摘要：越南和菲律賓是中國在南海推動“擱置爭議、共同開發(fā)”倡議的主要對象國。越南提出了“合作共同發(fā)展”的開發(fā)模式，中越正在開展北部灣灣口外海域共同開發(fā)磋商，但迄今尚未就該海域的共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性突破。中菲兩國于2018年簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，建立了一種既有政府又有企業(yè)參與的“雙層結(jié)構(gòu)”磋商機(jī)制。對越菲兩國南海共同開發(fā)政策進(jìn)行比較研究，有助于中國與越菲開展有針對性的共同開發(fā)談判。越菲共同開發(fā)政策的比較可從核心決策圈、民意、經(jīng)濟(jì)收益和美國介入四個(gè)方面展開。從“核心決策圈”來看，越南是越共中央集體決策，政策延續(xù)性較強(qiáng)，菲律賓的決策與總統(tǒng)本人及其私人決策圈有很大關(guān)系，政策延續(xù)性差。從“民意”來看，越菲兩國不少民眾都對與中國開展共同開發(fā)的意圖存有一些疑慮，對中越、中菲南海共同開發(fā)構(gòu)成消極影響。從“經(jīng)濟(jì)收益”來看，越菲都對南海油氣資源有著較高依存度，都有與中國開展共同開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益需求。從“美國介入”來看，美國介入程度加深，給中越、中菲共同開發(fā)進(jìn)程帶來負(fù)面影響。相關(guān)的政策思考必須從開展公關(guān)說服、做好民意工作、推動利益融合、采取反介入措施等方面入手。

關(guān)鍵詞：越南與菲律賓；南海油氣資源；共同開發(fā)；核心決策圈

收稿日期：2023—12—23

作者簡介：祁懷高（1978—），復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院副院長、研究員、博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域：中國周邊外交、亞太國際關(guān)系。

基金項(xiàng)目：本文系國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“越菲南海共同開發(fā)政策的比較及中國的對策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：20BGJ081）的階段性成果。

中國與越南、菲律賓等東南亞國家在南中國海存在島嶼主權(quán)和海洋權(quán)益爭議，其中越南和菲律賓是中國推動“擱置爭議、共同開發(fā)”倡議的主要對象國。中越正在開展北部灣灣口外海域共同開發(fā)磋商，并已啟動該海域小范圍共同考察和海上實(shí)地作業(yè)，但迄今尚未就該海域的共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性突破。中菲兩國領(lǐng)導(dǎo)人自20世紀(jì)80年代起圍繞爭議海域共同開發(fā)展開互動。2018年11月，中菲兩國簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。

“共同開發(fā)”（Joint Development），指的是有關(guān)國家擱置邊界爭端，在不損害各自主張（聲索）有效性的情況下，轉(zhuǎn)而進(jìn)行合作勘探和開發(fā)，共享在聲索重疊海域發(fā)現(xiàn)的碳?xì)浠衔?。a本文中的共同開發(fā)對象為液態(tài)流動性的碳?xì)浠衔锸秃吞烊粴赓Y源。

本文首先分析越南的南海油氣資源共同開發(fā)政策，接著分析菲律賓的南海油氣資源共同開發(fā)政策，然后從四個(gè)方面對越菲南海油氣資源共同開發(fā)政策進(jìn)行比較分析，最后為中國更好地推進(jìn)中越、中菲“兩軌”磋商提出政策思考。

一、越南的南海油氣資源共同開發(fā)政策與中越磋商進(jìn)程

越南是南海沿岸國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴于南海資源。越南共產(chǎn)黨（簡稱“越共”）和越南政府制定了相關(guān)的海洋經(jīng)濟(jì)政策（參見表1）。越南制定的海洋經(jīng)濟(jì)政策對筆者理解其南海共同開發(fā)政策有著重要參考價(jià)值。越南曾與馬來西亞在1992年達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議，盡管該共同開發(fā)區(qū)域是在泰國灣，但對中越南海共同開發(fā)磋商也有啟發(fā)意義。

越南提出了越南版的南海共同開發(fā)倡議，即“合作共同發(fā)展”模式（Cooperation for Mutual Development）。b“合作共同發(fā)展”倡議是1993年10月越共中央總書記杜梅在訪問泰國時(shí)提出的。越南也向中國提出了“合作共同發(fā)展”概念。在2011年8月的中越第二屆國防部副部長級戰(zhàn)略安全對話上，越南國防部副部長阮志詠（Nguyen Chi Vinh）提出，在符合國際法和雙邊利益的情況下，越南有意與中國在“真正的爭議海域”開展“合作共同發(fā)展”。c

越南學(xué)者阮鴻滔（Nguyen Hong Thao）和尊女青平（Ton Nu Thanh Binh）認(rèn)為，“合作共同發(fā)展”具有5個(gè)原則性特征：一是“合作共同發(fā)展”是基于《聯(lián)合國海洋法公約》合作原則的一個(gè)綜合性解決方案；二是共同開發(fā)雖然由當(dāng)事國政府達(dá)成協(xié)議并共同實(shí)施，但“合作共同發(fā)展”可以讓私營部門參與；三是“合作共同發(fā)展”可以在任何海域?qū)嵤?，既可以在爭議海域?qū)嵤挚梢栽诜菭幾h海域?qū)嵤?；四是“合作共同發(fā)展”的涵蓋領(lǐng)域廣泛，不僅包括自然資源的勘探和開發(fā)活動，還包括保護(hù)海洋環(huán)境、海上搜救、災(zāi)害預(yù)防控制、反海盜等其他領(lǐng)域；五是“合作共同發(fā)展”是一項(xiàng)永久的和長期的措施，而共同開發(fā)是一項(xiàng)臨時(shí)性安排。d

