李景治

（中國人民大學 國際關系學院 北京100872）

完善黨內民主制度是搞好干部隊伍建設的關鍵

李景治

（中國人民大學 國際關系學院 北京100872）

進一步完善黨內民主制度是搞好干部隊伍建設的基礎和關鍵。要通過改革重新完善黨內選舉制度和干部選拔制度。要加強黨內民主監(jiān)督，增強監(jiān)督合力。要完善民主決策機制，營造民主決策氛圍，提高民主決策能力。

黨內民主制度；黨內選舉制度；干部選拔制度

十七大以來，黨中央高度重視干部隊伍建設和干部制度改革。這項工作取得了很大的成就，也存在一些問題。其原因是多方面的，但關鍵是相關的民主制度不夠健全。因此，要推進干部制度改革，搞好干部隊伍建設、造就高素質干部隊伍，必須進一步完善黨內民主制度。

一

黨的各級各類干部主要通過兩種方式產生，一是各級黨代會選舉產生同級黨的委員會，而黨的各級委員會選舉產生常委、書記、副書記；二是各級黨委在民主推薦、組織考察的基礎上，任命黨的各級各類職能部門的干部。要搞好干部隊伍建設，這兩方面的工作都要加強。

第一，要進一步完善黨內選舉制度。候選人的提名，是民主選舉的第一步，也是選舉的關鍵性步驟。根據我們的傳統(tǒng)政治文化，一旦候選人正式提出，當選的概率還是非常高的。為了保證候選人選得準、選得好，體現公平、公正、公開的原則，應當“改進候選人提名方式”，[1]（P17）要有一個黨內廣泛推薦，即“海選”的過程，也允許符合條件的人毛遂自薦。這項工作已在全黨逐步推開。問題在于，候選人的廣泛推薦之后，如何確定候選人。對候選人的組織考察是不可或缺的，但要注意其真實性、科學性，不能走過場。在此基礎上，上級黨組織根據推薦和考察的結果，正式提出候選人。而廣大黨員意見比較集中的是，候選人正式提名工作公開透明不夠。有的地方和部門甚至有失公平、公正，黨員擁護的人選沒有被提名，而領導信賴群眾未必擁護的人選則被提名。難怪人們認為，群眾推薦是“虛”，領導決定才是“實”。久而久之，大家就對民主推薦、民主測評之類的事失去了興趣。如何改變這一狀況，以一種什么樣的方式、程序讓廣大黨員了解這一決策的過程，是值得研究和探索的。

我們不能盲目照搬海外競選的做法，但有必要“改進候選人介紹辦法”。[1]（P18）既可以通過公告、網絡以及其他媒體公布候選人的相關信息，又要創(chuàng)造條件使候選人和廣大黨員有機會互動，包括網上交流、專門的交流會等等。候選人應本著對組織及黨員負責的精神，如實回答選舉者提出的問題。改進候選人介紹方法，主要是為了使候選人能夠有充分的機會公平、公開地展示自身的優(yōu)勢，也為了使選舉者充分了解候選人的具體情況，以便胸有成竹地去投票，而不是盲目投票或隨大流投票。

要改進和規(guī)范選舉程序和投票方式，就要充分保證選舉人在自主、保密、不受任何干預的條件下進行投票，不能以任何方式引導選舉者進行投票。要嚴格實行差額選舉。盡管目前差額選舉的比例還比較小，但其威力巨大。無論如何，得不到多數黨員群眾支持的人是無法當選的。今后，應當穩(wěn)步有序地進一步擴大差額選舉的比例，使廣大黨員有更多的選擇權。要維護差額選舉的真實性、嚴肅性，堅決制止各種形式的“差配”現象。同時，也要堅決反對拉票、賄選、操縱選舉的違法違規(guī)行為。

黨內民主是直接民主和間接民主的有機結合。但從大的趨勢來看，應堅持解放思想、實事求是，通過改革創(chuàng)新，使間接民主和直接民主更好地結合起來，“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍?！盵1]（P18）只有如此，才能使干部從根本上樹立起正確的權力觀、政績觀，才能理順權力的授受關系，防止“社會公仆”變“主人”。

