李　德

摘 要：長期以來，我國就業(yè)政策存在不少問題：如城鄉(xiāng)分割的勞動力市場、大學生就業(yè)困難、社會保障不健全等。從我國實際出發(fā)，有必要對轉型期我國就業(yè)政策進行積極探索與思考。

關鍵詞：就業(yè)率；就業(yè)政策；探索

中圖分類號：F241.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）03-0059-05

黨的十六屆六中全會明確提出了構建社會主義和諧社會的目標，指出應當實施積極的就業(yè)政策，發(fā)展和諧勞動關系；把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展和調整經(jīng)濟結構的重要目標，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和擴大就業(yè)的良性互動。勞動和社會保障部在《勞動和社會保障事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》中也明確提出了“十一五”時期的重要任務，其中包括“健全勞動關系調整機制，創(chuàng)建和諧勞動關系”。構建和諧勞動關系，有利于維護社會公平，促進經(jīng)濟、社會的發(fā)展。一方面，政府促進就業(yè)體現(xiàn)了“社會公正”的理念。政府所采取的所有促進就業(yè)的措施，無論是禁止就業(yè)歧視，還是限制雇主的不當解雇或非法解雇，抑或是對特殊群體(如婦女、殘疾人、少數(shù)民族人員、退役軍人、軍人家屬和歸僑僑眷等)提供特殊就業(yè)保障，乃至向失業(yè)者提供失業(yè)保險或失業(yè)救濟，都是為了保障勞動者的職業(yè)穩(wěn)定，體現(xiàn)社會公平、正義等法治精神。另一方面，構建和諧勞動關系也是經(jīng)濟全球化過程中勞工權益保護的必然要求。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，就業(yè)是廣大勞動者最關心的生存問題，也是執(zhí)政黨最大的政治問題，只有充分就業(yè)才能滿足人民物質文化生活的根本需要。因此，構建和諧的勞動關系，是在新形勢下我國經(jīng)濟與社會長足發(fā)展的必要保證。

一、對當前我國就業(yè)政策存在問題的反思

中國作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，也是人均自然資源和經(jīng)濟資源相對貧乏的發(fā)展中國家，就業(yè)問題一直困擾著中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展。而在當今中國經(jīng)濟的轉軌時期，就業(yè)問題表現(xiàn)得更為突出。胡鞍鋼認為21世紀的中國面臨的最大挑戰(zhàn)是全國突發(fā)性的、大規(guī)模的“下崗洪水”和“失業(yè)洪水”。

除了區(qū)域上的非均衡性、體制上的制約性外，我國當前面臨的就業(yè)困境主要體現(xiàn)在：

1.城市下崗、失業(yè)人員多

因我國經(jīng)濟結構的調整、經(jīng)濟體制改革的深化、產(chǎn)業(yè)的興衰轉移和勞動力市場結構失衡等因素導致的城市下崗失業(yè)人員越來越多。根據(jù)有關部門數(shù)據(jù)，下崗失業(yè)人員合計1999年是1227萬，2000年是1252萬，2003年是1060萬，而且下崗職工再就業(yè)能力較低，已經(jīng)成為“上不著天(高收入的專業(yè)人才市場)，下不著地(無法與農(nóng)民工競爭)”的特殊人群而日益被排斥和邊緣化。與此同時，我國的失業(yè)率也呈上升趨勢。1988年我國的失業(yè)率是2％，1995年上升到2.9％，1999年上升到3.1%，登記失業(yè)人口為575萬人，2000年登記失業(yè)人口為595萬人，2004年登記失業(yè)人口827萬，失業(yè)率達4.2%，連續(xù)十幾年每年一千多萬的下崗失業(yè)人口是我國解決勞動就業(yè)問題的難點和重點。2002年至2006年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均保持在4％－4．3％的水平。2007年我國城鎮(zhèn)失業(yè)率為4％，但是由于2003年-2007年，勞動年齡人口增長進入高峰期，除了農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領域轉移速度加快外，國企下崗人員大幅增加造成的結構性矛盾仍然突出，因而我國就業(yè)壓力依然較大。大部分下崗職工生活困難，家庭可支配收入下降，這嚴重阻礙了我國的經(jīng)濟向縱深發(fā)展，影響社會的和諧穩(wěn)定。

2.農(nóng)民工“非正規(guī)就業(yè)”