越南的目標(biāo)是通過南海“合作共同發(fā)展”，以服務(wù)越南的利益，穩(wěn)定南海局勢。從越方的觀點(diǎn)來看，爭議地區(qū)是指當(dāng)事方主權(quán)主張重疊的區(qū)域，具有符合國際法，特別是《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的法律和歷史依據(jù)，并得到域內(nèi)各方的承認(rèn)。根據(jù)這一觀點(diǎn)，越南認(rèn)為南海大部分海域?qū)贍幾h海域。e

基于“合作共同發(fā)展”的原則和目標(biāo)，越南與中國達(dá)成了積極推進(jìn)北部灣灣口外海域共同開發(fā)的共識。2013年6月21日發(fā)表的《中越聯(lián)合聲明》指出：積極推進(jìn)北部灣灣口外海域的共同開發(fā)，在北部灣灣口外海域啟動共同考察，盡早確定合作區(qū)域和領(lǐng)域，落實(shí)北部灣灣口外海域工作組談判任務(wù)。2013年10月15日的《中越聯(lián)合聲明》指出：“雙方同意在政府邊界談判代表團(tuán)框架下成立中越海上共同開發(fā)磋商工作組?！眆 2015年12月19日，中越啟動北部灣灣口外海域共同考察，啟動海上實(shí)地作業(yè)。g據(jù)越南網(wǎng)2015年12月19日報(bào)道，中越雙方已同意在北部灣灣口外的一個(gè)四邊形區(qū)域開展共同考察。h該共同考察區(qū)域由四個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)（北緯17°49′10″和東經(jīng)108°00′09″、北緯17°37′32″和東經(jīng)108°14′38″、北緯17°32′45″和東經(jīng)108°10′03″、北緯17°44′49″和東經(jīng)107°55′49″）連接而成。i 2016年，雙方共同考察海上實(shí)地作業(yè)結(jié)束。j截至2023年7月，中越北部灣灣口外海域工作組已舉行了16輪磋商，海上共同開發(fā)磋商工作組也舉行了13輪磋商（參見表2）。

迄今為止，中越北部灣灣口外海域工作組磋商尚未取得重大突破。主要有兩個(gè)阻礙因素：一是中越雙方在圍繞“共同開發(fā)、海域劃界”的優(yōu)先次序上分歧較大。越方主張“先海域劃界，再共同開發(fā)”。k然而，按照《公約》以及相關(guān)國家實(shí)踐，共同開發(fā)是在爭議海域劃界前的臨時(shí)性和過渡性安排，理應(yīng)“共同開發(fā)在前，海域劃界在后”。越方聲稱中越在北部灣存在油氣資源共同開發(fā)的先例，本質(zhì)上是中越雙方對北部灣油氣構(gòu)造進(jìn)行勘探的一種“合作開發(fā)”，并不屬于共同開發(fā)的范疇。二是中越政治互信不夠，影響了磋商的政治氛圍，近幾年中越海上摩擦事件也影響了雙方磋商的進(jìn)程。2015年4月，越共中央總書記阮富仲訪華時(shí)指出，兩國之間的一些合作領(lǐng)域未能達(dá)到實(shí)質(zhì)性的效果，最大的障礙就是政治互信不夠。l2014年5—7月的“海洋石油981”鉆井平臺中越對峙事件，使得兩國關(guān)系短期內(nèi)迅速跌入“低谷”，迫使原定于當(dāng)年5月舉行的中越北部灣灣口外海域工作組磋商延遲到當(dāng)年12月舉行。此外，中方主張推進(jìn)南海更大范圍的共同開發(fā)，m但越方以程序事項(xiàng)為由一再推脫。

二、菲律賓的南海油氣資源共同開發(fā)政策與中菲磋商進(jìn)程

菲律賓是南海沿岸國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的部分油氣資源來自南海。菲律賓政府頒發(fā)的憲法、法律和行政命令中規(guī)定了其能源勘探政策（參見表3）。比如，1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定，菲律賓的自然資源都屬于國家所有。1972年菲律賓《石油勘探開采法》（菲律賓第87號總統(tǒng)令）中規(guī)定了聯(lián)合勘探/聯(lián)合開發(fā)的利潤分配條款。n 菲律賓第7638號共和國法令（1992年菲律賓能源部法令）賦予菲律賓能源部監(jiān)管菲律賓國內(nèi)能源資源勘探的權(quán)力。菲律賓2019年第80號行政命令規(guī)定，參與到石油服務(wù)合同中的第三方，需要“聲譽(yù)好、技術(shù)競爭力強(qiáng)和財(cái)務(wù)足”。o

菲律賓1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定：“一切公有土地、水域、礦藏、煤炭、石油和其他礦物油，一切潛在的能源、漁場、森林或樹林、野生生物、動植物和其他自然資源，都屬于國家所有。除了農(nóng)田外，其他所有的自然資源均不得轉(zhuǎn)讓。”p 根據(jù)菲律賓最高法院2004年12月作出的一項(xiàng)裁決（127882號裁決），國家和私營實(shí)體可以簽訂（勘探、開發(fā)和利用礦產(chǎn)、石油和其他礦物油）服務(wù)合同進(jìn)行商業(yè)交易。公司作為分包商，僅作為國家的代理人進(jìn)行資源開采，無法獲得與委托人（即國家）相同的權(quán)利。q即使該公司完全為外國所有并全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，它也仍受菲律賓的全面控制和監(jiān)督。r這意味著，中菲南海共同開發(fā)區(qū)將受到菲律賓政府的全面控制和監(jiān)督。如果中國遵守菲律賓法律開展共同開發(fā)，就意味著中方承認(rèn)菲方的所有權(quán)，這對中國來說無法接受。

