葛聲波

(四川教育學(xué)院,四川成都 610041)

企業(yè)登記是指依企業(yè)法和企業(yè)登記管理法規(guī)有關(guān)規(guī)定,當(dāng)事人將應(yīng)登記事項(xiàng)向工商機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),工商機(jī)關(guān)審核合于規(guī)定便予以登記注冊(cè),使所申請(qǐng)事項(xiàng)發(fā)生一定效力的活動(dòng)。我國(guó)企業(yè)登記制度很不完善,學(xué)界對(duì)此已有較為廣泛的討論。不過(guò),不論是企業(yè)登記的性質(zhì)還是完善的具體措施,學(xué)界還沒(méi)有形成一個(gè)廣為認(rèn)同的意見(jiàn)。在我們看來(lái),雖然企業(yè)登記制度的完善必定與我國(guó)法律體制有關(guān),但是對(duì)于企業(yè)登記制度的理性認(rèn)識(shí)則不應(yīng)局限于此,而相關(guān)的法律技術(shù)與經(jīng)濟(jì)規(guī)律也至關(guān)重要。法律制度的完備性,是同我們對(duì)法律技術(shù)、經(jīng)濟(jì)要求、社會(huì)體制的精準(zhǔn)把握與合理運(yùn)用呈現(xiàn)正相關(guān)系的,企業(yè)登記制度也不例外。

一、企業(yè)登記制度定性爭(zhēng)論的迷思

(一)公法,還是私法?

自羅馬法以來(lái),法律在理論上有公法與私法之分。那么,企業(yè)登記制度,到底是公法還是私法呢?對(duì)該問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí),關(guān)涉到企業(yè)登記制度的合理建構(gòu)與商事活動(dòng)的順利進(jìn)行。然而,學(xué)界對(duì)此意見(jiàn)并不統(tǒng)一。

企業(yè)登記是經(jīng)過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)的,由國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的一種行為。企業(yè)登記的目的在于確立企業(yè)行為的合法,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)商事主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的準(zhǔn)入控制,是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段。所以,很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)企業(yè)登記的公法性質(zhì)[1]。

不過(guò),理論上也不乏對(duì)企業(yè)登記制度的公法性有保留意見(jiàn)的看法。有學(xué)者認(rèn)為,企業(yè)登記機(jī)關(guān)雖以國(guó)家機(jī)關(guān)的形式出現(xiàn),但其在商業(yè)登記過(guò)程中的行為與其他典型的行政行為有很大區(qū)別。企業(yè)登記實(shí)質(zhì)是私法性質(zhì)的商事主體制度的一個(gè)組成部分。登記的確與資格取得有關(guān),但是就法律發(fā)展與實(shí)際看,登記與其說(shuō)是權(quán)利取得的程序,不如說(shuō)是一種義務(wù)。所以,登記行為的某種公法特征不能夠改變其私法的性質(zhì)[2]。還有學(xué)者則直接把企業(yè)設(shè)立登記制度定性為私法,“與其將設(shè)立登記視為一種行政權(quán)的運(yùn)作,勿寧視為一種民事法律行為——民事許可”[3]。的確,企業(yè)登記需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān),但是可以看做一種需要官署受領(lǐng)的意思表示[4]。

那么,企業(yè)登記到底屬于什么性質(zhì)?這需要考察私法與公法劃分的基本理論。雖然公法與私法之區(qū)分已經(jīng)為世人所公認(rèn),但是區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。若作不完全歸納,主要包括以下觀點(diǎn): 1.以法律所保護(hù)的利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)的利益說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為,保護(hù)公共利益的為公法,保護(hù)私人利益的為私法。此說(shuō)為烏爾比安所倡,“規(guī)定羅馬國(guó)之事者為公法;規(guī)定私人利益者為私法”[5]。2.以法律關(guān)系的主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)的主體說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為,調(diào)整有國(guó)家機(jī)關(guān)參與的關(guān)系的法律為公法,調(diào)整私人間關(guān)系的法律為私法。3.以法律關(guān)系性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為調(diào)整隸屬關(guān)系的為公法,調(diào)整平等權(quán)利關(guān)系的為私法。