隨著我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的大幅提高，農(nóng)村剩余勞動力轉移是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結果，這是歷史的進步。計劃經(jīng)濟體制下長期被“隱性化”了的農(nóng)業(yè)剩余勞動力問題隨著市場經(jīng)濟因素逐漸擴大而被顯性化出來。我國社會經(jīng)濟正在從一種比較傳統(tǒng)的，以農(nóng)業(yè)、工業(yè)為主要特征的社會經(jīng)濟形態(tài)，逐步轉向以知識產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的社會經(jīng)濟形態(tài)。隨著我國現(xiàn)代化建設的推進，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移是不可阻擋的潮流。據(jù)估計，2000年中國約有1.42億農(nóng)業(yè)剩余勞動力，占中國農(nóng)業(yè)勞動力總數(shù)的42.45%。預計到2010年全國農(nóng)村剩余勞動力將達到2億左右。據(jù)調查，現(xiàn)在每年約有7500萬農(nóng)村剩余勞動力自發(fā)進人大中城市打工，形成了聲勢浩大的“民工潮”。2003年，我國農(nóng)村勞動力到本鄉(xiāng)以外地方流動就業(yè)的超過9800萬人，是1990年1500萬人的6倍以上。截至2007年底，中國的農(nóng)民工人數(shù)已達2.26億人；同年，全中國7.28億農(nóng)民90%的收入全靠這部分人打工所得。但長期以來，由于城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度的存在，在我國登記失業(yè)率中，農(nóng)民工并未納入統(tǒng)計體系，他們在城市中大多從事臟、累、差、收入低的工作，屬于“非正規(guī)就業(yè)”。

3.大學生就業(yè)率低

我國普通高等教育從1999年起實行擴招，1999年當年招收159.68萬人，2005年招收475萬人。2003年(擴招后學生畢業(yè)的第一年)，普通高校的畢業(yè)生212.2萬，平均就業(yè)率為70%，其中高職就業(yè)率只有55％，2003年-2004年共有約140萬學生未就業(yè)。2004年的畢業(yè)生人數(shù)是280萬，平均就業(yè)率是73%。據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年全國普通高校畢業(yè)生人數(shù)達到338萬人，比2004年增加58萬人，增幅達20.71%。國內人力資源研究專家預測，今后大學生的一次就業(yè)率在65%左右可能是常態(tài)。2007年研究生計劃招生42.4萬人，比2006年增長6%。招生規(guī)模的擴大，必然會引起新的供求不平衡。部分碩士生為暫時逃避就業(yè)，選擇去考博。但博士生就業(yè)面比較窄，用人單位從成本考慮，對博士生的需求量非常小，很多高校博士生就業(yè)同樣不容樂觀。因此，如果研究生的招生規(guī)模不加以控制，必然導致就業(yè)形勢更為嚴峻，出現(xiàn)一千多名研究生應聘賣豬肉的現(xiàn)象就不足為怪了。

高校畢業(yè)生規(guī)模逐年擴大與就業(yè)機會的緊缺之間的矛盾是我國大學生就業(yè)面臨的主要問題。擴招必將對高校畢業(yè)生就業(yè)產(chǎn)生一定的影響，擴招對畢業(yè)生就業(yè)的直接影響是導致畢業(yè)生數(shù)量急劇增加。連續(xù)幾年的大擴招，致使每年進入就業(yè)市場的高校畢業(yè)生大幅度增加，而社會需求量相對不足，供需總量上的矛盾可能會進一步加劇，畢業(yè)生的就業(yè)競爭將更趨激烈。

4.失業(yè)保險制度存在缺陷

我國從上世紀80年代開始構建失業(yè)保險制度，一方面促進了經(jīng)濟體制改革尤其是勞動制度改革的進行，它是推行勞動合同制的重要配套措施，為搞活企業(yè)創(chuàng)造了一定的外部環(huán)境，填補了社會保險體系的一項空白，把職工就業(yè)期間的保險與失業(yè)(待業(yè))期間的保險有機聯(lián)系起來，促進了我國社會保險制度的改革和完善；另一方面較好地保障了失業(yè)職工的基本生活，維護了社會穩(wěn)定，促進了失業(yè)人員的再就業(yè)。但現(xiàn)行失業(yè)保險制度在促進再就業(yè)方面存在很多問題。如我國失業(yè)保障籌資機制的缺陷，削弱了失業(yè)保障基金對促進再就業(yè)工程保障力度；失業(yè)保險管理體制分散，運行不規(guī)范，直接影響了再就業(yè)工程的實施；失業(yè)保險基金支出結構不合理。尤其是失業(yè)保險的支出問題，傳統(tǒng)的失業(yè)保險金的使用中，真正用于再就業(yè)工程的比例太小，失業(yè)保險基金的支出比例中用于行政性的支出比例過大，因為缺乏必要的監(jiān)督管理體制，使得原本就不足的失業(yè)保險金中真正用于工人實際支出的比例過小，基金的偏離使用使得原本就不足的失業(yè)保險基金對再就業(yè)的保障功能更弱。

