孔繁斌

[摘要]公共行政的社會設計觀點與民主治理的精神不謀而合，民主治理無論是趨于治理結構的非中心化模式還是后官僚制的模式，都是公共行政的社會設計理念的一種產品。合作行動貫穿公共行政演化始終，但民主治理視角下的合作行動作為一種設計的結果，不同于危機設計的命令型合作，也不同于理性設計的紀律型合作和漸進設計中的協(xié)作型合作，而是一種回歸政治平等的協(xié)商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行為實際上隱含著巨大的類型差異。區(qū)別這些差異，不僅是公共行政學合作議題研究的知識積累，恰當的合作行為類型還是民主治理得以實現的條件。

[關鍵詞]民主治理；合作行為；行政設計理論；協(xié)商型合作

[中圖分類號]D630.1[文獻標識碼]A[文章編號]1000－4769(2009)02－0024－06

白啟蒙時代以來，代議制民主不僅成為顛覆專制統(tǒng)治的舊制度的方案，同時也成為獲得自由個體認同的政府理論。然而，依賴民選造就的代議制政府，其角色扮演和作為或者說其治理行動也是民主的嗎?事實上，無論在理論邏輯上還是在實踐中，對于政府治理的民主性來說，民選只不過是一個必要條件而絕不是充要條件。對此，韋伯·熊彼特式的“垂直民主”的命題，旨在解決現代社會管理中的行政官僚與民主的關系。伴隨后現代生活政治形態(tài)的沖擊，以及社會科學知識批判性重構，長期困惑于韋伯·熊彼特式“垂直民主”難題的行政學理論借助對治理結構和公共服務兩個關鍵事件的審視，對公共行政的自反性認同趨向于民主治理，其外部視角強調基于自治的非中心化治理，其內部視角試圖通過基于公共管理者角色而不再是終身制的公務員身份管理構建后官僚制治理。

那么，去除理性官僚制這一現代管理中“隱蔽的帝國主義”之后，民主治理該如何運作?曾經建立在服從倫理和組織規(guī)訓體系中的公共責任又該如何擔負?進一步擴展，支持民主治理的社會文化條件在哪里?這正是公共行政理論借助公共管理話語欲求解決，但尚未形成一般化理論的前沿問題。

從公共行政學文獻來看，新公共行政學最先塒理性官僚制這一“隱蔽的帝國主義”給予了知識性的批判。20世紀60年代的美國，對變革著的社會中公正平等權利吁求缺乏積極回應的代議制政府，受到一系列新社會運動挑戰(zhàn)，在知識類型上擺脫實證主義的牽制，而倡導詮釋學、批判理論的引入，在價值上將“社會公平”、“行政代表性”、“政策回應”、“公民參與”、“制度分權”，以及“公共利益”等言辭帶入公共行政理論，以求對抗效率，并將理性的官僚行政人改造成兼顧公民道德、民主價值的德性行政人，因此，新公共行政極力追求的是“民主行政”范式及其落實。承續(xù)新公共行政旨趣，“黑堡宣言”學者進一步從行政官僚這一非民選的公共角色何以承擔公共責任角度，探索行政官僚與公眾互動這一民主治理問題，試圖將公眾問責而不再是政治問責或行政問責，作為改造理性官僚制抑制民主之弊端的途徑。如果說，新公共行政——“黑堡宣言”——新公共服務的理論敘事對理性官僚制實施了左向維度的重構，那么公共選擇——新公共管理——政府再造的理論敘事則是一種右向矯治。安東尼·唐斯從組織行為的視角為反官僚制的情緒提供了份量十足的理性假設：“每一個官員都在很大程度上受他自己的個人利益驅動，即使當他純粹執(zhí)行正式職責的時候也不例外”。進一步的支持則從市場機制找尋替代理性官僚制的正當性資源，并形成新公共管理的話語形態(tài)，指導著聲勢浩大的維護公民經濟社會權利和消除政府等級制權威結構的政府再造運動。然而，對“垂直民主”左右兩極的重構并沒有成為新的主流，更難成為行政改革的理論依據。從威爾遜、泰勒到新公共管理者，將公共行政議題降格為效率言說是一種“片面深刻”的敘事，倡導民主行政的新公共行政依然如此。

