喬錦忠

當(dāng)前，教育公平問題成為一個社會廣泛關(guān)注的熱點問題，促進教育公平、提高政府的教育公共服務(wù)水平日益成為人民群眾的心聲和要求。黨的十七大報告指出，“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”，政府要通過“促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”、“規(guī)范教育收費，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，健全學(xué)生資助制度，保障經(jīng)濟困難家庭、進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”等途徑促進教育公平。努力促進教育公平，保障人民享有平等地接受良好教育的機會，是由我國的社會性質(zhì)所決定的，是政府義不容辭的責(zé)任。

但是，公平和教育公平的含義較為復(fù)雜，不同人從不同立場出發(fā)，對教育公平有不同的理解。不同階段的教育對于公平的要求也有所不同。這些都給界定政府在教育公平方面的責(zé)任帶來了一定困難。所以，為了促使政府更好地履行其在教育公平方面的責(zé)任，需要就教育公平的內(nèi)涵達成基本共識，并分階段來討論政府在教育公平方面所承擔(dān)的具體責(zé)任。本文重點討論政府在基礎(chǔ)教育公平方面的責(zé)任。

教育公平的內(nèi)涵

一般而言，條件公平、機會公平和結(jié)果公平是公平中十分重要的內(nèi)容。有關(guān)公平，人們至少有以下共識：第一，因為能力和意愿而帶來的差異不是公平所要關(guān)注的主要內(nèi)容；第二，在經(jīng)濟與社會領(lǐng)域，結(jié)果公平通常并不是社會所追求的目標(biāo)，但過度的結(jié)果不公平和不公平現(xiàn)象的自我復(fù)制（如不平等現(xiàn)象從上一代傳遞到下一代）需要干預(yù)；第三，機會公平是公平的核心內(nèi)容；第四，實現(xiàn)公平需要具備一定的條件。在不同領(lǐng)域，人們對公平的追求有所側(cè)重。在經(jīng)濟領(lǐng)域，收入分配差距和市場準(zhǔn)入機會（對投資者進入某些行業(yè)設(shè)置條件）較為受人關(guān)注；在政治領(lǐng)域，公民的基本權(quán)利是關(guān)注的焦點；在社會領(lǐng)域，階層分化和社會資本的代際傳遞更為引人注意；在教育領(lǐng)域，入學(xué)機會均等和貧困生資助經(jīng)常被討論。

在一定條件下，公平和效率之間具有替代關(guān)系。為了效率，在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域保持一定程度的差異是必要的。但這種差異需要保持在合理的范圍內(nèi)，超過了一定范圍，會對效率產(chǎn)生負面影響。因此，盡管結(jié)果公平通常并不是經(jīng)濟和社會領(lǐng)域所追求的目標(biāo)，但避免過度的結(jié)果不公平卻是其追求的目標(biāo)。教育屬于社會事業(yè)，避免結(jié)果的過度不公平同樣也是其追求的目標(biāo)。但如何對教育結(jié)果的過度不公平進行定義還需要繼續(xù)探討。實踐中，常用的衡量教育結(jié)果的指標(biāo)是學(xué)業(yè)成就和畢業(yè)生起薪。對于基礎(chǔ)教育而言，用來衡量教育結(jié)果的主要指標(biāo)是學(xué)業(yè)成就。因此，避免性別、民族、種族、階層和所在地等因素對學(xué)業(yè)成就產(chǎn)生太大的影響便成為教育公平的重要內(nèi)容。理想的狀況是這些因素跟學(xué)業(yè)成就之間沒有任何關(guān)系，但在實踐中，受歷史等各種因素的影響，不同性別、民族等方面特征的群體在學(xué)習(xí)能力等方面客觀存在差距。因此，只能退而求其次，盡量避免以上各種因素對學(xué)業(yè)成就產(chǎn)生太大的影響。

