馬耀輝

摘 要：對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，一個(gè)重要的課題是如何轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。文章首先分析了轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，接著分析了歷次政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題，最后提出了在我國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在逐步走向完善的條件下，轉(zhuǎn)變政府職能的新思路。

關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變 行政管理 自我管理 效能型政府

中圖分類號(hào):C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)01-076-02

任何國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革都將會(huì)引起國(guó)家行政體制的變化，這種變化表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是行政體制的外在形式的變革——政府機(jī)構(gòu)的重建；二是行政體制的內(nèi)在變革——政府職能的轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力的重組和增減?？梢?jiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變既是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求，經(jīng)濟(jì)體制改革又是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀前提和基礎(chǔ)。從本質(zhì)上講，這是上層建筑必須符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的，是為了使上層建筑更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

一、轉(zhuǎn)變政府職能的重要性

政府職能雖然經(jīng)歷了多次調(diào)整，但由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在現(xiàn)實(shí)中依然頑固地保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作和影響。在經(jīng)濟(jì)全球化日趨加深的大背景下，政府與社會(huì)、政府與群眾、政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了明顯而深刻的變化，傳統(tǒng)意義上的政府已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，盡快轉(zhuǎn)變職能，是各級(jí)政府做好本職工作，打造公共服務(wù)型政府的一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)。

1.轉(zhuǎn)變政府職能是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)變，政府作為國(guó)家機(jī)器屬于上層建筑，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，其職能也要適應(yīng)這個(gè)變化。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，涉及到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的許多領(lǐng)域，需要有一系列相應(yīng)的體制改革和政策調(diào)整，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問(wèn)題。轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府機(jī)構(gòu)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求，具有客觀必然性。

2.轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提，決定機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)是職能的載體，體現(xiàn)職能；政府的職能是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，只轉(zhuǎn)變職能而不改革機(jī)構(gòu)，職能也不可能真正轉(zhuǎn)變。因?yàn)榕f的機(jī)構(gòu)存在一天，就要繼續(xù)行使其職能，所以轉(zhuǎn)變職能必須相應(yīng)地改革機(jī)構(gòu)。而機(jī)構(gòu)的改革又必須根據(jù)職能來(lái)確定，如果職能尚未確定，管理方法也未改變，精簡(jiǎn)以后的機(jī)構(gòu)還會(huì)再度恢復(fù)和膨脹。因此，只有抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，才能為機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造有利條件，機(jī)構(gòu)改革才能取得成功。

3.轉(zhuǎn)變政府職能是經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。改革開(kāi)放30年來(lái)，政府的管理形式和職能發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)化，越來(lái)越適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，但我們也應(yīng)該清醒看到，我們的政府還有很多不足的地方，管了許多不該管的事，而該管的又沒(méi)管好，這樣就不僅要靠增設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成日益繁雜的工作，使機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，而且壓抑了企業(yè)的生機(jī)和活力，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，隨著改革的深入，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要發(fā)生明顯的變化，有的將要消失、有的將要轉(zhuǎn)移、有的將要加強(qiáng)，管理范圍、管理內(nèi)容和管理方法都要發(fā)生變化，由過(guò)去把主要精力放在訂指標(biāo)、批項(xiàng)目、分物資逐漸轉(zhuǎn)到通過(guò)計(jì)劃的和經(jīng)濟(jì)的、行政的和法律的手段，對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的管理、檢查、指導(dǎo)和調(diào)節(jié)方面來(lái)。使企業(yè)真正成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的社會(huì)商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，具有自我改造和自我發(fā)展能力的獨(dú)立企業(yè)法人。

4.轉(zhuǎn)變職能是行政管理科學(xué)化的必然。政府機(jī)構(gòu)體系的建立和完善，除了要適應(yīng)建設(shè)高度的社會(huì)主義民主和完備的社會(huì)主義法制的要求外，還要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，隨著行政管理科學(xué)的發(fā)展，管理自身的客觀規(guī)律也越來(lái)越被人們認(rèn)識(shí)和掌握，政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，實(shí)際上是由經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變的一個(gè)步驟。因?yàn)?，只有轉(zhuǎn)變職能，才能從根本上消除機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、工作效率低的弊端。

