劉麗巍

摘 要：當代中央銀行職能的一個重要變革就是金融監(jiān)管職能的分離。本文從金融創(chuàng)新的角度分析了這一歷史性的變化，認為金融創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的虛擬資本擴張與金融危機加重、放松管制帶來的貨幣政策實施環(huán)境變化以及混業(yè)經(jīng)營引致的綜合性監(jiān)管是中央銀行職能變革的主要原因，同時也對當代中央銀行體制產(chǎn)生了深刻的影響。

關鍵詞：金融創(chuàng)新；中央銀行；金融監(jiān)管

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)04-0048-05

自20世紀70年代以來，金融體系發(fā)生了重大變化。新的金融工具、金融市場和金融機構不斷出現(xiàn)，創(chuàng)新所導致的較低的融資成本和便利的融資渠道，大大提高了發(fā)達國家金融業(yè)運行效率，并由此促進了經(jīng)濟的運行效率和繁榮發(fā)展。同時，金融創(chuàng)新也使金融監(jiān)管制度據(jù)以發(fā)揮作用的客觀基礎發(fā)生了重大變化，從而在發(fā)達市場經(jīng)濟國家出現(xiàn)放松管制的浪潮。這些變化對經(jīng)濟落后、資金匱乏的發(fā)展中國家也產(chǎn)生了極大的影響，許多發(fā)展中國家先后進行了以金融深化或金融發(fā)展為目標的金融體制改革。金融自由化不僅促進了各國金融市場的緊密聯(lián)系，而且為金融全球化提供了客觀基礎和強有力的技術支持，促進了全球金融市場逐漸走向一體化。在金融創(chuàng)新和金融自由化的推動下，全球范圍內資金轉移的方式從以間接融資為主轉向了以直接融資為主，從而促進了全球金融市場的一體化和繁榮。而金融全球化的發(fā)展，又為金融創(chuàng)新提供了廣闊的舞臺，促進了金融創(chuàng)新活動的深化。在這一過程中，中央銀行的貨幣穩(wěn)定和金融穩(wěn)定功能都受到了巨大的影響。近年來的一個突出現(xiàn)象是，許多中央銀行將金融監(jiān)管職能分離出去，更加專注并致力于獨立、透明的貨幣政策。盡管理論上還存在爭議，但其中的原因值得深入分析。

一、 虛擬資本擴張與金融危機加重

1.虛擬資本擴張與金融危機加重，導致中央銀行“最后貸款人”的救助能力不足

虛擬資本是在借貸資本和銀行信用制度的基礎上產(chǎn)生的，包括股票、債券、不動產(chǎn)抵押單等。虛擬資本本身并不具有價值，這是它和實際資本的不同之處，但是它卻可以通過循環(huán)運動產(chǎn)生利潤，這是它與實際資本的共同之處。在實際過程中，股票、債券、外匯和票據(jù)等虛擬資產(chǎn)的所有者，往往是以這些資產(chǎn)為抵押向商業(yè)銀行申請貸款，然后再到市場上去炒作，經(jīng)過多次資產(chǎn)與貨幣的交換，資產(chǎn)價格就獲得升值，而新的資產(chǎn)擁有人又可以用這些已經(jīng)升值了的資產(chǎn)作抵押，從商業(yè)銀行獲得更多的貸款，如此循環(huán)往復。在這個過程中，貨幣需求的產(chǎn)生已經(jīng)主要不是來自于物質生產(chǎn)與流通規(guī)模的擴張，而是來自資產(chǎn)價格的膨脹。20世紀70年代以來的金融創(chuàng)新、特別是各類金融衍生工具的發(fā)展又極大地放大了各類資產(chǎn)價格的膨脹速度。由于信用貨幣制度和大量虛擬的金融資產(chǎn)無抑制的增長，全球經(jīng)濟、金融體系發(fā)展呈現(xiàn)出虛擬經(jīng)濟的發(fā)展速度和規(guī)模遠大于實體經(jīng)濟的重要特征。虛擬金融資產(chǎn)和實物資產(chǎn)的倒金字塔結構成為當代經(jīng)濟金融體系不穩(wěn)定的內在根源。從20世紀80年代初開始，一系列區(qū)域性金融危機相繼爆發(fā)：從1982年起源于墨西哥的拉美國家債務危機，到1997年東南亞金融危機，再到2007年美國次級債危機所引發(fā)的全球金融風暴。