上面這些標(biāo)準(zhǔn)可以為我們區(qū)分私法與公法提供一個(gè)比較抽象的限度。在資本主義之前的公、私法之間很少有什么交叉和沖突。然而資本主義的出現(xiàn)打破了這種均衡,公、私法開(kāi)始重新排列組合,并出現(xiàn)了復(fù)雜的交叉重疊現(xiàn)象[6]。在“私法公法化”、“公法私法化”后,這些抽象的標(biāo)準(zhǔn)難以給某個(gè)法律制度給出一個(gè)明晰的答案。企業(yè)登記的性質(zhì)到底為何,的確難以得到一個(gè)劃一的結(jié)論。我國(guó)的企業(yè)登記制度是工商行政管理機(jī)關(guān)的一種重要職能,通過(guò)企業(yè)登記來(lái)貫徹市場(chǎng)準(zhǔn)入政策也歷來(lái)是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。就此而言,企業(yè)登記確實(shí)是一種公法行為。但是,如果從制度產(chǎn)生的根源看,企業(yè)登記并不是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策之后產(chǎn)生的;從比較法角度考察,企業(yè)登記并不一定要由國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行,除行政機(jī)關(guān)、法院外,也有商會(huì)等民間組織進(jìn)行企業(yè)登記的立法例;從立法發(fā)展看,企業(yè)登記與企業(yè)人格的取得之間的必然聯(lián)系已經(jīng)松動(dòng)。也就是說(shuō),登記目的可能已經(jīng)不再是資格的賦予了。就此而言,企業(yè)登記制度具有明顯的私法性質(zhì)。

也就是說(shuō),從不同角度考察,企業(yè)登記制度具有不同的性質(zhì)。不過(guò),在不同的定性理念下,制度建構(gòu)與制度解釋的結(jié)果會(huì)不同。認(rèn)識(shí)到公法與私法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的不同作用,有利于區(qū)分市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的法律規(guī)范及其作用,有利于擴(kuò)展對(duì)法律調(diào)整方式的認(rèn)識(shí),對(duì)于我們?cè)鰪?qiáng)立法和執(zhí)法的科學(xué)性具有積極的意義[7]。性質(zhì)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,在一個(gè)非理性的觀念之下來(lái)考慮制度與制度適用的情況是難免的。因此,正確認(rèn)識(shí)其性質(zhì),是企業(yè)登記制度理性化的前提。上面三種學(xué)說(shuō)都有缺陷,無(wú)法說(shuō)明現(xiàn)代法制的復(fù)雜現(xiàn)象。于是,有理論試圖立足于法制精神這個(gè)更加抽象的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分。不同法律制度的精神是不一樣的,有的側(cè)重于“個(gè)體范圍”,有的側(cè)重于“團(tuán)體范圍”,前者就是私法,后者就是公法[8]。在我們看來(lái),法律制度的精神,已經(jīng)關(guān)涉到制度的功能了。從功能考慮,有很多強(qiáng)制性規(guī)則的制度,并不一定就屬于公法的范疇[9]。如何認(rèn)識(shí)企業(yè)登記制度,無(wú)法簡(jiǎn)單地從一個(gè)非“公”即“私”的簡(jiǎn)單區(qū)分中得到滿(mǎn)意答案。這將是我們下面將要討論的問(wèn)題。

(二)行政許可,還是其他?

對(duì)于企業(yè)登記制度,行政法理論有比較深入的探討。不過(guò),對(duì)于企業(yè)登記的行政法屬性,行政法理論也有不同意見(jiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為,企業(yè)登記是一種特殊的行政許可。與抵押登記等不需要審批的登記不同,企業(yè)登記是一種需要由國(guó)家機(jī)關(guān)審批的登記,本質(zhì)上屬于行政許可的一種,是行政審批制度的一個(gè)重要組成部分[10]。但是企業(yè)登記中的審批,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)。企業(yè)登記是一種羈束性行政行為。

