楊開芳

【摘要】文章給出小城鎮(zhèn)低保狀況調(diào)查的原始數(shù)據(jù)，指出該市低保工作中存在的一些問(wèn)題，這些問(wèn)題在此類規(guī)模城鎮(zhèn)低保工作中應(yīng)該普遍存在。最后提出這些問(wèn)題的解決方法與思路，希望為從事民政工作的同行提供有用的參考數(shù)據(jù)和依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)低保 民政 調(diào)查報(bào)告

一、引言

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，城市貧困者群體在多元化的城市社會(huì)中所受的沖擊和影響尤為引人關(guān)注。我國(guó)政府從1993 年開始推行最低生活保障制度，這一制度的實(shí)施對(duì)于保障城市貧困人口的基本生活，穩(wěn)定社會(huì)秩序，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，起著十分重要的作用。

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城鎮(zhèn)規(guī)模的差異很大，因此，低保的標(biāo)準(zhǔn)和工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)也不盡相同。本文以儀征市為例，給出小城鎮(zhèn)低保狀況調(diào)查的原始數(shù)據(jù)，提出該市低保工作中存在的一些問(wèn)題和此類規(guī)模城鎮(zhèn)低保工作存在的共性問(wèn)題以及這些問(wèn)題的解決方法與思路。希望為從事民政工作的同行提供有用的參考數(shù)據(jù)和依據(jù)。

二、我市城鎮(zhèn)低保工作中存在的問(wèn)題

我市（指江蘇省揚(yáng)州市轄儀征市，下同）目前城鎮(zhèn)低保工作水平在同類小城市中屬于中上等。其基本數(shù)據(jù)如下：截至2008年12月，城鎮(zhèn)低保對(duì)象為1300戶2249人，救助標(biāo)準(zhǔn)由最初的每人每月120元增加到每人每月300元，救助資金已從最初的8400元到目前的404萬(wàn)元。自從1998年1月1日《儀征市城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》的頒布實(shí)施以來(lái)，全市的城鎮(zhèn)低保管理工作越來(lái)越完善，動(dòng)態(tài)管理也初顯成效。在城鎮(zhèn)低保工作取得成績(jī)的同時(shí)，我們也意識(shí)到我市城鎮(zhèn)低保工作中存在著不盡如人意之處。

從2008年8月份開始，市局專門成立了城鎮(zhèn)低保核查小組。本文作者帶領(lǐng)小組另兩名成員，每星期抽出一天時(shí)間逐步對(duì)全市城市低保對(duì)象家庭情況作一個(gè)全面核查。通過(guò)幾個(gè)月的核查，我們發(fā)現(xiàn)我市城鎮(zhèn)低保工作中存在著下列問(wèn)題。

1、“人情?！爆F(xiàn)象普遍存在

目前家庭收入核查環(huán)節(jié)的大量工作是由社區(qū)居委會(huì)來(lái)承擔(dān)的。社區(qū)是一個(gè)熟人的環(huán)境，在一起相處時(shí)間久了，只要社區(qū)的某位居民與社區(qū)工作人員關(guān)系好一點(diǎn)，那么低保工作中的違規(guī)操作、隱瞞家庭收入、出具虛假證明等現(xiàn)象就容易發(fā)生，什么民主評(píng)議、公示等程序只是流于形式。如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼，社區(qū)工作人員為了賣人情，送給某人為低保戶，這種事情更易成交。而低保戶一經(jīng)審批，終身享受。

2、“騙保”現(xiàn)象嚴(yán)重

“騙?！本褪请[瞞其家庭收入申請(qǐng)低保，騙取低保金。一個(gè)家庭中人均月收入是目前實(shí)施低保的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，低保金是在核算家庭人均月收入的基礎(chǔ)上對(duì)救助對(duì)象實(shí)行的差額補(bǔ)助。在當(dāng)前勞動(dòng)力流動(dòng)性非常強(qiáng)的背景下，低保家庭收入的變動(dòng)情況是難以及時(shí)掌握的。我們常能接到這樣的舉報(bào)電話，說(shuō)某個(gè)低保戶白天在某個(gè)地方打工，晚上還開出租車；還有人反映有的低保戶在外地開理發(fā)店、給人擦背等等。接到舉報(bào)和反映后我們就派人上門調(diào)查核實(shí)，一般情況下，這些舉報(bào)和反映都是屬實(shí)的，這些低保家庭的收入肯定是超過(guò)人均300元的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然是不符合低保條件的。

