吳元棟

今年全國人大會議溫家寶總理在政府工作報告中說，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠。要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督。為便于人民群眾知情和監(jiān)督，要建立政務(wù)信息公開制度，增強政府工作的透明度。

由新聞監(jiān)督和政府工作的透明度，又使我想起三年前的那起令人痛心的廣西南丹礦難事件。南丹礦難事件如果沒有記者的介入，恐怕８１個死者的冤魂只有永沉九泉了。大眾媒體在南丹事件中的表現(xiàn)：一方面是地方媒體既聾且啞，一方面又是靠著各地記者不畏艱險的深入采訪而揭露了事故的真相；一方面是地方媒體的嚴(yán)重失責(zé)，一方面又體現(xiàn)了新聞監(jiān)督的巨大力量。在此，我們不得不反思，其中究竟存在什么問題。

新聞管理的模式

由于新聞工作屬于意識形態(tài)領(lǐng)域，我國歷來重視新聞管理。解放初期成立過新聞總署，但在１９５２年即被撤銷，之后一直由黨的宣傳部門代行政府行政部門的職責(zé)。這是因為在改革開放之前，我國的新聞媒體比如報紙，大多是作為黨的各級機關(guān)報而存在的，由各級黨委通過下發(fā)文件，以組織領(lǐng)導(dǎo)的形式進行管理。廣播和電視也自然屬黨的宣傳部門主管。

１９８７年初新聞出版署的成立，意味著政府行政機構(gòu)恢復(fù)了行使新聞的管理職能。改革開放以來，我國的新聞媒體得到了空前的發(fā)展，仍以報紙為例，除了黨的機關(guān)報之外，又涌現(xiàn)了大量的晚報、都市報、快報、信息報等市民報，以及各種形式的專業(yè)報。然而由于目前我國新聞業(yè)的有關(guān)規(guī)章制度是由黨的宣傳部門和行政機關(guān)共同制定施行的，因此黨的宣傳部門對新聞媒體的影響力仍然不言而喻。

再從所有制來看，這些媒體都是國家的財產(chǎn)。根據(jù)國家《出版管理條例》的第十條的規(guī)定：設(shè)立出版單位必須有符合國務(wù)院出版行政部門認(rèn)定的主辦單位及其必要的上級主管機關(guān)。而由新聞出版署發(fā)布的《報紙管理暫行規(guī)定》又有這樣的規(guī)定：創(chuàng)辦正式報紙的必備條件之一就是有確定的、能切實擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主辦單位和主管部門。主管部門在中央應(yīng)為部級以上（含副部級）單位；在省為廳（局）級以上（含副廳級）單位；在地（市）、縣市為縣級以上（含縣級）單位。這些規(guī)定都間接說明：只有國家才是報刊投資的合法主體，其他任何投資形式原則上不被接受或承認(rèn)。^①新聞出版總署的署長在答《新聞戰(zhàn)線》記者問中更明確表示：“國家對新聞出版業(yè)長期實行非常嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，不僅新聞出版媒體必須由國有單位主辦經(jīng)營，不允許私人資本和國外資本進入，出版物的總發(fā)行權(quán)和批發(fā)權(quán)過去也不允許私人資本和國外資本進入?！?sup>②

這樣，我國的新聞媒體仍然具有濃厚的官方色彩。地方上的媒體在從事新聞采編活動中，一方面固然要受新聞出版行政機關(guān)的管理，另一方面又受地方黨委的組織紀(jì)律約束。倘若當(dāng)?shù)氐狞h政機關(guān)出于地方保護主義的考慮，以“黨的宣傳紀(jì)律”的名義來約束地方媒體，封鎖當(dāng)?shù)氐闹卮笮畔ⅲ匀皇禽p而易舉的事。南丹礦難事件在半個月中地方媒體毫無反應(yīng)，正是一個典型表現(xiàn)。