二、我國轉型期就業(yè)政策思考

1.積極轉變政府角色，擔當促進就業(yè)責任

隨著我國勞動就業(yè)方式的轉變，勞動者的就業(yè)權也在發(fā)生著由“完全勞動權”向“限定勞動權”的轉變。這一路徑演變，反映了我國從計劃經(jīng)濟時期的固定工制度向市場經(jīng)濟時期的勞動合同制度發(fā)展的必然趨勢，并已為我國勞動立法所肯定。不過，應當認識到，國家身份的這一轉變，主要表現(xiàn)為政府理念和職能的一種轉變，即政府角色從“管理者”向“服務者”的一種轉換，但這并不意味著政府就此可以對全社會的就業(yè)市場放松監(jiān)管，甚至任其自流?！跋蛞磺杏心芰ぷ鞑ふ夜ぷ鞯娜颂峁┕ぷ鳌比匀皇蔷蜆I(yè)政策的目的之一，只不過是國家保證實現(xiàn)這些目的的手段發(fā)生了重大變化。事實上，我國現(xiàn)階段尚不宜推行完全的市場調節(jié)的目標模式，而應確立“國家宏觀調控下適度的市場就業(yè)機制”，積極促進就業(yè)。

2.轉變就業(yè)觀念，實行靈活就業(yè)

在一個時期，盡管政府可以采取一些措施增加就業(yè)機會，但其增長潛力總是有個限度的。因此，在失業(yè)問題比較嚴峻時，還可以考慮采用靈活就業(yè)的方式，實現(xiàn)就業(yè)機會的分享，從而使更多的人實現(xiàn)就業(yè)。一般說來，靈活就業(yè)包括三大類：一是非全日制就業(yè)；二是臨時就業(yè)，具體形式有短期就業(yè)、季節(jié)就業(yè)、承包就業(yè)、傳呼就業(yè)和獨立就業(yè)；三是派遣就業(yè)，其中又分為雇傭型派遣就業(yè)和登記型派遣就業(yè)兩種。靈活就業(yè)的就業(yè)門檻低，對從業(yè)人員的性別、年齡一般限定不嚴，對技術、技能和資金的要求一般不高；行業(yè)和門類龐雜，包容性大，對不具備就業(yè)優(yōu)勢的下崗失業(yè)人員來說，選擇的余地和空間較大;機制靈活，進退方便，有利于吸引各種擇業(yè)取向的人們加入。

在我國，鼓勵失業(yè)人員轉變就業(yè)觀念是一個不可忽視的問題，要打破只有在國有企業(yè)端鐵飯碗才算就業(yè)、一業(yè)定終身的傳統(tǒng)觀念，樹立自食其力、勞動光榮的觀念，樹立臨時就業(yè)、階段性就業(yè)、彈性就業(yè)等靈活就業(yè)都是就業(yè)的觀念。觀念一變天地寬，只要觀念轉變過來，就容易找到就業(yè)崗位。

3.不斷完善就業(yè)培訓服務體系

勞動力的職業(yè)培訓投資是人力資本投資的重要組成部分，職業(yè)培訓是勞動者滿足工作中知識、技能的更新而不斷接受新的培訓，從而提高其就業(yè)能力的重要途徑。在我國當前面臨的就業(yè)困境中，行業(yè)轉移、職業(yè)流動的加快要求對下崗人員的再就業(yè)進行及時的培訓；農(nóng)業(yè)上釋放出的數(shù)千萬剩余勞動力必須經(jīng)過培訓才能成為合格的工人，這一切都呼喚我國建立較為完善的職業(yè)培訓體系。

政府把公共就業(yè)服務的重點放在為就業(yè)困難群體提供幫助上，盡管就業(yè)服務的作用從維護社會公平、公正向推動經(jīng)濟發(fā)展延伸，但在解決困難群體的就業(yè)問題方面，仍肩負著重要的社會責任，增強職業(yè)介紹與職業(yè)培訓、失業(yè)保險之間的聯(lián)系。

