王 蕾

(成都大學 醫(yī)護學院,四川 成都 610106)

從憲政平衡論的視角分析《欽定憲法大綱》

王 蕾

(成都大學 醫(yī)護學院,四川 成都 610106)

《欽定憲法大綱》的頒布,是清末政治博弈的結果,是行將滅亡的清政府在所謂“預備立憲”期間頒布的一個法律性文件,它反映了民主憲政的時代潮流,其所構建的憲法框架以及所體現(xiàn)的憲法精神,具有一定的時代意義。

《欽定憲法大綱》;憲政的平衡性;政治博弈;妥協(xié)

“憲政事實上是一種由憲法架構的平衡機制及其所達成的平衡狀態(tài),它是使各種憲政主體或憲政力量有序化、平衡存在的制度措施及其狀態(tài)。”[1]憲政的產(chǎn)生是社會分化的結果。成熟的憲政,是使利益集團、政治力量等各種對立要素達成某種程度均衡的制度機制。光緒三十四年八月初一,即1908年 8月 27日,清政府頒布了《欽定憲法大綱》——中國歷史上第一部憲法性文件。這部憲法性文件從頒布之日起就不斷遭到諸多批評和指責。筆者認為,《欽定憲法大綱》的頒布,正是行將滅亡的清政府各種利益集團為達成某種均衡機制而進行的政治博弈的結果,它在一定程度上反映了民主憲政的時代潮流。因為,“憲政的根本目標應是實現(xiàn)公民權利與國家權力的平衡。協(xié)調即平衡?！盵2]其核心理念是不斷在權利與權力、權力與權力、權利與義務之間實現(xiàn)平衡,使權利與權力、權力與權力、權利與義務協(xié)調發(fā)展。

一 《欽定憲法大綱》是清政府做出的妥協(xié)

《欽定憲法大綱》是清政府在迫不得已的情勢下,為能繼續(xù)維持其統(tǒng)治而采取的舉措?！稓J定憲法大綱》的產(chǎn)生體現(xiàn)了清末社會各方政治勢力的斗爭,是清政府在不同利益要求之間進行平衡而做出的妥協(xié)。

日俄戰(zhàn)爭以俄國的失敗而告終,這種結局給中國朝野帶來了很大的震動?！耙孕】舜?以亞挫歐,赫然違歷史之公例,非以立憲不立憲之義解釋之,殆為無因之果”[3],基于這種認識,立憲呼聲高漲。清政府意識到變法是唯一出路,由此萌發(fā)效法日本立憲的念頭。如果說甲午戰(zhàn)爭引發(fā)了戊戌變法運動,那么日俄戰(zhàn)爭的結果則是清政府立憲的催化劑。

20世紀初隨著中國近代化運動的深入,清朝統(tǒng)治階級內(nèi)部的政治派別分化日見明顯。一是以胡思敬、劉汝驥、升允等為代表的保守派,他們認為“祖宗之法不可變”,實行君主立憲是“限君權而速其禍”、“敗壞國家”[4],因此堅決反對中國在任何時候實行西方式的立憲政體。二是主張在中國實行君主立憲政體的親貴大臣,也稱為官僚立憲派,主要包括四種力量:以張之洞、袁世凱等為代表的地方督撫的實力派;以載澤、達壽、端方等為代表的出國考察大臣;以李盛鐸、孫寶琦為代表的駐外使節(jié);以趙炳麟、載灃為代表的希圖鞏固清廷統(tǒng)治的京官。他們或出于消弭革命、或出于富國強兵、或出于爭權奪利的目的,都奏請清廷實行君主立憲。

清廷入主中原以來,漢族地方督撫與清廷之間彼此猜忌,多次發(fā)生對抗行為,矛盾不斷加深并表面化,地方督撫在革命勢力迅速發(fā)展的情況下,向清廷施加壓力,要求實行立憲,以乘機奪取更大的權力。