上述變化對中央銀行的最后貸款人功能產(chǎn)生了沖擊?；诓糠譁蕚浣鹬贫榷⑵饋淼淖詈筚J款人制度面對業(yè)務日趨全能化和國際化的銀行業(yè)，顯得力不從心。因為中央銀行提供緊急救助的資金是有成本的。如果所提供的救助資金不能收回，那么，就等于央行憑空發(fā)行了一筆基礎貨幣，隨之而來的貨幣存量擴張實際上是對以貨幣表現(xiàn)的整個社會財富作了相應攤薄。從這個意義上說，央行所提供的救助資金實際上是社會的公共資金。作為負有社會性責任的機構，中央銀行必須權衡公共資金使用的成本和效益，注意防范救助行動可能對貨幣穩(wěn)定目標帶來的消極影響，以及可能產(chǎn)生的嚴重道德風險問題，這正是近年來中央銀行分離監(jiān)管職能趨勢擴大的重要原因。

2.金融危機的頻繁出現(xiàn)是導致中央銀行職能變革的直接原因

自1980年以來的20多年里，國際貨幣基金組織181個成員國中的133個國家，包括發(fā)展中國家和工業(yè)化市場經(jīng)濟國家，還有所有轉軌國家，都在不同階段經(jīng)歷過金融領域的嚴重困難，幾乎占成員國的3/4。這些金融問題被分為兩大類：一類是“危機”（36個國家共41例）；另一類是“嚴重問題”（共108例）［1］。世界銀行1999年的一份研究報告顯示，從20世紀70年代以來金融不穩(wěn)定特別是金融危機發(fā)生的頻率直線上升，發(fā)展中國家和發(fā)達國家的金融危機達69次之多。

每一次金融監(jiān)管理念和制度的重要變革都是與危機相聯(lián)系的。在金本位時代，嚴重的金融危機一般不多，但較小規(guī)模的危機相當頻繁。19世紀中期頻繁出現(xiàn)的貨幣危機導致中央銀行制度的建立，20世紀30年代世界性的經(jīng)濟危機引發(fā)全面、嚴格的金融監(jiān)管，中央銀行貨幣政策與監(jiān)管職能得以強化，20世紀80年代以后國際金融市場風波迭起，出于對貨幣危機和金融危機的防范，世界范圍內加強中央銀行獨立性的呼聲日漸高漲，而對金融監(jiān)管的重視更是達到前所未有的高度。

20世紀70年代以后，由于證券融資市場份額不斷擴大，特別是新興金融市場的不斷涌現(xiàn)，導致金融監(jiān)管主體出現(xiàn)了分散化、多元化的趨勢。其中，銀行和非銀行金融機構的監(jiān)管由中央銀行承擔，證券市場、期貨市場的監(jiān)管則由證券監(jiān)管委員會、期貨市場委員會等機構承擔，對保險業(yè)的監(jiān)管也由專門的保險監(jiān)管機構來承擔。到20世紀90年代，人們逐步達成共識，認為中央銀行的主要任務就是長期致力于維持物價的穩(wěn)定。于是，一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家紛紛開始進行中央銀行體制改革，在強化中央銀行獨立性的同時，適應由混業(yè)經(jīng)營和跨國銀行集團發(fā)展而掀起的整合金融監(jiān)管機構的浪潮，將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離出來，交給獨立于央行的綜合監(jiān)管機構承擔。尤其是那些經(jīng)歷了重大金融事件和金融危機的國家都紛紛采取央行分拆的模式。

