廖　輝

摘要：只有通過有效的課程政策執(zhí)行，才能保證課程政策目標的實現(xiàn)。在課程政策執(zhí)行過程中存在著若干障礙性因素，執(zhí)行主體是課程政策執(zhí)行中的首要障礙性因素。導(dǎo)致課程政策的低效、無效與失真，優(yōu)化課程政策執(zhí)行主體行為，是使課程政策有效執(zhí)行，達成課程目標的有效途徑。

關(guān)鍵詞：新課程政策；政策執(zhí)行；障礙性因素；課程執(zhí)行主體

中圖分類號：G423.07文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)04-0071-03

課程政策作為一項公共政策，是指導(dǎo)課程行動的行為規(guī)范與準則，具有對課程發(fā)展的導(dǎo)向功能、控制功能、協(xié)調(diào)功能和象征功能。課程政策的有效貫徹執(zhí)行直接影響課程價值的實現(xiàn)與課程目標的達成，是關(guān)系到課程改革成敗的關(guān)鍵中介環(huán)節(jié)。

一、新課程政策執(zhí)行過程中“偏離”現(xiàn)象透視

將有效的課程政策方案付諸實施，并不是一蹴而就的線性發(fā)展過程。只有通過有效的課程政策執(zhí)行，才能保證課程政策目標的實現(xiàn)。有政策科學(xué)研究者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余90％取決于有效的執(zhí)行。在課程政策的執(zhí)行過程中常常會出現(xiàn)課程政策執(zhí)行的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，即課程行為與課程目標發(fā)生偏離的現(xiàn)象，出現(xiàn)課程理想與課程實踐的落差。“上有政策，下有對策”是我國課程政策執(zhí)行中長期存在著的一種普遍現(xiàn)象。新一輪基礎(chǔ)教育課程改革實行“三級課程，三級管理”的課程政策，由以前高度集中的中央集權(quán)的課程管理政策，走向國家、地方與學(xué)校三級分權(quán)的發(fā)展。但是在實際的課程執(zhí)行過程中，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象非但沒有得到有效克服，似乎反而還有加劇之勢，和“素質(zhì)教育喊得轟轟烈烈，應(yīng)試教育抓得扎扎實實”成為鮮明的比照?！吧嫌姓?，下有對策”的課程政策執(zhí)行現(xiàn)象就是一種對課程政策消極應(yīng)對策略，主要指在政策執(zhí)行過程中，課程執(zhí)行主體僅做表面文章，“陽奉陰違”，沒有一種務(wù)實的態(tài)度和行為，具有目標的偏離性、內(nèi)容的失真性與行為的隱蔽性等特征。

課程政策作為公共政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的社會實踐活動，在政策的執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行的有效性常常受到各種因素的影響而出現(xiàn)執(zhí)行活動“偏離”政策目標。在一定程度上，某些“偏離”是適度的，有些“偏離”是過度的。課程政策執(zhí)行過程中的“偏離”并不都是消極的。有些可能是課程制度的創(chuàng)新，發(fā)揮創(chuàng)造性執(zhí)行課程政策，是對目前課程政策目標的“創(chuàng)生”，是更好的政策實現(xiàn)與執(zhí)行，在這種情況下，政策的適度“偏離”達到了與政策實現(xiàn)的統(tǒng)一，使政策執(zhí)行結(jié)果在整體上符合課程政策目標，這是積極適度的課程政策“偏離”；然而，如果政策“偏離”是政策規(guī)避，或許是部分實現(xiàn)了課程政策目標，或者完全背離了課程政策目標，政策“偏離”與政策目標實現(xiàn)形成對立、沖突。

“上有政策，下有對策”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因無非是“利益”的驅(qū)動，從某種程度上說都遵循博弈論的基本原則。《學(xué)校課程管理指南》中明確規(guī)定：“學(xué)校要嚴格執(zhí)行上級頒發(fā)的基礎(chǔ)教育課程文件，確保國家課程計劃與課程標準的嚴肅性，杜絕隨意增減科目或課時、隨意提高難度或降低要求的現(xiàn)象”。但課程方案在實際執(zhí)行中卻仍然出現(xiàn)課程門類明顯偏多、規(guī)定課程開設(shè)不全、教學(xué)時間嚴重超標，最多比最少高出一半、語數(shù)英占絕對優(yōu)勢，初一英語高規(guī)定一倍、綜合實踐難以保證、校本課程內(nèi)容單一等具體問題。