菲律賓對涉及外資的石油天然氣勘探作出了“60/40原則”的法律規(guī)定。菲律賓1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定：“對自然資源的勘探、開發(fā)與使用，必須在國家的完全控制與監(jiān)督之下。國家可以直接開展這些活動，或者與菲律賓公民或菲律賓公民控制資本60%以上的企業(yè)或機(jī)構(gòu)簽署共同生產(chǎn)、合資或產(chǎn)量分成的協(xié)議?！眘 菲律賓1972年《石油勘探開采法》（第87號總統(tǒng)令）第18.b條還規(guī)定，菲律賓政府必須提成凈利潤的60%以上。這些規(guī)定一般被統(tǒng)稱為“60/40原則”。

2016年7月，應(yīng)菲律賓單方面請求建立的南海仲裁案仲裁庭作出的所謂“裁決”，給中菲南海共同開發(fā)增加了新的法律風(fēng)險(xiǎn)。這項(xiàng)所謂的“裁決”認(rèn)為，“中國對‘九段線’內(nèi)海洋區(qū)域的資源主張歷史性權(quán)利沒有法律依據(jù)”，“中國主張的島礁無一能夠產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”等，而禮樂灘等海洋地物完全在菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之內(nèi)。t

菲律賓能源部已在南海部分海域標(biāo)注了石油服務(wù)合同區(qū)塊。其中，SC55、SC58、SC59、SC63、SC72和SC75位于中菲兩國主張重疊海域。據(jù)菲律賓能源部的對外招標(biāo)信息：澳大利亞尼多石油公司在SC58和SC63區(qū)塊占有股份權(quán)益，阿聯(lián)酋“龍油”公司在SC63區(qū)塊占有股份權(quán)益，英國弗洛姆能源公司在SC72區(qū)塊占有股份權(quán)益，非洲米特拉能源有限公司在SC57區(qū)塊占有股份權(quán)益（參見表4）。

菲律賓的南海共同開發(fā)決策具有高度私人化、非正式化的特點(diǎn)，總統(tǒng)個(gè)人的決策偏好往往發(fā)揮重大作用。u由于菲律賓總統(tǒng)在其外交決策中扮演最重要角色，因此菲律賓關(guān)于中菲南海共同開發(fā)的政策往往隨著總統(tǒng)的更換而變化。阿羅約總統(tǒng)任期（2001—2010年）是“嘗試”階段，阿基諾三世總統(tǒng)任期（2010—2016年）是“停滯”階段，杜特爾特總統(tǒng)任期（2016—2022年）是“重啟”階段，馬科斯總統(tǒng)任期（2022年以來）是“推進(jìn)”階段。2001—2010年，菲律賓總統(tǒng)格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約積極推動中菲南海共同開發(fā)磋商。在阿羅約任內(nèi)，2004年9月，中國海洋石油集團(tuán)有限公司（簡稱中國海油）與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。v 2005年3月，中菲越三國國家石油公司簽署了為期3年的《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（有效期從2005年7月1日至2008年6月30日）。w阿羅約的繼任者阿基諾三世從未有過與中國開展共同開發(fā)的想法，反而在其任期的大部分時(shí)間公開從法律上挑戰(zhàn)中國的主張，發(fā)起了“南海仲裁案”。2016—2022年，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特重啟了和中國的南海共同開發(fā)談判，擱置了對菲有利的“南海仲裁案”所謂“裁決”。2022年6月，馬科斯擔(dān)任菲總統(tǒng)后，中菲關(guān)系發(fā)生了一些變化，菲律賓現(xiàn)任政府的立場和政策也面臨一些變數(shù)。2023年1月，中菲簽署聯(lián)合聲明，在油氣合作領(lǐng)域，雙方同意牢記2018年簽署的《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》精神，在已有成果基礎(chǔ)上，盡早重啟海上油氣開發(fā)磋商。x

三、越菲南海油氣資源共同開發(fā)政策的比較

雖然越菲兩國現(xiàn)任政府原則上都支持共同開發(fā)，但政策層面還是存在一些差異。與越南的政策連續(xù)性較強(qiáng)相比，菲律賓的政策基調(diào)在三任政府時(shí)期出現(xiàn)了反復(fù)搖擺。菲律賓關(guān)于中菲南海共同開發(fā)的政策隨其總統(tǒng)的更換而變化，分為嘗試（2001—2010年，阿羅約總統(tǒng)任期）、停滯（2010—2016年，阿基諾三世總統(tǒng)任期）、重啟（2016—2022年，杜特爾特總統(tǒng)任期）和推進(jìn)（2022年至今，馬科斯總統(tǒng)任期）四個(gè)階段。y阿羅約在其總統(tǒng)任期內(nèi)，促成中菲越三方簽署《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（簡稱“三方協(xié)議”），推動中菲南海共同開發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性一步。阿基諾三世從2010年6月正式擔(dān)任總統(tǒng)后，就放棄了同中國進(jìn)行南海共同開發(fā)的想法。此后在兩國南海爭端日趨激烈的情況下，阿基諾三世在南海問題上采取了較為強(qiáng)硬的立場。杜特爾特成為菲律賓總統(tǒng)后，在南海問題上采取了和前任阿基諾三世完全不同的政策。杜特爾特選擇擱置對菲有利的“南海仲裁案”的“裁決”結(jié)果，積極重啟中菲南海共同開發(fā)談判。2023年1月，菲律賓總統(tǒng)馬科斯在訪華期間與中國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致意見，雙方都贊成盡快重啟共同開發(fā)南海油氣資源的磋商機(jī)制。z筆者從核心決策圈、民意、經(jīng)濟(jì)收益和美國介入四個(gè)方面入手，對越菲南海油氣資源共同開發(fā)政策做進(jìn)一步的比較分析。

