nèi)高等教育的特色或優(yōu)勢(shì)學(xué)科。2003年，《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》確立實(shí)施“擴(kuò)大開放、規(guī)范辦學(xué)、依法管理、促進(jìn)發(fā)展”的方針，大力支持國(guó)內(nèi)高校與境外知名高等教育機(jī)構(gòu)開展合作辦學(xué)，相關(guān)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益受我國(guó)法律保護(hù)。2013年，高等教育機(jī)構(gòu)國(guó)際化已初具規(guī)模，為鞏固中外合作辦學(xué)成效，教育部出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)的布局結(jié)構(gòu)、資源引進(jìn)、辦學(xué)管理、質(zhì)量評(píng)價(jià)體系等方面進(jìn)行規(guī)定，切實(shí)保障中外合作辦學(xué)的質(zhì)量與效益。

提升高等教育國(guó)際化的戰(zhàn)略定位。隨著跨境教育逐漸成為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，高等教育國(guó)際化在國(guó)家政策中的戰(zhàn)略地位日益提升。《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》首次提出將加強(qiáng)教育國(guó)際合作作為國(guó)家教育戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際間高層次學(xué)術(shù)合作，拓寬國(guó)際教育服務(wù)市場(chǎng)。2015年，《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)高等教育領(lǐng)域迎來了一場(chǎng)里程碑式的戰(zhàn)略發(fā)展期，高等教育國(guó)際化政策從以往重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的突破，上升至關(guān)注并提高高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和話語權(quán)的新高度，通過跨境教育打造國(guó)內(nèi)高校品牌，樹立良好國(guó)際形象，將高等教育國(guó)際化的發(fā)展提升至國(guó)家文化軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度。

探索高等教育國(guó)際化的多元路徑。《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》指出國(guó)家實(shí)行“政府與民間并舉、雙邊與多邊并行、兼顧戰(zhàn)略平衡、保證重點(diǎn)、注重實(shí)效”的方針，綜合運(yùn)用政府和社會(huì)的多種力量，多渠道推動(dòng)跨國(guó)教育交流向全方位、多領(lǐng)域、高層次邁進(jìn)。2016年，為加強(qiáng)不同文明之間的合作對(duì)話，推動(dòng)區(qū)域教育的融合與發(fā)展，教育部牽頭制定了《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》，鼓勵(lì)支持沿線各國(guó)互學(xué)互鑒、擴(kuò)大開放，共同構(gòu)建教育共同體，推動(dòng)高等教育國(guó)際交流的縱深化發(fā)展。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》支持高校配合企業(yè)走出國(guó)門，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與境外辦學(xué)，不斷完善教育對(duì)外開放工作的體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)境外辦學(xué)工作。

（四）鞏固完善階段（2017年至今）

2017年，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。面對(duì)新的歷史征程，基于“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的基本理念，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策步入完善發(fā)展期，這一時(shí)期加快提升高等教育國(guó)際化的戰(zhàn)略地位和全球影響力、全面提高國(guó)際交流合作水平、主動(dòng)承擔(dān)人類生存發(fā)展面臨的共性教育問題成為政策重點(diǎn)。