其實，左有重構都存在問題診斷失誤的弊端。吉登斯曾從方法論角度談論自反性現代性，認為重構只不過是回到原則再造方案，而不是對原則的舍棄。理性官僚制本身只能作為一種方案來敘事，它不是任何意義上的原則，而對于理性官僚制所針對的“問題”，倒是在取中間之道的巴納德·沃爾多的理論中被觸及——公共行政或管理，其要領在于人類合作理性的擴展。因此，一個被紛繁的行政改革理論所遮蔽甚至遺忘的議題呈現出來：理性官僚制不過是解決公共事務中合作行為的一種組織方案，舍棄對合作問題的關懷而解構理性官僚制，或者像古德塞爾那樣舍棄合作行為問題而對理性官僚制的辯護，都是糾纏于一個手段問題進行無根言說。理性官僚制的生命力的秘密正是在于它為精英主義的社會治理提供了一個解決精英聚合行動或精英治理行為如何有效合作的長效制度機制。

正因為如此，本文試圖提出這樣一個公共行政理論發(fā)展中的問題：民主治理不乏正當性證明，也更合乎大眾民主社會的趣味，但民主治理的組織行為支撐是什么——解決合作行為的機制何以建構?何以可能?

一、合作行為類型：行政設計理論的詮釋

合作行為是所有公共制度構建、運作及其研究中最值得珍視的知識性議題，在學術研究中積累也十分豐富。亞里士多德“人是天生的政治動物”的隱喻之一，便表露了通過語言溝通合作才能求得政治的深刻見解。懷特認為，“公共行政唯有整合政府理論與行政理論，方足以使其有效率”。這里的行政理論主要是指一種有關組織化的執(zhí)行的知識體系，這也是行政管理的本真意涵。最為顯著的，是巴納德一沃爾多對協(xié)作或合作行為作為行政管理主題的精辟闡述，巴納德的《經理人員的職能》建構了一個系統(tǒng)的闡述組織協(xié)作行為的概念架構，沃爾多則直接提出，“人類有影響的行為都是合作產生的，如果沒有合作，也就不會有任何成果”，“行政被認為是一種具有高度理性的人類合作努力。”那么，合作行為是否只能描述知識的累積而無法將其作類型化陳述呢?對合作行為類型化的研究可以從不同研究架構開展。本文依據美國公共行政全鐘燮的行政設計理論，嘗試對合作行為類型做出解釋，進而重點對民主治理的合作行為機制建構作出初步闡釋。

在公共行政學理論發(fā)展中，主流理論深受經驗主義方法論的影響，精于案例和數據分析上的歸納而疏于整體知識的觀照，在審慎地遵循經驗研究規(guī)則的同時，卻忽略了修正建立在主客觀關系立場上的認識論。其實，黑格爾在《精神現象學》中曾睿智地說道，“一切問題的關鍵在于：不僅把真實的東西或真理理解和表述為實體，而且同樣理解和表述為主體?！痹诤诟駹柕倪@一認識論旨趣，實際上表達認識行動的邏輯是主體一主體關系。借助黑格爾的上述句式，大致也可以這么說，理性官僚制及其所針對的合作行為問題，并不是一個實證主義的事實，而是一個現象學中的事實，是一個被設計的產物。實際上，這亦即是當今著名公共行政學家全鐘燮的行政設計理論。