課程政策對課程運行起著十分重要的規(guī)范、調(diào)節(jié)和約束作用，在很大程度上是達成課程目標、協(xié)調(diào)各種權(quán)力和利益關(guān)系，要求課程執(zhí)行共同體共同遵循的價值規(guī)范、行動準則與規(guī)程，有利于確立課程秩序，是課程發(fā)展的理性訴求。課程政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的表面化、虛假化和扭曲化的政策“異化”現(xiàn)象，造成課程政策執(zhí)行的低效、無效或失真。這些現(xiàn)象并不是孤立存在的，而是幾種現(xiàn)象相互交織、相互轉(zhuǎn)化的，是課程政策執(zhí)行過程中政策異化的“叢生現(xiàn)象”。

二、新課程政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體因素分析

課程政策作為一項社會公共政策，課程政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，影響課程執(zhí)行的因素是復(fù)雜多樣的。課程政策方案通過一定的程序取得合法地位以后，便進入具體執(zhí)行階段。本文建立在課程政策本身具有合理性和合法性地位的前提下，探討課程政策執(zhí)行過程中課程執(zhí)行主體因素，而對課程政策本身不予討論。課程政策執(zhí)行，就是在課程政策制定完成，即合法化過程之后，將政策規(guī)定的價值、目標、內(nèi)容變成現(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)政策理想而重新調(diào)整課程行為模式的現(xiàn)實動態(tài)過程。現(xiàn)實的課程實踐表明，某些政策付諸執(zhí)行之后，并不能取得相應(yīng)的政策效益。因為在政策執(zhí)行過程中會遇到各種各樣相關(guān)因素的干擾和影響。因此，研究影響課程政策有效執(zhí)行的因素，分析這些因素對政策執(zhí)行的影響方式和作用結(jié)果，有助于在實際的政策執(zhí)行過程中消解障礙性因素，保證政策得到有效執(zhí)行。

課程政策都是由一定的組織、機構(gòu)及其成員執(zhí)行的，執(zhí)行主體是課程政策執(zhí)行中的關(guān)鍵性因素。課程政策的制定主體和執(zhí)行主體往往具有不一致性，很大程度上不是完全同一的。課程政策的有效執(zhí)行首先建立在執(zhí)行主體對課程政策的認同上，在認知和理解基礎(chǔ)上形成的課程信念。課程政策執(zhí)行主體如果不能準確把握政策的內(nèi)涵與精神實質(zhì)，無法理解課程政策的目標、內(nèi)容、原則和界限，以及政策之間的相互關(guān)系，就會在政策傳遞和執(zhí)行過程中發(fā)生偏差與偏離，使課程政策難以達到預(yù)期的理想效果。對課程政策的認知和理解涉及課程執(zhí)行主體的課程素養(yǎng)問題，主要是課程執(zhí)行的相關(guān)知識、能力問題。課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行能力和水平，要掌握相應(yīng)的專業(yè)知識和具備一定的組織協(xié)調(diào)與管理能力。課程政策執(zhí)行主體的專業(yè)素質(zhì)決定了執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中對課程政策的解釋權(quán)，在一定程度上有能力和有權(quán)決定做什么和怎樣做，在課程政策預(yù)留的彈性空間內(nèi)發(fā)揮自己的專業(yè)自主權(quán)，避免在課程政策執(zhí)行過程中偏離課程目標，結(jié)合課程實施靈活地執(zhí)行政策，避免“失范”行為的發(fā)生，執(zhí)行主體的水平就顯得十分重要。在課程政策執(zhí)行的現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，一些執(zhí)行主體(越是實踐基礎(chǔ)，情況愈是嚴峻)，缺乏對課程政策本質(zhì)的理解，相關(guān)知識能力儲備不夠，水平低下，最終導(dǎo)致政策目標不能有效實現(xiàn)。這種政策執(zhí)行主體的“政治人”身份要求它作為國家課程意志的代表，要從課程發(fā)展的社會整體利益出發(fā)去理解和貫徹執(zhí)行課程政策。但是在課程政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體也會有自己特定的利益訴求。課程政筇在一定程度上就是課程價值、利益與資源的再分配。如果在課程政策執(zhí)行過程中會危及到執(zhí)行主體的既得利益，課程政策會遭受到他們或多或少、或名或暗的抵制和歪曲，預(yù)留的課程政策彈性空間就會成為他們謀求和保護自身利益提供方便的“庇護所”。當課程政策執(zhí)行中出現(xiàn)國家、地方和學(xué)校的利益同執(zhí)行主體的利益發(fā)生矛盾、沖突時，阻礙了課程政策的艱難執(zhí)行。執(zhí)行主體的這種“經(jīng)濟人”身份，促使其理性追求和實現(xiàn)自身利益的最大化，加大了課程政

