【摘 要】 我國(guó)義務(wù)教育非均衡發(fā)展呈現(xiàn)多種形態(tài)，既有不同層次上的不均衡，也有不同階段上的不均衡。其產(chǎn)生的主要原因是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡、教育政策的執(zhí)行偏差和傳統(tǒng)文化價(jià)值觀(guān)念的影響。應(yīng)建立以政府為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度創(chuàng)新，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，使義務(wù)教育在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)均衡、和諧的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 義務(wù)教育；均衡發(fā)展；教育政策；制度創(chuàng)新

目前我國(guó)義務(wù)教育的基本矛盾是優(yōu)質(zhì)教育資源的供給與人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求之間的矛盾。由于我國(guó)義務(wù)教育在師資、生源、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)等方面的配置不均衡，導(dǎo)致了我國(guó)義務(wù)教育非均衡狀況的現(xiàn)實(shí)存在。

一、義務(wù)教育非均衡發(fā)展在不同層次和階段上的表現(xiàn)

1、義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)地域間的非均衡狀態(tài)

由于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等多種因素的影響，我國(guó)各地區(qū)之間的教育發(fā)展在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資配備和教育質(zhì)量等諸多方面存在明顯的地域差異。

從目前我國(guó)各地區(qū)之間義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的投入水平看，發(fā)達(dá)地區(qū)與邊遠(yuǎn)落后地區(qū)義務(wù)教育之間明顯地表現(xiàn)出發(fā)展的非均衡狀況。全國(guó)初中平均生均教育事業(yè)費(fèi)支出為1117．79元，西部初中生均教育事業(yè)費(fèi)支出為1107．34元，東部為1601．85元，東部是西部1．4倍；全國(guó)初中平均生均公用經(jīng)費(fèi)支出375．87元，西部平均為306．83元，東部為561．39元，東部是西部的1．8倍。這種義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入水平的差異不僅繼續(xù)造成了義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，也造成了義務(wù)教育非均衡發(fā)展的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

從辦學(xué)條件看，東西部在教育物質(zhì)資源的配置上存在明顯的地區(qū)差異。就生均教學(xué)儀器設(shè)備配置水平而言，1999年，西部省區(qū)小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備達(dá)標(biāo)率為34．47%，東部為45．35%，相差10．85個(gè)百分點(diǎn)；東西部小學(xué)的圖書(shū)達(dá)標(biāo)狀況相差25．31個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)小學(xué)生均校舍面積為4．21平方米，東部為4．57平方米，相差0．36平方米，關(guān)鍵是校舍質(zhì)量差距很大。從師資力量的對(duì)比來(lái)看，學(xué)歷達(dá)標(biāo)率及教育教學(xué)能力有明顯差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，西部12省區(qū)小學(xué)專(zhuān)任教師高中畢業(yè)以上學(xué)歷者占92．86%，其中云南、貴州、西藏所占比例低于90%，而東部省市平均為97．28%。西部初中專(zhuān)任教師大專(zhuān)以上學(xué)歷所占比例為82．70%，其中陜西為78%，而東部省市平均為55．22%。至今西部仍有相當(dāng)數(shù)量的民辦教師和代課教師。教師隊(duì)伍素質(zhì)低，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，已經(jīng)為阻礙西部教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵因素。

2、義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間的非均衡狀態(tài)

由于我國(guó)的社會(huì)體制中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景，以及我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城市中心傾向，使城市與農(nóng)村的差異越來(lái)越大，教育資源配置呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡狀態(tài)。在教育經(jīng)費(fèi)上，義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)、生均教育事業(yè)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均基建經(jīng)費(fèi)上存在較大差距。尤其預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)比農(nóng)村高出1倍左右。2001年，城鎮(zhèn)初中和農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)分別是1955元和1014元，城鎮(zhèn)初中是農(nóng)村初中的1．9倍。城鎮(zhèn)小學(xué)和農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)分別是1484元和798元，城鎮(zhèn)小學(xué)是農(nóng)村小學(xué)的1．56倍。這種差異說(shuō)明，受教育者由于接受不同階段的義務(wù)教育，或者在不同區(qū)域接受義務(wù)教育，實(shí)際上享有著不同數(shù)額的教育經(jīng)費(fèi)。

