賈云潔　陳希暉

[摘 要] 黨的十七大提出了我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府?本文從分析服務(wù)型政府提出的理論背景——新公共服務(wù)理論入手,探討了新公共服務(wù)理論的特征及對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的影響,借用平衡記分卡原理提出了我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)架?

[關(guān)鍵詞] 服務(wù)型政府;新公共服務(wù)理論;平衡記分卡;績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239.1;F272.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194(2009)03-0041-03

黨的十七大報(bào)告中提出,“加快行政管理體制改革?建設(shè)服務(wù)型政府”?建設(shè)服務(wù)型政府現(xiàn)已成為我國(guó)政府改革的重要目標(biāo)?審計(jì)署2006年在2003-2007年規(guī)劃的基礎(chǔ)上,在《審計(jì)署2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中又進(jìn)一步提出“全面推進(jìn)效益審計(jì),到2010年初步建立起適合中國(guó)國(guó)情的效益審計(jì)方法體系”?這必將推動(dòng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的更加廣泛和深入的發(fā)展?但我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題,其中最大的難點(diǎn)在于績(jī)效審計(jì)缺乏一套衡量公共部門(mén)和政府機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),而如何構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更是一個(gè)新的難點(diǎn)問(wèn)題?

一?影響我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定的因素分析

(一)公共部門(mén)產(chǎn)出的特點(diǎn)是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定的根源

與企業(yè)比較而言,政府及非營(yíng)利組織是提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的組織,服務(wù)是看不見(jiàn)?摸不著的,對(duì)其質(zhì)量考核的難度較大,再次公共機(jī)構(gòu)具有目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性,并且政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象是多種多樣的,幾乎沒(méi)有什么限制,可以涉及與政府或非營(yíng)利組織有關(guān)的各個(gè)方面,行業(yè)領(lǐng)域眾多,相互間專(zhuān)業(yè)的差異極大,而且人們?cè)诓煌瑫r(shí)間?不同區(qū)域?不同環(huán)境下對(duì)社會(huì)公共資源配置的結(jié)果所寄予的期望值和滿(mǎn)意度也大不相同?因此政府績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性是一種內(nèi)生性的特質(zhì)?

(二)行政管理體制和政府績(jī)效管理的落后是影響績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定的重要因素

政府績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源之一就是“由被審計(jì)單位確立的目的和目標(biāo)”,“被審計(jì)單位官員建立的政策和程序”(摘自美國(guó)績(jī)效審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作準(zhǔn)則)?而改革開(kāi)放以來(lái),雖然我國(guó)一直探索有效的行政管理體制改革,但各行政部門(mén)職責(zé)交叉,機(jī)構(gòu)重疊,責(zé)任界定不清的問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底的解決,政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)是公共受托管理責(zé)任,責(zé)任界定不清就會(huì)導(dǎo)致對(duì)責(zé)任的履行評(píng)價(jià)成為空談?再者部門(mén)缺乏有效的績(jī)效管理,即使有些目標(biāo)和年度績(jī)效考核指標(biāo)也只是服務(wù)于人事部門(mén)考核或上級(jí)監(jiān)管要求目的的?并且我國(guó)目前對(duì)企事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)的考核評(píng)價(jià)過(guò)于注重形式,不注重實(shí)際效果,過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo),忽視對(duì)環(huán)境的影響,忽視對(duì)公眾的影響,對(duì)于績(jī)效審計(jì)的借鑒意義非常有限?

(三)預(yù)算管理體制的落后也是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定的客觀原因

傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種基數(shù)預(yù)算,預(yù)算基數(shù)的形成和增量的決定主要依賴(lài)于政治上的討價(jià)還價(jià),它通過(guò)公共選擇這種非市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成資源配置,其預(yù)算決策的理性程度較低,往往會(huì)導(dǎo)致政府支出的持續(xù)增長(zhǎng)?其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的投入?分配?使用等過(guò)程,對(duì)使用結(jié)果較為忽視,只管過(guò)程而不管結(jié)果?而按照現(xiàn)代預(yù)算理念,政府預(yù)算并不單單是一個(gè)投入的過(guò)程,而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果,講求效率,這實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念?