第二，要進一步改革創(chuàng)新黨內干部的選拔制度。黨的干部除了由各級代表大會選舉產生外，其余大部分都是由各級黨委任命的。各級職能部門的主要負責人，例如黨委組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部的部長、副部長以及局、處、科正副職干部，都不是選舉產生，而是組織任命的。一般的程序是同級黨委組織民主測評、推薦工作，上級黨委進行篩選，交由組織部門進行考察，最后由上級黨委任命。相對選舉來說，選拔過程中問題比較多。跑官要官、買官賣官的惡劣行為，不規(guī)范的操作程序，各種各樣的潛規(guī)則以及用人上的其他不正之風，也往往容易在這項工作中發(fā)生。要改變這一狀況，就需要進一步完善干部選拔中的民主制度。干部選拔工作的方式、程序，同干部的選舉有一定的差別，但其共同之處是都不能缺少黨員和基層組織的參與。黨員是黨的主體，在這項工作中，如何體現黨員的主體地位，如何發(fā)揮其作用，保證其合法權利，是必須引起高度關注的。選拔工作中某些環(huán)節(jié)的內容不宜全部公開，但這并不意味著干部選拔工作的全過程都不能公開。干部的選拔工作是全黨的大事，應當創(chuàng)造條件，吸收廣大黨員和基層組織參與進來。選拔離不開民主測評，但民主測評要注意保證其真實性、公正性，要改進民主測評的方式方法，避免簡單化，要讓參與者能夠講真話、講心里話，如實表達自己的意見。

“公推直選”是近年來黨內民主建設和干部隊伍建設的一個有益嘗試。這里所說的“選”不是黨內的黨代表和黨委會的正式選舉，而是干部選拔過程中群眾直接參與的一種形式?；鶎狱h組織領導班子成員候選人由黨員和群眾公開推薦，與上級黨組織推薦相結合的辦法產生。然后，由全體黨員進行投票，上級黨組織根據投票的情況任命相關的干部。近年來，“公推直選”逐步擴大到各級黨組織的職能部門，收到很好的效果，得到廣大黨員和基層黨組織的支持。今后，這種形式應當進一步制度化、經?；⒊绦蚧?。

黨的中高級干部如何選拔，對于加強黨的執(zhí)政地位，促進黨的健康發(fā)展至關重要。黨的中高級干部出問題影響更大，造成的損失和后果也更嚴重。因此，我們在改革創(chuàng)新基層干部選拔工作的同時，也要對中高級干部選拔的方式、方法進行新的探索，提高選拔過程中的民主化程度。要創(chuàng)建必要的平臺，開辟暢通的渠道，使同級黨代表大會有機會參與這項工作，盡管這些干部不是由同級代表大會選舉產生的，但代表大會對這類干部的選拔、任免應該享有必要的知情權、參與權和監(jiān)督權。同時，經選舉產生的干部，因工作需要進行調動，也要征詢同級代表大會、全委會的意見，盡量避免在其任期內頻繁調動。要維護選舉結果的嚴肅性和權威性，否則，選舉就失去了意義，選舉制就會變成任命制。

二

搞好干部隊伍建設，預防和懲治腐敗，必須加強民主監(jiān)督。近年來，監(jiān)督工作越來越受到全黨的重視，也取得了巨大的成就。打擊貪污腐敗的力度、各項措施的嚴厲程度，以及監(jiān)督機構的設置和人員編制，都是前所未有的。然而，干部隊伍建設，仍有不盡如人意之處。為什么干部的貪污腐敗現象還比較嚴重；為什么跑官要官、買官賣官等用人上的不正之風屢禁不止；為什么群眾不滿意的人照樣升官，乃至一些貪官一邊“貪”一邊“升”。這顯然與權力過分集中，民主制度不夠健全，黨員、黨代會、全委會的作用沒有得到充分發(fā)揮有關。從監(jiān)督的角度來看，一個重要的原因是，我們高度重視自上而下的監(jiān)督，而對自下而上的監(jiān)督重視不夠。與此相關的制度需要進一步完善，與此相關的方針政策、具體措施需要進一步加強。因此，要從以下幾個方面加強黨內民主監(jiān)督。

