吳忠民

[關鍵詞]社會公正；勞動政策；工人；工會；雇主

[摘要]針對中國現(xiàn)階段勞動政策中的各種問題，當前應特別注意做好這樣幾個方面的事情：從社會公正的高度看待勞動政策問題，在基本理念進而在基本制度設計和基本政策安排上真正重視勞動政策；進一步激活工會的應有功能，有兩種可能的模式值得考慮，一是使工會主席職業(yè)化、社會化，二是直接依靠企業(yè)中的黨組織開展工會工作；注重雇主組織的規(guī)范化建設，有效地解決好獨立性問題、自律性問題和公正性問題；形成有效的集體協(xié)商制度；把握勞動政策推進的可行性和節(jié)奏性。

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]0257-2826(2009)02-0005-07

1978年以來，伴隨著改革開放和現(xiàn)代化進程的推進，中國的勞動政策獲得了長足的發(fā)展，現(xiàn)代型的勞動政策框架基本形成。但同時應當看到的是，由于種種歷史及現(xiàn)實因素的制約，中國的勞動政策仍然存在著大量明顯的不足：勞動政策的體系化程度較低，如罷工政策闕失、雇主組織政策基本闕失；勞動政策缺乏同一性和公平性，特別表現(xiàn)在具有城市居民身份的勞動者與農(nóng)村居民身份的勞動者即“農(nóng)民工”在收入及福利待遇等方面差別很大；勞動政策的“實然”狀況遠遠低于勞動政策的“應然”狀況，具體表現(xiàn)為勞動者的勞動收入同勞動投入不成比例、勞動超時現(xiàn)象比較普遍和嚴重、勞動安全衛(wèi)生狀況比較嚴重、社會保障狀況仍然不容樂觀、勞動監(jiān)察力量十分薄弱以及職業(yè)培訓明顯滯后。在中國現(xiàn)階段，已有的勞動政策已經(jīng)難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況，亟待改善。

在中國現(xiàn)階段，就改善現(xiàn)有的勞動政策而言，需要做大量的工作。其中，應當特別注意以下幾個方面。

一、從社會公正的高度看待勞動政策問題

是否重視社會公正，直接關系到是否重視勞動政策問題。在早期大工業(yè)時期和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的初期階段，弱肉強食的叢林法則盛行，根本談不上社會公正問題，因而也談不上制定勞動保護政策。作為整個社會經(jīng)濟核心的資本，一方面起著一種“強行”推進生產(chǎn)力發(fā)展的客觀作用；另一方面則起著一種加劇兩極分化、積累社會矛盾以及扭曲人性的作用。在這樣的情形下，勞動者必然會由于缺乏基本的勞動保護而處在極為悲苦的境地。誠如馬克思對歐洲19世紀工人悲苦處境所作的經(jīng)典描述那樣，“資本由于無限度地盲目追逐剩余勞動，象狼一般地貪求剩余勞動，不僅突破了工作目的道德極限，而且突破了工作日的純粹身體的極限。它侵占人體成長、發(fā)育和維持健康所需要的時間。它掠奪工人呼吸新鮮空氣和接觸陽光所需要的時間。它克扣吃飯時間，盡量把吃飯時間并入生產(chǎn)過程，因此對待工人就象對待單純的生產(chǎn)資料那樣，給他飯吃，就如同給鍋爐加煤、給機器上油一樣”。工人的這種悲苦情形如果不加以改變，那就必然會導致“剝奪者被剝奪”局面的出現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代文明進程的推進，從世界范圍看，一個多世紀以來，尤其是20世紀40年代以來，弱肉強食的叢林法則基本結束，社會公正成為社會制度和社會政策的基本依據(jù)，對于勞動者基本權利的保護成為整個社會所高度關注的問題。由于股份制、合作社等新經(jīng)濟形式的出現(xiàn)以及生產(chǎn)資料所有權與經(jīng)營權的分離，使得資本對于整個社會的影響度有所降低，其重要性相對減弱。更為重要的是，資本受到了來自社會層面力量的約束、限制和規(guī)范。人類文明的進步、社會主義思想的影響、社會合作的要求以及工人運動的直接壓力，使得維護社會公正成為一種歷史潮流。對于社會公正的維護不僅成為許多發(fā)達國家重要制度和政策的取向，也具體化為許多國際通行的人權公約。國家對社會公正的維護，對于勞動者基本權利的保護起了直接的推動作用。如果說以前勞動關系的進步更多地是來自工人運動的壓力，那么，現(xiàn)在則是更多地來自以社會公正為基本取向行為的推動。