（一）越菲共同開發(fā)政策的“核心決策圈”比較

越南共同開發(fā)政策的“核心決策圈”是越共中央委員會和政治局，越南外交部、國防部和公安部扮演著重要的角色。越南國家石油公司遵循越共和越南政府的指導(dǎo)與外國油氣公司合作開展油氣開發(fā)活動。

越南共產(chǎn)黨集體制定國家政策，權(quán)力集中在越共中央委員會和政治局。越共中央委員會，每五年由越共全國代表大會選舉產(chǎn)生，成員將近200人。越共中央委員會通常每年召開兩次會議，就重要問題進(jìn)行討論和作出決定。越共政治局通常在越共中央委員會會議之前召開會議，以制定議程和討論指南。越共政治局有時(shí)也臨時(shí)召開會議，就重要的突發(fā)事件作出決定。比如，2014年中越在西沙群島附近海域?qū)χ牌陂g，時(shí)任越南總理阮晉勇表示，“（越共）政治局目前的指示是，斗爭必須根據(jù)國際法以和平方式繼續(xù)進(jìn)行”，同時(shí)也將決定何時(shí)采取法理措施。aa

越共政治局和中央委員會通常根據(jù)越南相關(guān)部委和機(jī)構(gòu)的意見作出決定，特別是越南外交部、國防部和公安部的意見。

越南外交部多次就越南的南海主張發(fā)表聲明。1979年9月28日，越南外交部發(fā)布一份題為《越南對于黃沙、長沙兩群島的主權(quán)》白皮書，試圖證明西沙群島和南沙群島是越南的領(lǐng)土。ab 1982年1月18日，越南外交部發(fā)布《黃沙和長沙群島——越南領(lǐng)土》白皮書，再次對西沙和南沙群島提出領(lǐng)土主權(quán)要求。ac 1988年4月越南外交部發(fā)布《黃沙和長沙群島與國際法》，ad試圖從國際法角度證明越南對西沙和南沙群島的領(lǐng)土主權(quán)。越南外交部有關(guān)南海的信息多來自越南國家邊界委員會、國際法和條約司等部門。越南外交學(xué)院、越南對外戰(zhàn)略研究院、越南“東?！毖芯吭阂哺鶕?jù)其研究和調(diào)查結(jié)果向越南外交部提供政策建議。ae

越南國防部提供與軍事問題相關(guān)的意見，包括保護(hù)越南非法占據(jù)的南海前哨基地、“應(yīng)對”中國和其他南海聲索國的軍事行動、進(jìn)行武器采購和推進(jìn)軍隊(duì)現(xiàn)代化等信息。越南國防部于2019年發(fā)布的越南國防白皮書不僅提供了越南整體防御態(tài)勢的信息，還提供了越南南海政策的概況。af 越南國防部還領(lǐng)導(dǎo)越南的國防外交，這是越南南海政策中越來越重要的組成部分。越南軍事情報(bào)總局和越南國防部的研究機(jī)構(gòu)，特別是國防戰(zhàn)略研究所和國防國際關(guān)系研究所，在制定政策建議方面發(fā)揮著重要作用。ag

越南公安部在越南南海政策的制定中扮演了一個(gè)鮮為人知但很重要的角色。越南公安部歷史、科學(xué)和戰(zhàn)略研究局對安全問題進(jìn)行研究和分析，并向決策者提供建議。ah 越南公安部官員經(jīng)常出席有關(guān)地區(qū)安全的高規(guī)格活動。比如，2017年6月在新加坡舉行的第十六屆香格里拉對話會上，越南公安部副部長裴文南率領(lǐng)越南代表團(tuán)參會，并在一個(gè)特別小組發(fā)表了關(guān)于避免海上沖突的致辭。ai

越南國防部和公安部對越南南海政策的影響雖然不像外交部那么直接，但這兩個(gè)部門都因其情報(bào)渠道對越南南海政策產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。通過情報(bào)渠道，越南國防部和公安部可以向越南高層領(lǐng)導(dǎo)人提供分析和建議。aj越共政治局和中央委員會很大一部分成員是這兩個(gè)部門的現(xiàn)任或前任官員，這使得這兩個(gè)部門在越南南海政策制定時(shí)能發(fā)揮重要影響。ak比如，在2021年1月選舉產(chǎn)生的越共第十三屆中央委員會的180名中央委員中，有23名（12.77%）來自越南軍隊(duì)，6名（3.33%）來自越南公安部。在越共第十三屆政治局18名委員中，有2名來自越南軍隊(duì)，4名是現(xiàn)任或前任越南公安部官員，加起來占政治局委員總數(shù)的33.3%。

越南國家油氣集團(tuán)（Petro Vietnam）在越南政府的指導(dǎo)下與其他國家的油氣公司開展合作。越南國家石油公司把俄羅斯的油氣公司作為重點(diǎn)合作伙伴。越南國家油氣公司總經(jīng)理阮國慶在2015年曾表示：“憑借越南和俄羅斯之間的友誼和悠久傳統(tǒng)，越南國家油氣集團(tuán)支持俄羅斯擴(kuò)大其在越南大陸架的業(yè)務(wù)。越南國家油氣集團(tuán)也真誠地希望并決心擴(kuò)大其在俄羅斯聯(lián)邦的業(yè)務(wù)，我們將其確定為首要戰(zhàn)略和優(yōu)先事項(xiàng)?！薄拔覀儨?zhǔn)備與俄羅斯合作伙伴一起參與其他第三國的石油和天然氣項(xiàng)目，并期待兩國政府的支持?！盿l越南國家油氣公司已與俄羅斯國家石油公司（Zarubezhneft）am、俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）an、俄羅斯石油公司（Rosneft）等俄羅斯油氣企業(yè)開展合作。越南國家油氣集團(tuán)也與中國海油在油氣領(lǐng)域開展合作。比如，越南國家油氣集團(tuán)的下屬公司越南石油勘探生產(chǎn)公司與中國進(jìn)行聯(lián)合勘探合作，在北部灣109/4區(qū)塊聯(lián)合勘探油氣，該區(qū)塊海域面積1541平方千米。ao不過，越南把南海部分爭議海域視為越南主張管轄海域，越南的這一錯(cuò)誤主張為中越共同開發(fā)設(shè)置了障礙。比如，2012年時(shí)任越南國家石油公司總經(jīng)理杜文后表示，“歡迎中國海油和其他中國油氣公司像其他外國伙伴一樣，在越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上與越南進(jìn)行合作。”ap