20世紀(jì)70年代美國(guó)出現(xiàn)的零基預(yù)算則不再以基期的預(yù)算數(shù)作為下一個(gè)預(yù)算年度決策的基礎(chǔ),而是要求政府支出機(jī)構(gòu)每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù),這樣可以清楚地看到政府到底花錢(qián)干了哪些事,哪個(gè)部門(mén)用了多少錢(qián),用在了什么項(xiàng)目上?在預(yù)算編制中就能夠找到目標(biāo)?成本等相關(guān)信息,因此部門(mén)或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)易于取得?

我國(guó)從1993年進(jìn)行預(yù)算體制改革的探索,由于客觀國(guó)情問(wèn)題,預(yù)算體制改革還遠(yuǎn)未到位,因此由于預(yù)算制制度本身的問(wèn)題也導(dǎo)致了我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定?

(四)我國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的落后是制約績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定的又一現(xiàn)實(shí)因素

我國(guó)效益審計(jì)實(shí)踐有限,20世紀(jì)90年代初從國(guó)有企業(yè)入手,開(kāi)始探索中國(guó)特色的效益審計(jì)之路,至今積累的經(jīng)驗(yàn)非常薄弱,對(duì)于全面推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的指導(dǎo)意義非常有限?

西方國(guó)家的績(jī)效審計(jì)有很多經(jīng)驗(yàn)積累和沉淀可供我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)借鑒,然而新公共服務(wù)理論的發(fā)展使得西方國(guó)家也在思考探索績(jī)效審計(jì)特別是目標(biāo)定位和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重新架構(gòu),因此在新公共服務(wù)理論行政管理模式下如何確定適當(dāng)?科學(xué)?系統(tǒng)?可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)內(nèi)外審計(jì)工作者面臨的一個(gè)共同的課題?

綜上所述,要制定一套能夠普遍適用的一卡通式的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)人員若寄希望于直接套用現(xiàn)成的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),再來(lái)實(shí)施績(jī)效審計(jì),則既不現(xiàn)實(shí),也不可能?但一個(gè)明確?統(tǒng)一的建立和選擇績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的思路框架對(duì)于績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐開(kāi)展具有很重要的指導(dǎo)意義?

二?平衡記分卡用于服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的可行性

(一)平衡記分卡原理

1990年,哈佛商學(xué)院教授羅伯特·S·卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)(管理咨詢(xún)公司)總裁大衛(wèi)·P·諾頓提出了一種囊括整個(gè)企業(yè)組織活動(dòng)的績(jī)效指標(biāo)的記分卡理念,即平衡記分卡(Balanced Scorecard)?BSC將企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)井然有序地分為財(cái)務(wù)?顧客?企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及企業(yè)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等4個(gè)維度,而所有的評(píng)價(jià)方法都旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)的一體化戰(zhàn)略?BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過(guò)程的核心地位,它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個(gè)層面的具體體現(xiàn),實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)的平衡?短期與長(zhǎng)期的平衡?前置與滯后的平衡?企業(yè)組織內(nèi)外不同群體利益的平衡?2003年(BSCPL)Balanced Scorecard Collaborative Pty Ltd的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示:在全世界范圍內(nèi)有73%的受訪組織正在或計(jì)劃在不久的將來(lái)實(shí)施平衡記分卡?雖然平衡記分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善盈利組織的績(jī)效評(píng)價(jià),但平衡記分卡在改善政府機(jī)構(gòu)和非盈利組織的績(jī)效評(píng)價(jià)上具有更好的效果?

(二)BSC用于服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的可行性

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從戰(zhàn)略的高度思考問(wèn)題,行動(dòng)要具有民主性?具體到我國(guó)就是要建立服務(wù)型的政府,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀?人本管理,促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展?而B(niǎo)SC也把戰(zhàn)略放在了組織管理過(guò)程的核心地位,平衡記分卡既提出了績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置必須能夠落實(shí)組織的戰(zhàn)略,又強(qiáng)調(diào)了績(jī)效的日常管理(Norton,1996)?BSC將組織戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可描述性的關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)(KPI)體系,橫向?qū)⒅笜?biāo)分解到財(cái)務(wù)維?客戶(hù)維?內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維?學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維4個(gè)關(guān)鍵維度當(dāng)中,縱向?qū)⒅笜?biāo)按公司?部門(mén)?團(tuán)隊(duì)?個(gè)人進(jìn)行層層分解,以確保組織各層次目標(biāo)與組織目標(biāo)相一致?因此平衡記分卡的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化與細(xì)分對(duì)于非營(yíng)利組織的目標(biāo)多元化和業(yè)務(wù)計(jì)劃都有很好的指導(dǎo)作用,組織可通過(guò)平衡記分卡開(kāi)展戰(zhàn)略目標(biāo)的反饋與學(xué)習(xí),既能檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的正確性,又能對(duì)偏差目標(biāo)作及時(shí)調(diào)整?無(wú)論從思考問(wèn)題的高度還是和諧與平衡的追求上,二者都有相同之處?