以現象學為后設理論的行政設計理論，是公

共行政研究方法論中的重要事件，行政設計既是本體論的又是認識論的。全鐘燮在其早期著作《明天的組織》中，對理性官僚制的組織行為的改進的闡述，實際上其研究方法論便與主流公共行政學不同。作為一種創(chuàng)造性解決問題的行為，設計是“智識精神的充分解放，因其促使靈魂向可能性的無窮思考挑戰(zhàn)”，其特征有：(1)設計嘗試透過思考來區(qū)別不同的行為類型；(2)它試圖運用思考來判斷何種行為類型有助于特定目標的達成；(3)設計旨在與其他心靈溝通彼此的思想，在此種狀態(tài)下，他們得以將思想轉化為行動，從而完成設計所要求的目標。但全鐘燮覺得，對設計的這一理解具有理性主義的色彩，設計亦可視作人類互動的過程或一種傳遞過程，它蘊含行動者的重要意識，此種意識源自行動者創(chuàng)造解決問題的方案的過程。所以，全鐘燮在《公共行政：設計與問題解決》中陳述說，“設計一旦應用于公共行政領域，便成為一種藉由互動過程來解決問題的架構”。當然，解決問題的行政設計架構是一種研究方法，這一方法運用于近代以來的行政管理實踐之后，全鐘燮最終建構了四種行政設計類型：危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計，每一種類型都明晰地體現了價值和解決問題的有效組合，這一方法和取得的知識成就可以圖示如下：

在社會治理運作中，怎樣使得分散乃至沖突變成有效的合作，正是一個需要通過行政設計加以解決的問題。如果將行政設計理論作為闡釋合作行為的方法論，那么，基于危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計的合作行為，呈現出不同的傾向，換言之，合作行為可以被設計成不同的類型。依照全鐘燮的解釋，認為危機設計對人性價值的認知不足，無法促進組織成員和服務對象的參與，決策聽命于權威的指令，危機的情況要求立即行動與回應，因此，危機設計中的合作行為是一種命令型合作。理性設計基于對行政效率的高度關注，高度政治化的公共行政遭到質疑后，計量和控制成為管理模式，盡管理性設計不失為解決問題的前瞻性，但主要是靠紀律機制實現管理精英之間的合作。漸進設計是將行政視作藝術，主要依賴諸如談判、磋商、交易與吸納等傳統(tǒng)政治技巧。作為一種問題解決的策略，漸進設計是被動的，強調問題解決以合意為基礎。因而偏向于協(xié)作的合作方式。社會設計的公共行政認為，公共事務中需要解決的那些問題是行動者分享認知與行動的結果，是溝通理性或交互主觀的產物，并通過行政人員、專家、從政者、社團及服務對象間針對特定議題造成的互動，來制定可行的方案和促成責任的分擔，開放性的對話、相互學習和溝通是主要的活動方式。因此，社會設計視域中的合作行動主要是協(xié)商或商談，更具有民主的趣味，同時也是消解“垂直民主”中官僚與民主緊張的途徑。

很顯然，公共行政的社會設計觀點與民主治理的精神不謀而合，換言之，民主治理如果無論是趨于治理結構的非中心化模式還是后官僚制的模式，都是公共行政的社會設計理念的一種產品。合作行動貫穿公共行政演化始終，但民主治理視角下的合作行動作為一種設計的結果，不同于危機設計的命令型合作，也不同于理性設計的紀律型合作和漸進設計中的協(xié)作型合作，而是一種回歸政治平等的協(xié)商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行為實際上隱含著巨大的類型差異。區(qū)別這些差異，不僅是公共行政學合作議題研究知識的積累，更為重要的是，它還是民主治理得以可能的條件。

二、合作行為的社會設計：協(xié)商型合作

羅伯特·阿克塞爾羅德在探討合作的進化時，提出一個合作的社會結構具有四個有趣的形式因素：標記、信譽、管理和領地。盡管這四個操作性概念主要是行為科學的分析，基本沒有什么價值涉足，但對于民主治理的合作行為研究仍不乏啟示。當然，依據社會設計作出的民主治理中協(xié)商型合作行為的建構，主要應回到公共行政學學科中展開闡述。

1協(xié)商型合作的價值表達

盡管合作行為的研究看起來與價值表達不那么密切，但實際上卻并非如此。任何一種行政設計都是一定價值引領下創(chuàng)造性解決問題的嘗試。民主治理中協(xié)商型合作的出現，體現了兩種行政價值，其一是公共性展開中的政治平等，其二是公共服務責任。