菲律賓是總統(tǒng)制國家，實(shí)行行政、立法、司法三權(quán)分立政體。aq總統(tǒng)擁有行政權(quán)，但其權(quán)力的行使會受到立法和司法機(jī)構(gòu)的制約。就與中國開展南海共同開發(fā)這一議題而言，菲律賓總統(tǒng)是主要決策者，但共同開發(fā)協(xié)議須經(jīng)參議院全體議員（24名）2/3多數(shù)同意方為有效，眾議院（300名左右眾議員）有提出一切彈劾案的專屬權(quán)力，最高法院有權(quán)對共同開發(fā)協(xié)議是否違憲做出裁決。軍人集團(tuán)一般聽命于總統(tǒng)，但同時(shí)具有親美傳統(tǒng)，他們希望總統(tǒng)避免在南海問題上對中國“讓步”太多，也希望中菲南海共同開發(fā)不要影響菲美同盟關(guān)系。菲律賓能源利益集團(tuán)主要利益訴求是盈利，多聽從政府的決策。菲律賓總統(tǒng)在進(jìn)行外交決策時(shí)往往會依賴私人化的決策途徑，形成私人決策圈。比如，杜特爾特?fù)?dān)任總統(tǒng)時(shí)期，其涉及南海共同開發(fā)的私人決策圈人士有前總統(tǒng)格洛麗亞·阿羅約、時(shí)任眾議院議長艾倫·卡耶塔諾、外長特奧多羅·洛欽、前眾議院議長何塞·德貝尼西亞（Jose de Venecia Jr.）、華裔參議員蒙·吳（Bong Go）、華裔商業(yè)大亨丹尼斯·埃（Dennis Uy）等。

外交部是菲律賓行政部門中制定共同開發(fā)政策的重要部門。外交部的主要職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)制定、協(xié)調(diào)和執(zhí)行政府的外交政策，扮演為總統(tǒng)提供專業(yè)外交服務(wù)的角色。ar菲律賓外交部長對南海共同開發(fā)的態(tài)度往往與總統(tǒng)保持一致。比如，杜特爾特?fù)?dān)任總統(tǒng)時(shí)期，佩爾費(fèi)克多·亞賽、艾倫·卡耶塔諾、特奧多羅·洛欽這三位外交部長都表達(dá)了對與中國達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議的支持。時(shí)任外長卡耶塔諾甚至稱與中國的共同開發(fā)協(xié)議是“有原則的實(shí)用主義”。時(shí)任外長洛欽雖然曾就中國在南海的捕魚活動直言不諱地提出批評并提出外交抗議，但他并未公開反對與中國達(dá)成共同開發(fā)的協(xié)議，這意味著南海部分議題仍是可以被分割的。

此外，菲律賓能源部也在制定共同開發(fā)政策中扮演著重要的角色。能源部的主要職責(zé)是準(zhǔn)備、整合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制政府有關(guān)能源勘探、開發(fā)、利用、分配和節(jié)約的所有計(jì)劃、方案、項(xiàng)目和活動。as石油公司要想進(jìn)行油氣資源的開采，需要和政府簽訂服務(wù)合同。依據(jù)菲律賓1987年《憲法》第12條第2款規(guī)定，石油公司要想進(jìn)行油氣資源的開采，需要和政府簽訂服務(wù)合同。菲律賓能源部代表菲政府與石油公司簽署服務(wù)合同（石油服務(wù)協(xié)議）。截至2018年3月，菲律賓共有19個(gè)正在進(jìn)行的石油服務(wù)協(xié)議。at

從“核心決策圈”來看，越南圍繞越共中央委員會和政治局展開，而菲律賓圍繞總統(tǒng)展開。越南是集體決策，政策延續(xù)性強(qiáng)，但更謹(jǐn)慎；菲律賓的決策與總統(tǒng)本人的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和私人決策圈有很大關(guān)系，政策延續(xù)性差，變動幅度大。

（二）越菲共同開發(fā)政策的兩國民意比較

越南民眾疑華情緒較為濃厚，也讓越南不少民眾懷疑中國的共同開發(fā)意圖。從越南的視角來看，有三個(gè)因素容易導(dǎo)致越南民眾對華持消極立場。一是越南歷史上的所謂“抗華戰(zhàn)爭史”和1978年中國對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的記憶；二是中國軍事和經(jīng)濟(jì)能力的增強(qiáng)導(dǎo)致越南在安全上的疑懼；三是一些敵對勢力企圖煽動越南民眾的“反華”情緒。在2014年5—7月中越圍繞中國海洋石油981鉆井平臺的對峙事件中，越南民眾的對華消極情緒曾到達(dá)一個(gè)高潮。

當(dāng)然，我們也要注意到，越南民眾的對華反應(yīng)大多是情緒化的。越共和越南政府需要在民族主義和現(xiàn)實(shí)主義之間保持好平衡。盡管中越兩國政府都承諾在北部灣灣口外海域開展共同開發(fā)，但如果真的發(fā)現(xiàn)可商業(yè)開發(fā)的油氣田，仍存在“兩國輿論尚未準(zhǔn)備好接受這一點(diǎn)”的擔(dān)憂。au