具體到中國社會來說，只有勞動政策上升到維護社會公正的高度，才能在基本理念進而在基本制度設計和基本政策安排上真正重視勞動政策。應當看到，近年來中國社會出現(xiàn)了重大的變化，越來越重視社會公正問題。胡錦濤同志指出，必須“在促進發(fā)展的同時，把維護社會公平放到更加突出的位置”。溫家寶同志也指出：要“讓正義成為社會主義國家制度的首要價值”。由于勞動是社會成員的基本活動，大部分社會成員是勞動者，社會成員要用大量時間從事勞動，所以勞動權利的保護問題理應成為社會公正最基本的內(nèi)容之一，是社會公正題中應有之義。顯然，要維護和實現(xiàn)社會公正，就必須重視勞動者基本權利的保護問題，重視勞動政策的制定和實施。唯有如此，才能使勞動者獲得平等的社會地位，獲得基本的尊嚴；才能使社會各個群體各盡所能，各得其所。如果沒有將勞動政策問題上升到社會公正的高度來對待，那么，勞動政策將同以往一樣，總是處在一個次屬的社會位置，最多只是在考慮社會穩(wěn)定時將之當成一個比較重要的變數(shù)來看待，而一旦社會趨于穩(wěn)定則依然處于不予重視的不確定境地。如是，中國的社會公正的維護和實現(xiàn)則不可能從總體上有所進展，中國的社會活力也不可能從根本上得到持續(xù)有效的激發(fā)，甚至中國的社會安全也不可能從根本上得到保證。

二、進一步激活工會的應有功能

在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟的條件下，工會的主要職能應當是，工人(雇員)通過工會組織，通過集體談判方式維護并改善工人(雇員)的勞動權益和勞動條件。“工會的力量在于集體行動。當工人們用工會的形式聯(lián)系在一起時，他們不再像一個個孤立的個人那樣進行談判。與單個雇員辭職去尋找更好的工作這種威脅相比，罷工(或怠工)的威脅給雇主造成更多的困難。”這不但是人們的一個共同看法，也是迄今為止的所有發(fā)達國家的一個普遍現(xiàn)象。在美國，工會工人要比那些非工會工人的工資高出10％－20％左右。而在目前的中國，有調(diào)查顯示，參加工會的私營企業(yè)工人的勞動報酬要比沒有參加工會的私營企業(yè)工人高出2.7％；工會工人的教育收益率在不同教育水平上都要大于非工會工人，大學學歷和中學學歷的工會工人的教育收益率分別比小學及文盲組高出近1倍和80％，而非工會工人同比分別高出80％和9％。在中國，工會的作為有著很大的發(fā)展?jié)摿?。由于種種特殊的歷史原因，工會組織不但一直存在著，而且有著比較重要的社會政治地位，比如，企業(yè)之外的工會組織實際上已經(jīng)成為準政府組織，在縣以上的區(qū)域甚至已經(jīng)成為政府系統(tǒng)中的一個部門。所以，工會組織一旦得以改進，同市場經(jīng)濟相適應，那么其潛力就可以被極大地激活，從而能夠有效地扮演著維護工人(雇員)基本權益的不可替代的重要角色。

至于進一步激活工會潛能的有效方式，在中國沒有足夠經(jīng)驗的情況下，應當進行多種設計，考慮多種可能的路徑。在不同類型的企業(yè)當中，進行多方位的試點，然后再選擇較為成型的方式予

