白艷秋

摘要：公務(wù)員制度是現(xiàn)代國(guó)家普遍實(shí)行的一種人事制度。我國(guó)的公務(wù)員考試錄用制度經(jīng)歷了封建社會(huì)的察舉、征辟、九品中正制和科舉制度，到建國(guó)后的《公務(wù)員暫行條例》及現(xiàn)行的《公務(wù)員法》,由不成熟逐漸走向了完善，并在人才選拔上體現(xiàn)出了不可比擬的優(yōu)越性。本文擬在探尋公務(wù)員制度起源的基礎(chǔ)上，把握這一制度發(fā)展的脈搏，以期對(duì)不斷完善的公務(wù)員招錄制度有所裨益。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；科舉制；人事制度

中圖分類號(hào)：D035.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2009）4—90—02

為政之要，貴在用人。一個(gè)國(guó)家的興亡與人事制度的優(yōu)劣有密切關(guān)系，正所謂“上賢者昌，而役賢者亡”[1]。公務(wù)員制度是現(xiàn)代國(guó)家普遍實(shí)行的一種人事制度，但對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)它卻很年青。在探尋它的根源時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，雖然中國(guó)是文官制度的發(fā)源地，但我國(guó)的公務(wù)員制度卻是作為近現(xiàn)代文官制度的典型模式由西方傳入的，因此，要了解我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展過(guò)程，必須從我國(guó)人事制度的變遷歷史上尋找其線索，從而把握其發(fā)展脈搏。

一、前公務(wù)員制度時(shí)期中國(guó)人事制度的變遷

在中國(guó)歷史上，統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治不斷對(duì)人事制度進(jìn)行探索，以選拔其所需要的人才。人才選拔的發(fā)展軌跡主要是由“血緣世襲”的方式向“任人唯賢”的考錄制轉(zhuǎn)變，其中使用時(shí)間最長(zhǎng)、對(duì)現(xiàn)代公務(wù)員制度影響最大的就是科舉制度。而在實(shí)行科舉制之前，中國(guó)歷代統(tǒng)治者采取的主要是以“宗法血緣”關(guān)系為主的用人方式，除此以外也進(jìn)行了不斷的嘗試，例如漢代的“察舉”、“征辟”制，三國(guó)時(shí)期的“九品中正制”，但這些制度在解決用人問(wèn)題上都存在較大的缺陷。隨著封建社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，一種存在并影響了中國(guó)一千多年的考錄制——科舉制度，逐步形成并完善起來(lái)。

自隋朝開始，在人才選拔方式上首創(chuàng)了科舉考試制度?？婆e制是隋朝總結(jié)以前歷代人事制度得失而進(jìn)行的歷史性創(chuàng)造。這種制度使原有的門閥政治松動(dòng)，開辟了一條人才選拔的新途徑，使“朝為田舍郎，暮登天子堂”成為可能。這種相對(duì)較為公平的文官制度在當(dāng)時(shí)世界上是最先進(jìn)的，它對(duì)吸納人才、提高政府效能、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都起到了相當(dāng)重要的作用。唐太宗曾這樣評(píng)價(jià)科舉制度：“天下英雄盡入吾轂中”。其實(shí)在當(dāng)時(shí)真正能通過(guò)科舉入仕的畢竟是少數(shù)，歷代科舉考試統(tǒng)計(jì)表明，經(jīng)過(guò)各級(jí)淘汰，考中進(jìn)士的人數(shù)也不過(guò)占參加科舉考試士子的十萬(wàn)分之一，錄取率不可謂不低，現(xiàn)實(shí)中以門蔭入仕仍占有相當(dāng)大的比例。但科舉制最大的進(jìn)步在于在長(zhǎng)達(dá)1300年的時(shí)間里，它始終堅(jiān)持“自由報(bào)名、統(tǒng)一考試、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取、公開張榜”的原則，徹底打破了血緣世襲關(guān)系和世家大族的壟斷，給中小地主階級(jí)和平民百姓提供了一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)、機(jī)會(huì)和條件。但自從1905年清廷正式頒布詔書，廢科舉而興學(xué)堂后，中國(guó)人就又完成了人事制度史上的一次重大變遷，沿用千年的科舉制度正式退出歷史舞臺(tái)，完成了它的歷史使命。