策執(zhí)行的代價和風險。課程政策執(zhí)行主體問題是課程執(zhí)行過程中的首要障礙性因素。

三、優(yōu)化新課程政策執(zhí)行主體行為的策略

正確地實現(xiàn)課程政策的有效執(zhí)行，是課程運行過程中需要迫切解決的重要問題。對課程政策執(zhí)行的障礙性因素消解，其中關(guān)鍵性的策略就是課程政策執(zhí)行主體行為的優(yōu)化。課程政策執(zhí)行本質(zhì)上是由政策執(zhí)行主體的一系列相關(guān)行為構(gòu)成的一種復(fù)雜的活動過程。課程政策執(zhí)行主體行為，對課程政策的有效執(zhí)行影響非常大。課程政策的主體問題是解決課程政策的歸屬和制定問題，課程政策主體可以分為國家主體、社會主體以及個人主體。這是從課程政策制定主體的角度來探討課程政策主體問題的。我國課程政策執(zhí)行并不是單一的主體體制，由于決策主體的多元化，我國課程政策執(zhí)行主體的多元化發(fā)展就成為必然的選擇。優(yōu)化課程政策的執(zhí)行主體行為主要從以下幾方面進行：

(一)促進課程政策認知與認同

課程政策的有效執(zhí)行是以課程政策執(zhí)行主體對所推行政策的認同和接受為前提的，而課程政策執(zhí)行主體對課程政策的認同和接受又是以其對課程政策的準確認知為基礎(chǔ)的。在課程政策執(zhí)行過程中，課程政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策的首要環(huán)節(jié)就是對政策內(nèi)容的正確認知與認同。課程政策執(zhí)行主體只有對政策內(nèi)容和精神實質(zhì)有正確的認知與認同，才能更好地正確理解政策意圖，才能形成正確的政策態(tài)度，才可能會有符合政策目標的執(zhí)行行動。所以，課程政策認知與認同是政策執(zhí)行行為過程中最為關(guān)鍵的首要環(huán)節(jié)，影響課程政策的接受和有效執(zhí)行，有利于優(yōu)化課程政策執(zhí)行主體的課程行為。