以普遍推行。在諸種設計當中，有兩種可能的模式值得考慮。

第一種模式是使工會主席職業(yè)化、社會化。這種作法出現(xiàn)在江蘇昆山和湖北黃石。這種模式的核心就是企業(yè)的工會主席獨立于雇主，工會主席不再從企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生，而是由上級工會從社會招聘一批有工會工作經(jīng)驗的人，推薦給企業(yè)，再通過民主選舉當選為企業(yè)的工會主席，他們的工資是通過上級工會發(fā)放。這種模式的優(yōu)點在于很大程度上切斷了企業(yè)主對于工會主席可能的利益關系，保證了工會主席的獨立性，從而有效地發(fā)揮工會主席的作用。其缺點是，由于這些工會主席屬于外來者，與所在企業(yè)工人的聯(lián)系度較小，對所在企業(yè)工人的基本狀況一時難以充分了解，所以其工作的有效性受到一定的影響。

第二種模式是直接依靠企業(yè)中的黨組織開展工會工作?，F(xiàn)在中國的實際狀況是，在公共權力部門，突出黨的領導和執(zhí)政的作用，但是在企業(yè)當中，黨組織的作用缺乏合理的定位與有效的活動。按照企業(yè)的運作規(guī)律，企業(yè)最為主要的目標是追求利潤。董事會以及職業(yè)經(jīng)理人負責企業(yè)的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)。在這樣的情況下，企業(yè)黨組織顯然不應進行直接的干預。應當看到，企業(yè)當中還有一塊十分重要的事情，這就是維護工人的基本權益。而企業(yè)黨組織目前是以思想教育和日常黨務活動為主。應當承認，如是作法，由于同工人的切身利益很容易形成一定的距離，因而容易使企業(yè)黨組織程度不同地邊緣化和虛化，使黨的影響力在企業(yè)這樣一個極為廣闊的領域當中出現(xiàn)空檔。而以維護工人的基本權利為主要工作任務的作法，則可以使企業(yè)黨組織的任務明確化，使其工作內(nèi)容具體化并具有可操作性，更為重要的是，這種作法有助于工會組織進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換，有助于提升工會的權威和工作的實效，使工會組織真正起到維護工人基本權益的作用。具體來說，可否進行這樣的考慮：其一，企業(yè)黨委書記一身二任，既是企業(yè)黨組織的負責人，同時又是企業(yè)的工會主席，直接主管企業(yè)的工會工作。如是，既可以使工會組織具有權威性，同時又可以使企業(yè)黨組織的工作具有了實際的、中心的內(nèi)容。其二，通過基層黨支部，同工人進行直接、持續(xù)的溝通和聯(lián)系。其三，建立健全工會組織具體可行的規(guī)章制度，以確保工會的活動不流于形式。這種路徑的優(yōu)點在于短時間內(nèi)就能奏效和大面積推行。其不足在于適用范圍有限，這種作法恐怕是更適合于國有企業(yè)的實際情況；再者，這種作法有可能會使工會對于政府的依賴性難以消失，因而從長遠著眼只能是一種過渡性的作法。

三、注重雇主組織的規(guī)范化建設

是否有一個規(guī)范的雇主組織，對于形成健康合理的勞動關系來說，也是不可或缺的。雇主組織，對于有效地規(guī)范雇主的活動，整合雇主的行為，從而公平合理地參與勞資關系的協(xié)調(diào)和勞動，政策的制定，應當說是十分重要的。雖然中國現(xiàn)階段的勞動關系呈現(xiàn)出明顯的“強資弱勞”的情形，但是，我們不能據(jù)此就輕視了雇主組織的規(guī)范化建設。