在傳統(tǒng)的單一中心治理結構下，形成了封閉、排斥、怨恨等背離人的尊嚴的等級、支配價值類型，民主治理的實踐發(fā)展是信任、相互依賴、平等寬容以及公共責任這樣的民主價值和公共倫理，而協(xié)商型合作作為民主治理的主要機制，恰恰是對公共性價值最好的實現。協(xié)商而獲得的合作與依靠命令、紀律制裁所獲得的合作具有根本的差異，協(xié)商的合作依靠的前提是合作主體政治身份的平等，是政治平等意義上的相互承認的結果。正是在這一意義上，完全可以說在合作概念家族中，只有協(xié)商型合作才是真正的合作，依靠命令、紀律動員等級制獲得的大致是協(xié)作行為。饒有趣味的一個悖論現象是，越是借助命令、紀律、動員的機制去獲得“合作”，反而離真正意義上的合作越遠，有結果也只是貌合神離。因此，公共性文化作為協(xié)商型合作的條件是否俱備，成為一個關鍵因素。

社會治理進入民主治理階段后，公共管理者的價值已經有別于早期文官制度的規(guī)范要求，公共服務的效能成為主導型價值?！霸谡麄€文官的歷史上，功績制原則有不同的概念。最初的文官法通過后的許多年內，功績制的標準是防止任用和晉升受到政治的影響的程度，而不是公共服務的能力和水平?！苯幸虼?，協(xié)商型合作行為所表達的行政價值，是民主治理中的公共服務。協(xié)商型合作本身是一種機制而不是目的，協(xié)商型合作行為的功能在于“公共服務的再生產”。

2協(xié)商型合作的形態(tài)

民主治理下的公共行政是一個由各種類型的公共組織縱橫連接所構成的網絡，包括政府組織、非政府組織、營利組織、非營利組織、志愿組織等。具體的治理實踐形態(tài)圍繞著不同的公共問題、公共物品的各自性質而確定，既有獨立組織的實踐形態(tài)，也有合作共治的網絡形態(tài)，在公共問題和公共物品交織的時候，還選擇了地方治理、社區(qū)治理的實踐形態(tài)。完全由權威的政府組織或單個的非政府組織進行獨立進行的社會治理實際上是一種理想的組織形態(tài)，越來越多的是協(xié)商合作的治理。

當代公共行政或公共政策學者研究了民主治理的合作網絡的組織形態(tài)。在這方面，查爾斯·J.福克斯、休·T.米勒研究了“合作主義的政策網絡形態(tài)”，認為新的治理結構下“鐵三角”的傳統(tǒng)合作主義因其違背公共領域的精神和原則而讓位給新的合作主義，即“通過協(xié)議、談判性的相互理解歷史地形成依賴關系”，并“從關心狹隘利益領域的合作變換到關注公共領域的合作?！鄙撤蜓芯苛恕敖M織間關系形態(tài)”，從“結構主義”方法和“組織性危機”的問題視角出發(fā)，以“資源依賴模型”對組織間合作及其政策關系進行了分析，認為組織并非單獨存在，而只是網絡中的一個單位；組織的政策制定和執(zhí)行過

程只不過是實現組織間相互依賴、進入合作網絡的結構化行動。就學術界的共識而言，合作網絡的組織形態(tài)是民主治理的典型實踐形態(tài)。

民主治理不僅是一個治理結構的概念，還考慮到公共服務面對和貼近公民群體和公民需要，考慮到公共政策制定和執(zhí)行與本地公民的利益相關性、互動性及公民的可參與性和心理認同等的公民生活、交往共同體的復合。因此，協(xié)商型合作運用和融合了多學科的思想和知識，其中包括一些新的理論假設，如“第三條道路”理論、社會資本和信任理論、集體選擇與集體行動理論、社群共同體理論、學習型組織與共同體愿景理論等等。應該說，以協(xié)商型合作為實踐形態(tài)的地方治理，是研究地方發(fā)展的重要的概念和分析框架，同時，這一實踐形態(tài)也是一個制度變遷、演進的過程，是公共管理策略不斷改進和創(chuàng)新的過程。

3協(xié)商型合作的政策回應

從政治過程視角來看，協(xié)商型合作完全可以放在公共政策框架下分析和理解，它在兩個政策領域產生了變革效應，一是推動了構成性政策的發(fā)展，二是使與公共服務有關的政策領域進行重建。