管理慣例的審視

按照現(xiàn)有的新聞管理體制，政府機關(guān)的行政管理在于依法進行審查、注冊、登記及事后的審讀、監(jiān)督工作。事實上，所有的媒體，包括黨的各級機關(guān)報和其他媒體，仍由各級黨的宣傳部門直接領(lǐng)導(dǎo)，而宣傳部門又隸屬地方黨委。因此一旦地方權(quán)力為腐敗分子篡得，新聞媒體就完全喪失了傳播真實信息、主持公正輿論的基本功能。在這方面，我們有太多的經(jīng)驗教訓(xùn)值得吸取，如廈門遠華案中當(dāng)時的廈門政府與當(dāng)?shù)孛襟w、沈陽黑社會團伙案中當(dāng)時的沈陽政府與當(dāng)?shù)孛襟w、南丹礦難事故案中當(dāng)時的南丹政府與當(dāng)?shù)孛襟w等等，都無不尖銳地反映出這方面所存在的問題：地方媒體在當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)發(fā)生腐敗現(xiàn)象時，都無一例外地喪失了信息傳播的基本功能。目前，國內(nèi)凡是重大的案件，必與地方政府有關(guān)，而原因之一就是地方媒體受制于地方黨政而無能為力，從而導(dǎo)致上級部門的信息出現(xiàn)失靈。這已為現(xiàn)實社會生活所反復(fù)證明。

如今，我們的新聞管理似乎已經(jīng)形成了一種模式，地方上有什么重大事故或案件，有關(guān)部門可以輕而易舉地封鎖消息。這種管理方式的好處是領(lǐng)導(dǎo)能有效駕馭局面，收到立竿見影的效果。但它又是一把“雙面刃”，弊端也一樣，那就是為身居高位的腐敗分子提供了同樣的便利。他們也常常會以黨的化身，用“宣傳紀(jì)律”來管制媒體，對上級、對社會封鎖消息，掩蓋事實，隱瞞真相。許多大案的前后形成過程之所以會有多年之久，并不是案情有多隱蔽復(fù)雜，而是因為具有強大傳播功能的新聞媒體被封住了。南丹礦難事故，中央在相當(dāng)一段時間不能掌握其真相，正是當(dāng)前這種新聞管理方式流弊的反映。在這種狀況下，一般的群眾舉報、民間反映常常石沉大海，也就更是毫不為怪了。

其次，現(xiàn)行的新聞管理方式對媒體的干預(yù)似乎過于瑣碎具體，任意性大而無章法可循。列寧曾多次強調(diào)在過渡時期的無產(chǎn)階級專政，批評“出版自由”，主張管理約束。然而他在１９１７年１１月簽署的《關(guān)于出版問題的法令》說：在新的秩序確立之后，政府對報刊的各種干預(yù)將被取消。到那時，報刊將按照這方面所規(guī)定的最廣泛、最進步的法律，在對法院負責(zé)的范圍內(nèi)享有充分自由。^③可見列寧在晚年，已或多或少意識到自己某些理論所帶來的消極影響。

再次，在輿論監(jiān)督方面，由于媒體各有隸屬和行政級別，歷來有規(guī)定，“報紙不能批評同級黨委”^④將這條規(guī)定引而申之，也就包括了等級森嚴(yán)的國家行政系統(tǒng)。媒體要進行輿論監(jiān)督與批評，得先弄清自身的級別，然后方能確定批評的對象。它意味著機關(guān)或官員的級別越高，則約束越少。因此現(xiàn)在的所謂“輿論監(jiān)督”，往往多在普通的百姓或基層的干部身上做文章。記得２０００年“兩會”期間，中央電視臺采訪一位著名的經(jīng)濟學(xué)家，他說了這樣意思的話：在兩會中，代表們討論“依法治國”時似有一個誤區(qū)，“法治”的主語多指“政府”，是政府依法管理老百姓。這是很大的錯誤。法治的主題是法律，是用法律來約束政府及其行為。因此新聞輿論監(jiān)督的本意，系指批評國家政府機關(guān)及其工作人員，報紙的批評倘若受行政級別的嚴(yán)格限制，實際就取消了新聞媒體輿論監(jiān)督的功能，或者更確切地說，是從根本上抽去了“新聞輿論監(jiān)督”的本質(zhì)屬性。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到近年來各地黨政機關(guān)所作的努力，都相繼建立了新聞發(fā)言人制度，做到政務(wù)信息公開。更為可喜的是，最近我們黨的黨內(nèi)監(jiān)督條例已經(jīng)公布，其中特設(shè)“輿論監(jiān)督”一節(jié)，強調(diào)“黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，推動和改進工作”。在監(jiān)督職責(zé)的劃分方面，有關(guān)專家指出：“條例既有上級對下級的監(jiān)督，也有下級對上級的監(jiān)督，還有平級之間的監(jiān)督，構(gòu)建起一個完整的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)督體系?！睏l例還以法規(guī)的形式確立黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人。^⑤這些規(guī)定對新聞輿論監(jiān)督的健康發(fā)展，無疑具有相當(dāng)重要的意義。