二、轉(zhuǎn)變政府職能過(guò)程中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我們不斷提出要改變政府職能，并做出了不小的探索和努力，但就結(jié)果來(lái)看，離和諧社會(huì)的要求還相差甚遠(yuǎn)，究其原因，無(wú)外乎以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)不清。我國(guó)的政府管理模式來(lái)源于前蘇聯(lián)，政府包攬所有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)?，F(xiàn)在我們構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，政府只需要管理那些社會(huì)需要而其自身管不了或無(wú)人管的社會(huì)公共事務(wù)。企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織的事務(wù)則由他們根據(jù)國(guó)家法律和行業(yè)規(guī)定自主處理。在具體操作過(guò)程中，許多政府工作人員分不清哪些事務(wù)該政府管，哪些事務(wù)不該管。他們沿用傳統(tǒng)的管理方式，除上級(jí)明文規(guī)定不管的事務(wù)外，所有社會(huì)事務(wù)都要管，認(rèn)為這樣做十分妥當(dāng)，不會(huì)出現(xiàn)管理真空。

2.政府及其工作人員留戀權(quán)力。在實(shí)際工作中，往往因?yàn)檎捌涔ぷ魅藛T對(duì)權(quán)力的留戀使市場(chǎng)機(jī)制難起推動(dòng)作用。因?yàn)檫@種權(quán)力可以給有關(guān)部門及其工作人員帶來(lái)利益，失去這些權(quán)力，就意味著失去某些既得利益。市場(chǎng)同權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果是力不從心，權(quán)力通常占據(jù)上風(fēng)，致使政府職能轉(zhuǎn)變滯后，這樣，影響行政效率提高，同時(shí)產(chǎn)生腐敗。

3.社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的功能不健全。轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同社會(huì)自身的管理和服務(wù)是否健全密切相關(guān)。在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)的功能先天不足，因而所有的事務(wù)必須由政府管理。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)功能也日益完善，且表現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)功能越齊全；相反在一些落后地區(qū)，因社會(huì)自身功能不全，嚴(yán)重制約了政府職能轉(zhuǎn)變的速度。在發(fā)達(dá)地區(qū)可以交由社會(huì)管理的事務(wù)，在落后地區(qū)還必須由政府統(tǒng)管起來(lái)，這反過(guò)來(lái)又阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育。

4.政府工作人員整體素質(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)迅猛發(fā)展，國(guó)民的整體素質(zhì)有較大提高。隨著國(guó)家公務(wù)員制度的實(shí)行，政府工作人員的素質(zhì)也有很大提高。但從總體上講，政府工作人員整體素質(zhì)與改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，還存在較大差距，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)的要求。一是對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提高行政效率的重要性認(rèn)識(shí)不足。認(rèn)為行政工作效率不易衡量，擔(dān)心職能轉(zhuǎn)變會(huì)引起負(fù)面影響。二是對(duì)政府職能只有大致了解，對(duì)本層級(jí)、本區(qū)域、本部門應(yīng)履行的職責(zé)缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)、清晰的界定。不知道哪些職權(quán)應(yīng)歸還社會(huì)，哪些職能應(yīng)得到加強(qiáng)。三是等待觀望，不敢創(chuàng)新。雖然他們也贊成轉(zhuǎn)變政府職能，但行動(dòng)上卻等待觀望，希望有現(xiàn)成的東西可以照搬照抄，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，也不愿主動(dòng)探索。四是胸?zé)o大局，思考問(wèn)題往往從小集團(tuán)、或個(gè)人私利出發(fā)，對(duì)既得利益不愿放棄。五是為人民服務(wù)意識(shí)淡薄，工作不負(fù)責(zé)任，方法簡(jiǎn)單，方式粗暴。凡此種種都說(shuō)明部分政府工作人員的素質(zhì)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，與轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率的需要不相適應(yīng)。

三、轉(zhuǎn)變政府職能的思路

為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所需環(huán)境，現(xiàn)階段，我國(guó)政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面，應(yīng)著重實(shí)現(xiàn)以下三種轉(zhuǎn)型：