3、教育起點(diǎn)上的非均衡狀態(tài)

教育起點(diǎn)的非均衡，主要是指義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)的不均衡，即由于受先天素質(zhì)、環(huán)境條件等因素的影響，兒童開(kāi)始接受教育的機(jī)會(huì)不均等。表現(xiàn)在：東西部地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間學(xué)生入學(xué)率和輟學(xué)率等方面的差距、女童受教育權(quán)利的被侵害、流動(dòng)人口子女入學(xué)機(jī)會(huì)得不到保障、由于受先天素質(zhì)障礙影響的弱勢(shì)群體失去入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等現(xiàn)象等等。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)性，國(guó)家政策的傾向性，文化教育的開(kāi)明性，致使義務(wù)教育有了起點(diǎn)上的保證。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)的落后，國(guó)家政策的執(zhí)行力度較弱，以及長(zhǎng)期以來(lái)根深蒂固的文化束縛，致使這些地區(qū)的兒童的受教育機(jī)會(huì)減少，輟學(xué)率較高。在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)，由于城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)教育差別，使農(nóng)村的孩子在受教育的問(wèn)題上權(quán)利不能得到完全實(shí)現(xiàn)，并且城市中的流動(dòng)兒童的受教育權(quán)利也得不到保障。

4、教育結(jié)果的非均衡狀態(tài)

教育結(jié)果的不均衡，即由于入學(xué)機(jī)會(huì)或教育條件的不均衡而導(dǎo)致每個(gè)學(xué)生和每類(lèi)別學(xué)生在學(xué)習(xí)能力、學(xué)業(yè)成就等方面的不均衡。這里我們所強(qiáng)調(diào)的不平等的教育結(jié)果是指由于入學(xué)機(jī)會(huì)和教育過(guò)程中的不平等，而導(dǎo)致的結(jié)果的不平等，正是基于起點(diǎn)和過(guò)程的不平等，教育結(jié)果的不平等便成為自然之事。突出表現(xiàn)在：一部分學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)未能達(dá)到個(gè)人應(yīng)有的水平和義務(wù)教育不同階段要求必須達(dá)到的德、智、體、美等方面的全面發(fā)展；另有一部分學(xué)生由于天生智力上的問(wèn)題，不能達(dá)到義務(wù)教育階段的要求，放棄學(xué)業(yè)或中途輟學(xué)。同樣道理，由于個(gè)體的差異性，雖然在義務(wù)教育階段，絕大多數(shù)普通學(xué)生都享有要求相同的課程、設(shè)施、師生比、教學(xué)方法等，但是如果學(xué)校對(duì)不同天資和智能的兒童實(shí)施整齊劃一的教育，包括運(yùn)用同樣的教育方法，采取同樣的教學(xué)進(jìn)度，學(xué)習(xí)同樣的課程內(nèi)容，那么這種“量”上的平等實(shí)際上是不平等的。當(dāng)然，平等絕不是平均主義或同一主義。我們所要求的教育的終極目標(biāo)應(yīng)該是，讓每一個(gè)學(xué)生都得到最適合自己的教育，每一個(gè)學(xué)生都達(dá)到自己的最佳水平。

二、我國(guó)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析

義務(wù)教育的不均衡導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)教育中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)是我國(guó)教育非均衡發(fā)展深層次原因的外在表現(xiàn)，其原因有以下幾方面。