第一，切實保障廣大黨員的民主監(jiān)督權。黨員是黨的主體，黨章規(guī)定了黨員享有的各項民主權利，其中包括民主監(jiān)督的權利。但由于具體的制度安排和程序設計不健全，使黨員難以進行民主監(jiān)督。切實保障黨員民主監(jiān)督權利的前提，是要進一步落實黨員的知情權，不知情就無法進行民主監(jiān)督。而各種以權謀私、貪污腐敗的行為就是利用了廣大黨員和干部不知情，瞞天過海、恣意妄為而產生的。所以，要讓權利在陽光下運行。從一定意義上說，“陽光”就是廣大黨員和人民群眾。落實黨員的知情權，要有制度保障，其中之一便是黨務公開制度。在中央的統(tǒng)一部署下，各級黨委及其職能部門都相繼建立了新聞發(fā)言人制度和自己的網站，定期或不定期地公開通報相關的各種信息，回答黨員、人民群眾和媒體提出的各種問題，以便使黨員及時了解黨內的情況。中央對這項工作非常重視，2010年8月，中央政治局專門開會討論和部署，基層黨組織的黨務公開問題，并通過了《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》。在網絡時代，黨務公開是否需要黨內黨外有別，如果需要的話，如何做到這一點，這個問題值得研究。中國共產黨作為執(zhí)政黨，有些黨務是可以向全社會公開的，不分黨內黨外，但有些需要在黨內公開，使黨員能夠進一步了解相關的信息，更好地進行民主監(jiān)督。這不是黨員的特權，而是保障黨員民主權利、黨員履行應盡義務所必需的。

此外，要求干部公開財產的呼聲很高。迄今為止，相關部門并沒有對此作出正面回應。我們強化了干部財產的申報制度，這是一個進步，但它只是對上而不是對下，其申報的真實性，組織進行調查確認的結果如何，黨員卻不得而知。組織掌握的情況和黨員了解的情況之間有沒有出入，組織也難以確定。各級干部的財產狀況，能不能和如何在黨內或者向全社會公開，是一個值得研究的問題，國際上有先例，我們恐怕也難以回避。作為初步的嘗試，可以在一些基層黨組織和一定的地方黨組織范圍內，試行干部財產公開制度。如果情況還不錯，可以在總結經驗教訓的基礎上逐步推廣，即使結果不理想，也不會影響大局。

同時，要進一步拓寬渠道，創(chuàng)建新的平臺，建立健全具有可操作性的制度和程序，使黨員能夠進行民主監(jiān)督，關鍵是使黨員要有行使民主監(jiān)督權利的表達機制。傳統(tǒng)的方式，是黨員通過書面的或者口頭的方式向有關部門特別是各級紀委反映情況。問題嚴重的可能會“上訪”。這種傳統(tǒng)的方式依然可以利用，但要加以完善。相關部門在處理這類事情時，要轉變觀念，要從黨員對各級黨組織進行民主監(jiān)督的高度來認識和解決相關的問題，避免像過去那樣，簡單地把有關的問題和材料逐級向下轉；避免出現與責任相關的黨組織特別是與責任相關的干部直接處理問題，而出現打擊報復的現象。當前網絡技術迅猛發(fā)展，要創(chuàng)造條件，讓廣大黨員可以通過網絡直接進行舉報投訴。到2010年9月，中央組織及各省、市、自治區(qū)的大型舉報網站“12380”已全部聯網，從此，任何人只要撥打這個號碼，就可以舉報任何組織在用人上的問題。對于黨員的舉報、投訴，相關部門應盡快給以回復，以保護黨員的合法權益和參與黨內事務的積極性。

第二，進一步加強黨代會、全委會以及下級組織對上級組織的監(jiān)督功能。黨的各級全委會是由黨代會選舉產生的。常委會包括書記、副書記則由全委會選舉產生。常委會應該對全委會負責，而全委會應該對黨代會負責。黨代會和全委會有權監(jiān)督常委會的工作。而黨代會五年召開一次，實際上無法行使對全委會和常委會進行民主監(jiān)督。也就是說，常委會經過五年才向黨代會匯報一次工作，接受黨代會的監(jiān)督。而全委會不能正常召開，使常委會的工作也脫離了全委會的監(jiān)督。這樣常委會往往脫離了黨代會和全委會的民主監(jiān)督。這是決策失誤、以權謀私乃至貪污腐敗現象難以預防的一個重要因素。因此，應當進一步加強黨代會和全委會的監(jiān)督功能。

首先，要逐步實行黨代表的任期制。過去，兩次黨代會之間，黨代表幾乎沒有任何活動，難以行使民主監(jiān)督的權利。實行任期制，就是明確黨代表不僅通過參加黨代會參與黨的重大決策，而且在兩次黨代會之間，也能夠通過各種渠道行使職責和權利?！奥鋵嵑屯晟泣h代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯絡工作，保障代表充分行使各項權利，充分反映黨員意見和建議。 ”[1]（PP.17-18）