科舉制被公認(rèn)為是開創(chuàng)了世界文官制度先河的一種制度。自隋唐至明清的科舉制度曾享譽(yù)全球，孫中山先生曾說(shuō)過(guò)：“英國(guó)的考試制度就是學(xué)我們中國(guó)的。中國(guó)的考試制度是世界最好的制度?，F(xiàn)在各國(guó)的考試制度亦都是學(xué)英國(guó)的?！盵2]雖然到20世紀(jì)初時(shí)人們開始猛烈地批判科舉制，但當(dāng)人們經(jīng)過(guò)歷史的沉淀，冷靜下來(lái)后，終于對(duì)科舉制開始了一個(gè)從蔑視到重視、從片面到全面、從批判到借鑒、從政治到學(xué)術(shù)的一個(gè)成熟認(rèn)識(shí)過(guò)程。

客觀地講，當(dāng)時(shí)的政府在廢除科舉制之后并沒(méi)有建立起另一種有效的人才選拔制度，反而是由于士人失去了科舉這樣一個(gè)入仕的平臺(tái)，在政治上無(wú)路可走，終于在近代成為了一股政治上的不穩(wěn)定力量。清亡后，中國(guó)陷入內(nèi)憂外患、軍閥割據(jù)的狀態(tài)便與此有極大的關(guān)系。從深層次上講，科舉制度與我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)是相一致的，中國(guó)傳統(tǒng)的地主——士大夫——官僚，三位一體的官僚社會(huì)結(jié)構(gòu)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)的中斷都會(huì)造成社會(huì)的不穩(wěn)定。近現(xiàn)代西方的堅(jiān)船利炮破壞了中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，作為上層建筑的地主——士大夫——官僚體制斷裂，科舉制度的廢除又徹底破壞了士子正常入仕的機(jī)會(huì)，這使人事制度出現(xiàn)真空。自此，國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)向武人，士人只有依附于武人才有參與政治的機(jī)會(huì)，文官政治漸微，直到新中國(guó)建立后才徹底改變了這一模式，重新實(shí)現(xiàn)國(guó)家真正的統(tǒng)一和政治上的穩(wěn)定。因此，中國(guó)的公務(wù)員制度的產(chǎn)生可以說(shuō)是中國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的結(jié)果。一百年前，科舉制在中國(guó)由于僵化和陳腐而被廢止，卻被西方加以借鑒和改革；一百年后，中國(guó)又向歐美

借鑒，建立了公務(wù)員制度。

二、中國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯：從人治到法治

中國(guó)共產(chǎn)黨在建立和鞏固國(guó)家政權(quán)的過(guò)程中，根據(jù)各個(gè)歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，不斷探索建立、改革和完善人事管理制度。但由于多種原因，國(guó)家人事制度的建立和完善也同經(jīng)濟(jì)制度一樣，經(jīng)歷了一個(gè)曲折復(fù)雜的漫長(zhǎng)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中亟需解決的就是人治色彩濃厚的問(wèn)題。因此，人事制度如何完成從人治向法治的轉(zhuǎn)變，就成為近三十年來(lái)最受關(guān)注的政治體制問(wèn)題之一，而解決這一問(wèn)題最好的辦法就是建立國(guó)家公務(wù)員制度。

中華人民共和國(guó)成立后,人事制度雖然幾經(jīng)變遷，但基本上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的歷史條件和社會(huì)環(huán)境，這對(duì)鞏固新生國(guó)家政權(quán)，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極作用。但不可否認(rèn)的是這種人事制度依然沒(méi)有擺脫人治管理的因素，例如在工作中具有專政色彩、軍事色彩等等，而這恰恰是影響干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的重要因素。我黨的人事干部制度從建立之日起就與革命戰(zhàn)爭(zhēng)緊密地聯(lián)系在一起，而戰(zhàn)爭(zhēng)中以集中制為核心的專政管理方式也嚴(yán)重阻礙了干部積極性的發(fā)揮。選人主要依靠上級(jí)的發(fā)現(xiàn)，主觀性強(qiáng)，人為因素大，缺乏客觀考核標(biāo)準(zhǔn)，這在各級(jí)黨政部門中都普遍存在，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。直至目前，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部講話中仍然可以看到戰(zhàn)爭(zhēng)年代給我國(guó)人事制度留下的痕跡，如“戰(zhàn)斗在各條戰(zhàn)線”、“打好某某戰(zhàn)役”等等?？傊?，在用人制度上充滿了人治色彩。