1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡

經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是教育發(fā)展的基礎(chǔ)。由于我國(guó)各地之間生存發(fā)展的自然條件和社會(huì)條件差別很大，加之歷史、人文、民族傳統(tǒng)等因素，各地間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有水平和綜合實(shí)力差別顯著。如沿海和內(nèi)地、東部和西部、城市和鄉(xiāng)村、漢族和少數(shù)民族地區(qū)之間的差異，可以說(shuō)是千差萬(wàn)別，導(dǎo)致了農(nóng)村和老、少、邊、窮地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，那么靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐的教育事業(yè)的發(fā)展能力也極其有限。

2、教育政策執(zhí)行的偏差

政策原因是我國(guó)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的重要原因甚至是主要原因。政府公共職能在教育上的執(zhí)行偏差主要體現(xiàn)在義務(wù)教育投入上政府缺位嚴(yán)重。義務(wù)教育作為公共事業(yè)，應(yīng)由政府全部承擔(dān)其投入。但在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行過(guò)程中，由于地方經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各方面的原因，政府并沒(méi)有真正承擔(dān)起“義務(wù)”的責(zé)任，導(dǎo)致很多地區(qū)由于政府責(zé)任的缺失，兒童的義務(wù)教育受不到保障。三級(jí)辦學(xué)（縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)）、縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理制度和投資體制的執(zhí)行偏差導(dǎo)致地區(qū)差異的擴(kuò)大。這些年來(lái)，由于農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，加之一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力薄弱，難以支撐農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育必然遭遇資金障礙而困難重重，從而加劇了義務(wù)教育的不均衡。

3、傳統(tǒng)文化價(jià)值觀(guān)念的影響

中國(guó)傳統(tǒng)文化的價(jià)值取向有三個(gè)明顯的方面：一是重傳統(tǒng)和重權(quán)威；二是重功名和官本位；三是重忠孝和順從?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”成為受教育者的最高境界，人們把當(dāng)官作為光宗耀祖的重要事業(yè)，“升官發(fā)財(cái)”也成為人們追尋教育的目的。因此，在教育對(duì)象上完全忽視了廣大民眾，在教育過(guò)程、方式以及內(nèi)容的選擇上，也是緊緊圍繞培養(yǎng)“仕”的不同層次的需要來(lái)設(shè)置。把這種教育的價(jià)值觀(guān)念投射到今天，即是如今的“精英教育”、“英才教育”，教育的一切活動(dòng)都是圍繞著培養(yǎng)社會(huì)精英而進(jìn)行，教育機(jī)會(huì)嚴(yán)重的不公平。在一些貧困地區(qū)和一些地區(qū)的貧困階層，還存在著陳舊的、低層次的、與貧困經(jīng)濟(jì)相生相伴的貧困文化，這種文化禁錮著人的思想意識(shí)和行為，以致成為制約教育健康發(fā)展的障礙。

三、促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策建議

針對(duì)以上我國(guó)義務(wù)教育中存在的非均衡狀態(tài)，筆者提出以下建議：

1、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距

經(jīng)濟(jì)的落后是導(dǎo)致義務(wù)教育不能均衡發(fā)展的根本因素。從宏觀(guān)上來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)教育的支持是教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟(jì)的差距直接導(dǎo)致了我國(guó)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育供給的差距。從微觀(guān)上來(lái)看，學(xué)校自身的建設(shè)和發(fā)展也依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)條件的允許。在教育內(nèi)部進(jìn)行的一系列改革和發(fā)展，如布局調(diào)整、辦學(xué)條件的改善、經(jīng)費(fèi)的增加、教師培訓(xùn)培養(yǎng)和工作生活待遇的提高等無(wú)一不依賴(lài)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的雄厚的物質(zhì)條件和資金保障。因此，想要從根本上解決義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問(wèn)題，必須首先加快發(fā)展，逐步縮小區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差距。