伴隨公民權介入公共治理，政策分析家們發(fā)展了一個新的政策領域，即作為公民權政策的構成性政策。構成性政策(constituent policies)是一種基本的政策類型，美國著名政治學家T·洛伊認為，“構成性政策是從根本上把重點放在確立實行憲政所必要的游戲規(guī)則之上。屬于這種類型的政策把重點放在實現政府日常管理功能的民主程序上。在這里的政策式樣主要表現出接收性質?！痹谏鐣卫碜兏镞\動中，政策分析家超越對官僚制政府的批評，轉而研究可以讓民主制度運轉得更好的構成性性政策領域。構成性政策的研究“有助于明確一種研究日程，以界定政府、社區(qū)組織和公民三者之間在公共政策中分別擔當何種恰當的角色”，從而“闡明并且促使政府制定出更有效率的公共政策，特別是那些能以新的方式來平衡或整合公共組織與私人組織之間關系的公共政策?！睒嫵尚哉哳I域的發(fā)展，大致有三個目標：重新調整政府與社會、政府與市場關系；盡可能實現社會自治；重建規(guī)制。政策視角的協(xié)商型合作的實踐，首先是相應的構成性政策形態(tài)的獲取。

三、結論

本文的研究試圖說明，在公共行政理論重構中，無論改造經典公共行政的路徑取向于什么范式，都無法也都不能疏忽對合作行為的關注，否則相應的理論重構很難有學科價值。在中國當今公共行政話語中，職能和機構的改革成為主流，但這既不是行政改革的核心又不是學科知識累積的重要議題。行政改革的核心始終是對“官僚機構與民眾之間的關系”的回應，而公共行政學知識的累積無法離開對“合作理性”的探究。作為本文研究的結論或者研究發(fā)現，可以表述為兩點：

第一，公共行政理論發(fā)展中持久不衰的塒理性官僚制的批判或辯護，都表現出認識論上的局限，不是理性官僚制本身而是官僚制試圖解決的問題，才是公共行政學理論應該關注的知識學問題，這一問題不是效率、組織等次生問題而是合作行為何以可能，這才是理性官僚制的魅力和生命力所在。如果不能以新的范式解決合作行為問題，可以說理性官僚制縱使弊端叢生也斷無可能使之解構。

第二，從行政設計理論的社會設計視界理解合作行為，可以發(fā)現協(xié)商型合作與命令型、紀律型和動員型合作的本體性差異，后官僚制或非中心化的民主治理如果要獲得運作的現實可能性，應充分重視對協(xié)商型合作的研究和制度設計，合作行為能否取得演進，社會一政治一文化條件是否支持協(xié)商型合作，成為民主治理實踐程度的關鍵變量。因此，行政改革不能對協(xié)商型合作作出反應，只能是一種失敗的決策。

在民主行政和政府再造運動之后，整體性政府改革成為一種新的趨勢。其實不難發(fā)現，整體性政府的知識學議題也正是協(xié)商型合作的內容。盡管協(xié)商型合作的實踐尚存在諸多需要合理解釋的問題，但卻代表了一種進步的方向。只是時至今日，合作行為在公共行政學甚至在社會科學中都未獲得應有的地位。

人與人之間、組織與組織之間、甚至國家與國家之間都需要合作。合作對于轉型發(fā)展中的巾國意義尤其重大，中國全能政府不僅壟斷著一切公共資源，而且壟斷著公民進行合作實驗的權利，專制統(tǒng)治的鞏固總是按照弱化大眾合作能力和強化統(tǒng)治機構雙重邏輯行事的，中國改革的過程也是探索擺脫政黨科層尋求新的合作模式的進程，而國家治理中合作行為能力的提高，展示了解決公共事務的新的可能性。著名合作問題研究學者羅伯特·阿克塞爾羅德在其名著《合作的進化》中譯本序中有針對性地寫道：“隨著中國從相對集權的經濟與政治向市場經濟與開放社會的轉變，如何促進合作的問題顯得更為重要。中國要想充分發(fā)揮自己的潛能，合作是關鍵?！比欢?，中國改革政策議題中，促進合作的政策之窗尚未打開，更為可怕的是中國本土公共行政學的研究很少在與理性官僚制背后的合作行為對話中積累本專業(yè)的知識。