此外，中國(guó)傳統(tǒng)的官僚政治也給現(xiàn)行人事制度打下了深深的烙印。目前仍然存在著官本位思想，凡事唯以上思臉色為準(zhǔn)，甚至于形成了人身依附關(guān)系的現(xiàn)象，也就是所謂的“其人存則其政舉；其人亡則其政息”[3]的現(xiàn)象。干部的職務(wù)級(jí)別變動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)的愛好喜惡直接相關(guān)，完善的客觀評(píng)價(jià)體系還沒(méi)有建立起來(lái)。在干部人事制度中存在的這些弊端使我們的人事制度長(zhǎng)期面臨兩大問(wèn)題：一是年輕而優(yōu)秀的人才難以脫穎而出；二是用人問(wèn)題上的不正之風(fēng)難以避免。這都嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化、民主化和制度化進(jìn)程，如果不加以改革，必然會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家政治體制改革的攔路虎和絆腳石。因此，改革干部人事管理制度的問(wèn)題就成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。自改革開放以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)我國(guó)的人事制度進(jìn)行了深入思考，尤其是鄧小平同志的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，就是當(dāng)時(shí)影響最大的人事制度改革文章，它對(duì)實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度起到了巨大的推動(dòng)作用。同時(shí)，在與世界的日益廣泛的交流、交往過(guò)程中，西方的公務(wù)員制度對(duì)我國(guó)的人事制度也產(chǎn)生了積極影響，隨著我國(guó)法治的健全，國(guó)家公務(wù)員制度的實(shí)行已經(jīng)呼之欲出，勢(shì)在必行。

三、我國(guó)公務(wù)員制度的形成及特征

公務(wù)員制度的實(shí)行是我國(guó)政治體制改革的重要組成部分。所謂公務(wù)員制度，就是通過(guò)制定法律和規(guī)章，對(duì)黨政機(jī)關(guān)中行使權(quán)力、執(zhí)行公務(wù)的人依法進(jìn)行科學(xué)管理。它包括通過(guò)依法不定期的公開競(jìng)爭(zhēng)考試錄用人員，按法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核；在充分重視政治思想品德的前提下，以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹饕罁?jù)進(jìn)行升降獎(jiǎng)懲；對(duì)國(guó)家公務(wù)人員實(shí)行分類管理，公務(wù)員的培訓(xùn)、工資、福利和退休的權(quán)利由法律保障等一系列法制化的人事管理制度。我國(guó)公務(wù)員制度醞釀?dòng)凇秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》（草案），在1980年鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出了開展人事制度改革的建議并引起廣泛重視；1984年中組部和人事部起草了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，后根據(jù)鄧小平同志的建議，中央成立了政治體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，按照公務(wù)員制度的規(guī)律、特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，對(duì)其做出重大修改：1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)；1987年12月召開中共十三大，確定我國(guó)干部人事制度改革的重點(diǎn)是建立和實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度；1988年召開的七屆人大一次會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要抓緊建立和逐步實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度；2005年4月27日，十屆全國(guó)人大十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。至此，我國(guó)公務(wù)員制度以法律形式正式確立下來(lái)，這標(biāo)志著我國(guó)人事制度社會(huì)主義法制化的完成。

同樣是實(shí)行公務(wù)員制度，我國(guó)公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度相比又有哪些特征呢？首先，我國(guó)公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，這是我國(guó)的立國(guó)之本，也是我國(guó)區(qū)別于西方公務(wù)員制度的最典型特征。其次，我國(guó)公務(wù)員制度是黨的組織路線和干部路線的一個(gè)組成部分，它以“為人民服務(wù)”為根本宗旨，體現(xiàn)了德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。中國(guó)自古以來(lái)就強(qiáng)調(diào)從政者的德行，正所謂“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之”[4]，只有建立在“德”上的為政者才會(huì)有更高的政治權(quán)威和號(hào)召力，才能在用人標(biāo)準(zhǔn)上堅(jiān)持把握原則。最后，我國(guó)公務(wù)員不實(shí)行職位分類。我國(guó)的公務(wù)員制度是根據(jù)中國(guó)的傳統(tǒng)與現(xiàn)行人事制度的特點(diǎn)，采用把職位、等級(jí)和資格條件結(jié)合起來(lái)的品位分類制度。這種對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理的方法，既體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)人事制度的特點(diǎn)，又吸收了西方公務(wù)員制度的優(yōu)點(diǎn)；在具體實(shí)踐中既便于管理，又可以充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，是對(duì)公務(wù)員制度的再創(chuàng)造與發(fā)展，具有濃厚的中國(guó)特色。

公務(wù)員制度的建立是我國(guó)人事制度發(fā)展的一個(gè)里程碑，它標(biāo)志著我國(guó)人事制度的法治化已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)。同時(shí)我們還要清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)畢竟是一個(gè)有著幾千年官僚傳統(tǒng)的國(guó)家，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)“人治”的影響仍然會(huì)繼續(xù)存在，我國(guó)的公務(wù)員制度還會(huì)有許多問(wèn)題需要我們?cè)趯?shí)踐中去解決，相信隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷完善，公務(wù)員制度將會(huì)發(fā)揮其更大的作用。

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（責(zé)任編輯/劉惠音）