中國雇主組織建設的關鍵在于必須有效地解決好三個問題。其一，獨立性問題。雇主組織應當符合雇主的合理利益、有著特定的職業(yè)化訴求和行為。雇主組織既不能成為政府的一個附屬物，一切皆以政府的指令行事，也不能被其中某個資本擁有量較大的企業(yè)主所操控。目前，中國的雇主組織還缺乏這種應然的獨立性。比如，作為三方協(xié)調(diào)機制當中雇主一方代表的中國企業(yè)聯(lián)合會／中國企業(yè)家協(xié)會，其國有企業(yè)和政府色彩十分濃厚，而在中國經(jīng)濟生活當中有著重要影響的民營企業(yè)主組織如工商聯(lián)卻沒有在三方協(xié)調(diào)機制當中占有恰當合理的位置。如此看來，作為雇主組織代表的中國企業(yè)聯(lián)合會／中國企業(yè)家協(xié)會，其獨立性明顯不足。這樣，就難以代表雇主群體參與三方協(xié)調(diào)機制，更遑論同其他兩方共同制定出公正合理的勞動政策。其二，自律性問題。雇主群體的主要職能是創(chuàng)造社會財富。問題在于，除此之外，作為“社會人”的雇主還應當具有必要的社會責任，而不能唯利是圖。要做到這一點，建立必要的法律法規(guī)自然是必不可少的，同時，雇主群體也必須有著一種內(nèi)在的約束體系，即自律性。這種自律性應當通過雇主組織制定的行規(guī)為全體至少是大多數(shù)雇主所認同和接受。中國目前只有少部分企業(yè)獲得了SA8000標準認證資格，要想讓所有的雇主達到SA8000標準是不現(xiàn)實的。盡管如此，但如果將SA8000標準作為所有雇主一種努力的目標，應當說還是必要和可行的。對于中國絕大多數(shù)企業(yè)來說，可以將SA8000標準的基本內(nèi)容再具體分解為不同階段不同的具體目標，如是，則可以更為有效地推動雇主組織的自律性建設事宜。其三，公正性問題。從社會公正的角度看，社會各個群體都應當依照自己對社會的不同貢獻，獲得各自在社會經(jīng)濟生活當中恰當合理的位置。從職業(yè)分工的角度看，每個社會群體都有著自己特定的職業(yè)邊界而不能隨意越過；從利益獲得的角度看，各個群體之間應當“各得其所”，而不能隨意侵占別的社會群體的合理利益。但是應當承認，在中國現(xiàn)階段各個社會群體當中，企業(yè)主群體擁有著市場經(jīng)濟社會當中最為重要的稀缺性資源——資本。因此，在市場經(jīng)濟條件下，雇主群體有時會借助于自己龐大的經(jīng)濟勢力而成為一個程度不同的左右勞動者群體、甚至是越過職業(yè)邊界而直接操控某些政府行為的組織，其結果必然是損害勞動關系乃至整個社會關系的公正性，進而有可能會催生某些社會不穩(wěn)定因素。

四、形成有效的集體協(xié)商制度

在勞動政策當中，集體協(xié)商制度是一項基礎性的內(nèi)容。集體協(xié)商制度對于形成公正合理的勞動關系至關重要。勞動者可以通過這一制度，借助工人團體的力量，擺脫弱勢的地位，同雇主一方進行平等的談判協(xié)商，從而形成一種能夠為自己接受的、公正合理的勞動保護政策。勞動集體協(xié)商是指勞動者為了維護自身的勞動權利，通過工會或自己推舉的代表，同雇主一方通過平等的談判協(xié)商，簽訂集體合同。《中華人民共和國勞動法》規(guī)定，“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項，簽訂集體合同。”“集體合同由工會代表職工與企業(yè)簽訂；沒有建立工會的企業(yè)，由職工推舉的代表與企業(yè)簽訂?！薄吨腥A人民共和國勞動合同法》規(guī)定，“企業(yè)職工一方與用人單位通過平等協(xié)商，可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項訂立集體合同。”“集體合同由工會代表企業(yè)職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立?！薄吨腥A人民共和國工會法》也明確規(guī)定，“工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動關系，維護企業(yè)職工勞動權益。”集體協(xié)商制度，現(xiàn)在不僅已成為各發(fā)達工業(yè)化市場經(jīng)濟國家的一項不可或缺的勞動法律制度，而且上升為國際勞工立法的一項普遍的法律制度。