3.存款保險制度和政府的救助行動成為危機管理的重要手段，為中央銀行的職能轉變提供了必要條件

存款保險制度最早誕生于美國20世紀30年代的大危機之際，此后其他國家也紛紛效仿。許多國家的存款保險機構還被賦予了金融監(jiān)管職能，如美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）對銀行的監(jiān)管包括定期與不定期要求商業(yè)銀行提供財務報表和經(jīng)營管理狀況，采用CAMEL評級法對資本、資產(chǎn)、管理、盈利、流動性進行評級，并可以進行現(xiàn)場檢查。除此之外，還有權與其他監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布停業(yè)整頓命令，對其高級管理人員進行嚴格監(jiān)管，防止銀行高級管理人員的惡意經(jīng)營和欺詐行為，保證銀行安全穩(wěn)健運行?？梢?，中央銀行的最后貸款人功能以及金融監(jiān)管職能已經(jīng)部分地被存款保險機構所取代。

政府的救助行動在當代金融危機中的作用也愈加明顯。過去，央行常常依賴于私有銀行業(yè)處理金融危機，私有銀行業(yè)考慮到自身的利益，也愿意助一臂之力。但隨著競爭的加劇及金融全球化的到來，私有銀行的援助已變得越來越困難甚至幾乎是不可能的?？鐕y行聲稱，來自股東、監(jiān)管者、國內法律的壓力阻止其對陷入困境的金融機構進行援救。如果跨國銀行不進行救助，那么國內銀行出于競爭的考慮也會袖手旁觀。既然無法說服外資銀行參與拯救計劃，危機管理又超出了央行的能力范圍，就只能借助于政府財政資金。2008年7月，美國從事按揭業(yè)務規(guī)模超大的金融機構“房地美”和“房利美”危機爆發(fā)后，美國國會眾議院和參議院投票通過了一項針對美國房地產(chǎn)業(yè)的救市議案，該議案規(guī)定美國財政部將向“二房”提供足夠信貸，并可在必要時出資購買其股票［2］。

實際上，20世紀80年代以來，隨著金融危機的加重，存款保險制度和政府的救助行動已經(jīng)變得日益重要。Goodhart和 Schoenmaker在1995年對24個國家的研究中發(fā)現(xiàn)，在這些國家的104例銀行危機案例中，只有兩例是央行單獨拯救困難銀行［3］。而且從表1中可以看出，中央銀行在危機管理中已居于次要的地位，存款保險機構和政府是危機銀行救助的最主要資金來源，在中央銀行不承擔銀行監(jiān)管職能的體制下更是如此。

總之，如果中央銀行履行最后貸款人職能時嚴格遵循以下原則：一是僅向陷入暫時性流動危機但仍然資可抵債的銀行提供援助，二是執(zhí)行懲罰性高利率，三是必須提供良好抵押品或者可信賴的擔保，那么，其穩(wěn)定貨幣的職責就可以得到保證，但卻無法應付規(guī)模龐大的金融危機；如果從金融穩(wěn)定的職責出發(fā)全力救助，則央行作為最后貸款人的職能實際上愈來愈像財政手段，遠離原本的貨幣手段。面臨兩難的選擇，要保持中央銀行的獨立性以維護貨幣穩(wěn)定，就要求其放棄穩(wěn)定金融的職責而專注于穩(wěn)定價格的職責，從而使中央銀行的監(jiān)管職能向政府分離。

二、金融業(yè)放松管制與貨幣政策實施環(huán)境的變化

現(xiàn)代金融制度的主要方面在19世紀末已基本確立，從那時起一直到20世紀60年代以前，銀行業(yè)的結構、習慣做法以及技術都沒有發(fā)生大的變化。而此后的20年當中，金融創(chuàng)新以及金融自由化在世界范圍內的興起和蔓延，已經(jīng)并且仍將繼續(xù)改造著銀行業(yè)和金融市場的本質。在這一過程中，放松管制、創(chuàng)新和技術進步交織在一起，相互作用。

