賈文彤　梁靈艷

摘要：從歷史角度對(duì)我國(guó)體育地方立法進(jìn)行了分析。結(jié)果表明：《體育法》頒布后，我國(guó)地方體育立法快速發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)重復(fù)立法、經(jīng)費(fèi)匱乏、缺少地方特色等問(wèn)題。未來(lái)體育地方立法宗旨要突出以人為本；立法形態(tài)要隨《體育法》的修訂而變化；當(dāng)前應(yīng)該以修改、修訂為主要工作，繼續(xù)增加一些創(chuàng)制性立法。體育地方立法協(xié)作將成為一種趨勢(shì)，已經(jīng)有一些區(qū)域進(jìn)行法律實(shí)踐，如何在我國(guó)現(xiàn)有立法體制框架下開(kāi)展體育地方立法協(xié)作仍將是重要研究課題。

關(guān)鍵詞：體育法學(xué)；體育地方立法；立法協(xié)作；中國(guó)

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-7116(2009)07-0018-05

地方性體育法規(guī)、規(guī)章是我國(guó)體育法規(guī)體系的重要組成部分，早在1997年，中央《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的決定》中提出的體育法制建設(shè)目標(biāo)就已經(jīng)包涵其中。本研究以法學(xué)基本理論為指導(dǎo)，以“中國(guó)法律法規(guī)信息檢索系統(tǒng)”、“國(guó)家體育總局網(wǎng)”收集到的我國(guó)地方體育法規(guī)、規(guī)章、自治條例及單行條例為依據(jù)，就地方體育立法歷史發(fā)展、中央體育立法與地方體育立法關(guān)系、我國(guó)地方體育立法地區(qū)差異以及我國(guó)地方體育立法展望等方面進(jìn)行探討，進(jìn)一步加深對(duì)地方性體育法規(guī)、規(guī)章的認(rèn)識(shí)。

1我國(guó)地方體育立法歷史回顧

1.1我國(guó)地方立法階段劃分

無(wú)論是從中央與地方立法權(quán)限劃分研究視角，還是從立法體制研究視角，當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為：我國(guó)地方立法發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段：從1949年制定《共同綱領(lǐng)》到1954年《憲法》頒布之前為第1階段；從1954年《憲法》頒布實(shí)施到1982年新《憲法》頒布實(shí)施前為第2階段；從1982年新《憲法》頒布實(shí)施到現(xiàn)在為第3階段。

在第1階段中，1950年政務(wù)院通過(guò)的《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》和《縣人民政府組織通則》都明確規(guī)定了省、市、縣人民政府?dāng)M定與本級(jí)政府政務(wù)相關(guān)的暫行法令條例的職權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這一階段普遍存在地方立法。在第2階段中，1954年頒布的《憲法》，取消了國(guó)務(wù)院和地方立法權(quán)。在第3階段中，1982年《憲法》確立了中央與地方兩級(jí)立法體制。其實(shí)，1979年頒布的《地方組織法》就明確規(guī)定省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況和需要，在不與《憲法》、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。后來(lái)，該法經(jīng)過(guò)1982、1986年的兩次修改，將地方立法權(quán)擴(kuò)大到省級(jí)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)。