因此,應(yīng)用BSC原理構(gòu)建我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠及時(shí)?客觀?全面地反映政府戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的結(jié)果和程度,其內(nèi)在的因果關(guān)系也為問(wèn)題分析?審計(jì)建議的提出提供了一個(gè)邏輯嚴(yán)密的追蹤過(guò)程?但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),因此應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)必須根據(jù)政府部門(mén)的特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?

三?基于BSC的服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架

(一)評(píng)價(jià)維度的構(gòu)架

根據(jù)新公共服務(wù)理論的核心理念重新調(diào)整服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)價(jià)的維度名稱(chēng)和邏輯順序?

首先將公民置于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的第一個(gè)維度?公共服務(wù)型政府的使命的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)是公民的滿(mǎn)意,政府改革和管理都應(yīng)是公民導(dǎo)向的,依據(jù)新公共服務(wù)理論政府應(yīng)“服務(wù)于公民,而不是服務(wù)于顧客”,應(yīng)將“追求公共利益”作為價(jià)值定位的優(yōu)先順序,因此以“公眾”代替“顧客”,并將其置于評(píng)價(jià)維度的最高層,以體現(xiàn)與企業(yè)的不同?

然后依次是內(nèi)部流程?學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)?公眾的滿(mǎn)意度來(lái)源于良好的政府運(yùn)行流程,流程的有效運(yùn)行依賴(lài)于學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的人員素質(zhì)?暢通透明有效的信息系統(tǒng)等的支撐,因此根據(jù)BSC的因果鏈關(guān)系將內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)分別放在公眾維度之下的第二和第三個(gè)維度?

最后是財(cái)務(wù)維度?將財(cái)務(wù)作為最后一個(gè)維度是基于以下幾點(diǎn)的思考:首先,公共財(cái)政實(shí)力決定了公眾服務(wù)需求的供給總體狀況和滿(mǎn)足程度,其次,服務(wù)流程的改進(jìn)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)都需在預(yù)算資金的約束下來(lái)進(jìn)行,再次,公共受托責(zé)任的有效履行離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)性的追求,正如新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)“公共行政中公共利益居于主導(dǎo)地位,效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)當(dāng)喪失,但應(yīng)當(dāng)被置于民主?社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”?最后,經(jīng)濟(jì)?高效的公共行政又能在現(xiàn)有公共財(cái)政實(shí)力的基礎(chǔ)上提供更多的高質(zhì)量的公共服務(wù),取得最大的公眾滿(mǎn)意度,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展?這樣,一個(gè)基于BSC的服務(wù)型政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架就在邏輯關(guān)系上形成了一個(gè)自上而下又能自下而上的良性互動(dòng)系統(tǒng)?

(二)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置

在公眾維度,政府核心的任務(wù)從戰(zhàn)略發(fā)展的角度識(shí)別當(dāng)前環(huán)境下公眾的各種需求以及需求的特性,并提供服務(wù)滿(mǎn)足公眾的需求?因此從政府績(jī)效評(píng)價(jià)的公眾角度看,核心的結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)該是公眾滿(mǎn)意度,而公眾的滿(mǎn)意度取決于政府公共服務(wù)的屬性指標(biāo)?公共服務(wù)屬性指標(biāo)又可細(xì)化為公共服務(wù)的回應(yīng)性(能否識(shí)別需求與提供情況)以及及時(shí)性(效率)?服務(wù)的便利性?服務(wù)的質(zhì)量?服務(wù)的態(tài)度?服務(wù)的公平性和服務(wù)的民主性(選擇權(quán)?話語(yǔ)權(quán)?服務(wù)質(zhì)量的反饋及處理)等相關(guān)指標(biāo)?