入學(xué)機會公平是指入學(xué)機會的差異只來源于學(xué)術(shù)能力和個人意愿，性別、民族、種族、階層、城鄉(xiāng)和區(qū)域等因素對入學(xué)機會不構(gòu)成影響。從管理的角度看，只要政策和制度沒有對性別、民族、種族、階層、城鄉(xiāng)和區(qū)域等特征不同的人區(qū)別對待，入學(xué)機會的分配就相對合理。入學(xué)機會是公民接受教育的起點，而起點公平是公平中最為重要的內(nèi)容之一。因此，入學(xué)機會均等是教育公平的核心內(nèi)容。

從學(xué)生及其家庭的角度看，對完成學(xué)業(yè)而言，最重要的外在條件是經(jīng)濟狀況。盡管在義務(wù)教育階段政府一般會免除學(xué)雜費，但除了學(xué)雜費外，學(xué)校通常還會有一定比例的服務(wù)性收費，此外，上學(xué)還可能要支付交通費和伙食費等額外的費用。這些費用都可能會對完成學(xué)業(yè)產(chǎn)生影響。因此，從學(xué)生及其家庭的角度來看，條件公平的含義主要是防止學(xué)生因為家庭經(jīng)濟狀況而放棄學(xué)業(yè)。這就是通常所說的貧困生救助問題。

另外，從學(xué)校角度來看，師資、經(jīng)費、圖書、實驗儀器等辦學(xué)條件也是學(xué)生完成學(xué)業(yè)過程中的重要條件。我國是典型的發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟的特征十分明顯，城鄉(xiāng)和地區(qū)差異在很長的一段歷史時期內(nèi)都將存在。因此，條件公平在教育中的含義還包括辦學(xué)條件的均衡。

總體來講，教育公平的含義主要包括確保入學(xué)機會均等、防止因為能力和意愿外的其他因素導(dǎo)致教育結(jié)果的過度不公平、對弱勢群體進行有效救助以及確保辦學(xué)條件均衡等四個方面。在明確了教育公平的基本含義之后，還需要明確政府在教育公平方面的具體責(zé)任。在實踐操作中，把握學(xué)業(yè)成就差異的合理范圍和區(qū)分導(dǎo)致差異的能力、意愿與性別、階層、區(qū)域等因素的作用較為困難。因此，在政府責(zé)任的討論中，我們暫時不把避免教育結(jié)果的過度不公平列入討論范圍。

政府在義務(wù)教育公平方面的責(zé)任

教育是一項周期很長的任務(wù)，不同階段的教育其目標(biāo)有所不同，對公平的要求也有所側(cè)重。義務(wù)教育在整個教育周期中處于起始階段，對于多數(shù)學(xué)生而言，該階段教育的結(jié)束，并不意味著教育任務(wù)的最終完成，而是下一階段的開始。所以，義務(wù)教育階段的公平在一定程度上具有起點公平的含義，對于整個教育階段的公平有重要意義。

強制和免費是義務(wù)教育的基本原則。目前，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費已全部免除。2008年秋季入學(xué)起，城市義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費也將全部免除。這意味著貧困生救助在義務(wù)教育階段已經(jīng)不是主要問題。因此，在義務(wù)教育階段教育公平的主要任務(wù)就是確保入學(xué)機會公平和辦學(xué)條件的均衡。

擁有平等的入學(xué)機會是公民的一項重要權(quán)利?！督逃ā返谌鶙l規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。”制定合理的入學(xué)機會分配政策是法律對政府行為的基本要求。《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！庇纱丝梢?，“免試，就近”是我國義務(wù)教育階段入學(xué)機會分配的基本原則。

入學(xué)機會分配的本質(zhì)是學(xué)生和學(xué)校之間的相互匹配。學(xué)生和學(xué)校之間的匹配有多種方式。學(xué)生和學(xué)校既可以根據(jù)各自的需要自由地進行雙向選擇，也可以由政府按照一定的規(guī)則進行計劃分配。既然《義務(wù)教育法》明確規(guī)定了“免試，就近”的入學(xué)機會分配原則，政府依據(jù)法律要求落實這一規(guī)定就責(zé)無旁貸。