(二)賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力

課程政策的有效推行與課程政策執(zhí)行主體的課程權(quán)力是密不可分的?！罢n程權(quán)力是根據(jù)一定目的來影響課程行為的能力，也是一種權(quán)威性力量，依靠這種力量可以在課程方面造成某種特定的結(jié)果。課程權(quán)力的分配問題是課程政策的關(guān)鍵所在?！苯逃叻ㄒ?guī)和課程政策是課程政策執(zhí)行主體獲得課程權(quán)力的合法性來源。比如中小學(xué)教師課程權(quán)力的合法性就是教育法律的授權(quán)與國家課程管理政策的調(diào)整。我國新一輪基礎(chǔ)教育課程改革，賦予課程政策執(zhí)行主體更多的課程權(quán)力，權(quán)力的賦予是課程政策“增能”的必要前提。在國家課程政策允許的范圍內(nèi)，執(zhí)行主體可以對課程進行研究、開發(fā)與實施，在課程推行過程中參與課程變革和課程活動的一切個人、組織與機構(gòu)都應(yīng)是課程權(quán)力的主體?！痘A(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》明確提出：“為保障和促進課程對不同地區(qū)、學(xué)校、學(xué)生的要求，實行國家、地方和學(xué)校三級課程管理?！备淖兞嗽袀鹘y(tǒng)的、單一的、自上而下的課程管理過于集中的模式，創(chuàng)建“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的課程管理制度，增強了課程對地方、學(xué)校與學(xué)生的適應(yīng)性。并規(guī)定國家、地方與學(xué)校擁有相應(yīng)的課程職責與權(quán)利，強調(diào)中央、地方與學(xué)校等擁有一定的課程權(quán)力，各司其職，并力求將各方面的力量凝聚起來形成課程執(zhí)行的有效合力，增強課程權(quán)力下放與分權(quán)背景下的課程執(zhí)行主體的課程參與意識與能力。課程政策執(zhí)行過程，既是一個連續(xù)不斷的互動過程，同時又是一個權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)過程。在課程政策執(zhí)行鏈條上，不同執(zhí)行主體的權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)是化解課程矛盾、解決課程問題的行動策略。賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力，權(quán)力的合理分配與作用發(fā)揮，是課程政策有力推進的重要前提。賦予課程執(zhí)行主體的課程權(quán)力是為了增強課程政策執(zhí)行主體執(zhí)行課程政策的能力，即“賦權(quán)增能”。

(三)增強課程政策執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力

增強課程政策執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力的前提是提升課程政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力，這是從課程管理走向課程領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。傳統(tǒng)的課程管理依靠自上而下的官僚體制監(jiān)控、監(jiān)管，采用管理中的技術(shù)因素，是一種層級制的管理模式。而課程領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)課程執(zhí)行主體的創(chuàng)造力，而是一種課程“引領(lǐng)”，強調(diào)主體的課程自主性、參與性與互動性。所以，提升課程領(lǐng)導(dǎo)力，是課程政策執(zhí)行的必備能力，包括對課程的科學(xué)規(guī)劃、管理、組織、決策與評價等方面的能力。課程政策執(zhí)行主體成為課程理念的傳播者和淺行者，實現(xiàn)課程理念的創(chuàng)新。課程政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力，不是基于傳統(tǒng)行政權(quán)力的制度性課程權(quán)威力量，而是整合各種課程力量形成的“合力”，是一種課程發(fā)展的專業(yè)性課程權(quán)威力量。課程執(zhí)行力就是指課程政策執(zhí)行主體(主要指教育行政部門、學(xué)校和教師)執(zhí)行課程政策的能力，是促使課程運行更加合理、有序、有效的課程發(fā)展能力。課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行能力很大程度決定著課程政策目標的有效達成，影響課程變革的范圍和程度。在課程政策執(zhí)行的過程中，有時會出現(xiàn)對課程政策抵制、阻撓和被動適應(yīng)的現(xiàn)象，很多情況下并不是政策執(zhí)行主體主觀的態(tài)度和愿望所導(dǎo)致的，也不是政策執(zhí)行主體自信心和意志力不強使然，而是政策執(zhí)行主體自身的素質(zhì)、能力的低下與不足而形成的“心有余而力不足”的局面。好的課程政策執(zhí)行需要人們的動機支撐，執(zhí)行主體的政策執(zhí)行能力更具有重要意義。我們應(yīng)該通過多種渠道和方式加強對政策執(zhí)行者的專業(yè)培訓(xùn)，提升其課程執(zhí)行力，使課程政策的執(zhí)行得到課程執(zhí)行者的專業(yè)素質(zhì)和能力的有力保障。因此，課程政策的有效執(zhí)行，提升政策執(zhí)行主體的課程領(lǐng)導(dǎo)力是核心，增強課程執(zhí)行主體的課程執(zhí)行力是關(guān)鍵。

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責任編輯習(xí)詠