菲律賓的民意對共同開發(fā)有重要影響，菲律賓國內(nèi)不少民眾對中國的南海共同開發(fā)意圖存有疑慮。根據(jù)“亞洲脈搏”（Pulse Asia）2018年6月開展的民意調(diào)查，73%的菲律賓受訪民眾認(rèn)為杜特爾特政府應(yīng)該依據(jù)2016年“南海仲裁裁決”來維護(hù)菲律賓在“西菲律賓海”（菲律賓將其聲索的南海部分海域命名為“西菲律賓?！保┑闹鳈?quán)。av 2018年6月的該項(xiàng)民意調(diào)查還顯示，只有約17%的菲律賓受訪民眾“信任”中國。aw該項(xiàng)民意調(diào)查是在中菲簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》之前5個(gè)月做的。“亞洲脈搏”于2022年6月的民意調(diào)查顯示，約33%的菲律賓受訪民眾“信任”中國，該“信任率”排在菲律賓民眾對主要國家“信任率”的后列。ax 在菲律賓的政治環(huán)境中，總統(tǒng)可以利用民意來為自己的對外政策辯護(hù)，而輿論的支持或反對必定也會影響總統(tǒng)的判斷。

中菲曾達(dá)成的聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議，很大程度上因?yàn)椴糠址坡少e民眾的反對而失效。2004年9月，中菲兩國曾開展南海共同開發(fā)的初步嘗試，中國海油與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。2005年3月，中菲越三國的國家石油公司簽署了為期三年的《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。對此菲律賓民眾表示反對，認(rèn)為菲對華讓步過多，《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》于2008年失效。2023年1月，菲律賓最高法院宣布，中菲越簽署的《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》因違反菲律賓憲法而無效。

就“民意”而言，越南和菲律賓兩國對華民意體現(xiàn)出部分共同點(diǎn)。兩國不少民眾都對與中國開展共同開發(fā)的意圖存有疑慮，對中越、中菲南海共同開發(fā)造成消極影響。民意對共同開發(fā)的支持或反對會一定程度上影響越菲兩國政府的決策。因此，中國需要加大與越菲民眾的交流，贏得越菲民眾的信任，使越菲民眾相信中國的良好意圖，從而為中越、中菲共同開發(fā)營造良好的輿論氛圍。

（三）越菲共同開發(fā)政策的經(jīng)濟(jì)利益需求比較

越南和菲律賓都對南海的油氣資源有著較高的能源依存度，因此都有著與中國開展共同開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益需求。

越南已經(jīng)從原油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓦M(jìn)口國，目前天然氣雖然能自給自足但未來也將需要進(jìn)口。2017年，越南還是一個(gè)原油出口國，該年向國際市場出口了563萬噸原油，但到了2018年，越南就成為原油進(jìn)口國。ay 2021年，越南出口310萬噸原油，但從國外進(jìn)口了約1000萬噸原油。az 2021年，越南國內(nèi)的石油供應(yīng)僅能滿足70%的國內(nèi)市場需求。與2016年相比，2021年越南的石油產(chǎn)量下降了40%，即從2016年的1520萬噸下降到910萬噸。ba 2022年，越南國內(nèi)市場的石油需求約為1869萬噸（2100萬立方米），但越南國內(nèi)石油供應(yīng)量僅為1282萬噸（1440萬立方米），供應(yīng)滿足不了需求就需要越南從國外進(jìn)口。bb近年來，越南原油產(chǎn)量下降，原因在于：一是原油儲量從2015年的4050萬桶下降到2021年的460萬桶；二是近年來越南新發(fā)現(xiàn)的油氣田也減少了。2011—2015年間越南發(fā)現(xiàn)了24處新的油氣田，但2016—2021年間越南僅發(fā)現(xiàn)了7處新的油氣田。bc截至2005年12月，越南的天然氣儲量為13.1萬億立方英尺。bd 2020年，越南的天然氣需求為97億立方米（約合3426億立方英尺），預(yù)計(jì)到2030年將增加到253億立方米（約合8935億立方英尺）。be由于越南對天然氣的需求持續(xù)增加，越南將優(yōu)先開展液化天然氣儲存的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以確保進(jìn)口能力，即2030年前每年需進(jìn)口80億立方米液化天然氣和2045年前每年需進(jìn)口150億立方米液化天然氣。bf如果越南能與中國在爭議海域達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議，成功開采出油氣，這對越南未來實(shí)現(xiàn)能源安全具有積極意義。

目前菲律賓的油氣主要依賴進(jìn)口，當(dāng)前菲律賓對共同開發(fā)南海油氣資源的需求相當(dāng)迫切。菲律賓早在1896年就開始鉆探石油，但至今石油產(chǎn)量仍然不高。菲律賓的人口預(yù)計(jì)將從2010年的9313萬增加到2045年的1億4200萬，凈增4900萬。bg隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，菲律賓的能源供應(yīng)面臨巨大壓力與缺口。2020年，菲律賓本土能源為2968萬噸油當(dāng)量，其中石油為46萬噸油當(dāng)量、天然氣為329萬噸油當(dāng)量；2020年，菲律賓進(jìn)口能源為2669萬噸油當(dāng)量，其中石油進(jìn)口為1600萬噸油當(dāng)量。bh 2020年菲律賓能源自給率為52.7%。bi目前菲在南海馬拉帕亞（Malampaya）地區(qū)的石油和天然氣儲備，估計(jì)將于2027年第一季度開采殆盡。bj馬拉帕亞油氣田是目前主要的天然氣開采基地，為呂宋島提供了約40%的能源供應(yīng)。bk如果該油氣田枯竭，那么菲律賓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃將受到嚴(yán)重影響。2021年5月，菲律賓參議院能源委員會認(rèn)為，未來6年內(nèi)菲律賓將面臨重大的能源危機(jī)。bl