在朝野立憲派的要求下,清廷派遣大臣巡游日本、歐洲等國,考察它們的憲政實況并學習立憲理論,以決定中國是否實行君主立憲政體?！巴ㄟ^這樣的渠道,他們將海外考察所得與其自身原有的政治利益和政治意志結合在一起,形成了傳統(tǒng)絕對主義色彩極為濃厚的君主立憲主義的意識形態(tài)?！盵5]他們歸國后“皆痛陳中國不立憲之害,及立憲后之利”[6],聲稱“保邦致治,非此末由”[7],其出發(fā)點主要在于延長和強化已經(jīng)瀕臨危機的清王朝的絕對支配權這一政治意圖和政治利益。

統(tǒng)治階級內(nèi)部各方政治勢力的立憲論爭,其力量此消彼長,由于形勢所趨、力量弱小,反對派最終被博弈出局,但也不是最終的輸家,畢竟保留下來的君主制也是其竭力維護的。

除了官僚立憲派的積極吁請,資產(chǎn)階級立憲派也大力宣傳和鼓吹君主立憲。資產(chǎn)階級立憲派或四處游說官僚立憲派中的實權人物,或編著相關立憲書籍到處散發(fā),或在報刊鼓吹立憲主張,從而傳播了西方的資產(chǎn)階級自由民主思想,啟蒙教育了國民,擴大了立憲主張的影響,為預備立憲的出臺提供了思想上的準備。

日俄戰(zhàn)爭結束,以孫中山領導的資產(chǎn)階級革命黨——中國革命同盟會在日本東京正式成立。資產(chǎn)階級革命黨在和立憲派的較量中,主張民主共和制,認為“順乎世界的潮流,非用民權不可”[8],為實現(xiàn)民權,就要推翻君主統(tǒng)治,建立民主共和國。資產(chǎn)階級革命黨一次又一次向滿清統(tǒng)治發(fā)起沖擊,對清政府生存構成直接威脅。嚴峻的革命形勢使清政府十分恐懼,資產(chǎn)階級革命派在客觀上加快了清政府的立憲進程。

正是由于以上原因,統(tǒng)治階級內(nèi)部出于政治統(tǒng)治自救的目的,最終確立了預備立憲的基本國策,國家從此進入了預備立憲時期,中國也由此啟動了制憲活動的進程。清末的預備立憲是發(fā)生在清政府、立憲派和革命派之間的政治互動過程,《欽定憲法大綱》的制定及其所確定的權力分配方式,是這三方博弈的結果。清政府、立憲派和革命派圍繞著國家核心政治制度的構建,在唇槍舌劍和刀光劍影的較量中,互爭雄長,其勢力的較量和消長最終決定了中國政治的新走向,而《欽定憲法大綱》無疑是政治新走向的前奏。

《欽定憲法大綱》為各方政治勢力初次分配政治權力建立了框架,該框架未必反映了清政府的真實意圖,與立憲派的要求也相去甚遠,更為革命派所不容,但在當時的歷史條件下,是清政府迫于形勢需要平衡各方利益同時又基于自身利益考慮而做出的無奈選擇。

二 從憲政平衡性的根本實現(xiàn)形式分析《欽定憲法大綱》

公民權利與國家權力的平衡是憲政平衡性的根本實現(xiàn)形式。它具體包括如下內(nèi)容:(1)權利與權力的平衡;(2)權力與權力的平衡;(3)權利與義務之間的平衡。