1.2我國(guó)地方體育立法出現(xiàn)與發(fā)展

我國(guó)地方體育立法的歷史似乎沒(méi)有嚴(yán)格的階段劃分。地方體育立法的出現(xiàn)較晚，首先，《中華人民共和國(guó)體育法規(guī)匯編》(1989-1992)根本就沒(méi)有“地方立法”的編目，直到《中華人民共和國(guó)體育法規(guī)匯編》(1993-1996)才出現(xiàn)；其次，查閱“中國(guó)法律信息網(wǎng)”發(fā)現(xiàn)，按時(shí)間排列，較早出現(xiàn)的地方體育立法是1982年9月天津出臺(tái)的《天津市一九八一年調(diào)整優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、專職教練員及部分體育事業(yè)人員工資升兩級(jí)的具體規(guī)定》。這一時(shí)期，相關(guān)研究可以說(shuō)明，地方體育立法有了較快的發(fā)展。從1982年至1997年的15年間，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)和地方政府共制定了地方體育法規(guī)和地方政府體育規(guī)章96件，并且地方體育立法呈現(xiàn)出逐年加快的態(tài)勢(shì)，1982年至1989年8年共制定25件，年均3.1件。之所以沒(méi)有在地方立法的第一階段出現(xiàn)體育立法，也可以找到這樣的證據(jù)：第一階段中，從地方立法內(nèi)容看，主要涉及兩個(gè)方面，一是政權(quán)組織建設(shè)；二是地方經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展中涉及的問(wèn)題。

我國(guó)地方體育立法真正出現(xiàn)在第3階段，這個(gè)階段時(shí)間跨度較大，有研究在探討民族自治地方體育立法時(shí)，根據(jù)1995年《體育法》和2000年《立法法》的頒布，又將這一時(shí)段進(jìn)行了細(xì)分：1995年以前，民族自治地方體育立法的起步階段；1995～2000年，民族自治地方體育立法的發(fā)展階段；2000年以后，民族自治地方體育立法的完善階段。我們認(rèn)為，這個(gè)劃分對(duì)于整個(gè)地方體育立法的發(fā)展來(lái)講具有借鑒意義。1995年，《體育法》的頒布意味著我國(guó)的體育事業(yè)有了法律依據(jù)。然而《體育法》大部分是原則性的規(guī)定，具體的實(shí)施要由各地方有立法權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)配套立法來(lái)完成。2000年《立法法》的出臺(tái)，在明確了地方性法規(guī)和地方規(guī)章的立法范圍、權(quán)限基礎(chǔ)上，使得地方立法權(quán)主體更加擴(kuò)大。根據(jù)《立法法》，較大的市的人民政府(經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府也算在內(nèi))也擁有了立法權(quán)。

縱觀我國(guó)地方體育立法，絕大多數(shù)立法出現(xiàn)在《體育法》頒布后，偏重于微觀立法。從形式上看，1995年之前的地方體育法規(guī)和規(guī)章名稱較為混亂，如“意見(jiàn)”、“通知”、“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等，存在立法主體不清的問(wèn)題，由此，很難直接判斷其效力和適用范圍。從其性質(zhì)上看，這些地方體育立法大多是政府規(guī)章。由此形成了這一時(shí)期地方體育立法實(shí)際上是以行政立法為核心的局面，1995年以后，這種局面有了較大改變，兩元化趨勢(shì)明顯，或政府或人大立法。

2地方體育立法實(shí)踐考察

2.1地方體育立法數(shù)量與內(nèi)容

1)地方體育立法數(shù)量。

截止到2007年12月31日，現(xiàn)行有效的體育地方性法規(guī)和政府規(guī)章共136件。其中省、自治區(qū)直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)為48件；省會(huì)市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)為20件；省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方性規(guī)章46件；省會(huì)市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人民政府制定的地方性規(guī)章22件。政府與人大立法數(shù)量幾近持平。

從年度立法數(shù)量看，1999年達(dá)到了最高峰，為19件；其次為1996年14件、1997年12件，2000年以后，立法數(shù)量有所減少，但呈現(xiàn)一種穩(wěn)中有升的趨勢(shì)。這與我國(guó)這一時(shí)期地方立法的大趨勢(shì)一致。有研究認(rèn)為，2000年《立法法》頒布后，對(duì)地方立法的權(quán)限做了相對(duì)明確的劃定，實(shí)際上縮小了地方立法的空間，尤其是各地在控制立法數(shù)量、提高立法質(zhì)量的立法理念指導(dǎo)下，逐年減少了立法數(shù)量。