3、“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象時(shí)有所見

申請(qǐng)低保的基本條件是家庭成員基本喪失勞動(dòng)能力，并且人均收入不足300元的貧困家庭。有勞動(dòng)能力而不去勞動(dòng)造成貧困的，不在救助范圍之內(nèi)。但在調(diào)查中，“懶漢”吃低保的情況大有人在。最為典型并給我們留下深刻印象的是：青山鎮(zhèn)一戶低保家庭，一個(gè)大院子里住著兄弟兩戶人家，哥哥住的是上下兩間半樓房，門窗、家具、家用電器一應(yīng)俱全，屋里屋外都是裝修過(guò)的。弟弟住的也是樓房，上下一間，是附屬哥哥的房屋砌成，只不過(guò)是毛坯房。哥嫂勤勞節(jié)儉，在外打著幾份工，除了供孩子上學(xué)外，還養(yǎng)著老母親。而弟弟35歲了，差不多1米80的個(gè)頭，就是不愿吃苦，僅靠微薄的低保金為生，到現(xiàn)在還未娶妻。我們上門去核低保時(shí)，已是上午10點(diǎn)左右，弟弟還躺在床上睡覺(jué)，屋里雜亂無(wú)章。據(jù)了解，這種“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象在各地并不少見。

三、低保問(wèn)題實(shí)質(zhì)分析

這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有諸多方面因素，有制度本身的原因，也有低保對(duì)象道德文化素質(zhì)方面的原因。但深究起來(lái)歸根結(jié)底還是因?yàn)榈捅９ぷ魅藛T自身的因素造成的。

1、低保工作者的理念存在誤區(qū)

基層低保工作者在做低保工作的時(shí)候，只是被動(dòng)式的完成任務(wù)。只要每年自己所在的社區(qū)要進(jìn)幾個(gè)低保，再退幾個(gè)低保就算完成任務(wù)。而不是從實(shí)際情況出發(fā)，“應(yīng)保盡保，應(yīng)退則退”。低保是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，有的城鎮(zhèn)居民在某一特定時(shí)段內(nèi)，其共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，符合低保條件，但他可能隨后就不再符合低保條件。有的居民可能上個(gè)月沒(méi)有工作，收入低，符合低保條件，應(yīng)該享受低保，然而下個(gè)月找到工作收入增加了，就不符合低保條件了，理應(yīng)退出低保。但事實(shí)上，這些人大都不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)退出低保。另一方面， “應(yīng)保盡?！?還可能產(chǎn)生一些負(fù)面影響?！皯?yīng)保盡?！币辉~容易被泛化或擴(kuò)大化的理解，在街道社區(qū)、居委會(huì)審核低保權(quán)利很大的前提下，可能造成基層社區(qū)將社區(qū)貧困居民擴(kuò)大化，即使不夠條件的也“?！保裆厦嫣岬降摹皯袧h”也吃低保。

2、低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

低保專干絕大多數(shù)是下崗失業(yè)人員，本身文化程度不高，技巧性不強(qiáng)，責(zé)任心更不用提。只要有人來(lái)打招呼，就賣個(gè)低保人情給人家，反正自己是臨時(shí)工，何必得罪人？雖然民政局經(jīng)常組織低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但由于時(shí)間短、人員多，加上政策學(xué)習(xí)任務(wù)繁重，培訓(xùn)過(guò)于理論化而缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的介紹，業(yè)務(wù)培訓(xùn)質(zhì)量并不高，這直接導(dǎo)致低保專干工作效率偏低，低保動(dòng)態(tài)管理總是慢半拍。另一方面，低保工作的對(duì)象是社會(huì)弱勢(shì)群體，因此要求工作人員極負(fù)耐心并有為貧困戶服務(wù)的精神，在具體操作中付諸人文關(guān)懷，而這些工作理念方面的技巧不是一天兩天的業(yè)務(wù)培訓(xùn)就能掌握的，低保工作人員的工作態(tài)度常常會(huì)激化他們與低保對(duì)象之間的矛盾，也成為社會(huì)弱勢(shì)群體和政府之間矛盾的導(dǎo)火索。

3、低保工作人員待遇偏低

低保對(duì)象的調(diào)查和初審，已有低保戶的上門訪問(wèn)，大量的臺(tái)賬、資料、報(bào)表等煩瑣工作等，都是由最基層的社區(qū)低保干事來(lái)完成。而低保干事屬于社區(qū)的工作人員，與社區(qū)其他工作人員一同工作，但低保干事沒(méi)有正式編制。在這種環(huán)境下，雖然政策規(guī)定低保員必須“專人專用”，實(shí)際上卻幾乎不可能。據(jù)了解，我市低保專干平均工資約為600元，而我市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每人每月590元。工作任務(wù)繁重、待遇偏低、積極性不高，是基層低保專干普遍現(xiàn)象。以至有些低保專干即使業(yè)務(wù)知識(shí)純熟，在對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行初審和入戶調(diào)查時(shí)為了圖省事也會(huì)不負(fù)責(zé)任、敷衍了事，這樣就給那些“騙保”的人有機(jī)可乘。還有的工作人員只要聽說(shuō)某低保戶有房屋出租或隱性就業(yè)就不查收入取消其低保，入戶調(diào)查只要有兩次低保戶家中無(wú)人就不問(wèn)原因地取消低保，這些都直接加重了復(fù)查和審批的工作量和工作負(fù)擔(dān)，也引起低保戶的極大不滿。