如果說集體協(xié)商制度對于發(fā)達國家的工人十分重要，那么，對于中國現(xiàn)階段的工人來說就顯得

尤其重要。中國的工人尤其是農(nóng)民工在就業(yè)方面面臨著巨大的勞動力嚴重過剩的壓力，勞動力價格往往被壓得很低，因而勞動者在勞動待遇的爭取方面處在一種十分弱勢的地位，勢孤力單，唯恐維權要求哪怕是一些最起碼的維權要求一旦提出，就很有可能遭到雇主的拒絕甚至連工作都有可能會被辭退，因而往往只能被迫接受雇主一方苛刻的勞動條件?！坝捎谥袊嫶蟮娜丝谝?guī)模、過高的人口增長率，一直以來構成了勞動力資源異常豐富，以及勞動力無限量供給的基礎，再由于經(jīng)濟改革的深入，游移出了大量下崗、待崗勞動力，”所以，“所有企業(yè)對勞動力的需求與拒絕、雇傭與解聘、提升與降職、工資級別的制定和工資發(fā)放形式的選擇等都有著絕對優(yōu)勢的權力。”再者，由于工人的文化水準普遍偏低，缺乏基本的維權常識，所以往往不懂得使用必要的法律工具維護自己合理的勞動權益。凡此種種，使得為數(shù)眾多的工人如果只是憑借自身個體的力量，則無法應對處在強勢一方的雇主提供的不公正的勞動條件。在這樣的情形下，工人只有通過工會組織，依靠團體的力量同雇主方進行集體談判協(xié)商。簡而言之，如果沒有有效的集體協(xié)商制度，中國的勞動關系必定是不公正、不協(xié)調(diào)的。

改革開放以來，雖然集體談判協(xié)商制度獲得了明顯的發(fā)展，但同時也出現(xiàn)了一些明顯的問題：集體協(xié)商制度在企業(yè)當中還沒有起到應有的作用，比如，據(jù)總工會調(diào)查，民營企業(yè)開展工資集體協(xié)商的只有14.2％；據(jù)工商聯(lián)調(diào)查，在民營企業(yè)中，工資由經(jīng)營者決定的占1／3，由人力資源管理部門決定的占27.5％，建立集體協(xié)商制度的只有2／5；工會組織的覆蓋面還不夠大，而且不少工會組織進行集體談判協(xié)商的知識和技能明顯不足；集體合同的文本往往出現(xiàn)一種雷同化的現(xiàn)象，而缺乏實際的內(nèi)容，比如，“一個文本管全縣，一個合同管幾年”的現(xiàn)象仍然存在，合同缺乏結合本企業(yè)的可操作性內(nèi)容，形不成有效的制約，容易流于形式。從調(diào)查情況看，對于工資報酬能夠做出量化規(guī)定的僅占工會建制企業(yè)的50％左右”；集體合同的落實程度往往較低；等等。這些問題的存在，嚴重地影響了集體談判協(xié)商的有效實施。