《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》的細(xì)則中，與傳統(tǒng)的“人才培養(yǎng)”“科學(xué)研究”“社會(huì)服務(wù)”“文化傳承創(chuàng)新”“師資隊(duì)伍建設(shè)”五個(gè)指標(biāo)相并列，“國(guó)際交流合作”作為遴選一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的第六項(xiàng)重要指標(biāo)被提出，表明高等教育國(guó)際化的發(fā)展已被國(guó)家上升至前所未有的戰(zhàn)略高度。2017年，《學(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)內(nèi)高校關(guān)于來華留學(xué)生的招收、培養(yǎng)和管理工作。從招生管理、教學(xué)管理、校內(nèi)管理和獎(jiǎng)學(xué)金方面對(duì)高校國(guó)際學(xué)生的管理辦法加以規(guī)范。2018年，為實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，要求高校必須大力推進(jìn)高水平實(shí)質(zhì)性國(guó)際合作交流，堅(jiān)持“以我為主”創(chuàng)新聯(lián)合辦學(xué)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)際化人才培養(yǎng)力度，完善國(guó)際留學(xué)生制度體系，促進(jìn)我國(guó)成為全球高等教育革新的參與者、推動(dòng)者和引領(lǐng)者。2020年，全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)在一定程度上阻礙了教育跨國(guó)流動(dòng)，但無法阻礙國(guó)家間人才競(jìng)爭(zhēng)的步伐。此后，教育部等有關(guān)部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快和擴(kuò)大新時(shí)代教育對(duì)外開放的意見》，強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下要繼續(xù)加大教育國(guó)際交流的改革力度，克服疫情影響，拓展出國(guó)留學(xué)空間，做強(qiáng)“留學(xué)中國(guó)”品牌，適當(dāng)放寬中外合作辦學(xué)模式限制，為全球教育治理貢獻(xiàn)中國(guó)方案。伴隨我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的大力扶持和持續(xù)完善，2019年我國(guó)出國(guó)留學(xué)生總數(shù)達(dá)到70.35萬人，各類留學(xué)回國(guó)人員總數(shù)為58.03萬人。^[20]截至2020年底，國(guó)內(nèi)共有中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目2332個(gè)，本科以上中外合作辦學(xué)在讀學(xué)生超30萬人。^[21]2022年，教育部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》，提出要“建立健全與高水平教育開放相適應(yīng)的高校外事管理體系，探索與世界高水平大學(xué)雙向交流的留學(xué)支持新機(jī)制；深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提升參與教育規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)，積極參與應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，促進(jìn)人類共同福祉”，將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面提升國(guó)際交流合作水平和解決人類生存發(fā)展的共性問題上。

三、理論闡釋：高等教育國(guó)際化政策變遷的作用機(jī)制

歷史制度主義分析了制度變遷的動(dòng)力學(xué)：（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境變遷導(dǎo)致潛在的制度變得更加顯著和重要；（2）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和權(quán)力的政治平衡會(huì)創(chuàng)造一種情境，讓舊的制度設(shè)置新的服務(wù)目標(biāo)，而新的行動(dòng)者通過現(xiàn)存制度來追求他們的目標(biāo)；（3）外部變遷促進(jìn)現(xiàn)存制度內(nèi)所追求的目標(biāo)和策略的轉(zhuǎn)換；（4）政治行動(dòng)者調(diào)整策略適應(yīng)制度變遷也能推動(dòng)制度發(fā)展。^[22]社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度自身以及政策行動(dòng)者共同構(gòu)建了高等教育國(guó)際化政策變遷的作用機(jī)制。

（一）高等教育國(guó)際化政策的宏觀結(jié)構(gòu)分析

經(jīng)濟(jì)制度決定高等教育國(guó)際化政策的變遷軌跡。高等教育國(guó)際化的質(zhì)量和規(guī)模受國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的根本性制約。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高等教育國(guó)際化政策由中央政府部門統(tǒng)一制定和實(shí)施，這一時(shí)期公派留學(xué)是最主要的留學(xué)方式，民間力量鮮有介入，國(guó)際教育交流的形式和途徑較為單一。十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，市場(chǎng)在資源配置中的作用顯著增強(qiáng)，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，極大程度地解放了社會(huì)生產(chǎn)力。經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型直接影響了高等教育國(guó)際化政策的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)國(guó)際化政策向國(guó)家宏觀調(diào)控與高校自主管理相結(jié)合、公費(fèi)與自費(fèi)相聯(lián)結(jié)、人員機(jī)構(gòu)化與機(jī)構(gòu)國(guó)際化相統(tǒng)一、國(guó)際交流規(guī)模擴(kuò)大和渠道多元化等綜合方面轉(zhuǎn)變。