我國是人民民主專政的國家，人民當(dāng)家作主，有權(quán)利了解國家的政務(wù)和重大的社會事件。這種知情權(quán)也是憲法賦予人民的言論出版自由的一個內(nèi)在組成部分。媒體報道重大社會事件，既在滿足人民的知情權(quán)，客觀上也在履行人民言論出版自由的權(quán)利。只要媒體不違反憲法和國家的法律法規(guī)，任何人都無權(quán)剝奪人民這種知曉的權(quán)利。

隨意封鎖信息的負面影響

封鎖信息的原因當(dāng)然很復(fù)雜，其中一個很大的原因是恐怕影響社會穩(wěn)定，這涉及社會控制的問題。但是過于隨意，也會有許多消極后果。

改革開放的這些年來，新聞管理已有很大的進步，許多事故新聞、批評報道可以見諸媒體。但由于官僚主義的影響，封鎖消息、報喜不報憂的現(xiàn)象仍會發(fā)生，使報道的內(nèi)容與現(xiàn)實的狀況不相一致，從而在一定程度上造成人們的信任危機。倘若這種社會大眾的心理沒有改觀，那么我們一切宣傳上的目的就會大打折扣，甚至化為烏有。

封鎖消息雖能奏效一時，卻難以掩蓋長久。因為沒有不透風(fēng)的墻，也總會有敬業(yè)的記者排除萬難，去訪得真相，將其披露出來。然而遲到的報道卻為謠言提供了時間與空間，遂使人們形成一種“先入為主”的心理成見。這勢必削弱而后報道的宣傳效果。當(dāng)年“千島湖事件”的發(fā)生，當(dāng)?shù)卣筒扇》怄i消息的辦法。由于遇難者中有臺灣的旅客，境外媒體大肆報道猜測，有關(guān)部門非常被動。據(jù)曾就此事寫內(nèi)參的記者說：“中央有關(guān)部門在千島湖事件發(fā)生后還專門發(fā)文，文件規(guī)定，對突發(fā)性事件應(yīng)允許公開報道?！?sup>⑥

猶如人的血脈，經(jīng)常淤塞，會損害健康。同樣，動輒封鎖消息，阻礙社會重大信息的流通，也會使社會的運行發(fā)生故障。比如在重大事故方面，消息被封鎖的例子俯拾皆是。廣西南丹多次封鎖礦難事故的消息，居然曾使上面的調(diào)查無功而返。新聞媒體對重大事故的關(guān)注，正體現(xiàn)了其對人的生命、人的價值的關(guān)切與尊重。然而在一些人的眼里，人民的生命財產(chǎn)抵不上自己的前程。各地經(jīng)常封鎖消息，向中央隱瞞真實情況，導(dǎo)致中央不能及時采取有力的措施。它實際是削弱了黨和政府駕馭政局的能力，成了地方官僚主義掩蓋腐敗的有效手段。

我們已經(jīng)在經(jīng)濟體制的改革上取得了成功的經(jīng)驗，改變了對企業(yè)具體微觀的領(lǐng)導(dǎo)，用市場經(jīng)濟的規(guī)律進行宏觀的政策調(diào)控，逐步形成了最佳的資源配置。那么對新聞工作的管理，作為政治體制改革的組成部分，是否也應(yīng)該真正改進管理方式，強調(diào)法治，使它具有相對獨立的自由空間，能夠在法律法規(guī)的范圍內(nèi)自負其責(zé)地開展各項新聞活動呢？立法管理是疏而不漏，具體干預(yù)則百密總有一疏，其間自有對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。新聞媒體當(dāng)然要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然要遵守有關(guān)的宣傳紀(jì)律，但這種約束應(yīng)該是理性的，應(yīng)逐步賦予其普遍性的形式。

對報紙的統(tǒng)制與分治

既然我們已經(jīng)在政府的行政系統(tǒng)成立了新聞出版署，新聞工作有了行政的管理機構(gòu)，那么就可以對目前各種媒體作一基本的區(qū)分。以大眾媒體中的報紙為例，黨報系指黨組織的各級機關(guān)報。除此之外，就是普通意義的社會市場報紙了。我國的《出版管理條例》第十六條明確規(guī)定：“報社、期刊社、圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社等應(yīng)當(dāng)具備法人條件，經(jīng)核準(zhǔn)登記后，取得法人資格，以其全部法人財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任?！边@就意味著原來作為黨政機關(guān)一部分的報社，在經(jīng)濟意義上已經(jīng)取得獨立的地位。