不過(guò),有理論認(rèn)為,企業(yè)登記與行政許可有本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二條,行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。行政許可的前提是普遍的限制與禁止,許可過(guò)程的實(shí)質(zhì)是國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)條件而決定是否給予該特權(quán)或者是否恢復(fù)其自由。在現(xiàn)代法制條件下,雖然國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象比較突出,但是放松管制的思潮興起,企業(yè)設(shè)立受到的限制越來(lái)越少,甚至商業(yè)活動(dòng)的從事也并不一定要事先經(jīng)過(guò)登記。也就是說(shuō),企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利能力得到了普遍承認(rèn);相反,行政許可之中存在的普遍限制已經(jīng)越來(lái)越少。只要申請(qǐng)人的條件符合要求,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何自由裁量的權(quán)力。一旦有申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)的行為實(shí)質(zhì)就是確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)行為的效力就在于認(rèn)可企業(yè)的資格。因此,企業(yè)登記是一種行政確認(rèn)行為,是行政許可法中所界定的資格認(rèn)可[11]。突出登記的認(rèn)可性質(zhì),可以最大限度地排除國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)立活動(dòng)的干預(yù),最大限度地保證當(dāng)事人設(shè)立企業(yè)以從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自由。

雖然把企業(yè)登記定性為行政確認(rèn)符合私法自治的基本理念,也符合國(guó)家管制的基本發(fā)展趨勢(shì),但是國(guó)家機(jī)關(guān)在登記過(guò)程中要規(guī)定一定條件,并且都或多或少地具有一定實(shí)質(zhì)審查權(quán)力。即使是企業(yè)設(shè)立的準(zhǔn)則主義立法例下,實(shí)質(zhì)審查權(quán)也是存在的。所以,把企業(yè)登記定性為行政確認(rèn)有失偏頗。企業(yè)登記又與純粹的房屋登記不同,后者根本不會(huì)讓行政機(jī)關(guān)有任何的實(shí)質(zhì)判斷的權(quán)力。正因?yàn)槿绱?有學(xué)者又把行政許可與行政確認(rèn)相區(qū)別[12]。

由此觀之,要在行政法的框架中來(lái)考察企業(yè)登記制度的性質(zhì),也難以得到一個(gè)清晰的結(jié)論。

二、企業(yè)登記的功能定位

在我國(guó),企業(yè)登記是行政機(jī)關(guān)的重要活動(dòng)。但是,一味強(qiáng)調(diào)它的公法性,無(wú)疑將過(guò)分強(qiáng)調(diào)登記機(jī)關(guān)的管理職權(quán),這將最終損害整個(gè)商業(yè)活動(dòng)的順利進(jìn)行。不過(guò),要充分論證企業(yè)登記制度的私法屬性,又不是一件易事。由于已經(jīng)頒布實(shí)施的《行政許可法》事實(shí)上要規(guī)范工商機(jī)關(guān)的登記行為,所以在企業(yè)登記上區(qū)分行政確認(rèn)與行政許可已經(jīng)沒(méi)有多大實(shí)際意義。我們將試圖對(duì)企業(yè)登記制度進(jìn)行功能分析,以試圖擺脫性質(zhì)分析的理論迷思。

(一)企業(yè)登記制度的產(chǎn)生基礎(chǔ)

在古羅馬時(shí)期,法律就規(guī)定商店必須懸掛招牌以公示營(yíng)業(yè)狀態(tài)?，F(xiàn)代企業(yè)登記制度則源于中世紀(jì)商人行會(huì)的自律性行規(guī)。當(dāng)時(shí),要取得商事主體資格,除了其身份要取得商人行會(huì)的事實(shí)承認(rèn)外,還必須把商人的名稱(chēng)、營(yíng)業(yè)牌照、商業(yè)使用人以及學(xué)徒等事項(xiàng)記載于行會(huì)成員簿冊(cè)中?，F(xiàn)代商業(yè)登記制度只不過(guò)由國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)替代行會(huì)罷了。從歷史考察,企業(yè)登記制度其實(shí)有兩個(gè)要求,即把內(nèi)部事實(shí)公示于外、滿(mǎn)足獲得承認(rèn)的條件,也就是企業(yè)設(shè)立的公示主義與準(zhǔn)則主義;在古羅馬時(shí)期,公告于外的行為由商人自己完成,而后來(lái)則由公共機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。