針對潛在的能源危機(jī)，菲律賓存在三種可能的解決方案。第一種方案是尋找煤炭等替代能源。第二種方案是與新的石油公司合作在南海非爭議區(qū)開發(fā)新的油氣田。第三種方案是與中國合作共同開發(fā)南海油氣資源。菲律賓明顯缺乏單獨(dú)開發(fā)油氣資源的能力，總統(tǒng)杜特爾特的首席法律顧問薩爾瓦多·帕內(nèi)洛（Salvador Panelo）在2019年7月坦誠指出，“菲律賓需要和其他國家建立合資企業(yè)和簽署合作協(xié)議的原因是不具備單獨(dú)開發(fā)的能力。”bm綜合比較上述三種方案，與中國共同開發(fā)南海對菲律賓而言是最好的選擇。主要原因是菲律賓通過中菲共同開發(fā)方案可以獲得中國的幫助，中國油氣公司可以提供技術(shù)和資金，是最佳也是最為可行的方案。

（四）越菲共同開發(fā)政策的“美國介入”因素比較

美國是區(qū)域外大國中介入南海問題和南海共同開發(fā)的關(guān)鍵國家。2019年以來，美國特朗普政府公開反對中國在南海的主張和行為。比如，2019年7月20日，美國國務(wù)院聲明首次明確將中國在南海的主張稱為“非法海洋主張”，指責(zé)中國“阻止東盟成員國獲得超過2.5萬億美元的可采能源儲備”。bn 2020年7月，美國國務(wù)卿蓬佩奧和助理國務(wù)卿史達(dá)偉（David R. Stilwell）分別發(fā)表有關(guān)南海的聲明和談話，違背了美國在南海爭議問題上不持立場的承諾，挑撥中國與東盟國家間的關(guān)系。2020年7月14日，史達(dá)偉對中國倡議的“共同開發(fā)”進(jìn)行污名化指責(zé)，無端指責(zé)中國“尋求霸占南海油氣資源”，聲稱中國通過部署軍事力量、海上民兵和油氣鉆井平臺威脅域外油氣公司，增加投資風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到南海沿岸國只能跟中國合作的目的。bo 2021年以來，美國拜登政府繼續(xù)挑戰(zhàn)中國在南海的權(quán)益主張。比如，2023年10月，美國國家安全顧問沙利文稱，“美國對中國在南中國海的危險(xiǎn)且非法的行為表示關(guān)切?！眀p

美國把越南作為印太戰(zhàn)略的重要伙伴，越南則借助美國來制衡中國。在美國的印太戰(zhàn)略中，越南是重要的伙伴。bq越南認(rèn)為中越關(guān)系是一種“不對稱”關(guān)系，越南的綜合國力明顯弱于中國，一部分越南精英視中國為潛在的安全威脅。越南為了在中越“不對稱”關(guān)系中找到平衡點(diǎn)，積極發(fā)展越美關(guān)系。2014年5—7月，中越在西沙群島附近發(fā)生海上對峙事件之后，2015年7月越南國家主席張晉創(chuàng)訪問美國，越美簽署《聯(lián)合愿景聲明》，該聲明是2011年越美防務(wù)關(guān)系諒解備忘錄的升級版。自2014年7月以來，越美雙方的關(guān)系得到了拓寬和加深，特別是在戰(zhàn)略合作方面。對比中越關(guān)系，越南學(xué)者黎紅和（Le Hong Hiep）指出：“越南加強(qiáng)與美國的防務(wù)合作，無疑使越美關(guān)系比越中關(guān)系更全面。由于南海爭端，越南目前與中國沒有實(shí)質(zhì)意義的軍事和戰(zhàn)略關(guān)系?！眀r

美國油氣公司幾乎沒有參加到越南的對外招標(biāo)區(qū)塊勘探開發(fā)活動中，美國承認(rèn)共同開發(fā)是越南自己的事情。美國為了確保其在整個(gè)南海的利益，仍積極提升與越南的外交關(guān)系，支持越南的南海主張。2023年11月，美國總統(tǒng)拜登訪問越南，越美簽署《關(guān)于提升兩國關(guān)系為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》。聲明指出：“兩位領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，一貫支持根據(jù)國際法采取和平方式解決各種爭端，不使用武力或進(jìn)行武力威脅，維護(hù)東海（即南海）航行與飛越自由及合法的貿(mào)易活動”；“尊重沿海國家對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，確保符合《聯(lián)合國海洋法公約》”。bs

菲律賓與美國是同盟關(guān)系，馬科斯政府近期加強(qiáng)了與美國的安全合作，美菲兩國簽有共同防御條約和共同防御援助協(xié)議。美國對菲中在南海地區(qū)的互動保持著密切關(guān)注。對夾在中美兩個(gè)大國之間的菲律賓來說，與中國的南海共同開發(fā)也將影響它與美國的關(guān)系。bt 2023年1月，菲律賓總統(tǒng)馬科斯贊成盡快重啟共同開發(fā)南海油氣資源的磋商機(jī)制，bu之后，美國加大了介入中菲關(guān)系的力度。2023年2月，菲律賓與美國擴(kuò)展了《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，bv同意新增4個(gè)新的軍事基地。bw菲律賓宣布對美國新開放的4處軍事基地中，3個(gè)位于呂宋島北部，1個(gè)位于巴拉望省的巴拉巴克島。bx2023年4—5月，馬科斯訪美，美菲強(qiáng)化了同盟關(guān)系。美國已有多家能源公司參與到南海的油氣開發(fā)活動中，如康菲石油（ConocoPhillips）、?？松梨冢‥xxon Mobil）、雪佛龍（Chevron）和赫斯公司（Hess Corporation）等。