《欽定憲法大綱》有二十三條,分為兩部分,前半部分是正文“君上大權”,后半部分是“附臣民權利義務”。

(一)權力與權利的平衡

《欽定憲法大綱》限制了皇帝的權力,也確認了公民的一些基本權利。試圖實現(xiàn)權力和權利的一定程度的平衡。

“君上大權”部分概括地列舉了君上的權利、特權和權力?！熬洗髾唷贝_立了君主至高無上的法律地位,即“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國萬世一系,永永尊戴”和“君上神圣尊嚴,不可侵犯”,也正是這兩條在歷史上受到猛烈抨擊。但《欽定憲法大綱》也對君主以往漫無邊際的權力作了一些限制。首先,君主要受憲法的限制。這里的君權實質上已經(jīng)不是中國傳統(tǒng)意義上封建的君權了。在中國的封建社會中,作為正統(tǒng)的、支配的意識形態(tài)儒教學說中的“天子思想”強調“君權神(天)授”,作為天子的皇帝是奉“天”之“命”,代替“天”來治理民眾,從而擁有絕對的權威。君權一旦被憲法列舉并明確加以記載,就意味著君權由“神授”轉化為“人授”,君主的神圣不可侵犯性必然減縮。在《欽定憲法大綱》的前言中也有“上自朝廷,下自臣庶,均守欽定憲法,以期永遠率循,罔有逾越”的規(guī)定。其次君主在行使統(tǒng)治大權時要受到國家機關的制約?；实垭m然擁有頒行法律、召集及解散議院、設官制祿、黜陟百司、統(tǒng)率海陸軍、宣戰(zhàn)講和、訂立條約、宣告戒嚴、爵賞恩赦、總攬司法等各種大權,但也必須遵守憲法條文。

“附臣民權利義務”部分確認了公民的一些基本權利。盡管《欽定憲法大綱》給予人民的權利很少,并且作為附件的形式出現(xiàn),但它是中國歷史上第一次從法律上明文列舉了臣民的自由和權利?！稓J定憲法大綱》的權利條款,共計六條,涉及了公民最重要的自由與權利。第二條是臣民的基本權利,“臣民于法律范圍以內(nèi),所有言論、著作、出版、結社等事準其自由”。這在中國具有極大的意義,尤其是結社自由。儒家講“君子不黨”,作為君子秉公無私的一項道德原則要求,法家則從根本上禁止任何人結成任何形式的社團。第四條“臣民可以請法官審判其所呈訴之案件”和第五條“臣民專受法律所定之審制衙門之審制”,明確地賦予民眾以訴訟權和確定了司法獨立原則,并且法官是無權拒絕訴訟的。這一權利看起來似乎是理所當然的,但在當時對中國民眾卻是第一次。第六條財產(chǎn)權條款,“臣民之財產(chǎn)及居住無故不加侵擾”以保障私有財產(chǎn),近似地反映了“私人財產(chǎn)神圣不可侵犯”這一資產(chǎn)階級憲法的核心內(nèi)容。

《欽定憲法大綱》對臣民權利的規(guī)定很狹窄,臣民的自由權利微不足道并缺乏有效保障。君權和民權并沒有實現(xiàn)真正的平衡。

(二)權力與權力的平衡

在“君上大權”中,從表面上看,這些條文都在規(guī)定君上的大權,實際上每一條都只把皇帝視為針對該領域的諸權力中的一個,除此之外還有其他機構或人員。

條文所規(guī)范的正是皇權與其他機構或人員之間的關系。這些條款把權力無限的專制君主變成了權力有限的立憲君主,皇帝在行使統(tǒng)治權力時還要受到議院、內(nèi)閣和司法機關的制約。比如第三條關于“欽定頒行法律及發(fā)交議案之權。凡法律雖經(jīng)議院議決,而未奉詔命批準頒布者,不能見諸施行?！被实巯碛袣J定頒布法律幾發(fā)交議案之權,未奉詔命批準頒布者,不能見諸施行。但皇帝批準的前提卻是,法律已由議院議決。這里規(guī)定立法主體是“議院議決”,皇帝的權力是“批準頒發(fā)”,兩者權限分明;再如第十條總攬司法權規(guī)定:“委任審判衙門,遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改?！边@里規(guī)定司法權的主體是“審判衙門”,而非皇帝;又如第十一條發(fā)布命令規(guī)定:“惟已定法律,非交議院協(xié)贊奏經(jīng)欽定時,不以命令更改廢止?！被实蹮o權“廢止”議院通過的法律,實際上這是對“朕即法律”專制皇權的否定。

以權力制約權力是實現(xiàn)權力與權力平衡的主導方式。在現(xiàn)代憲政國家中,實現(xiàn)以權力制約權力一般采取以下兩種方式:第一是實行橫向分權。最典型的是美國憲法所確認的三權分立與制衡機制。第二,是實行縱向分權。最典型的是聯(lián)邦制。所謂分權制衡,就是指把國家的立法權、行政權、司法權分別交給三個法律地位相互平行、互不隸屬、互相獨立的國家機關分別執(zhí)行,在此基礎上,三個不同的國家機關都可運用由本方行使的有關權力對其他兩方行使權力的活動做出某種制約,互相牽制,形成以權力制約權力的格局,從而實現(xiàn)權力之間的平衡。