政治體制制約高等教育國(guó)際化政策的發(fā)展模式。新中國(guó)成立后，我國(guó)高等教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃械恼喂芾眢w制，高等教育國(guó)際化政策以學(xué)習(xí)模仿蘇聯(lián)的教育模式為主。隨著社會(huì)主義三大改造的完成，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段，蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家成為重要的跨國(guó)交流目的國(guó)。20世紀(jì)60年代初，與部分西方資本主義國(guó)家關(guān)系的緩和加之中蘇盟友關(guān)系的破裂促使我國(guó)高等教育國(guó)際化的合作國(guó)逐步向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)政治體制改革持續(xù)深化，高等教育國(guó)際化政策開始學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益舉措，對(duì)外交流由建國(guó)初期培養(yǎng)理工科人才為主逐漸向重視各類學(xué)科均衡發(fā)展、培養(yǎng)綜合性人才轉(zhuǎn)變。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸成為我國(guó)學(xué)生的主要留學(xué)目的國(guó)。

文化觀念影響高等教育國(guó)際化政策的推廣速度。改革開放前，國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)于世界各地優(yōu)秀文化的接收渠道較為閉塞，文化觀念呈現(xiàn)傳統(tǒng)化、單一化的特征。人民群眾對(duì)于自費(fèi)留學(xué)的興趣不高，參與度較低。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著國(guó)家政治體制和經(jīng)濟(jì)制度的深化改革，社會(huì)文化觀念也隨之產(chǎn)生變化，呈現(xiàn)出開放、多元、包容的特征，越來越多的人意識(shí)到培養(yǎng)國(guó)際化人才的緊迫性與必要性。由此，高等教育國(guó)際化政策更加注重拓寬跨境交流的路徑，如出臺(tái)《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》系列文件、頒布《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》、實(shí)施“一帶一路”教育行動(dòng)等，自費(fèi)留學(xué)和中外合作辦學(xué)成為教育交流的重要組成部分。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際化教學(xué)理念日益成為培養(yǎng)高質(zhì)量人才的基本前提，大學(xué)生渴望參與國(guó)際教育交流的熱情持續(xù)攀升，政府部門也相繼頒發(fā)系列政策持續(xù)規(guī)范和完善高等教育國(guó)際化的發(fā)展。

（二）高等教育國(guó)際化政策的中層制度分析

1.路徑依賴分析

政策形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的歷史過程。高等教育國(guó)際化政策在生發(fā)機(jī)制、實(shí)施路徑和政策效果等方面既受制于前一時(shí)期的有關(guān)政策，又會(huì)對(duì)后一階段系列政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生制約。新中國(guó)成立以來，高等教育國(guó)際化政策歷經(jīng)艱難探索—規(guī)范發(fā)展—提質(zhì)增速—鞏固完善的發(fā)展階段，受成本投資、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)的影響，各項(xiàng)政策措施關(guān)聯(lián)交錯(cuò)、互為補(bǔ)充，從而形成了良性的路徑依賴。

構(gòu)建成本。高等教育國(guó)際化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要有配套的教育國(guó)際化政策提供支撐，而政策的實(shí)施與推廣則需要投入高昂的構(gòu)建成本。教育部數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)出國(guó)留學(xué)教育預(yù)算為11億，2019年高達(dá)52億9千7百萬元。預(yù)算大幅增長(zhǎng)的主要原因在于出國(guó)留學(xué)生規(guī)模增加、獎(jiǎng)學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)提高。^[23]自2018年起，教育部對(duì)“出國(guó)留學(xué)教育”預(yù)算的解釋從“主要反映教育部資助國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)生的支出”改為“主要反映教育部資助出國(guó)留學(xué)生的支出”，不再強(qiáng)調(diào)是否公派，資助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。高等教育國(guó)際化政策的變遷過程，是政策不斷發(fā)展完善的過程，這一進(jìn)程中成本投資持續(xù)增加，既包括巨額的物質(zhì)成本還包括人力成本的大量投入，進(jìn)而催生出強(qiáng)大的報(bào)酬遞增效應(yīng)，推動(dòng)高等教育國(guó)際化政策的自我強(qiáng)化。