政府應重視社會中介服務組織的建設，并對從事就業(yè)服務工作的中介組織進行資金和政策支持，注重發(fā)揮其作用。當前，我國的勞動力市場仍然處在發(fā)育過程之中，市場就業(yè)機制尚不完善，市場法律法規(guī)體系不夠健全，市場行為有待于進一步規(guī)范，市場功能不強，管理服務手段相對落后，信息網(wǎng)絡建設進展緩慢，工作效率和服務質量不高。這種狀況，同建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程不相適應，也同國有企業(yè)下崗職上基本生活保障和再就業(yè)工程的現(xiàn)實需要不相適應。因此，要加強對職業(yè)介紹機構的管理，堅決打擊各種違規(guī)的職業(yè)介紹機構和中介行為，更好地規(guī)范勞動力市場的運行，要在全國各地普遍建立為下崗、失業(yè)人員、各類多層次專業(yè)技術人才及婦女、中青年、殘疾人和其他求職者服務的專門職業(yè)介紹機構，以增加他們的就業(yè)機會。與此同時，應建立起對求職者實行職業(yè)指導、用工預測、職業(yè)培訓、職業(yè)技能鑒定、職業(yè)介紹一條龍服務的工作機制。

4.培育完善我國城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，促進勞動力就業(yè)

目前我國的勞動就業(yè)制度還沒有完全改變，尤其是國有企業(yè)行政化的勞動就業(yè)制度與市場化的勞動就業(yè)制度尚有相當距離，勞動合同制還沒有真正建立起來，更為重要的是，在我國還沒有建立起真正符合市場經(jīng)濟要求的勞動力市場，勞動者的各種所有制身份還沒有完全消除，勞動者還不能平等地競爭就業(yè)崗位；地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、部門之間、企業(yè)之間勞動力正常流動的機制還沒有建立起來，勞動力流動還受到部門所有制性質、職工的所有制身份和嚴格的戶籍管理等各種制度的限制。要建立和健全勞動力市場，必須打破這種身份限制，實現(xiàn)勞動力的自由流動、自由擇業(yè)。

政府要逐步打破勞動者的所有制身份界限，改革戶籍管理制度，實行勞動力自由流動，勞動者自主擇業(yè)。政府有關部門應加強對勞動力市場的管理，維護勞動力市場秩序，保護勞動者在勞動就業(yè)、工時報酬、社會保障等方面的正當權益，規(guī)范勞動者的就業(yè)行為。通過法制管理，保障企業(yè)的用工自主權，并限制其不正當?shù)挠霉ば袨?。同時做好預防、協(xié)調和協(xié)商解決勞動爭議及糾紛的問題的工作。

政府要逐步培育和發(fā)展統(tǒng)一的勞動力市場。統(tǒng)一的勞動力市場是建立統(tǒng)一的企業(yè)用人制度的基本條件，也是打破勞動制度僅限于城鎮(zhèn)人口的一個前提，統(tǒng)一的勞動力市場意味著勞動者進入市場是無任何障礙的、平等的、沒有身份界限的。目前，我國的勞動力市場被分成三塊：一是機關事業(yè)單位干部和企業(yè)管理人員的人才市場；二是城鎮(zhèn)一般職工的勞動力市場；三是農(nóng)村勞動力市場。這種分割是由于管理體制的不同造成的，它使勞動者一進入市場就按身份進行劃分，從一開始就處于不平等狀態(tài)。因此，要建立現(xiàn)代的勞動就業(yè)制度，就必須打破市場間的界限，讓所有的勞動者都能平等地進入，各類市場的運轉不再是自我封閉的而是開放有序的。根據(jù)我國的實際情況，可以分兩步走：第一步，建立和發(fā)展局部地區(qū)的勞動力市場，即部分勞動力市場可在一定時間、單位進一步開拓職業(yè)介紹市場、技術工人交流市場、勞務輸出市場、科技人員市場等，為廣大企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務；第二步，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，即全部勞動力在整個時間、空間上隨意流動的場所，全國所有的勞動力都可以在國家法令、政策規(guī)定指導下流動，不受所有制、區(qū)域、部門、職業(yè)等限制。

5.完善社會保障制度，堅持失業(yè)救濟與促進再就業(yè)相結合

目前我國還沒有建立起完善的社會保障制度，無法從醫(yī)療、就業(yè)等方面保障國民的基本需求，因此從就業(yè)的角度出發(fā)，政府要積極實施再就業(yè)工程，建立中國的就業(yè)網(wǎng)絡體系，加強失業(yè)保險制度，再就業(yè)培訓制度，再就業(yè)服務制度建設，使失業(yè)人員有較為穩(wěn)定的生活保障，并能提高其知識素質和技能水平，保障其擁有再就業(yè)的機會。