1.商業(yè)銀行地位的變化與中央銀行職能變革

從商業(yè)銀行誕生一直到20世紀的60年代以前，其對于經(jīng)濟的重要性可以說與日俱增。特別是信用貨幣制度建立以后，政府通過中央銀行與銀行系統(tǒng)分享貨幣創(chuàng)造的權利，一旦政府已經(jīng)習慣于依賴銀行信用，那么也就意味著政府在銀行破產(chǎn)時的直接利益損失，因此，政府通常賦予中央銀行對銀行進行監(jiān)管的權利；而中央銀行能夠憑壟斷性的貨幣發(fā)行權力獲得大量鑄幣稅收入的事實，也使其自然地負有了維護幣值穩(wěn)定的責任。

從20世紀30年代到70年代，大多數(shù)國家的中央銀行作為政府代表都充當了銀行業(yè)管制者的角色。中央銀行管制銀行業(yè)和管制金融業(yè)有兩大主要動機：一是保護貨幣供給及信貸活動，以促進私人和公共部門的資本形成，防止由于銀行倒閉和流動性損失造成系統(tǒng)性的影響；二是要通過貨幣的（從而是銀行的）政策，實現(xiàn)各種宏觀經(jīng)濟目標，特別是物價穩(wěn)定目標。

在許多國家放松管制之前，商業(yè)銀行由于具有存款創(chuàng)造功能而占據(jù)著一國的貨幣供給的中心地位。信用貨幣制度下的貨幣供給包括現(xiàn)金與銀行存款兩部分，這就意味著銀行必然是貨幣當局（通常就是中央銀行）的控制核心。中央銀行通過控制和影響那些決定銀行行為的因素，如利率上限、法定存款準備金、道義勸告等等，使得貨幣政策通過銀行信貸渠道對產(chǎn)出和物價起到了相當大的作用。

然而，在20世紀七八十年代的放松管制的環(huán)境下，貨幣政策的實施已經(jīng)發(fā)生了變化。隨著直接控制和信貸指導以及其它管制的取消，金融市場上的競爭更加激烈，從而使銀行失去了許多特殊性，銀行和其他金融機構之間曾經(jīng)涇渭分明的區(qū)別，現(xiàn)在在很大程度上已經(jīng)模糊一團了，因為證券化蠶食了許多曾經(jīng)將市場交易從中介交易中剝離出來的市場壁壘。實際上，放松管制引起了以往由政府、中央銀行和銀行體系組成的三合一貨幣控制的重新安排。貨幣制度向著一種新的結構演進著，在那里銀行不再是核心的一部分，而必須是與經(jīng)濟的其它內生決定部分打成一片［4］。

由于銀行對于貨幣政策的重要性降低，而與此同時正如前文分析的那樣，銀行危機的風險加大，因此，同時承擔貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的中央銀行對聲譽的考慮占了上風(注：中央銀行的重要職責是保證貨幣政策目標的實現(xiàn)，它應該具有權威性和可信性。而如果中央銀行同時又負責銀行業(yè)的監(jiān)管，銀行破產(chǎn)倒閉的發(fā)生可能會影響中央銀行的聲譽，所以他們在實施相關貨幣政策時可能會偏離貨幣政策制定時的初衷，這當然也會對貨幣政策實施造成損害（Haubrich，1996；Briault，1999；Abrams and Taylor，2000）。)，致使越來越多的中央銀行傾向于將銀行監(jiān)管職能分離出去。

2.貨幣政策規(guī)則的建立與中央銀行職能變革

關于貨幣政策的“隨意與規(guī)則”問題一直是貨幣體制的兩個替代性選擇，人們對此有頗多爭論。從歷史發(fā)展的實踐來看，大體上可以分為三個階段：金本位制下的規(guī)則體制；20世紀30年代以來的相機抉擇體制；20世紀70年代以后發(fā)達國家的貨幣政策向規(guī)則方向發(fā)展。