四、解決問(wèn)題的措施與方法

近年來(lái)，民政部和江蘇省曾多次以文件或會(huì)議形式，要求各地加強(qiáng)基層力量，在縣級(jí)成立管理機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)兩級(jí)配備專職低保工作人員，合理安排工作經(jīng)費(fèi)，逐步改善工作條件，做到機(jī)構(gòu)、人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、制度和工作的到位。關(guān)于低保工作人員待遇、工作積極性不高的問(wèn)題應(yīng)引起政府的高度重視。針對(duì)以上存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為：除了政策和社會(huì)條件以外，加強(qiáng)低保工作人員的管理，才是提高我市城鎮(zhèn)低保工作水平的重要途徑。在這方面我們做了如下嘗試性工作。

1、建立組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)

建立一支專業(yè)低保工作隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)低保工作的指導(dǎo)。專門設(shè)立低保科，配備精干的專職人員，負(fù)責(zé)全市低保工作指導(dǎo)。公開向社會(huì)招聘低保調(diào)查員，每人負(fù)責(zé)150-200戶城鎮(zhèn)低保戶的調(diào)查核實(shí)工作。以市局的名義直接聘用他們，隸屬于低?？乒芾?，專門搞低保工作，專人專用。

對(duì)招聘來(lái)的低保專干可以每季度或每半年組織一次集中培訓(xùn)，宣傳最新的民政法律法規(guī)。在現(xiàn)行低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)中應(yīng)注重加強(qiáng)實(shí)踐性、可操作性的工作技巧和工作理念的傳授，培養(yǎng)低保工作人員為貧困者服務(wù)的愛心和耐心。

2、采用合同制度，養(yǎng)事而不養(yǎng)人

招聘來(lái)的低保專干可以采取合同制，而不是終身制。這樣，一方面可以緩解政府部門編制少的問(wèn)題，一方面可以實(shí)現(xiàn)低保工作人員的動(dòng)態(tài)管理，增加他們的責(zé)任心。目前，我市涌現(xiàn)大量的“4050”下崗人員，特別是從儀征化纖這個(gè)國(guó)有大型企業(yè)解聘下來(lái)的，他們中有不少人社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、身體狀況良好、文化層次較高，并且以往他們?cè)趩挝焕锸菑氖仑?cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等方面的工作，尤其是部分女職工，她們工作認(rèn)真、有耐心、有責(zé)任心，非常適合從事這方面工作。而且他們大多是外地人，沒(méi)有多少社會(huì)牽絆，不存在更多的人情問(wèn)題。聘用期可以根據(jù)實(shí)際需要來(lái)制定。當(dāng)然，為了低保隊(duì)伍的穩(wěn)定，可以適當(dāng)延長(zhǎng)聘用期。

3、向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，解決用人問(wèn)題

通過(guò)政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方式，由財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)向社會(huì)招聘低保調(diào)查員。通過(guò)社會(huì)工作專業(yè)化、提高從業(yè)人員待遇、加大宣傳力度，提升職業(yè)的社會(huì)地位。從表面看，增加低保專干給財(cái)政增加了負(fù)擔(dān)，而實(shí)際上，由于增強(qiáng)了低保管理力度，使得那些本不該享受低保的人退出低保，那么一年測(cè)算下來(lái)，用于低保專干的經(jīng)費(fèi)支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于該退出的低保金。2008年全市城鎮(zhèn)低保金為404萬(wàn)元，據(jù)初步估計(jì)，這其中至少有50萬(wàn)元低保金是該退出的，而如果以招聘低保專干10人，每人每年15000元經(jīng)費(fèi)來(lái)測(cè)算的話，只需要15萬(wàn)元就可以解決問(wèn)題。政府目前低保資金來(lái)源不足，我們應(yīng)該管好用好低保資金，構(gòu)成分配意義上的公平性。

為達(dá)到規(guī)范管理目的，還應(yīng)注重目標(biāo)考核，年初簽訂工作責(zé)任狀，實(shí)行每季百分考核一次，年終進(jìn)行綜合計(jì)分?？己私Y(jié)果與工資、獎(jiǎng)金及聘用掛鉤，從而進(jìn)一步增強(qiáng)工作人員的責(zé)任心。社會(huì)救助工作政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)，今后還可逐步從社會(huì)工作者職業(yè)資格獲得者中優(yōu)先錄用社會(huì)救助工作人員。

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