學(xué)習(xí)效應(yīng)。一項(xiàng)制度被實(shí)施后，制度推動(dòng)下持續(xù)重復(fù)的活動(dòng)會(huì)促使個(gè)體學(xué)習(xí)如何更有效地展開行動(dòng)，而且其經(jīng)驗(yàn)也會(huì)對(duì)相關(guān)制度下的活動(dòng)產(chǎn)生影響。^[24]我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的發(fā)展經(jīng)歷了不同的歷史時(shí)期，探索期的留學(xué)方式較為單一且具有較強(qiáng)的政治依附性。經(jīng)過一定階段的摸索和嘗試，規(guī)范時(shí)期關(guān)于人員國(guó)際流動(dòng)的政策設(shè)置更趨合理，并陸續(xù)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、完善相關(guān)法規(guī)建設(shè)以促進(jìn)國(guó)際交流活動(dòng)的規(guī)范化管理。隨著前期經(jīng)驗(yàn)的累積和教育質(zhì)量的提升，高等教育國(guó)際化政策開始有序進(jìn)入提質(zhì)增速階段，對(duì)外教育交流途徑更加多元，管理更趨科學(xué)。政策演進(jìn)的時(shí)間跨度越長(zhǎng)，其學(xué)習(xí)效應(yīng)的影響就越為突顯。進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，高等教育國(guó)際化政策歷經(jīng)七十年的變遷，形成了強(qiáng)大的制度慣性，走向自我存續(xù)與鞏固的完善階段。

協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)某項(xiàng)政策的利益相關(guān)者在制度運(yùn)行過程中獲益時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生出與制度協(xié)同運(yùn)行的規(guī)則。七十余年來，國(guó)家大力推進(jìn)高等教育國(guó)際化的發(fā)展進(jìn)程，出國(guó)留學(xué)政策、來華教育政策、中外合作辦學(xué)政策等系列輔助性措施相繼頒布，形成相互關(guān)聯(lián)的矩陣制度網(wǎng)絡(luò)。以出國(guó)留學(xué)政策為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立至今，政府部門頒布的以“出國(guó)留學(xué)”為主（包括公派與自費(fèi)）的政策方針高達(dá)三十余項(xiàng)。在此背景下，出國(guó)留學(xué)教育、來華留學(xué)教育、合作辦學(xué)等子政策在各自領(lǐng)域內(nèi)分別建立了一套相對(duì)獨(dú)立又互為補(bǔ)充的運(yùn)行體系，這些縱橫交錯(cuò)的制度矩陣共同發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)際教育交流效益的最大化。

2.制度變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

制度微調(diào)?！靶〔阶撸煌２健笔侵贫任⒄{(diào)的典型特征。制度設(shè)計(jì)過程中，決策者受制于有限理性制約，并不能很好預(yù)期日后的所有情況，因此在政策運(yùn)作過程中需采取必要的調(diào)整措施，以保障制度的延續(xù)。以高等教育國(guó)際化政策中的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目為例，1993年出臺(tái)的《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人來華合作辦學(xué)問題的通知》，首次以國(guó)家文件的形式對(duì)中外合作辦學(xué)問題進(jìn)行初步規(guī)定。此后，為進(jìn)一步拓寬國(guó)際教育交流平臺(tái)、擴(kuò)大中外教育合作，政府部門又相繼在原有政策文件的基礎(chǔ)上對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和完善。如后續(xù)的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督提出具體要求；2003年《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法對(duì)《暫行規(guī)定》的內(nèi)容進(jìn)行全面修正和細(xì)化；2007年《關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》對(duì)時(shí)下政策推進(jìn)過程中存在的突出問題提供指導(dǎo)意見，以推動(dòng)教育交流活動(dòng)的穩(wěn)步健康發(fā)展；2012年《關(guān)于加強(qiáng)涉外辦學(xué)規(guī)范管理的通知》，繼續(xù)加強(qiáng)涉外辦學(xué)的管理和整頓工作，提升高校對(duì)外交流水平。