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度是決定政府所提供公共服務(wù)的屬性產(chǎn)出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?是政府服務(wù)能力和水平的核心體現(xiàn)環(huán)節(jié)?在保證公共行政結(jié)果理性的同時(shí),也必須關(guān)注公共行政的過(guò)程理性?因此從實(shí)現(xiàn)政府的使命——社會(huì)和諧發(fā)展,公眾滿(mǎn)意,深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的視角看,服務(wù)型政府的運(yùn)營(yíng)流程的一般包括:服務(wù)需求的識(shí)別?設(shè)計(jì)或改造服務(wù)流程?向公眾提供服務(wù)?后續(xù)服務(wù)保障機(jī)制(質(zhì)量反饋機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制)?因此其具體評(píng)價(jià)應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面:服務(wù)需求的社會(huì)調(diào)查機(jī)制,服務(wù)需求的預(yù)測(cè)機(jī)制;服務(wù)流程設(shè)置的科學(xué)性(職責(zé)明確,分工合理,部門(mén)協(xié)調(diào)配合,執(zhí)行順暢,服務(wù)高效);服務(wù)流程的質(zhì)量保證措施,服務(wù)流程的規(guī)范性,服務(wù)流程的法規(guī)遵循性,服務(wù)流程的人性化,服務(wù)流程的透明化?服務(wù)流程的互動(dòng)性,服務(wù)流程的電子化水平;服務(wù)反饋渠道和問(wèn)責(zé)機(jī)制,同時(shí)還要考核突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制?

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度是支撐內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和提供公共服務(wù),獲得公眾滿(mǎn)意,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ),因此從服務(wù)型政府改革的需求出發(fā),應(yīng)著力通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)打造高素質(zhì)干部隊(duì)伍和人才隊(duì)伍,再造政府的行政文化——服務(wù)?民本?互動(dòng)?熱情?創(chuàng)新?責(zé)任;加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)和改造以支持政務(wù)公開(kāi)?公平?高效的需求;調(diào)整組織架構(gòu),進(jìn)行管理制度創(chuàng)新,推行績(jī)效管理,不斷深化干部人事制度改革,民主?公開(kāi)?競(jìng)爭(zhēng)?擇優(yōu),形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制?因此其評(píng)價(jià)指標(biāo)包括:職員的滿(mǎn)意度?職員綜合服務(wù)素質(zhì)的提高?職員的改進(jìn)建議和采納次數(shù)?信息系統(tǒng)與流程需求的匹配程度?組織文化的改變程度?各種管理制度的設(shè)置的適當(dāng)性和有效性等?

財(cái)務(wù)維度旨在考核政府在提供服務(wù)時(shí)應(yīng)樹(shù)立成本意識(shí)和資源環(huán)境意識(shí),遵循經(jīng)濟(jì)性原則,降低施政成本,節(jié)約開(kāi)支,減少對(duì)環(huán)境的破壞和污染,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?因此該維度指標(biāo)可設(shè)置年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算?行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例?年行政成本?人均行政成本?各種資源的有效利用情況?各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況?各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況?服務(wù)的單位成本和服務(wù)的成本收益分析等指標(biāo)?

(三)評(píng)價(jià)權(quán)重的分配

評(píng)價(jià)權(quán)重的分配會(huì)因公共行政價(jià)值定位的優(yōu)先順序不同而體現(xiàn)不同的權(quán)重,也會(huì)因政府不同階段的發(fā)展重點(diǎn)和部門(mén)服務(wù)屬性的不同而有所差別?具體到審計(jì)實(shí)務(wù)中可采用層次分析法和問(wèn)卷調(diào)查法等進(jìn)行,并根據(jù)實(shí)踐反饋不斷進(jìn)行調(diào)整?

總之,平衡記分卡原理為我們進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指出了一個(gè)科學(xué)?靈活的思路框架,面對(duì)情況各異的被審對(duì)象,我們不能確定統(tǒng)一的指標(biāo)體系,也不存在統(tǒng)一的權(quán)重,一切因組織而異,沒(méi)有固定的模式可以套用,即使同一組織在不同的歷史時(shí)期也會(huì)有所不同?因?yàn)樽吭降目?jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)每個(gè)組織都是獨(dú)特的,必須按每個(gè)組織的需要和特點(diǎn)“量體裁衣”,這既是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)面臨的難題也是其魅力之所在?這就需要審計(jì)人員在實(shí)踐中不斷地探索?總結(jié)和修正,秉承服務(wù)的理念,并就評(píng)價(jià)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行充分溝通?協(xié)商,取得被審計(jì)單位的支持與配合,才能更快更好地推進(jìn)我國(guó)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的開(kāi)展?

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