針對中國現(xiàn)階段勞動者所面臨的實際問題，在完善集體談判協(xié)商制度時要特別注重這樣幾件事情：其一，政府就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等勞動者基本的勞動條件，根據(jù)各個地區(qū)以及不同行業(yè)的實際情況，制定最低標準，使集體談判協(xié)商能夠有一個基本的標準可以遵循；同時，政府應當大幅度擴大勞動監(jiān)察人員隊伍，加大勞動監(jiān)察的力度，組織必需的集體勞動合同的普遍檢查，督促集體勞動合同文本的規(guī)范化和具體落實的情況。其二，在不斷健全工會組織并使之具有獨立性的基礎之上，企業(yè)工會組織應當將集體談判協(xié)商作為自己最為重要的任務，并使勞動集體談判協(xié)商成為工會組織能夠熟練掌握的最為基本的職業(yè)技能。正如有學者所指出的那樣，應當“加強培訓，使工會干部、協(xié)商代表掌握法規(guī)、政策和協(xié)商技巧、工資測算等相關知識，以達到較好的協(xié)商結果。”另外，各地總工會和行業(yè)工會組織有必要將企業(yè)集體談判協(xié)商、集體合同簽訂率及其落實的具體狀況作為最為重要的企業(yè)工會具體工作的考核指標。其三，對于勞動者本身來說，應當進行勞動合同知識的普及性教育，在進行勞動力基本職業(yè)培訓時，有必要將基本的勞動合同知識作為必修課列入。

五、把握勞動政策推進的可行性和節(jié)奏性

維護和實現(xiàn)社會公正、建設社會主義和諧社會以及應對種種社會問題，要求我們必須盡力而為地推動勞動政策的制定與實施，而中國社會所面臨的種種難題、勞動政策上的巨大歷史欠賬、社會管理體制的改革有待于重大突破以及人們現(xiàn)代勞動觀念的相對滯后等種種因素的存在，使得中國現(xiàn)階段體系化勞動政策的制定和實施不可能一蹴而就，這就要求我們在推進勞動政策發(fā)展時必須考慮量力而行的問題?；诒M力而為和量力而行這兩種準則，必須把握勞動政策推進的可行性和節(jié)奏性，以取得事半功倍而不是事倍功半的效果。就此而言，需要特別注意解決好以下幾個問題：

第一，注重基礎性勞動條件的保護。應當看到，在中國現(xiàn)階段，國家能夠投入到勞動保護方面的人力和財力相對有限，工會組織和雇主組織正處在一個發(fā)育的過程當中，整個勞動體制的改革還需要一個過程，法律法規(guī)還不能說是全面的。在這樣的情形下，勞動政策的發(fā)展可以說是千頭萬緒，難度很大。所以，要想在短時間之內(nèi)全方位地實現(xiàn)能夠同發(fā)達國家完全接軌的勞動政策是不現(xiàn)實的。但不管怎樣，我們同時還應當看到的是，有一點是應當而且能夠做到至少是基本能夠做到的，這就是，從政府的能力以及國家財政實力的角度看，對于勞動者的基礎性勞動權益亦即勞動保護的底線方面的勞動政策，如最低工資標準的制定、勞動時間的保護、消除童工和強迫現(xiàn)象、涉及到人的生命的生產(chǎn)安全的保護政策等等，我們在很大程度上則是必須做到也能夠做到的。尤其是在民營企業(yè)當中，要特別重視、解決好這一問題。而勞動者基礎性勞動條件的保護政策一旦真正得以落實，就可以滿足現(xiàn)階段為數(shù)眾多的勞動者的迫切要求，并為中國整個勞動政策的進一步發(fā)展打下一個堅實的基礎。

第二，把握好重要勞動政策出臺的時機。勞動政策的影響面十分廣泛，不僅對于社會領域、政治領域，就是對于經(jīng)濟發(fā)展的速度、結構及質(zhì)量都會產(chǎn)生十分重要的影響。本來，勞動政策從根本來說對于社會的各個群體都是有利的，但是，在某個特定的時期，如果某項重要的勞動政策的出臺時機選擇得不是很恰當?shù)脑挘敲?，就有可能對某個領域產(chǎn)生某種不利的影響，使勞動政策的發(fā)展欲速則不達或是出現(xiàn)一種事倍功半的效果。勞動政策的實施，對于企業(yè)主群體以及企業(yè)發(fā)展來說，意味著需要增加比以往更大的成本，企業(yè)的利潤空間會被壓縮，因而會遇到程度不同的阻力。這就要求在實施某項重要勞動政策時，應當充分考慮到其出臺的時機問題。比如，在出臺類似于《勞動合同法》時，最好選擇在經(jīng)濟過熱、經(jīng)濟過度高速增長而需要軟著陸的時期。這樣做，不僅可以起到類似于“加息”的作用，而且能夠使企業(yè)主對新增的經(jīng)濟成本具有必要的承受力，不至于拖累經(jīng)濟的正常發(fā)展；或者選擇在經(jīng)濟發(fā)展需要升級換代的時期，出臺某些重要的勞動政策，讓某些污染程度過高、技術含量較低而缺乏競爭力以及安全保護很差的企業(yè)關閉或轉(zhuǎn)產(chǎn)。如是作法，不僅可以減小勞動政策實施的抵觸面，而且可以一舉兩得，既推進了勞動政策的發(fā)展，同時又有利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。