制度置換。社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變化和政治體制的改革可能產(chǎn)生某種特殊的情勢(shì)，制度序列會(huì)隨之發(fā)生變化，原來重要的制度變得不重要，原來不重要的制度則可能變得重要，從而引發(fā)制度置換現(xiàn)象。^[25]新中國(guó)成立初期，中央政府部門是高等教育國(guó)際化政策的唯一頒布主體和實(shí)施主體，其發(fā)展目標(biāo)是在特殊時(shí)期為國(guó)家培養(yǎng)特定的社會(huì)主義建設(shè)人才。1978年后，教育對(duì)外交流成為改革開放的重要組成部分，原有的國(guó)家單一指令性質(zhì)的教育國(guó)際化制度式微，市場(chǎng)在教育領(lǐng)域發(fā)揮愈加重要的影響，逐漸建立起以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的高等教育國(guó)際化發(fā)展模式。

制度轉(zhuǎn)換。社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)或政治權(quán)力平衡的大范圍變化也可能出現(xiàn)一種情勢(shì)，特別是當(dāng)新的行動(dòng)者開始出現(xiàn)并借助現(xiàn)行制度來追求新目標(biāo)時(shí)，舊制度可能開始服務(wù)于新目標(biāo)，從而產(chǎn)生制度轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。^[26]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接管理下，高等教育國(guó)際化具有明顯的政治依附特征和行政色彩。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的到來，促使政府職能由過去的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，社會(huì)和高校作為新的行動(dòng)者出現(xiàn)在高等教育國(guó)際化政策的演進(jìn)過程中，如《關(guān)于教育體制改革的決定》對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的強(qiáng)調(diào)、《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》重視企業(yè)在教育對(duì)外交流中的重要作用等。高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大和社會(huì)力量的參與導(dǎo)致舊有的制度功能發(fā)生變化，為滿足于高校高質(zhì)量辦學(xué)和社會(huì)對(duì)國(guó)際化人才需求的新目標(biāo)，進(jìn)而催生了制度轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。

制度斷裂。當(dāng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變化引發(fā)巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進(jìn)入閉鎖狀態(tài)、失去調(diào)適功能而不能容納這種沖突時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致原有的制度出現(xiàn)斷裂。^[27]“文革”期間，我國(guó)教育領(lǐng)域遭受嚴(yán)重沖擊，高等教育系統(tǒng)一度癱瘓。1966至1972年，我國(guó)高校國(guó)際交流系統(tǒng)崩潰，政府部門終止了高等教育的跨國(guó)合作，不再公派出國(guó)留學(xué)生，也終止了來華留學(xué)教育。1972年，中美建交為教育跨境交流提供契機(jī)，“文革”后期我國(guó)開始逐步恢復(fù)對(duì)外教育交流工作。這種“突變式制度斷裂”對(duì)高等教育國(guó)際化發(fā)展造成一定程度的沖擊。

（三）高等教育國(guó)際化政策的微觀行動(dòng)者分析

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的理性算計(jì)，行動(dòng)者被視為追求自我利益最大化的主體。教育國(guó)際交流的行為主體涉及政府、高校和學(xué)生個(gè)人等，這些行動(dòng)者出于維護(hù)自身功利的需要，共同構(gòu)成了高等教育國(guó)際化政策的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。

