崔景華

摘要:我國是成功實施財政分權(quán)化的國家之一。據(jù)統(tǒng)計,大約70%的公共支出發(fā)生在地方，即省、市、縣、鄉(xiāng)；其中55%以上的支出是在市、縣、鄉(xiāng)里發(fā)生。我國地方政府承擔(dān)了大部分公共事業(yè)支出，而這種分權(quán)化的財政管理體制其成效也是十分顯著的。在這種背景下，作為公共財政框架部分之一的義務(wù)教育也實行了分權(quán)化管理，義務(wù)甚至教育辦學(xué)的責(zé)任落在了以縣、鄉(xiāng)為主的地方政府身上。而我國龐大的義務(wù)教育事業(yè)由縣、鄉(xiāng)村脆弱的財力來承擔(dān)，可謂“杯水車薪”。一些農(nóng)村地區(qū)和貧困山區(qū)學(xué)齡兒童無學(xué)可上，無書可讀等現(xiàn)象屢見不鮮?？梢娺^度分權(quán)化的義務(wù)教育財政管理體制是制約當(dāng)今中國義務(wù)教育發(fā)展的癥結(jié)所在。

關(guān)鍵詞:公共財政; 義務(wù)教育;財政管理體制

一、 義務(wù)教育及其財政管理體制現(xiàn)狀

（一） 我國現(xiàn)階段義務(wù)教育規(guī)模狀況

在我國人口眾多，義務(wù)教育規(guī)模巨大，加之學(xué)校的地區(qū)布局也不盡合理，“條塊分割”狀況嚴(yán)重。而長期以來又片面追求“大而全，小而全”的辦學(xué)模式下，幾乎是“村村有小學(xué)”、“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有中學(xué)”。僅以1998年為例，全國小學(xué)生人數(shù)為1.4億，普通初中生人數(shù)約0.54億，而這將近2億的中小學(xué)人口，縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)、村就承擔(dān)了1.7億左右，其所占比重為85%（表一、表二），教師人數(shù)達(dá)900萬之多。受義務(wù)教育的人口很大一部分集中在農(nóng)村，造成了農(nóng)村義務(wù)教育任務(wù)過重的嚴(yán)峻局面。

（二）義務(wù)教育財政管理體制

如上所述，我國教育規(guī)模龐大，應(yīng)受教育人口眾多是中央把義務(wù)教育事權(quán)分配給地方政府的重要原因之一。按照1986年通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定，我國實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的義務(wù)教育體制，實施“重心下移”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，即在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方各級政府負(fù)責(zé)，按省、縣、鄉(xiāng)分級管理，各級教育主管部門在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體組織、管理本行政區(qū)域內(nèi)實施義務(wù)教育工作。在此基礎(chǔ)上，中央和省政府制定公用經(jīng)費、人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)；地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措本級義務(wù)教育事業(yè)費和基本建設(shè)投資；中央和地方政府視具體情況，對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)給予適當(dāng)補助。這種分權(quán)化的教育財政管理體制明確了各地方政府的職責(zé)，突出了因地制宜的辦學(xué)模式，但與此同時也加重了以縣鄉(xiāng)為主的各級地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

二、 問題及原因分析

（一）地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不平衡，是我國義務(wù)教育分權(quán)化財政管理體制中存在的最主要問題。

在分權(quán)化的義務(wù)教育財政管理體制下，地方政府承擔(dān)了義務(wù)教育的主要責(zé)任，而在地方政府中責(zé)任又層層下推，在農(nóng)村推到了鄉(xiāng)級政府。縣、鄉(xiāng)一級財政是義務(wù)教育的主要承擔(dān)者和經(jīng)費投入主體。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)階段70%的公共教育支出是由縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)承擔(dān)的，提供教育服務(wù)是其最主要的一項職責(zé)。從全國平均指標(biāo)來看，一個縣要把25%的支出用于教育①。但在財力分配上，我國與多數(shù)國家一樣，上級政府（中央、?。┘辛舜蟛糠质杖?。我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，強調(diào)中央政府的需要，政策的實施結(jié)果使得中央政府的財政收入不斷增加而地方政府財政收入比重卻不斷下降。中央和省級政府掌握了主要財力，但不承擔(dān)義務(wù)教育的財政責(zé)任；縣、鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔(dān)舉辦義務(wù)教育的籌資重任是義務(wù)教育舉辦責(zé)任與財力不對稱問題的主要體現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，義務(wù)教育資金無法得到及時補充。