2、建立以政府為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

政府在提供教育這個(gè)公共產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)教育公平作為最重要的目標(biāo)和理想。政府在制定教育政策的過(guò)程中，始終把教育公平的理念貫穿其中，使制定出的政策能最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求，形成一種有效地利益平衡機(jī)制，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的合理需求，實(shí)現(xiàn)教育的公平。加大教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移力度，促進(jìn)地方政府之間的財(cái)力平衡，建立中央與地方相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，提倡教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移形式的多樣化。建立一套法律保障系統(tǒng)，保證轉(zhuǎn)移支付的公平性、時(shí)效性和效益性。建立公共財(cái)政體制，倡導(dǎo)在資源分配中對(duì)義務(wù)教育的合理投入。公共財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投資額度，特別是對(duì)義務(wù)教育的投資額度。多元化渠道增加義務(wù)教育資金投入。完善制度激勵(lì)措施，吸引更多的民間資金投向教育事業(yè)，以解決教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

3、加快制度創(chuàng)新

在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)，通過(guò)采取以均衡為導(dǎo)向的管理手段，努力淡化現(xiàn)行教育政策的非均衡導(dǎo)向，控制義務(wù)教育差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。一是建立公辦與民辦相結(jié)合的辦學(xué)體制。允許一定數(shù)量的民辦學(xué)校的出現(xiàn)，以減輕我國(guó)政府辦學(xué)的壓力。在一些落后地區(qū)允許個(gè)人資本參與建立民辦學(xué)校，解決當(dāng)?shù)貎和牧x務(wù)教育問(wèn)題。在城市里，個(gè)人民辦學(xué)校的出現(xiàn)，也可以滿(mǎn)足社會(huì)一部分人群的擇校需要和緩解近幾年初中生源急劇增加的現(xiàn)狀。當(dāng)然我們所鼓勵(lì)的民辦學(xué)校不是貴族學(xué)校，而是特色學(xué)校，其辦學(xué)條件、師資水平與公立學(xué)校相對(duì)均衡，學(xué)生可以根據(jù)自己的需求來(lái)選擇適合自己興趣、特長(zhǎng)的學(xué)校，力求為每個(gè)人的發(fā)展創(chuàng)造更多更平等的機(jī)會(huì)。二是加強(qiáng)辦學(xué)條件的制度化建設(shè)。國(guó)家出臺(tái)政策，通過(guò)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，科學(xué)合理地制定中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施基準(zhǔn)，約束政府合理分配教育資源，使每所中小學(xué)校都能按照法定標(biāo)準(zhǔn)，擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資隊(duì)伍，從而在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。大力改造薄弱學(xué)校，重視中小學(xué)危房改造工程，同時(shí)完善學(xué)校管理機(jī)制，在人事、物事上都建立基本標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)費(fèi)上予以一定的扶持，保證全國(guó)的孩子享有基本平等的義務(wù)教育環(huán)境。三是建立公平的招生機(jī)制。義務(wù)教育階段在公立學(xué)校必須堅(jiān)持“就近、免試入學(xué)”原則，杜絕擇校風(fēng)的盛行。在公立小學(xué)、初中就近入學(xué)所轄片區(qū)的劃分上，應(yīng)盡力達(dá)到生源分配的相對(duì)均衡。嚴(yán)格限制擇校生比例和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)每年有所降低；將擇校生納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一招生計(jì)劃并及時(shí)公示，力圖早日實(shí)現(xiàn)公平的招生機(jī)制。四是優(yōu)化教師培養(yǎng)與流動(dòng)機(jī)制。教師資源的合理配置是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。國(guó)家在培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍的同時(shí)，應(yīng)采取強(qiáng)制或扶持的政策，鼓勵(lì)教師到農(nóng)村或薄弱學(xué)校任教，盡量縮小重點(diǎn)校與薄弱校之間、城鄉(xiāng)學(xué)校間教育質(zhì)量與效益的差距，使農(nóng)村中小學(xué)生和薄弱學(xué)校的學(xué)生也能享受高質(zhì)量的教育。通過(guò)建立教師工作輪換制度、對(duì)口支持制度、定期支教制度、師資培訓(xùn)制度、教師工資保障制度等，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)和分布。

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【作者簡(jiǎn)介】

殷偉民，陜西師范大學(xué)2006級(jí)教育碩士．