第一，政府的理性選擇。高等教育國(guó)際化是“在院校與國(guó)家層面，把國(guó)際的、跨文化的以及全球的維度整合進(jìn)高等教育的目的、功能或傳遞的過程”^[28]，借助國(guó)際間的知識(shí)流動(dòng)，加速高深知識(shí)向社會(huì)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家在不同層面的戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值期望。文化軟實(shí)力視域下，高校人員的跨國(guó)流動(dòng)和學(xué)術(shù)資源交換，客觀上加速了本國(guó)優(yōu)秀文化傳播、促進(jìn)國(guó)際間不同地域的文化理解與價(jià)值認(rèn)同，對(duì)于增強(qiáng)綜合國(guó)力、提高國(guó)際影響力、維護(hù)國(guó)家文化安全具有重大的戰(zhàn)略意義。出于培養(yǎng)高水平的國(guó)際化人才和提升文化軟實(shí)力的利益需求，黨和政府在高等教育領(lǐng)域頒發(fā)一系列政策，推動(dòng)我國(guó)高等教育國(guó)際化經(jīng)歷了跨時(shí)代的發(fā)展與變革，在國(guó)際化規(guī)模、資金投入、發(fā)展水平、辦學(xué)效益等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

第二，高校的理性選擇。高水平對(duì)外開放合作是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。國(guó)際化是衡量高校辦學(xué)水準(zhǔn)的重要指標(biāo)，也是其服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的使命要求，更是世界高等教育發(fā)展的時(shí)代潮流。^[29]教育跨國(guó)合作能夠拓展高校學(xué)者的國(guó)際化研究視野、培養(yǎng)國(guó)際化研究思維、提升國(guó)際化研究水平，是高校進(jìn)一步完善學(xué)術(shù)研究的全球視角、加快與國(guó)際學(xué)術(shù)研究接軌的步伐、提高辦學(xué)水平的理性選擇。高校需要以一種有凝聚力的方式促進(jìn)和倡導(dǎo)全球知識(shí)交流^[30]，隨著跨境教育合作日漸頻繁，活動(dòng)形式日益豐富，發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的高等教育政策工具也在不斷地進(jìn)行調(diào)整與完善。

第三，個(gè)人的理性選擇。出國(guó)留學(xué)是個(gè)體在追求自我內(nèi)生價(jià)值和知識(shí)溢出效應(yīng)驅(qū)動(dòng)下所做出的理性抉擇。亞里士多德曾對(duì)“高尚的”活動(dòng)和“有用的”活動(dòng)作出區(qū)分：前者的價(jià)值在于帶來自我滿足，活動(dòng)的結(jié)果使活動(dòng)者完美；后者的價(jià)值在于它們有賴于外界，活動(dòng)依某人或某些事物為轉(zhuǎn)移。^[31]一方面，知識(shí)本身即為目的^[32]，學(xué)生個(gè)體借助多元文化的交融與學(xué)習(xí)，探尋建立在價(jià)值自由基礎(chǔ)上的高深學(xué)問，追求精神層面的獨(dú)立與解放。另一方面，擁有國(guó)際文化背景和跨文化交流能力的綜合性人才作為現(xiàn)代社會(huì)的緊缺資源，其教育成果的輸出質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)收入高低緊密相關(guān)，在這種工具理性的指引下，出國(guó)留學(xué)教育為學(xué)生個(gè)體提供了一種不錯(cuò)的學(xué)業(yè)選擇。

四、結(jié)語

借助歷史制度主義的分析框架，通過梳理新中國(guó)成立以來我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的變遷歷程，可以得出以下結(jié)論。