在各級政府間義務(wù)教育的舉辦責(zé)任和財力分配不對稱的情況下，解決辦法只能是實行財政轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付是政府間的財政資源轉(zhuǎn)移，主要是上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移。我國義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括：中央政府的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”專款、“義務(wù)教育危房改造工程”專款等，轉(zhuǎn)移支付總額約占義務(wù)教育總支出的1%左右。省、地兩級政府的義務(wù)教育?？顡芸钊珖鞯夭槐M相同，但總量均不大。雖然2001年我國義務(wù)教育財政體制有了很大的調(diào)整，實行了以縣為主的體制，但落后地區(qū)縣級政府同樣財力薄弱，無法承擔(dān)義務(wù)教育的巨大經(jīng)費需求。這種調(diào)整沒有解決落后地區(qū)義務(wù)教育的財政問題。

（三）地方政府義務(wù)教育預(yù)算體制不健全，預(yù)算約束力軟化。

由于分權(quán)化的義務(wù)教育財政管理體制，造成了各地方政府預(yù)算口徑不統(tǒng)一，預(yù)算體制不健全。義務(wù)教育資金在編制、撥付、使用時的硬預(yù)算特征沒有得到真正體現(xiàn)，且預(yù)算外資金所占比重增大。其一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費沒有獨立的預(yù)算科目，再分配等級偏低，預(yù)算資金編制初期就留有較大缺口，不能滿足義務(wù)教育的基本需求，多數(shù)靠學(xué)校和學(xué)生自籌解決。其二，教育預(yù)算資金在撥付、調(diào)度、使用中性質(zhì)易變，地方教育部門挪用學(xué)校經(jīng)費，人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費的現(xiàn)象時有發(fā)生，預(yù)算約束力軟化。其三，教育預(yù)算資金使用效益低，缺乏過硬的考核評估機制。重投入數(shù)量、輕產(chǎn)出效益是現(xiàn)行義務(wù)教育資金分配約束不力的重要表現(xiàn)。

(四)稅收政策不完善，義務(wù)教育缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源和投資激勵機制。

一方面，現(xiàn)行的分稅制財政管理體制，使得農(nóng)村地區(qū)無法獲得穩(wěn)定的稅收收入。究其原因是因為農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，居民收入水平低，可支配財產(chǎn)少，營業(yè)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅等地方稅源貧乏所致。為了解決義務(wù)教育經(jīng)費的巨大需求，地方政府只能將負(fù)擔(dān)攤派到農(nóng)民和學(xué)生身上。另一方面，現(xiàn)行稅制中的相關(guān)稅種的稅收優(yōu)惠措施，在形式和種類上比較單一，無法貫徹政府促進(jìn)教育發(fā)展的意圖，缺少應(yīng)有的系統(tǒng)性與前瞻性，費用扣除的標(biāo)準(zhǔn)偏低；稅收優(yōu)惠的適用與受益范圍比較窄，主要體現(xiàn)在個人所得稅制和企業(yè)所得稅制中，制約了稅收優(yōu)惠措施對鼓勵社會投資辦學(xué)的激勵作用的充分發(fā)揮。

三、 完善我國過度分權(quán)化的義務(wù)教育財政體制的基本思路與建議

調(diào)整和完善分權(quán)化的義務(wù)教育財政體制，必須重新確定各級政府的職責(zé)，本著事權(quán)與財權(quán)相對稱的基本原則，盡快建立各級政府分?jǐn)偭x務(wù)教育成本的投入機制，確保各地區(qū)義務(wù)教育的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。

（一） 突出中央和省、縣、鄉(xiāng)地方政府法定責(zé)任，確立以省為主的義務(wù)教育責(zé)任機制，加大中央的宏觀調(diào)控力度。

1、 確立以省為主的義務(wù)教育責(zé)任機制。出于我國義務(wù)教育事業(yè)過于龐大，而經(jīng)費不足等問題的考慮，義務(wù)教育的主要責(zé)任要落實在省級政府上，讓省級政府依照各省情況制定各種義務(wù)教育事業(yè)方案和籌資計劃，承擔(dān)主要辦學(xué)責(zé)任，然后再層層落實到各縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門。