優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會的分配是當(dāng)前社會關(guān)注的熱點問題之一。學(xué)校之間存在差距不可避免。不論辦學(xué)條件如何改善，優(yōu)劣的區(qū)分總會相對存在。因此，確保優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會分配的公平和公正是當(dāng)前政府在落實教育公平責(zé)任方面的重中之重。而落實政府在優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會分配方面的責(zé)任，當(dāng)前最重要的任務(wù)是要避免權(quán)力、金錢和關(guān)系對優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會分配的影響，依法打擊優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會分配過程中的腐敗和尋租行為。這一原則對于任何一個階段的優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機會的分配都適用。同樣也適用于義務(wù)教育。

從政府角度看，確保條件公平，主要是縮小學(xué)校辦學(xué)條件之間的差異。《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。”我國義務(wù)教育實行“以縣為主”的管理體制，縣級政府是義務(wù)教育最主要的責(zé)任主體。所以，在縣域范圍內(nèi)努力縮小義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件的差異是當(dāng)前政府在推進義務(wù)教育公平方面的重要任務(wù)。當(dāng)然，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差異較大。因此，中央政府和省級政府在保障義務(wù)教育均衡發(fā)展方面也負有重要責(zé)任。

此外，保障流動人口子女享有平等地接受義務(wù)教育的權(quán)利是當(dāng)前政府在教育公平方面的另一重要責(zé)任。我國是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)差異還比較大。隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，人口流動越來越頻繁。目前，我國流動人口數(shù)量已占全國總?cè)丝诘?0%以上。盡管相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確了以流入地政府和公辦學(xué)校為主的流動人口子女教育形式，但考慮到城市容量、財政能力以及政策“后效應(yīng)”等實際狀況，這一問題解決起來還有很多實際困難。當(dāng)前，很多民辦學(xué)校承擔(dān)了流動人口子女義務(wù)教育的責(zé)任，其中有相當(dāng)一部分學(xué)校的辦學(xué)條件很差。對此，政府可以考慮對符合條件的民辦學(xué)校給予一定程度的資助。

總之，按照新《義務(wù)教育法》有關(guān)規(guī)定的要求，貫徹“免試，就近”入學(xué)原則，努力縮小學(xué)校辦學(xué)條件之間的差距，采取各種措施保障流動人口的子女享有平等的受教育機會，是當(dāng)前政府在義務(wù)教育公平方面的主要責(zé)任。

政府在高中教育公平方面的責(zé)任

高中教育承上啟下，既是通向高等教育的必由之路，也是義務(wù)教育的延伸。在高中教育階段，教育結(jié)果之間的差異將直接影響高等教育入學(xué)機會。而高等教育入學(xué)機會是社會分層的重要依據(jù)。由此可見，高中教育是教育作為篩選系統(tǒng)發(fā)揮作用的關(guān)鍵階段。因此，高中教育階段的公平問題尤為重要。

高中教育不是義務(wù)教育。入學(xué)機會的分配不受“免試，就近”入學(xué)原則的約束。當(dāng)前，我國在高中階段還允許一定比例的擇校生存在。除考試成績外，權(quán)力、關(guān)系和家庭經(jīng)濟條件等因素在高中入學(xué)機會分配中還發(fā)揮著一定作用。因此，努力減小權(quán)力和金錢在高中階段入學(xué)機會分配中的作用是當(dāng)前政府在高中教育公平方面的重要責(zé)任。