其次，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。常任制就是可以定期、不定期的召開代表大會，聽取全委會和常委會的工作匯報，討論決定重大問題、重大事項，監(jiān)督檢查全委會和常委會的工作。當然，實行代表大會常任制其相關機構如何設置，它與全委會的關系如何協調，黨代會多長時間或者在什么情況下召開，由誰來主持召開，都需要進行研究探索，做出必要的制度安排和明確規(guī)定。

再次，健全和規(guī)范黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督的制度。要充分發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用。要防止常委會代替全委會，全委會的決策和監(jiān)督職責被淡化和削弱的不正常現象。為此，中央明確要求，黨的地方組織的全委會至少每年應該召開兩次。

同時，要創(chuàng)造條件使下級組織對上級組織進行民主監(jiān)督?，F有的監(jiān)督制度重視上級對下級的監(jiān)督，而不夠重視下級對上級的民主監(jiān)督。實際上，在長期的工作中，下級組織對上級組織的情況非常了解。哪個干部好，哪個干部不好，哪個干部真正廉潔奉公，而哪個干部則比較喜歡 “貪”，下級組織即使不是一清二楚，至少也是有所了解。只要渠道暢通，措施合理可行，下級機關就可以對上級機關很好地發(fā)揮監(jiān)督功能，成為避免決策失誤和預防腐敗的重要環(huán)節(jié)。

第三，建立健全內外結合的監(jiān)督體系。中國共產黨是執(zhí)政黨，但其權力是人民給的，黨代表人民群眾掌握國家權力，為人民服務，其大部分活動包括重大決策、重要人事任免，都與廣大人民群眾和全社會息息相關。因此，執(zhí)政黨不僅要接受黨員的民主監(jiān)督，而且要接受全社會的民主監(jiān)督。為了充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，應當把這兩種監(jiān)督有機結合起來，“增強監(jiān)督合力”[1]（P37），建立健全強有力的監(jiān)督體系。

要進一步把專門機構監(jiān)督與黨員及人民群眾的監(jiān)督結合起來。專門機關要充分利用網絡等現代化的信息手段，開拓和疏通黨員及人民群眾進行監(jiān)督的渠道，認真處理黨員和人民群眾的監(jiān)督意見。要高度重視“網情”，以高度的責任感和問題意識，密切關注網上的動態(tài)，善于通過網絡了解相關的信息，及時采取相應的對策。

要發(fā)揮好輿論監(jiān)督的作用。一般來說，輿論包括新聞、廣播、電影、電視、報刊等傳媒的活動及其產生的效果，以及人民群眾通過各種方式表達的情感、意見及其產生的社會影響。這里講的輿論監(jiān)督，主要是指前者，即傳媒的監(jiān)督。傳媒不僅僅是黨的宣傳工具，也不僅僅是傳播信息和文化娛樂的平臺，而且是強有力的監(jiān)督手段，其監(jiān)督的渠道、方式和功效是其他監(jiān)督所無法代替的。鑒于這種情況，有的西方學者把輿論稱作“第四種權力”，稱新聞記者是“無冕之王”，任何政府機關、任何政治家沒有不對他們避讓三分的。過去，我們單純把傳媒當作宣傳工具，只注重傳媒的宣傳作用。改革開放以后，開始發(fā)揮傳媒的信息傳播和文化娛樂功能。近年來，正式肯定傳媒的民主監(jiān)督地位和功能。但要發(fā)揮好傳媒的監(jiān)督作用，還需要進一步轉變觀念，克服制度上和政治文化上的種種障礙，為發(fā)揮好傳媒的監(jiān)督作用，提供完善的制度保障，掃除各種障礙。其中，最重要的是要采取強有力的措施，保護傳媒工作者的安全和合法權益。當然，傳媒界也要潔身自好，嚴格自律，遵紀守法，養(yǎng)成良好的職業(yè)道德，真正使傳媒監(jiān)督工作，做到黨和群眾都放心滿意。

三

民主決策，不僅是正確決策的保證，而且是完善黨內民主制度、培育干部民主素質的重要環(huán)節(jié)。也就是說，建立健全民主決策機制，直接關系到干部隊伍建設。因此，有必要推進以下幾個方面工作的改革與創(chuàng)新。