本來(lái),企業(yè)設(shè)立是社會(huì)成員自己的事務(wù),公共機(jī)構(gòu)為什么要參與呢?首先,這可以從企業(yè)設(shè)立的外部性去考察。企業(yè)雖然是市場(chǎng)的一種有效替代,但是企業(yè)本身也會(huì)產(chǎn)生一些外部負(fù)效應(yīng)。這些外部負(fù)效應(yīng)行為,于微觀方面會(huì)嚴(yán)重影響債權(quán)人的利益;于宏觀方面又會(huì)危及整個(gè)企業(yè)制度以及企業(yè)制度使用者的利益。于是,社會(huì)便“選擇”公共機(jī)構(gòu)來(lái)干預(yù)社會(huì)成員自己的行為。其次,可從交易成本的角度進(jìn)行分析。交易是有成本的,如何有效降低成本不僅成為一種客觀要求,也成為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。債權(quán)人與企業(yè)進(jìn)行交易需要成本,包括搜尋交易對(duì)象的成本、獲得交易對(duì)象有關(guān)信息的成本、為確定交易對(duì)象信息度分析信息的成本。由公共機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)企業(yè)登記,可以有效地降低這些成本,因?yàn)樗褜と菀琢?、有關(guān)信息已經(jīng)公開(kāi)、國(guó)家已經(jīng)確定了設(shè)立企業(yè)的一個(gè)最低信用標(biāo)準(zhǔn)。

(二)企業(yè)登記制度的多重功能

有效保護(hù)債權(quán)人的利益,是企業(yè)登記的原初目的?？疾斓怯浿贫鹊睦娌⒈容^各國(guó)登記制度之現(xiàn)狀,在登記制度中用來(lái)保護(hù)債權(quán)人利益的方式主要有信息公開(kāi)與限制企業(yè)設(shè)立這兩種手段。因此,企業(yè)登記的功能也主要表現(xiàn)為:

1.信息公示功能

企業(yè)登記的基本作用不僅在于通過(guò)法律程序創(chuàng)制或確定經(jīng)營(yíng)性主體,而且在于確認(rèn)登記事項(xiàng)的效力,向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)營(yíng)性主體的信用、能力和責(zé)任。企業(yè)登記便于社會(huì)公眾了解企業(yè)主體的信息和資料,維護(hù)交易安全。通過(guò)登記公示企業(yè)主體的經(jīng)營(yíng)身份、經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)營(yíng)能力,確立經(jīng)營(yíng)信譽(yù),可以為商事活動(dòng)的參加人提供交易相對(duì)人的準(zhǔn)確信息,使其明智地選擇和決定自己的交易行為,進(jìn)而保護(hù)交易相對(duì)人和社會(huì)公眾的利益。當(dāng)然,企業(yè)登記制度也有助于企業(yè)本身進(jìn)行信用昭示,企業(yè)可以通過(guò)交易獲得信譽(yù),提高自己的知名度。這也是“純化”市場(chǎng)、維護(hù)交易秩序的一種重要手段。

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制功能

除公開(kāi)信息外,通過(guò)規(guī)定企業(yè)設(shè)立條件也是保護(hù)交易安全的一種重要手段。由于市場(chǎng)主體的某些行為可能會(huì)產(chǎn)生危害他人的后果,從而危及正常的社會(huì)發(fā)展秩序,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),解決這樣的問(wèn)題可以采用預(yù)防性管制,即通過(guò)預(yù)設(shè)條件來(lái)消除這些活動(dòng)可能產(chǎn)生的危害[13]。立法者規(guī)定企業(yè)設(shè)立條件的意圖也就在于,只要能夠滿(mǎn)足這些基本要求,交易安全就能夠得到最低限度的維護(hù)。所以不能夠滿(mǎn)足這些條件的企業(yè)將不能夠取得合法的資格,企業(yè)登記就構(gòu)成了市場(chǎng)進(jìn)入的門(mén)檻。市場(chǎng)準(zhǔn)入控制體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主動(dòng)的、預(yù)防性管制。正因?yàn)槿绱?大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于登記申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)審查權(quán)力;也正是如此,登記制度具有了行政許可的某種性質(zhì)。因?yàn)?預(yù)防性管制的基本方式是行政許可,“防止危險(xiǎn)是行政許可最主要、最基本的功能”[14]。