2. 提高中央政府在義務(wù)教育中的宏觀調(diào)控力度，協(xié)調(diào)各地區(qū)教育均衡發(fā)展。中央政府要在宏觀上把握各地區(qū)間教育資源配置不公與機會不均等問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，教育經(jīng)費充足地區(qū)中央少給或不給予投入，由省以下（不包括省在內(nèi)）政府財力自行解決；而中央投入重點放在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和西部貧困地區(qū)，對于這種地區(qū)，中央要對其義務(wù)教育全面介入，保證這一地區(qū)義務(wù)教育投入達(dá)到全國平均水平。從而建立和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，充裕地方政府的財政收入。

（二） 合理劃分各級政府義務(wù)教育投入比例。

在明確了各級政府之間的事權(quán)以后，按其事權(quán)大小，劃分其應(yīng)承擔(dān)的教育經(jīng)費投入比例是至關(guān)重要的。要打破現(xiàn)行的教育財政體制，把只局限于本縣負(fù)擔(dān)本縣解決的教育體制改為各級政府共同負(fù)責(zé)的體制。因此，義務(wù)教育經(jīng)費從全國平均值來看應(yīng)在中央、省、市、縣四級政府中按4：3：2：1的比例分?jǐn)?。具體說，中央財政負(fù)責(zé)“教職工基本工資”發(fā)放工作；省財政負(fù)責(zé)“教職工的地方津貼”；市、縣級財政共同負(fù)擔(dān)日常開支等“公用經(jīng)費”；大型校舍建筑和危房改造等項基金需求，主要通過中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付解決。

（三）完善教育財政預(yù)算管理體制，提高教育經(jīng)費的使用效益。

提高教育預(yù)算分配級次，把原來屬于社會文教費級次的教育預(yù)算單獨列示，形成專門的國家教育預(yù)算管理體制，將教育經(jīng)費由國家預(yù)算中的第二次分配升格為第一次分配，同時擴大行政部門在各自教育預(yù)算編制上的權(quán)限，按各地方實際情況，編制預(yù)算報告，由各級教育部門支配教育經(jīng)費的分配權(quán)和管理權(quán)，促進(jìn)教育財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。實行教育預(yù)算單列后，教育部門應(yīng)加強對生均教育成本和教育經(jīng)費需求總量的測算，注重教育中的“投入產(chǎn)出率”，使教育預(yù)算的編制和分配更加科學(xué)化、公開化和民主化。

（四）確保義務(wù)教育經(jīng)費來源的主渠道，拓寬新的經(jīng)費來源形式。

1、保障義務(wù)教育經(jīng)費主要來源。原有的用地方教育費附加和教育籌資等稅費來資助教育的方式，來源不穩(wěn)定、數(shù)額有限，而且無法做到?？顚Ｓ茫又r(nóng)村稅費改革更是加劇了教育經(jīng)費的短缺。所以，政府應(yīng)選擇新的經(jīng)費渠道來解決經(jīng)費短缺問題。這方面可借鑒國外的一些做法，如美國，將各州的財產(chǎn)稅作為教育經(jīng)費的主要來源，因為此種稅稅基穩(wěn)定豐富，稅收來源不會因為經(jīng)濟(jì)的波動而有較大的起伏，保證教育經(jīng)費的穩(wěn)定和充裕。

2、開拓新的經(jīng)費來源形式?？山柚覈F(xiàn)今博彩業(yè)蓬勃發(fā)展的大好形勢，發(fā)行教育彩票，這既是博彩業(yè)品種的創(chuàng)新，又是在國家教育投入不足而財政壓力較大背景下，拓寬教育投入渠道，滿足教育事業(yè)發(fā)展的一條重要思路。

（五）補充和完善政府對義務(wù)教育的補貼方式。

大力支持公共財政以外的社會各界力量介入義務(wù)教育領(lǐng)域，使得不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是貧困地區(qū)，學(xué)齡兒童都有平等的機會上學(xué)念書。在教育成本補償問題上政府應(yīng)起積極作用，從政府教育經(jīng)費中取一定比例的資金來設(shè)立專項基金，而后以“家庭助學(xué)金”或“教育憑單”的形式發(fā)放給應(yīng)受此福利的家庭和學(xué)生，用此款家庭可對私人提供的教育服務(wù)付款。

注釋：①教育部2000年發(fā)布的數(shù)據(jù)中引用。

②中國駐日本大使館教育處.日本的義務(wù)教育經(jīng)費國庫負(fù)擔(dān)制度.國外教育調(diào)研，2000（7）

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