2)地方體育立法的內(nèi)容。

我國(guó)地方體育立法的內(nèi)容涵蓋了競(jìng)技體育、社會(huì)體育、體育產(chǎn)業(yè)、學(xué)校體育幾個(gè)方面，其中占比例較大的有社會(huì)體育類法規(guī)規(guī)章，如各地出臺(tái)的全民健身?xiàng)l例或辦法，占16％，集中出現(xiàn)在2000年以后。體育產(chǎn)業(yè)類法規(guī)規(guī)章包括各地出臺(tái)的體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例或辦法，占32％，時(shí)間跨度為1996～2007年，其中1995～2000年較為密集。體育場(chǎng)地設(shè)施(包括游泳場(chǎng)所)管理類法規(guī)規(guī)章也較多，比例為21％，時(shí)間跨度為1987-2007年，同樣集中在1995～2000年。體育競(jìng)賽管理類法規(guī)規(guī)章的比例為8％，出臺(tái)時(shí)間集中在2000年以后。綜合性法規(guī)規(guī)章包括體育法實(shí)施辦法和體育發(fā)展條例，占到了9％，其它諸如學(xué)校體育(《學(xué)校體

育工作條例》實(shí)施辦法)、運(yùn)動(dòng)員選招、人才培養(yǎng)等方面的法規(guī)所占比例很小。

2.2地方體育立法的形態(tài)

地方立法的形態(tài)如果粗線條劃分，可以分為實(shí)施性立法(又稱第2次立法)和創(chuàng)制性立法兩大類；如果細(xì)分，可以分為執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、自主性立法、先行立法和實(shí)驗(yàn)立法。其中實(shí)驗(yàn)立法特指的是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，與本文研究?jī)?nèi)容聯(lián)系不大。實(shí)質(zhì)上，執(zhí)行性立法與實(shí)施性立法相對(duì)應(yīng)；而補(bǔ)充性立法、自主性立法、先行立法屬于創(chuàng)制性立法的范疇。

從現(xiàn)有有效的中央立法看，包括1部法律、6件行政法規(guī)，即《中華人民共和國(guó)體育法》、《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》、《學(xué)校體育工作條例》、《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》、《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《反興奮劑條例》。各地圍繞著上述法律法規(guī)出臺(tái)的主要是執(zhí)行性地方性法規(guī)規(guī)章，如遼寧省“實(shí)施《中華人民共和國(guó)體育法》若干規(guī)定”、“青海省外國(guó)人登山管理?xiàng)l例”、云南省“實(shí)施《學(xué)校體育工作條例》辦法”、“北京市奧林匹克知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)定”等等。從地方體育立法實(shí)踐看，創(chuàng)制性立法要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于執(zhí)行性立法，這主要源于我國(guó)《體育法》的規(guī)定過(guò)于原則化以及相關(guān)行政法規(guī)的稀缺。而在創(chuàng)制性立法中補(bǔ)充性立法又占了絕大多數(shù)。所謂補(bǔ)充性立法，是指在法律和行政法規(guī)由于某些原因?qū)δ承┚唧w問(wèn)題難以做出詳盡規(guī)定或不適合規(guī)定得過(guò)于具體的情況下，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)法律和行政法規(guī)的補(bǔ)充。例如，根據(jù)《體育法》第31條第3款規(guī)定：地方綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)和地方單項(xiàng)體育競(jìng)賽的管理辦法由地方人民政府制定。一些地方制定了相關(guān)法規(guī)，如《天津市體育競(jìng)賽管理辦法》、《北京市體育競(jìng)賽管理辦法》。再如，根據(jù)《體育法》第44條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府體育行政部門對(duì)以健身、競(jìng)技等體育活動(dòng)為內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)管理和監(jiān)督。各地制定了體育經(jīng)營(yíng)管理方面的法規(guī)規(guī)章。