社會保障體系是再分配的一個重要機制，是社會穩(wěn)定的一個“安全閥”，是切實保障困難群眾基本生活的一道安全網(wǎng)。從實際出發(fā)，既要逐步擴大保障的覆蓋面，又要合理確定保障水平，實現(xiàn)社會保障的可持續(xù)性。具體來說，要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度，認真解決進城務工人員的社會保障問題；認真研究并逐步解決群眾看病難看病貴問題；繼續(xù)深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務體系，基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。同時要進一步完善社會救助體系，維護弱勢群體的基本利益。當前要著重消解城鄉(xiāng)之間和城市內部的二元社會結構，保障社會成員勞動機會和創(chuàng)業(yè)機會的平等，這樣的機會平等既能做到效率優(yōu)先，又體現(xiàn)了公平的原則，有利于保持社會和諧。

促進再就業(yè)對于失業(yè)者的自救尤為重要，這是由輸血功能向造血功能的轉變。隨著科學技術的進步及其在各個產(chǎn)業(yè)中的廣泛運用，結構性的失業(yè)問題日益突出。職業(yè)培訓和轉業(yè)培訓是解決結構性失業(yè)的主要措施。失業(yè)保險不能只滿足于使失業(yè)者有一定的生活保障，還應當積極促進和幫助他們經(jīng)過培訓實現(xiàn)再就業(yè)。失業(yè)者只有實現(xiàn)了再就業(yè)，才能在社會上得到真正的“保險”。失業(yè)救濟不是最終目的，只是暫時的手段，再就業(yè)才是解決失業(yè)問題的關鍵。因此，從失業(yè)保險基金中拿出部分用于失業(yè)者的再培訓，這是必要的、也是必需的，而要想做好這個工作，用好、用活這部分資金，關鍵是加強再就業(yè)服務體系的聯(lián)合運行，包括職業(yè)介紹、就業(yè)訓練、生產(chǎn)自救、失業(yè)保險等幾個方面之間的聯(lián)合協(xié)調運行。

6.建立欠薪追繳保障制度，促進勞動就業(yè)

在市場經(jīng)濟條件下，一旦發(fā)生雇主欠薪的情形，勞資關系就會發(fā)生激烈沖突，損害勞工權益，危害社會秩序，影響社會和諧。近幾年來，我國欠薪問題大量發(fā)生，已成為全社會關注的問題之一，而相關的制度和法律仍不健全，影響了社會的穩(wěn)定，從我國的具體國情看，建立欠薪保障制度尤為必要。建立欠薪保障制度雖然意義重大，但涉及直接或者間接向企業(yè)征收費用，事關企業(yè)的財產(chǎn)權，因此，根據(jù)依法治國的精神，應當通過立法加以確立。欠薪保障制度應當體現(xiàn)社會共濟、低收費、廣受益等原則。在繳費主體方面，應明確為企業(yè)繳費，勞動者作為純受益人，不承擔繳費責任。在受償主體方面，針對我國欠薪多為欠農(nóng)民工工資的實際現(xiàn)象，從平等保護原則出發(fā)，應明確企業(yè)里的所有從業(yè)人員，不論是城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，一旦遇到欠薪的情況，都可以申請通過欠薪保障基金受償，盡可能擴大受益面。在繳費標準方面，目前，我國尚不具備通過政府財政撥款成立統(tǒng)一的欠薪保障基金的條件，因此，可以通過企業(yè)繳費的途徑解決欠薪保障制度的資金來源。為了便于基金的管理，可以設立欠薪保障基金委員會，由政府部門、工會、企業(yè)代表組織共同組成，對欠薪保障基金進行管理。欠薪保障基金委員會的設立應當由政府批準，同時，政府作為監(jiān)督機構，對欠薪保障基金委員會進行監(jiān)督，違反法律的，可給予必要的懲處乃至撤消、變更。

欠薪保障項目的設定應符合國情，可以將保障項目集中在工資和社會保險費兩項基本內容上，同時設定必要的最高限額，各地可以有所差異。在該限額外，剩余欠薪優(yōu)先從企業(yè)資產(chǎn)中受償，這樣既能夠體現(xiàn)對勞動者權益的保護，又不至于對其他擔保債權產(chǎn)生過于不利的影響。欠薪償付的運作程序是被欠薪者獲得實體權益的重要保障。首先，要明確申請欠薪保障基金墊付的條件，這是啟動償付程序的前提。其次，合理設定申請的時效。欠薪直接影響勞動者的正常生活，因此，客觀上需要及時償付。再次，設置申訴程序。勞動者認為符合基金償付條件，欠薪保障基金委員會拒絕支付的，勞動者可向監(jiān)督基金委員會的主管政府部門申訴。最后，明確訴訟程序，勞動者對申訴結果不服的，可以通過民事訴訟的途徑直接主張權利?！?/p>

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責任編輯：浩 宇