第一，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策由國(guó)家主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷共存。強(qiáng)制性制度變遷強(qiáng)調(diào)政府命令和法律引入，政府是行動(dòng)的發(fā)起者，改革程序以自上而下為主要特征；誘致性制度變遷則側(cè)重關(guān)注現(xiàn)行制度安排的更迭與替代，個(gè)人、企業(yè)是行動(dòng)的發(fā)起者，改革程序以自下而上為主要特征。^[33]新中國(guó)成立初期，政治訴求是我國(guó)高等教育國(guó)際化政策演進(jìn)的關(guān)鍵動(dòng)因。一方面，為了加強(qiáng)與蘇聯(lián)、東歐等國(guó)家的政治外交關(guān)系，政府積極制定對(duì)外交流計(jì)劃，公費(fèi)派遣國(guó)內(nèi)優(yōu)秀學(xué)生出國(guó)深造；另一方面，為鞏固民族獨(dú)立和人民解放的政治成果、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家需要大量各級(jí)各類專業(yè)人才，這給高等教育的國(guó)際化政策提供了良好的發(fā)展契機(jī)。外交需要和國(guó)家建設(shè)成為這一時(shí)期驅(qū)動(dòng)政策變遷的強(qiáng)制性誘因。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和政治體制的深化改革，市場(chǎng)在資源配置中的作用日益突出，成為推動(dòng)高等教育國(guó)際交流的重要力量。在高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大、學(xué)生個(gè)體出國(guó)學(xué)習(xí)意愿增強(qiáng)、社會(huì)文化觀念轉(zhuǎn)變、民間力量扶持等多重因素的作用下，政府在高等教育國(guó)際化政策制定中的絕對(duì)制衡地位日漸式微，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用受到重視，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策由此開始了自上而下與自下而上相結(jié)合、自局部到整體的制度性改革。

第二，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策以“漸進(jìn)式”發(fā)展為主要特征，呈現(xiàn)出良性的路徑依賴現(xiàn)象。根據(jù)性質(zhì)劃分，路徑依賴可以分為良性路徑依賴與非良性路徑依賴兩種形式。良性路徑依賴指的是一項(xiàng)制度被選定之后，在構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)等因素的聯(lián)合作用下獲得相應(yīng)的報(bào)酬遞增，促使制度朝著有利的方向不斷演進(jìn)，并且能夠持續(xù)地優(yōu)化與完善；非良性路徑依賴指的是在制度慣性的影響下，制度被鎖定在無效率或低效率的路徑之中，呈現(xiàn)出僵化、封閉的特點(diǎn)，阻礙社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致活動(dòng)發(fā)展停滯不前進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)。^[34]我國(guó)高等教育國(guó)際化政策在內(nèi)外部動(dòng)力機(jī)制的雙重驅(qū)使下，根據(jù)發(fā)展需求持續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新，從最初的“艱難探索”時(shí)期經(jīng)歷反復(fù)調(diào)整、置換、轉(zhuǎn)化和增強(qiáng)，逐步走向“鞏固完善”階段，雖經(jīng)歷了“突變式制度斷裂”，但總體上仍以漸進(jìn)式變革為主，穩(wěn)步開展高等教育的對(duì)外交流活動(dòng)。

第三，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的重大轉(zhuǎn)型源于歷史“否決點(diǎn)”的外部沖擊。在特定的歷史階段，受外部重大事件影響，容易出現(xiàn)斷裂式變遷的歷史“否決點(diǎn)”。就我國(guó)高等教育國(guó)際化政策演進(jìn)的歷史否決點(diǎn)而言，主要有三個(gè)：一是“文革”時(shí)期，高等教育系統(tǒng)的全面崩潰導(dǎo)致高等教育國(guó)際化進(jìn)程被迫中止，原有的對(duì)外交流政策一度作廢。二是十一屆三中全會(huì)的召開，我國(guó)由此展開了經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，市場(chǎng)在教育資源配置過程中的作用受到重視，高等教育國(guó)際化政策的實(shí)施主體由政府控制向政府、市場(chǎng)和高校等多方利益主體協(xié)同轉(zhuǎn)變。三是全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)推動(dòng)我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的進(jìn)一步革新與完善。受疫情影響，國(guó)際間人員流動(dòng)受阻，學(xué)習(xí)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何克服疫情阻礙，拓寬對(duì)外文化交流空間，探索國(guó)際教育交流的多元渠道，成為后疫情時(shí)代我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的關(guān)注重點(diǎn)。