一般而言,企業(yè)登記制度還僅僅是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的一般性控制。因?yàn)檫@些條件是針對(duì)所有企業(yè),而登記機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)審查權(quán)力也少運(yùn)用。不過(guò),登記機(jī)關(guān)可以把實(shí)質(zhì)審查作為抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的政策工具;如果把企業(yè)主體資格登記與營(yíng)業(yè)登記相統(tǒng)一,那么企業(yè)登記制度則具有了市場(chǎng)特殊準(zhǔn)入的功能。

(三)企業(yè)登記制度的功能演化

就歷史考察,企業(yè)登記制度的功能有一個(gè)不斷演化的過(guò)程。最初,企業(yè)登記僅僅被賦予了信息公示功能。古羅馬的登記制度由商人自己完成,法律就規(guī)定商店必須懸掛招牌以公示營(yíng)業(yè)狀態(tài)。到了中世紀(jì),除信息功能外,企業(yè)登記制度成為一道“門(mén)檻”,已經(jīng)被賦予了市場(chǎng)進(jìn)入的控制功能。在商習(xí)慣法時(shí)代,行會(huì)控制了企業(yè)登記,而行業(yè)行規(guī)成為登記的基本準(zhǔn)則。在進(jìn)行登記之前,企業(yè)必須事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入該行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)已經(jīng)得到行會(huì)的接納與承認(rèn),登記的目的在于在程序上確認(rèn)。開(kāi)創(chuàng)現(xiàn)代企業(yè)登記制度的《德國(guó)商法典》對(duì)注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等商人資格與能力的取得條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,這些條件實(shí)質(zhì)就是市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。

國(guó)家規(guī)定企業(yè)設(shè)立條件的意圖在于事先規(guī)定能夠?qū)鶛?quán)人進(jìn)行最低限度保護(hù)的條件。但是,一廂情愿的成分可能比較多。因?yàn)閷?duì)債權(quán)人進(jìn)行保護(hù)的最有效手段是債權(quán)人在交易以前對(duì)企業(yè)的信用進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估,而這些靜止性的條件可能僅僅是進(jìn)行信用評(píng)估的要素,而不是信用本身。雖然我們不會(huì)簡(jiǎn)單否認(rèn)準(zhǔn)入條件的作用,但是也應(yīng)當(dāng)注意,這些措施能否產(chǎn)生實(shí)際效果,需要經(jīng)過(guò)社會(huì)信用程度的考驗(yàn),單純由國(guó)家強(qiáng)制貫徹的意義不大。況且,這些措施還會(huì)有損害效率的不利影響。任何制度都關(guān)涉價(jià)值選擇,企業(yè)登記制度也不例外。設(shè)置企業(yè)登記審查制度的首要目的是維護(hù)交易的安全和秩序,保護(hù)債權(quán)人。不過(guò),“與秩序、正義和自由一樣,效率也是一個(gè)社會(huì)最重要的美德”[15]。所以,企業(yè)登記審查制度的設(shè)計(jì)和完善也必須將效率作為一項(xiàng)基本的價(jià)值目標(biāo)?！鞍踩c效率乃是企業(yè)登記審查制度的兩項(xiàng)基本的價(jià)值支柱?！盵16]企業(yè)設(shè)立條件的限制、企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍的限制,不僅使得設(shè)立企業(yè)的自由受到嚴(yán)重限制,而且也增加企業(yè)設(shè)立的成本,增加有關(guān)機(jī)關(guān)的審查成本。且隨著社會(huì)向信息社會(huì)、公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變,政府角色基本定位于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和為社會(huì)提供公共服務(wù),對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接監(jiān)管和干預(yù)日益減弱,同樣其對(duì)企業(yè)的管理手段也由直接管理變?yōu)殚g接管理,即主要利用企業(yè)信息和信用的開(kāi)放工程,交由市場(chǎng)去評(píng)價(jià)去約束企業(yè)行為。具體至商事登記制度,其目的便也隨之由政府管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)楣酒髽I(yè)信息,為市場(chǎng)評(píng)價(jià)和選擇提供依據(jù)。所以現(xiàn)代各國(guó)無(wú)不放松對(duì)企業(yè)設(shè)立的限制條件。債權(quán)人避免交易風(fēng)險(xiǎn)的最好的方法是自我保護(hù),在與對(duì)方打交道時(shí)必須先調(diào)查其資信情況,所以他們?cè)絹?lái)越依賴(lài)于對(duì)方的信用信息,企業(yè)登記公告在一定程度上能夠使這些要求的滿(mǎn)足更加容易。所以各國(guó)都注重建立企業(yè)信息發(fā)布系統(tǒng)。其實(shí),有關(guān)企業(yè)設(shè)立從特許主義到核準(zhǔn)主義再到準(zhǔn)則主義的演變[17],也正體現(xiàn)了企業(yè)登記制度的功能演變。