第三，宜梯度性地推動勞動政策的發(fā)展。區(qū)域發(fā)展的不平衡性是中國現(xiàn)實社會一個公認的明顯特點。中國東部地區(qū)的一些城市如上海、北京、深圳以及蘇州等城市的發(fā)展已經(jīng)達到了一些中等發(fā)達國家的水準，如深圳2007年人均GDP已經(jīng)達到10628美元，而西部地區(qū)的一些區(qū)域，其發(fā)展水準還處在比較落后的狀況。重要的是，中國的東部沿海地區(qū)的發(fā)展水準同西部地區(qū)發(fā)展水準之間的巨大差距在中近期是難以完全消除的。而且，中國又是世界上規(guī)模最大的國家，許多省市區(qū)域的人口數(shù)量和經(jīng)濟總量之大，差不多等于國外一個中等規(guī)模甚至是中等偏上規(guī)模的國家。各個區(qū)域發(fā)展水準的巨大差別，使得不同區(qū)域勞動者對于勞動政策的具體要求必然有著明顯的差別；同時，與發(fā)展水準的巨大差別相適應，各個地區(qū)的政府在財力、在對勞動政策的認識方面，各個地區(qū)的企業(yè)主群體在經(jīng)濟運作方式以及社會理念方面也必然會出現(xiàn)較大的差別。在這樣的條件下，中國對于勞動政策的制定和實施，不宜試圖采取“一刀切”式的、整齊劃一的作法，不宜完全按照一個模式去推進。

顯然，在中國現(xiàn)階段，雖然各個地區(qū)在勞動政策的底線方面皆應予以保證落實，在這方面不應存在區(qū)域上的差別，即便是欠發(fā)達地區(qū)也不能以經(jīng)濟發(fā)展水準偏低為借口而予以延誤，但同時應當基于不同地區(qū)的不同發(fā)展水準，基于不同的省情市情，在不同的地區(qū)采取有所差別的作法，梯度性地推動勞動政策的發(fā)展。像發(fā)達地區(qū)的城市如北京、上海、深圳、蘇州等地，完全可以在確保勞動政策底線的前提下，進一步提升其勞動政策的水準，如提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險的交納金額水準，健全勞資談判協(xié)商機制等，使這些地區(qū)不僅在經(jīng)濟發(fā)展水準方面，而且在勞動政策方面逐漸縮小同發(fā)達國家之間的距離。而在欠發(fā)達地區(qū)，則應將勞動政策的重心放在勞動底線的保證方面，如重視制定和實施工資最低標準、提高“三險”的覆蓋率、實現(xiàn)社會保險在勞動者工作流動后的有效轉(zhuǎn)續(xù)、開始發(fā)揮三方協(xié)調(diào)機制的作用、健全工會組織等方面的勞動政策。

在一個比較長的時間內(nèi)，中國采取梯度性推動勞動政策發(fā)展的策略是十分有益的。這種作法符合中國的實際情況，具有可行性和有效性；而且，在勞動政策上先行一步者的經(jīng)驗，對于后來者無疑有著重要的示范效應，可以在一定程度上為之提供了一種有益的并且是具有鼓舞性的前景。