無(wú)論中央立法如何完備，無(wú)論其涉及面有多么廣泛，總有一些事情是中央立法沒(méi)有必要或沒(méi)有能力解決的，這樣只能由地方自主立法。相比而言，地方體育自主性立法較少。1986年出臺(tái)的《四川省各縣體育工作暫行規(guī)定》是比較典型的例子。另一種情況是，在一些補(bǔ)充性立法中不乏自主性立法的條款。如《安徽省全民健身?xiàng)l例》，按照該條例的精神，體育主管部門應(yīng)將體育彩票的公益金提取一部分，給老的小區(qū)有計(jì)劃地增加一些配套體育設(shè)施。

同樣，在創(chuàng)制性立法中，地方體育先行立法的情況也較少。所謂先行立法，根據(jù)《立法法》第64條第2款規(guī)定：除本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)外(系指中央專屬立法事項(xiàng))，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。我國(guó)體育法和一些行政法規(guī)頒布以前的地方性體育法規(guī)規(guī)章可以視為先行立法。如1987年四川省人民政府公布的《四川省文化體育活動(dòng)場(chǎng)所治安管理辦法》；1994年上海市人民政府公布的《上海市體育場(chǎng)所管理辦法》。先行立法只是暫時(shí)性的，一旦中央制定了法律和行政法規(guī)，相應(yīng)地方立法就應(yīng)被審查，相抵觸的必須修改或撤銷，上述規(guī)章為此都進(jìn)行過(guò)修訂。

2.3地方體育立法的質(zhì)量

1)關(guān)于重復(fù)立法問(wèn)題。

立法質(zhì)量作為“法律體系建設(shè)的生命線”，是一國(guó)法制狀況的重要標(biāo)尺，直接表征著一個(gè)國(guó)家法律制度的發(fā)展水平。

從地方體育立法數(shù)量看，近些年的增長(zhǎng)為我國(guó)體育法規(guī)體系的形成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，也存在著重復(fù)立法的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：地方法照搬上位法和地方法之間的簡(jiǎn)單模仿，這些地方法規(guī)，無(wú)論從標(biāo)題、結(jié)構(gòu)、條文表述等方面，都大同小異。由此，不難理解“各地方性法規(guī)為什么超乎尋常地相似”以各地出臺(tái)的健身?xiàng)l例為例，從結(jié)構(gòu)上看，基本都包括總則、活動(dòng)開(kāi)展、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)與管理和法律責(zé)任，各省市只是側(cè)重點(diǎn)不同而稍有差異，比如，河北省關(guān)于健身指導(dǎo)員的相關(guān)條例較多。比較發(fā)現(xiàn)，很多條款就是照抄，比如《天津市全民健身?xiàng)l例》第20條就是直接照搬了《體育法》第18條；再比如《北京市全民健身?xiàng)l例》第4條、第5條、第10條、第11條等等與天津、上海相同，只是條款順序上有所不同，內(nèi)容絲毫不差，根本不能體現(xiàn)地域性的特色。有些地方立法也有一定的特色，但這些特色淹沒(méi)在“大而全”或“小而全”的體例中。

2)影響地方體育立法質(zhì)量的原因。

(1)傳統(tǒng)立法思想影響。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)倡導(dǎo)“有比沒(méi)有好”、“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想，這種指導(dǎo)思想一定程度上造成了各地體育立法互相攀比，重復(fù)立法成為立法數(shù)量激增的捷徑?，F(xiàn)今，我們欣喜地看到一些省份開(kāi)始轉(zhuǎn)變，如湖北提倡“特色先行”，甘肅確立了“急需先立”原則。

(2)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是困擾地方體育立法質(zhì)量的另一個(gè)重要因素。沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)支撐，實(shí)證調(diào)研工作很難順利進(jìn)行，地方特有問(wèn)題就難以發(fā)現(xiàn)，因此，重復(fù)立法在所難免。除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分地區(qū)的立法經(jīng)費(fèi)的投入可謂捉襟見(jiàn)肘。據(jù)有關(guān)資料報(bào)道：貴陽(yáng)市每制定一個(gè)法規(guī)的預(yù)算僅為15000元，修訂一個(gè)法規(guī)預(yù)算為8000元。