1.實(shí)現(xiàn)“效率型”向“效能型”政府轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變行政效率一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員行政管理活動(dòng)的效果的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。效能指的是目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，是指管理結(jié)果，而效率則是用最少的資源達(dá)到既定的目標(biāo)。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)一直用重管理過(guò)程的效率理念來(lái)衡量政府的行政管理效果，關(guān)注更多的是政府管理的過(guò)程和投入，片面地追求“效率”。一些政府官員急功近利，“形象工程”思想嚴(yán)重，極少關(guān)心政府管理的成本和效能，造成了政府管理成本太高，資源浪費(fèi)以及效能低下等問(wèn)題，形成了高成本高速度低效能和高成本低速度低效能并存的行政管理體制。隨著改革的深入，構(gòu)建和諧社會(huì)的環(huán)境要求在評(píng)估政府管理效果方面，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的效率觀念，樹(shù)立成本——效能的意識(shí)，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)和效能型現(xiàn)代政府理念對(duì)接，并使對(duì)接成本最小化，實(shí)現(xiàn)對(duì)接效能最大化。

2.“全能型”向“有限型”政府轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在公共事務(wù)的管理中無(wú)所不包，政府成為無(wú)所不能的“全能政府”。究其根源，是顛倒了政府與社會(huì)的關(guān)系，甚至把二者等同起來(lái)，沒(méi)有形成科學(xué)的現(xiàn)代政府理念。政府并不等于社會(huì)。政府的一部分職責(zé)是維護(hù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化秩序，而秩序是社會(huì)的目地。政府只是社會(huì)組織的一種，政府從屬于社會(huì)，政府是隨著社會(huì)的產(chǎn)生、存在而產(chǎn)生和存在的，政府必須為社會(huì)的利益服務(wù)。政府是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。政府不應(yīng)凌駕于社會(huì)之上，相反，政府應(yīng)由社會(huì)所決定，作為一種社會(huì)現(xiàn)象而客觀存在。因此，在社會(huì)空間中，必然存在著政府無(wú)能為力或不應(yīng)涉足的領(lǐng)域。這就決定了我們應(yīng)該正確看待政府的作用，摒棄政府“萬(wàn)能”理念，樹(shù)立“有限政府”、“小政府、大社會(huì)”的理念。

3.“指令型”向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。中國(guó)幾千年封建專制統(tǒng)治和高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使政府是社會(huì)管理的唯一主體的理念對(duì)政府官員和社會(huì)民眾的影響極深。改革開(kāi)放30年來(lái)，政府理念雖然正在由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，但還存在著一些問(wèn)題。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，有學(xué)者提出了建立服務(wù)型政府的目標(biāo)，這是在市場(chǎng)本位、社會(huì)本位的基礎(chǔ)上提出的，是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。特別是在現(xiàn)階段，我國(guó)加入的WTO組織，其本身就是一個(gè)以國(guó)際市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則為國(guó)際貿(mào)易有序化運(yùn)行服務(wù)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)調(diào)控組織。這就要求我們一定要從根本上摒棄管制觀念，變管制和指令為服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在加入WTO以后，必須盡快實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)角色從“統(tǒng)治”的管理走向“服務(wù)”的管理。政府要從統(tǒng)治者的身份逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的服務(wù)者，從“以統(tǒng)治為中心”的管理走向“以服務(wù)為中心”的管理，使政府職能圍繞公民、企業(yè)、社會(huì)中介組織等多元主體展開(kāi)。要使政府職能轉(zhuǎn)向服務(wù)，就必須嚴(yán)格劃分公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，分解過(guò)去的“全能”框架，同時(shí)，培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，逐步讓社會(huì)承擔(dān)起自己管理自己的職責(zé)，只有這樣，才有可能加快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

只有通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府行為轉(zhuǎn)型，政府的作用才能充分發(fā)揮出來(lái)。政府的主要作用就在于為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為人的自由而全面的發(fā)展創(chuàng)造公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在于要提供良好的外部環(huán)境。因此，在我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程中，政府的作用是至關(guān)重要的。而加快政府職能轉(zhuǎn)變是營(yíng)造一個(gè)有利于構(gòu)建和諧社會(huì)的文化環(huán)境、政治、法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。為此，各級(jí)政府需要高度重視新形式下的政府職能轉(zhuǎn)變工作，努力營(yíng)造一個(gè)公平正義、安定有序、人與自然和諧相處，全體人民各盡其能、各得其所的社會(huì)主義和諧社會(huì)環(huán)境。

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3.李文良.中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告.中國(guó)發(fā)展出版社,2003

（作者單位：中共河南省商丘市梁園區(qū)委黨校 河南商丘 476000）

(責(zé)編:賈偉)