可以認(rèn)為,企業(yè)登記制度經(jīng)歷了功能回歸的演化。

三、我國(guó)企業(yè)登記制度的完善

(一)我國(guó)企業(yè)登記制度的弊端

就實(shí)際操作與政策看,我國(guó)企業(yè)登記制度的性質(zhì)是一種門(mén)檻管理制度。不得自由設(shè)置企業(yè),乃是基本原則。企業(yè)登記注冊(cè)必須滿(mǎn)足法律設(shè)置的諸多限制,包括注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、專(zhuān)職人員等。或許立法者的主觀意圖很良好,制度實(shí)施的實(shí)際效果卻差強(qiáng)人意。由于門(mén)檻高,企業(yè)設(shè)立者不得不提交虛假證明文件以獲得欺騙注冊(cè),而法律對(duì)于該違法行為的低限度懲罰又誘使他們作假;登記機(jī)關(guān)的博弈均衡選擇策略當(dāng)然是駁回經(jīng)營(yíng)者的登記申請(qǐng)。這樣,企業(yè)登記制度就體現(xiàn)出一種低效率的博弈均衡[18]。當(dāng)然,在現(xiàn)實(shí)操作中,登記機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的情況不是特別多,高門(mén)檻規(guī)定實(shí)質(zhì)被大量的虛假登記所淹沒(méi),登記制度演變成為慫恿違法行為的工具;公司登記機(jī)關(guān)有可能借實(shí)質(zhì)審查的名義,實(shí)施不正當(dāng)行政干預(yù),最終損害行政權(quán)威。

筆者認(rèn)為,造成上述結(jié)果的根源在于對(duì)企業(yè)登記制度功能定位的偏差。在我國(guó),現(xiàn)行企業(yè)登記制度的功能主要定位于市場(chǎng)準(zhǔn)入控制。與此相對(duì)應(yīng)的是,企業(yè)登記制度最主要也是最原初的信息公示功能反而居次了。有關(guān)企業(yè)登記信息應(yīng)當(dāng)方便社會(huì)查詢(xún),但是有關(guān)企業(yè)信息的收集并不完全,全國(guó)性的查詢(xún)系統(tǒng)也沒(méi)有建立。登記機(jī)關(guān)沒(méi)有樹(shù)立為社會(huì)進(jìn)行信息服務(wù)的意識(shí),而企業(yè)的相對(duì)方也沒(méi)有養(yǎng)成充分利用相關(guān)信息的習(xí)慣。的確,交易安全的保護(hù)、債權(quán)人利益的保護(hù)是企業(yè)登記制度的根本目的,但是保護(hù)手段的選擇卻并不唯一。如前所敘述,既可以選擇方便交易相對(duì)方對(duì)相關(guān)信息的獲得,也可以選擇進(jìn)行準(zhǔn)入控制,強(qiáng)制規(guī)定設(shè)立門(mén)檻而限制信用度低的企業(yè)進(jìn)入。不過(guò),我們?cè)谶M(jìn)行任何制度選擇時(shí)都應(yīng)當(dāng)對(duì)兩個(gè)方面保持一定理性:一是制度本身實(shí)現(xiàn)立法意圖的實(shí)踐效應(yīng),一是該選擇本身的負(fù)效應(yīng)。在企業(yè)登記制度上,立法者缺乏考慮的恰恰正是這些。為了使市場(chǎng)準(zhǔn)入控制能夠得到很好的實(shí)施,法律必須強(qiáng)制登記機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,并且對(duì)進(jìn)行虛假登記行為以及有關(guān)機(jī)關(guān)工作人員的違法登記行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。但是,有關(guān)登記制度的責(zé)任事實(shí)上卻很輕,不足以制止違法行為。同時(shí),要求規(guī)定登記機(jī)關(guān)對(duì)每一項(xiàng)登記申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查也不可能。因?yàn)榈怯洐C(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)的人力、物力來(lái)負(fù)擔(dān)如此重任,實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任壓力也使得登記機(jī)關(guān)在此望而卻步。根據(jù)行政法基本原理,實(shí)質(zhì)審查意味著相關(guān)第三人有起訴行政機(jī)關(guān)以要求賠償因?yàn)檫`法行政行為給自己造成損失的權(quán)利。況且,即使行政機(jī)關(guān)能夠在企業(yè)設(shè)立時(shí)進(jìn)行過(guò)濾,但這些靜止的條件滿(mǎn)足也難以保證企業(yè)的動(dòng)態(tài)信用符合立法者的期望。所以,企業(yè)登記制度不僅不能夠?qū)崿F(xiàn)立法意圖,反而還有至少以下幾方面的嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng):高門(mén)檻限制了企業(yè)設(shè)立自由,不利于社會(huì)交易效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn);登記機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)際意義不大的活動(dòng) ,實(shí)際是行政資源的浪費(fèi)、國(guó)家管理活動(dòng)效率的損失;誘導(dǎo)虛假登記以及虛假證明等違法行為大量出現(xiàn),造成對(duì)法制尊嚴(yán)的危害;給有關(guān)機(jī)關(guān)工作人員制造腐敗機(jī)會(huì)。