2.4地方體育立法的立、改、廢情況

在現(xiàn)有136件地方體育法規(guī)規(guī)章中，已經(jīng)有40件被修改過(guò)，占總數(shù)近30％，其中法規(guī)類的23件，規(guī)章類的17件，有的在不長(zhǎng)的時(shí)間里被修改過(guò)兩次，如《浙江省游泳場(chǎng)所管理辦法》，1995年由浙江省人民政府公布，1998年修訂，2005年再次修正。遼寧省實(shí)施《中華人民共和國(guó)體育法》若干規(guī)定，1999年通過(guò)，2004年第1次修訂，2006年第2次修訂。20世紀(jì)80年代出臺(tái)的一些法規(guī)規(guī)章絕大部分都已經(jīng)廢止。如1985年出臺(tái)的《上海市體育場(chǎng)地管理辦法》、1987年出臺(tái)的《遼寧省體育場(chǎng)地管理辦法》等。上述這些情況充分反映出法規(guī)規(guī)章的修改已經(jīng)在地方立法工作中占有重要位置。

相對(duì)于國(guó)家立法來(lái)講，發(fā)展性或者說(shuō)不穩(wěn)定性，也許可以看作是地方體育立法的特點(diǎn)，我們不應(yīng)該刻意追求地方體育立法的穩(wěn)定性。特別是在創(chuàng)制性立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于執(zhí)行性立法的情況下，地方體育立法要更好地適應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)需要，就不應(yīng)該過(guò)于穩(wěn)定和僵化。為此，應(yīng)該建立地方性法規(guī)規(guī)章的有效期制度和定期評(píng)估清理機(jī)制。

2.5我國(guó)不同區(qū)域體育的立法

依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地理位置，我國(guó)大陸區(qū)域整體上劃分為3大經(jīng)濟(jì)地區(qū)(地帶)：東部、中部和西部。東部地區(qū)包括12省、直轄市、自治區(qū)，體育立法45件；中部地區(qū)包括9省、自治區(qū)，為37件；西部地區(qū)包括10省、直轄市、自治區(qū)，為34件。由此看出，東、中、西部依次呈遞減的趨勢(shì)。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)法制建設(shè)就會(huì)有較高的要求。我國(guó)地方體育立法最多的省份都在東部；中部地區(qū)甚至還有個(gè)別省沒(méi)有體育立法(如江西省)。值得一提的是，我國(guó)民族自治地方的體育立法因?yàn)槊褡遄灾蔚胤降淖灾?/p>

機(jī)關(guān)(自治區(qū)、自治州、自治縣)有權(quán)對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，根據(jù)本民族本地方的實(shí)際情況做出變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。這是《立法法》和《民族區(qū)域自治法》對(duì)民族自治地方的明確授權(quán)，體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性。目前，我國(guó)有5大少數(shù)民族自治區(qū)，其中寧夏、西藏、新疆自治區(qū)屬于西部地區(qū)，廣西屬于東部地區(qū)，內(nèi)蒙古屬于中部地區(qū)?？傮w上看，這5個(gè)自治區(qū)體育立法達(dá)到了16件，其中寧夏自治區(qū)立法最多，為6件。相比而言，自治州、自治縣立法非常少(當(dāng)前查到的只有《湘西土家族苗族自治州人民政府關(guān)于加強(qiáng)群眾性健身練功活動(dòng)管理的規(guī)定》)，為此，有必要加強(qiáng)這兩個(gè)層級(jí)的體育立法(我國(guó)有30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣)?？傮w上看，民族自治地方還應(yīng)該加強(qiáng)民族傳統(tǒng)體育產(chǎn)業(yè)立法以及民族傳統(tǒng)體育保護(hù)立法。