越菲都希望引入美國和美國油氣公司以增加同中國談判的籌碼，但“美國介入”的作用機(jī)制和影響限度還是存在差異。對越南而言，越南既有利用美國來制衡中國的意圖，又存在美國對其開展“和平演變”的擔(dān)憂。在處理南海問題時(shí)，越南雖然尋求美、日等外部力量的支持，但更重視自身戰(zhàn)略規(guī)劃，靠自身內(nèi)部力量來處理“東?！眴栴}（指南海），而不是借助外力以極端民族主義的手段與中國抗?fàn)帯y因此，就對中越共同開發(fā)磋商的影響而言，美國介入只能通過非機(jī)制化的方式，對越南的影響有限。對菲律賓而言，美國是其軍事盟友，馬科斯政府選邊站隊(duì)美國的傾向明顯。因此，就對中菲共同開發(fā)磋商的影響而言，美國介入可通過《美菲共同防御條約》《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》等機(jī)制化方式，對菲律賓的政策形成影響。

美國對南海共同開發(fā)的考量是為了確保其在南海的利益，美國油氣公司不能被排除在共同開發(fā)協(xié)議之外。與此同時(shí)，美國也承認(rèn)共同開發(fā)是越南、菲律賓自己的事情。美國介入程度加深，已影響到中越、中菲之間的共同開發(fā)進(jìn)程。中國如能與其他南海沿岸國推動共同開發(fā)，將有助于緩和南海局勢，減少美國“介入”南海問題的所謂“理由”和“借口”，從而減少中美軍事對抗的風(fēng)險(xiǎn)。

[責(zé)任編輯：王國平]

a Ibrahim F. I. Shihata and William T. Onorato， “Joint Development of International Petroleum Resources in Undefined and Disputed Areas”， in Gerald Blake， Martin Pratt and Clive Schofield eds.， Boundaries and Energy： Problems and Prospects， London： Kluwer Law International， 1998， p. 434.

b Nguyen Hong Thao， Ton Nu Thanh Binh， “Joint Development from the China’s View and Cooperation for Mutual Agreement at Sea”， The Asian Journal of Legal Studies， Vol. VII， 1998， pp. 39-59， https：//asianjournaloflegalstudies.files.wordpress.com/2018/07/joint-development-from-the-china_s-view-and-e2809ccooperation-for-mutual-agreement-at-seae2809d-from-the-vietnam_s-stance-in-the-south-china-sea.pdf.

c Yann-Huei Song and Keyuan Zou， Major Law and Policy Issues in the South China Sea： European and American Perspectives， London Routledge， 2016， p. 50.

d Nguyen Hong Thao and Ton Nu Thanh Binh， “Joint Development from the China’s View and Cooperation for mutual agreement at sea”， The Asian Journal of Legal Studies， Vol. VII， 1998， pp. 55-59.

e Hoàng Vi?t ， “Tranh ch?p Bi?n ??ng nên gi?i quy?t nh? th? nào ” ，T?p chí th?i ??i s? ，Vol. 19，2020， p.5.

f 中華人民共和國外交部：《新時(shí)期深化中越全面戰(zhàn)略合作的聯(lián)合聲明》，2013年10月15日發(fā)布，https：//www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201310/t20131015_325090.shtml。

g 中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司編：《中國外交（2016）》，世界知識出版社2016年版，第319頁。

h “Vi?t-Trung kh?o sát chung vùng bi?n ngoài c?a V?nh B?c B?”， Vietnamnet， December 19，2015， https：//vietnamnet.vn/vn/thoi-su/viet-trung-khao-sat-chung-vung-bien-ngoai-cua-vinh-bac-bo-279873.html.

i Ibid.

j 中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司編：《中國外交（2017）》，世界知識出版社2017年版，第309—310頁。

k 羅亮：《中越北部灣灣口外海域劃界談判任重道遠(yuǎn)》，中美聚焦網(wǎng)，2018年12月18日，http：//cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20181218/35088.html。

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A Comparative Study of Policies on Joint Development of Oil and Gas Resources in the South China Sea between Vietnam and the Philippines

QI Huai-gao

Abstract： Vietnam and the Philippines are the main target countries for China to initiate the “promoting joint development while shelving differences” in the South China Sea （SCS）. Vietnam has put forward its own version of the SCS joint development initiative named the Cooperation for Mutual Development （CFMD）. China and Vietnam are now engaged in conducting joint development negotiations in the waters off the mouth of the Beibu Gulf. However， no substantive breakthrough has been achieved regarding the joint development of this area so far. China and the Philippines signed Memorandum of Understanding on Cooperation on Oil and Gas Development （MOU） in 2018， establishing a “dual-layer structure” negotiation mechanism involving both government and corporate entities. Currently， the two countries are in discussions on how to advance offshore oil and gas development. A comparative study on the SCS joint development policies of Vietnam and the Philippines can help China engage in targeted joint development negotiations with Vietnam and the Philippines. The comparison of joint development policies between Vietnam and the Philippines can be approached from four aspects： core decision-making circles， public opinion， economic benefits， and the U.S. intervention. From the perspective of “core decision-making circles”， Vietnam’s decisions are made collectively by the Communist Party of Vietnam Central Committee， resulting in a stronger policy continuity. In contrast， the decision-making process in the Philippines is significantly influenced by the presidents and their personal circle， leading to weaker policy continuity. From the perspective of “public opinion”， many citizens in both Vietnam and the Philippines harbor some doubts about the intention to engage in joint development with China， which negatively affects the prospects of joint development in the SCS between China， Vietnam， and the Philippines. From the perspective of “economic benefits”， both Vietnam and the Philippines have a high dependence on the oil and gas resources in the SCS and thus have economic interests in engaging in joint development with China. Regarding “the U.S. intervention”， increased intervention by the U.S. has had a negative impact on the joint development process among China， Vietnam， and the Philippines.

Keywords： China， Vietnam， The Philippines， Joint Development， Core Decision-making Circle