(三)權利和義務的平衡

權利與義務是緊密相連的。

權利的存在以義務的同時存在為前提。“憲政制度下權利和義務之間的平衡大體上通過以下方式實現(xiàn):第一,法律設定權利的同時創(chuàng)設相應的義務,使義務具有法定性,同時使權利與義務具有同構性,在規(guī)范的層面上禁止只享有權利不承擔義務或者只承擔義務不享有權利現(xiàn)象的存在。第二,確立真正意義上的公民身份,實現(xiàn)權利、義務的普遍化。在一般的意義上,除了前述對特殊群體賦予特權進行特別保護外,法律應以普遍的、不特定的、可辨認的個體作為主體來配置權利、義務,使權利、義務具有普遍的價值。這是在全社會范圍內(nèi)權利義務主體之間實現(xiàn)的宏觀平衡。第三,通過制定公正、有效的程序追究違背法定義務的法律責任,使相應權利得到補償?！盵9]

在“君上大權”中,只強調君主的權力而未提及其義務?！案匠济駲嗬x務”部分則在最后三條明確規(guī)定了臣民的義務:“臣民按照法律所定,有納稅、當兵之義務?！薄俺济瘳F(xiàn)完之賦稅,非經(jīng)新定法律更改,悉仍照舊輸納?！薄俺济裼凶袷貒曳芍x務?！边@些條文使義務具有了法定性,但所提及的義務既狹窄又不甚具體,其中關于稅收就占了兩條。因此,還談不上權利與義務的平衡。

從《欽定憲法大綱》的內(nèi)容看,基本上是 1889年日本明治憲法的翻版?！熬袘椃ǖ捻n大元教授通過比較日本明治憲法和《欽定憲法大綱》的文本,指出二者相同的條文占34.8%,相似的條文占 56.5%,不同的部分占 8.7%,相同和相似的加在一起,達 91.3%?！盵10]清政府在當時眾多的立憲國家中選擇《日本帝國憲法》作為藍本,以日本的二元制君主立憲制度作為“仿行憲政”的模式,究其原因最為重要的是“日本立憲所采用的君權主義色彩濃厚的二元制君主立憲制度,與英國式的國王臨朝而不理政,政權歸于資產(chǎn)階級控制的議會的虛君制君主立憲制度比較,顯然更適合清政府力圖消弭革命和拉攏資產(chǎn)階級立憲派的政治要求?！盵11]與日本憲法所賦予天皇的權力相比,清朝皇帝的權力有過之而無不及,反映出清廷當局唯恐失去權力根基的恐懼,在這方面遠超過日本明治憲法。盡管憲法在中國的引入從一開始就與富國強兵、救亡圖存聯(lián)系在一起,但中國傳統(tǒng)法文化和西方法文化的碰撞和融合、各方政治勢力的博弈,形成的《欽定憲法大綱》獨特內(nèi)容,無論從當時的時代潮流、政治環(huán)境,還是內(nèi)容的字面文本來看,都表明:清政府已經(jīng)意識到必須通過立憲來平衡各方利益集團的勢力和平息民憤,但又不甘于因此削弱傳統(tǒng)的封建專制權力,才造就了近百年來這一頗受爭議的《欽定憲法大綱》。

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[6]轉引:卞修全 .近代中國憲法文本的歷史解讀[M].知識產(chǎn)權出版社 .2006年版第 12-13頁 .

[7]轉引:卞修全 .近代中國憲法文本的歷史解讀[M].知識產(chǎn)權出版社 .2006年版第 12-13頁 .

[8]張劍 .《欽定憲法大綱》與清末政治博弈 [OL].出處:中國法律文化網(wǎng) .

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1004-342(2010)01-11-03

2009-07-13

王蕾(1971-),女,成都大學醫(yī)護學院講師。