3我國(guó)地方體育立法展望

3.1地方體育立法的形態(tài)變化

當(dāng)前，關(guān)于地方立法形態(tài)的變化研究存在著不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著國(guó)家立法步伐的加快和立法權(quán)限劃分逐漸清晰，地方自主制定的創(chuàng)制性法規(guī)的法律空間在不斷壓縮，實(shí)施性法規(guī)的比重在逐漸上升，為實(shí)施法律而制定實(shí)施性法規(guī)的任務(wù)將會(huì)成為地方立法的主要任務(wù)。無(wú)論國(guó)家立法還是地方立法，新立法的比重將會(huì)逐步下降，法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充以及根據(jù)形勢(shì)發(fā)展通過(guò)解釋、清理等方式使法律法規(guī)適應(yīng)社會(huì)生活變化將會(huì)成為立法工作主要內(nèi)容。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方立法的精髓不在于細(xì)化實(shí)施立法，而在于創(chuàng)新性立法和制定富有地方特色的地方性法規(guī)規(guī)章。

地方體育立法首先應(yīng)該關(guān)注我國(guó)《體育法》的修訂情況，1995年頒布的《體育法》為保障體育事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，隨著體育事業(yè)的快速發(fā)展，《體育法》的滯后性開(kāi)始凸現(xiàn)，非常有必要進(jìn)行修訂。在此前提下，地方體育立法再隨勢(shì)而動(dòng)。當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，地方體育立法應(yīng)該多元化，其中可以突出法規(guī)規(guī)章的修改、補(bǔ)充工作。很多20世紀(jì)80年代、90年代出臺(tái)的法規(guī)已經(jīng)不很適宜，如1992年出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)學(xué)校體育工作條例實(shí)施辦法》、1994年出臺(tái)的《河北省優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員選招和退役安置辦法》等。再者，可以繼續(xù)增加一些創(chuàng)制性體育立法，如前文所述的民族自治地方立法，以增強(qiáng)地域特色。

3.2地方體育立法宗旨的轉(zhuǎn)變

在我國(guó)現(xiàn)有的《體育法》中，大部分是針對(duì)各方面體育管理而制定的管理性規(guī)定，管理效力是立法的主要關(guān)注。無(wú)疑，這種“管理型”立法也突出體現(xiàn)在地方體育立法宗旨上，各地的體育立法將重點(diǎn)放在規(guī)定地方行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)、強(qiáng)制手段、公民的守法義務(wù)以及對(duì)公民違反法律規(guī)范的處罰和強(qiáng)制措施方面。僅從名稱看，目前在我國(guó)包括“管理”的體育法規(guī)規(guī)章數(shù)量為83件，占總數(shù)的61％。問(wèn)題的關(guān)鍵是將體育管理和權(quán)力的行使本身作為目的，還是將其作為實(shí)現(xiàn)體育權(quán)利的手段。為此，未來(lái)地方體育立法應(yīng)該以促進(jìn)地方體育事業(yè)健康發(fā)展、公民體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為宗旨，轉(zhuǎn)變地方體育立法宗旨，變“管理型”立法為“服務(wù)型”立法，或者變“以職權(quán)為中心”為“以事權(quán)為中心”立法。