《教育部2008年工作要點》第12點指出，要全面實施初中畢業(yè)生學(xué)業(yè)考試與綜合素質(zhì)評價相結(jié)合的高中階段招生考試制度改革，推廣將普通高中招生指標(biāo)均衡分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法。這意味著，普通高中入學(xué)機會的分配將不再是區(qū)域范圍的競爭，而成為校內(nèi)競爭。該項措施的實施，不僅對于推進高中階段入學(xué)機會分配的公平有積極影響，而且還有利于推進義務(wù)教育的均衡發(fā)展。隨著高中教育普及程度的上升，改變短缺時代精英式的入學(xué)機會分配模式是必然趨勢。但由政府按照平均方式分配高中入學(xué)機會還是權(quán)宜之計，是在不改變當(dāng)前招生管理體制下進行的局部的技術(shù)調(diào)整。

從長遠來看，建立學(xué)校和學(xué)生之間自由進行選擇的入學(xué)機會分配制度更為合適。公平是公立教育系統(tǒng)的重要價值導(dǎo)向，但不是唯一導(dǎo)向。公共事業(yè)的投資和運作也需要考慮效率，隨著社會進步，人們對入學(xué)機會的選擇會越來越理性，自由選擇比政府分配更能體現(xiàn)個人和學(xué)校的意愿。政府的責(zé)任是對選擇過程進行監(jiān)管，防止權(quán)力和金錢成為入學(xué)機會分配的必要條件。所以，從長遠來看，政府在高中教育階段入學(xué)機會公平方面的責(zé)任主要體現(xiàn)在對入學(xué)機會的分配過程進行監(jiān)管方面，而不是越俎代庖，親力親為。

高中階段不是義務(wù)教育，不屬于基本公共服務(wù)的范疇。筆者認為，在高中階段，在財政能力有限的地區(qū)，集中力量辦好一所或幾所高中有一定的合理性。在廣大高中教育尚未普及的地區(qū)，辦學(xué)條件的均衡目前還不是政府在高中階段教育公平方面的主要責(zé)任。只有隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，在高中教育也被納入義務(wù)教育的范圍，具有強制性，成為基本公共服務(wù)之后，高中教育階段辦學(xué)條件的均衡才是政府在教育公平方面的基本責(zé)任。

高中屬于非義務(wù)教育階段。政府在此階段的經(jīng)費投入政策是以政府投入為主，社會各界支持，人民群眾合理分擔(dān)教育成本。既然人民群眾要分擔(dān)一部分高中教育成本，那么學(xué)生家庭的支付能力就會對教育公平產(chǎn)生一定影響。因此，貧困生救助是政府在高中教育階段公平方面的一項重要任務(wù)。事實上，對貧困高中生進行資助和對貧困大學(xué)生進行資助同等重要。一方面，高中生已經(jīng)具備了一定的工作能力，與義務(wù)教育相比，接受高中教育和高等教育同樣存在較高的機會成本。另一方面，一些貧困家庭的學(xué)生可能會因為無力支付接受高中教育的各種費用而放棄學(xué)業(yè)。所以，單純對貧困大學(xué)生進行資助并不能完全體現(xiàn)高等教育階段的條件公平。為了更好地體現(xiàn)高等教育公平，需要對高中階段的貧困生進行資助。

當(dāng)前，職業(yè)高中的貧困生已被納入國家助學(xué)體系。但針對普通高中的貧困生資助體系尚在建立過程之中。2007年底，中央財政安排了3億資金對中西部縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的30萬普通公辦高中的貧困生進行了每人1000元的資助?？梢灶A(yù)見，隨著高中階段貧困生助學(xué)體系的不斷完善，高中貧困生資助問題將獲得根本改善。政府在高中教育階段公平方面的責(zé)任也將落到實處。

總之，建設(shè)社會主義和諧社會是當(dāng)前黨和政府的中心任務(wù)。推進教育公平是建設(shè)社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。基礎(chǔ)教育是整個教育的基礎(chǔ)，推進基礎(chǔ)教育公平對于建設(shè)社會主義和諧社會有重要意義。當(dāng)然，推進基礎(chǔ)教育公平的關(guān)鍵在于政府落實各項責(zé)任。

（作者單位系北京師范大學(xué)教育學(xué)院）