第四，我國(guó)高等教育國(guó)際化政策的發(fā)展格局由國(guó)家一元控制轉(zhuǎn)向多元主體參與。歷史制度主義視域下，各方利益主體的博弈與制衡是促進(jìn)制度變遷的內(nèi)部動(dòng)力源?；诓煌瑲v史時(shí)期我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展目標(biāo)和價(jià)值定位的差異，政策的行動(dòng)主體也動(dòng)態(tài)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。培養(yǎng)單位、社會(huì)企業(yè)、學(xué)生主體等多重力量的介入，要求高等教育國(guó)際化政策必須滿足不同利益相關(guān)者的發(fā)展訴求。政府的角色身份逐漸從建國(guó)初期的“支配者”向社會(huì)主義新時(shí)代的“協(xié)調(diào)者”進(jìn)行過渡，多元主體參與成為我國(guó)高等教育國(guó)際化政策發(fā)展的主要特征和歷史必然。

近兩年，我國(guó)出國(guó)留學(xué)總?cè)藬?shù)仍保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增速放緩。受疫情和國(guó)際局勢(shì)影響，留學(xué)生目的國(guó)選擇和留學(xué)生結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，留學(xué)生出國(guó)呈現(xiàn)更多元的發(fā)展趨勢(shì)，“來華留學(xué)”品牌價(jià)值也受到越來越多國(guó)際學(xué)生認(rèn)可。^[35]面向未來，在國(guó)際政治形勢(shì)復(fù)雜多變、后疫情時(shí)代的潛在波及、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異、留學(xué)結(jié)構(gòu)更趨多元化等因素的影響下，我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新的歷史發(fā)展期，在借鑒傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，高等教育國(guó)際化政策將繼續(xù)優(yōu)化與變革。

一是要堅(jiān)持契合宏觀層面的深層結(jié)構(gòu)。國(guó)際高等教育兼具教育價(jià)值和政治價(jià)值，并非是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行體，它受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展等綜合因素的影響和驅(qū)動(dòng)。^[36]將政策制定嵌入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治戰(zhàn)略的訴求當(dāng)中，平衡好國(guó)家發(fā)展需要和高校培養(yǎng)人才二者間的張力，是高等教育國(guó)際化政策始終需要面對(duì)的課題。二是要理性對(duì)待制度變遷過程中的路徑依賴，警惕陷入無效或低效的政策循環(huán)。政治制度在舊有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度、民間力量或其他關(guān)系因素的作用下容易出現(xiàn)自我強(qiáng)化和維持的制度慣性。良性的路徑依賴有利于政策保持在既定的運(yùn)行軌道，非良性路徑依賴則會(huì)導(dǎo)致制度陷入一種被“鎖定”的惡性循環(huán)。這就要求我們?cè)诤罄m(xù)政策完善的過程中，科學(xué)評(píng)估政策實(shí)施效果，判斷路徑依賴類型，及時(shí)跳出非良性路徑依賴的困境，保持政策前進(jìn)的應(yīng)有軌道。三是當(dāng)社會(huì)大環(huán)境發(fā)生改變，應(yīng)合理選擇制度變遷類型，尤其是要妥善處理歷史否決點(diǎn)帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。后疫情時(shí)代，逆全球化、國(guó)際單邊主義、保守主義等思潮在全球范圍內(nèi)進(jìn)一步抬頭。高等教育國(guó)際化面臨新使命和新挑戰(zhàn)，也開始嘗試新的發(fā)展形式，在地國(guó)際化就是其中的典型代表。重要制度的變革往往出現(xiàn)在一個(gè)短暫的時(shí)刻，歷史過程中的節(jié)點(diǎn)至關(guān)重要。政府部門要把握制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，充分研判制度變革的內(nèi)外部環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。四是努力平衡不同行動(dòng)主體的利益需求，促使行動(dòng)各方形成合力助推制度的完善與延續(xù)。政府部門要構(gòu)建高等教育國(guó)際化政策的長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制，在宏觀考量的基礎(chǔ)上，聚焦人才培養(yǎng)這一根本目標(biāo)，兼顧市場(chǎng)、高校、學(xué)生等利益主體的多元追求，靈活調(diào)整政策方案。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）