在19世紀初英國的那場持久的論戰(zhàn)中，“通貨派”認為銀行券的流通應該有完全相應的金幣作保證，也就是說，貨幣供給應該受到嚴格的規(guī)則約束。而“銀行派”則認為，這種規(guī)則是多余的，他們相信超額的貨幣供給原則上是不可能的，銀行會把貸款限制在貨幣經(jīng)濟的“實際紙鈔”水平內，從而相應地消除了通貨膨脹產(chǎn)生的壓力。其實，銀行學派忽略了貨幣量是與名義紙鈔相連的事實，同時也忽略了利率的影響。最終，通貨派贏得了這場爭論的勝利，金本位制下的規(guī)則得以確立。而1929—1933年世界性的經(jīng)濟大危機卻使得這種規(guī)則性的政策黯然失色，許多國家政府感到束手無策。在這一背景下，美洲大陸出現(xiàn)的“羅斯福新政”以及歐洲大陸興起的凱恩斯主義獲得了廣泛的認同。從此，政府干預之手重拳出擊，相機抉擇的貨幣政策體制大行其道，并且取得了明顯的績效。然而，這種績效是遞減的，原因在于人具有學習能力，公眾對相機抉擇發(fā)揮作用的機理理解程度不斷提高，當他們采取自我保護的行動時，政府的擴張性政策便會失去效應。到了20世紀70年代后期，隨著“滯脹”的出現(xiàn)，相機抉擇的作用幾乎喪失。以弗里德曼為代表的貨幣主義和以盧卡斯為代表的理性預期學派對此做出了有力的解釋，并強調要穩(wěn)定經(jīng)濟只能采用規(guī)則的貨幣政策。公共選擇理論則將相機抉擇和缺乏基本貨幣法律相等同，認為貨幣當局可能存在政治動機，如果允許其任意追求政治目標，則可能是鑄幣稅或者政治性經(jīng)濟周期，而這些都與公眾的利益相悖。從基德蘭德和普雷斯科特（1977）開始，時間不一致性的理論對規(guī)則優(yōu)于相機抉擇提供了更加充分和有力的論證。他們認為相機抉擇的體制使政府缺乏公信力，公眾不會相信政府會真正遵守其反通貨膨脹的承諾，因而政府的相機抉擇政策只能導致過度通貨膨脹的次優(yōu)結果。

實際上，規(guī)則勝于相機抉擇的思想與“古典自由主義”思想是相近的。換句話說，建立規(guī)則性貨幣政策的理論也是有前提的，那就是完備的市場機制具有自我調節(jié)功能。而20世紀70年代以來政府放松管制的結果恰恰就意味著市場更加趨近自由競爭，銀行部門對貨幣政策的反應變得更加內生化，這些變化都為規(guī)則性的政策提供了土壤。

現(xiàn)在是規(guī)則如何在實踐中付諸實施的問題了。一方面，規(guī)則的建立使公信力成為中央銀行體制改革的核心原則，這就要求中央銀行提高獨立性和權威性。而另一方面，按照弗里德曼的觀點，任何由專家組成的中央銀行機構都自然地偏好能相機抉擇的應用其專業(yè)意見，以顯示他們的重要性，因此他提出了凍結基礎貨幣和廢除美聯(lián)儲的激進方案。但現(xiàn)實畢竟沒有理論走的那樣遠，只要允許中央銀行繼續(xù)存在，對規(guī)則的實施就存在抵制的因素，而且中央銀行越獨立，這種抵制的力量就越強大。為此，20世紀80年代以來隨著一些發(fā)達國家對規(guī)則性政策的認同，對中央銀行體制提出了更高透明度的要求，這是規(guī)則能夠生效的制度保證。因為只有清晰地預先制定出中央銀行的操作規(guī)程，并使規(guī)則能夠以可觀測的變量和行為表現(xiàn)出來，局外人才能夠對其監(jiān)察和評價；只有建立實實在在的監(jiān)察制度，才能夠發(fā)現(xiàn)中央銀行偏離規(guī)則的所有行為；只有建立相應的懲罰機制，才能約束中央銀行嚴格遵循規(guī)則行事。