3.3地方體育立法協(xié)作問(wèn)題

無(wú)論是我國(guó)東中西部的區(qū)域劃分還是8大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分，事實(shí)上都已經(jīng)涉及到了地方體育立法協(xié)作問(wèn)題。我國(guó)立法體制存在許多問(wèn)題，國(guó)務(wù)院各部門之間可以制定聯(lián)合規(guī)章，但是《立法法》并沒(méi)有意識(shí)到地方立法之間的聯(lián)合問(wèn)題，只有縱向的被批準(zhǔn)和備案關(guān)系，沒(méi)有橫向的地方立法聯(lián)合、協(xié)議和合作關(guān)系，這顯然不符合現(xiàn)實(shí)的需要。當(dāng)前，“泛珠三角”已經(jīng)就區(qū)域合作達(dá)成了一些協(xié)議，包括《滇港體育交流與合作備忘》、《瓊港體育交流與合作備忘》、《粵港澳體育交流與合作協(xié)議書》等。上海、江蘇、浙江3省市簽署了《促進(jìn)長(zhǎng)三角體育合作構(gòu)建長(zhǎng)三角體育圈意向書》，由此，它們創(chuàng)造了一種新的制度形式——“省際協(xié)議”。實(shí)質(zhì)上省際協(xié)議的性質(zhì)是一種行政協(xié)議，不具有法律效力。從更深層次、更重要的方面來(lái)說(shuō)，影響區(qū)域共同發(fā)展的原因，主要是法規(guī)制度的不協(xié)調(diào)造成的，行政行為的不同取決于其所依據(jù)的制度內(nèi)容的不同。因此，開(kāi)展區(qū)域間的地方立法協(xié)作更為重要，也更具有根本的意義。

2006年，遼寧、吉林和黑龍江3省在我國(guó)建立了首個(gè)“區(qū)域性立法協(xié)作框架”，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府間法制資源省際共享。該框架明確將根據(jù)立法項(xiàng)目的不同，采取緊密型、半緊密型和分散型3種協(xié)作方式。由此，東北3省開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)省際間立法協(xié)作的先河。地方立法協(xié)作本質(zhì)上是立法信息的溝通和立法工作的協(xié)作關(guān)系，但是，立法上的信息交流和互鑒，只是地方立法協(xié)作的初級(jí)形式，真正意義上的地方立法協(xié)作，是區(qū)域內(nèi)的立法主體對(duì)某一事項(xiàng)的共同立法(如區(qū)域間體育人才交流或者體育旅游等事項(xiàng))，這是地方立法協(xié)作的高級(jí)形式。具體而言，地方共同立法的主體是區(qū)域內(nèi)有權(quán)制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的省、市國(guó)家機(jī)關(guān)；從制定的法規(guī)規(guī)章名稱看，不冠以區(qū)域名稱，仍以各省、市名稱為主；而共同立法的關(guān)鍵是“合作各方共同組建一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。

4結(jié)論

我同地方體育立法出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，隨后快速發(fā)展，在《體育法》頒布后的一個(gè)時(shí)期里立法數(shù)量達(dá)到高峰，立法內(nèi)容涵蓋了體育事業(yè)的主要方面，立法形式也越來(lái)越規(guī)范。由于受傳統(tǒng)立法思想影響和經(jīng)費(fèi)困擾，重復(fù)立法、缺乏地方特色是地方體育立法的突出問(wèn)題。另外，地區(qū)差異也一定程度上制約了地方體育立法的發(fā)展，至今還有一些省份沒(méi)有體育立法或者立法較少。

我國(guó)《體育法》和一些行政法規(guī)正處在待修訂之中，未來(lái)地方體育立法形態(tài)肯定要隨之變化。當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，應(yīng)該以修改、修訂為主要工作，繼續(xù)增加一些創(chuàng)制性立法，地方體育立法的立、改、廢應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變指導(dǎo)思想，變“管理型立法”為“服務(wù)型立法”。

區(qū)域體育協(xié)調(diào)發(fā)展將成為一種趨勢(shì)，地方體育立法協(xié)作在所難免。雖然已經(jīng)有一些區(qū)域進(jìn)行了法律實(shí)踐，但是，如何在我國(guó)現(xiàn)有立法體制框架下開(kāi)展地方體育立法協(xié)作仍將是重要研究課題，本研究提出這個(gè)問(wèn)題，并借鑒前人經(jīng)驗(yàn)做了嘗試性解答。

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[編輯：李壽榮]