黨報如各地的黨委機關(guān)報，在組織上與地方黨委具有直接的隸屬關(guān)系，它應(yīng)該嚴(yán)格遵守黨的各種紀(jì)律（包括宣傳紀(jì)律），是宣傳黨的方針政策的輿論工具。而其他的各種報紙，如晚報、都市報以及已經(jīng)取得獨立經(jīng)濟地位的綜合性和專業(yè)性的報紙，也需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)當(dāng)宣傳黨的各項方針政策，但管理方式似應(yīng)有所區(qū)別。比如這些報紙在原則上也須接受黨的新聞?wù)叩闹笇?dǎo)，但主要還是接受國家出版行政部門的管理，遵守新聞工作的有關(guān)法律法規(guī)，承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。

這樣的區(qū)分，當(dāng)然不是讓兩者對立起來，而要使我國的媒體和新聞管理具有層次，使他們的功能各有側(cè)重而與當(dāng)前社會階層的變化狀況相適應(yīng)。改革開放以來，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)了多種經(jīng)濟成分，這種經(jīng)濟多元導(dǎo)致了多種利益集團，導(dǎo)致了多種的思想輿論和價值觀念，也導(dǎo)致了多種的文化需求。原來以黨報為主的新聞媒體的構(gòu)成格局當(dāng)然也會有所變化，而呈現(xiàn)多種類型互相競爭的局面。因此在管理方面，除了行政和法律的手段（如有國務(wù)院頒布的《出版管理條例》、國家新聞出版署制定的《報刊刊登虛假、失實報道處理辦法》、中宣部和新聞出版署等部門聯(lián)合制定的《關(guān)于禁止有償新聞的若干規(guī)定》等法規(guī)）之外，還可以運用社會化的管理，如充分發(fā)揮新聞工作行業(yè)協(xié)會的自治作用。事實上，我們已經(jīng)有了全國記協(xié)制定的《中國新聞工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則》、中國報協(xié)制定的《中國報業(yè)自律公約》等規(guī)范性的文件。針對新聞界存在的虛假新聞、失實報道、有償新聞、違法廣告、價格大戰(zhàn)以及格調(diào)低下等問題，都可以通過行業(yè)內(nèi)部的互相監(jiān)督和自我約束來加強管理。

我國加入世貿(mào)組織以后，國外媒體的進入只是一個遲早的時間問題。當(dāng)前媒體高度統(tǒng)一于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)，管理上集中統(tǒng)一，對于掌握輿論導(dǎo)向當(dāng)然是必要的。但倘若我們針對不同類別性質(zhì)的媒體，相應(yīng)地采用不同的管理體制和管理方式，就能使媒體在整體上具有更大的運行彈性，可以充分發(fā)揮不同的社會功能。事實上，這種變革也正在潛移默化地進行著，據(jù)有關(guān)方面披露，我國新聞出版行業(yè)的功能將會發(fā)生重大改變，根據(jù)市場的需求，會將新聞出版單位劃分為“公益性”事業(yè)及“經(jīng)營性”產(chǎn)業(yè)兩大類，擔(dān)當(dāng)不同的角色。當(dāng)然經(jīng)營性的出版單位主要還是以科技類的出版單位為主，但至少改變了以往新聞出版業(yè)只擔(dān)當(dāng)政府宣傳渠道這樣一種角色。

如果媒體有了這么一個多層次的結(jié)構(gòu)和管理，就能大大改善適應(yīng)市場經(jīng)濟和應(yīng)對各種新情況的能力。諸如“南丹礦難事故”之類的重大消息，地方也就難以封鎖。

注釋：

①陳堂發(fā)：《授權(quán)與限權(quán)：新聞事業(yè)與法治》第２９９頁，新華出版社２００１年９月版。

②《新聞戰(zhàn)線》２００２年第４期第４頁。

③楊春華、星華編《列寧論報刊和新聞寫作》第６１９頁，新華出版社１９８３年版。

④見《新聞學(xué)簡明詞典》第８９頁，浙江人民出版社１９８４年版。

⑤見文匯報２００４年２月１８日。

⑥萬潤龍《面對“封鎖”》，載《新聞記者》２０００年第３期。