第一，進一步完善民主決策機制。民主決策水平的高低是衡量各級領導班子，尤其是各級常委會好壞的一個重要標志，也是判斷一個領導干部民主素質高低、能力大小的一個尺度。因此，我們有必要從干部隊伍建設的角度，進一步完善黨內民主決策機制。要進一步完善常委會的議事規(guī)則和決策程序。這些規(guī)則和程序一旦確立，并被事實證明行之有效，就要始終不渝地堅持下去。不能借口工作的繁忙而違反，不能因領導人注意力的轉移而改變，不能因“一把手”的交替而廢棄。要用制度和機制管事、管人、管整個領導班子。

民主決策，離不開民主討論。討論應暢所欲言，各抒己見，提倡爭論。真理越辯越明，決策越爭越科學，要尊重和保護少數人的意見。不要搞一言堂，少數人說了算。決定應在充分討論的基礎上自然形成，少數服從多數，但也允許少數人持保留意見，不求每項決議都要全票通過。

對于重要的人事任免，因為直接或者間接涉及某些利益關系，領導班子的成員不是每個人都能做到公開發(fā)表意見、直接表達贊成或否定的態(tài)度。所以，要在充分討論的基礎上，通過無記名投票的方式決定。投票的結果，就是領導班子的最后決定，應如實向上級機關匯報，也有必要依照規(guī)定的程序向所屬的基層組織和廣大黨員通報。重大項目的立項，重大事件的決策，也應當實行票決制。

第二，努力營造民主決策的氛圍。民主決策不僅需要制度保證，而且需要良好的民主氛圍。僅有制度而缺少良好的氛圍，民主決策實際上很難順利進行。制度是人制定的，也是由人來遵守和執(zhí)行的，人不去遵守和執(zhí)行，有制度也會形同虛設，難以發(fā)揮應有的作用。營造民主決策的氛圍，“一把手”的態(tài)度和舉止行為起決定性的作用。如果“一把手”本人缺乏民主觀念，喜歡獨斷專行，常常置民主決策的規(guī)則和程序于不顧，而領導班子其他成員則隨聲附和，做好好先生。因此，要營造民主決策的氛圍，“一把手”必須牢固樹立民主決策的觀念，帶頭形成民主決策的工作作風，模范遵守民主決策的各項制度，嚴格按照民主決策的規(guī)則和程序辦事。

第三，不斷提高民主決策的素質與能力。相對一言堂、獨斷專行來說，民主決策對決策者們的要求更高。它需要“一把手”具有駕馭民主決策的能力，不斷提高民主決策水平，具有民主決策的寬廣胸懷。也需要領導班子其他成員積極配合，大膽發(fā)表不同意見，特別是同“一把手”意見不同的看法。但領導班子的成員也要樹立大局觀念，不能事事固執(zhí)己見。沒有人一貫正確，大家要學會在不違反黨的路線方針和各項基本制度、基本原則的前提下，相互尊重，相互理解、相互妥協，達成共識，形成決議。民主決策不等于無休止的相互扯皮，大家要以黨的事業(yè)為重，以本地區(qū)、本部門的發(fā)展與穩(wěn)定為重，以廣大黨員和人民群眾的關注和切身利益為重，提高決策效率。

民主決策既應當正確而全面地貫徹落實黨的路線和方針政策，也要正確而全面反映黨員意愿。盡量縮小民主決策與多數黨員意見之間的差距。堅決避免違背多數黨員意見進行決策。尤其是重要的人事任免，應該得到多數黨員的擁護。這就需要決策之前，廣泛聽取廣大基層組織和黨員的意見，進行真實可信的民主測評和民主推薦，防止受假信息、假民意的干擾。

[1]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[Z].北京：人民出版社，2009.

[責任編輯 繆開金]

Improve Inner-Party Democracy is the Key of Cadre System Construction

LI Jing-zhi
（Renmin University of China,Beijing 100872,China）

To further improve the inner-party democratic system is the key to do a good job of cadre system.Through reform of the electoral system and re-perfecting the Party cadre selection system.To strengthen the democratic supervision,and strengthen supervision efforts.To perfect the mechanism of democratic decision-making,democratic decision-making to create atmosphere,enhance democratic decision-making capacity.

inner-party democracy system;party electoral system;cadre selection system

D262

A

1674-0955（2010）05-0017-05

2010-07-13

本文是北京市哲學社會科學規(guī)劃項目“社會主義的歷史經驗與中國特色社會主義政治研究”（項目編號：09AbKD079）的階段性成果

李景治（1943-），男，北京人，中國人民大學國際關系學院原院長、教授，博士生導師。