事實(shí)上,由于把企業(yè)主體資格取得與營(yíng)業(yè)資格的取得合二為一,我國(guó)的企業(yè)登記制度還成為國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的特殊控制工具。在企業(yè)設(shè)立章程中規(guī)定經(jīng)營(yíng)范圍,不是設(shè)立者的自愿選擇,而是法律的強(qiáng)制規(guī)定,企業(yè)設(shè)立不是以設(shè)立證書(shū)為證明依據(jù),而是以營(yíng)業(yè)執(zhí)照為基本依托。營(yíng)業(yè)執(zhí)照制度產(chǎn)生于改革開(kāi)放之初,當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)行業(yè)進(jìn)行普遍的限制,所以登記前置審批的項(xiàng)目相當(dāng)多。一般而言,企業(yè)要從事某項(xiàng)業(yè)務(wù),必須在成立前取得相關(guān)許可,從而使企業(yè)在成立時(shí)同時(shí)取得從事某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利能力,營(yíng)業(yè)執(zhí)照就成為執(zhí)行特殊準(zhǔn)入制度的基本法律工具。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本體制,加入W TO后市場(chǎng)開(kāi)放程度也將越來(lái)越高,特殊準(zhǔn)入限制反倒成為例外。如果說(shuō)設(shè)立企業(yè)、從事某種經(jīng)營(yíng)還是一種特權(quán)[19],把企業(yè)登記制度作為營(yíng)業(yè)準(zhǔn)入控制的做法實(shí)質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然產(chǎn)物;而在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天,這已經(jīng)成為詬病。

(二)完善我國(guó)企業(yè)登記制度的基本思路

功能定位的偏差,反映了立法者對(duì)企業(yè)登記制度有關(guān)法律技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及社會(huì)體制方面理論把握的缺乏。從功能角度考察,企業(yè)登記制度應(yīng)當(dāng)如何界定,一目了然。制度設(shè)立是為了一定社會(huì)目的的,而社會(huì)目的之確定并不是隨意的,它必須反映客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律;制度規(guī)則的具體選擇,則必須考慮規(guī)則的操作性,對(duì)社會(huì)體制的適應(yīng)性。所以,完善我國(guó)企業(yè)登記制度的基本思路在于:在考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律與社會(huì)需求的基礎(chǔ)上,正確定位其功能;然后選擇適宜的規(guī)則。

在功能方面,企業(yè)登記制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出功能回歸的基本發(fā)展趨勢(shì)。登記制度的主要功能應(yīng)當(dāng)是信息發(fā)布,并且應(yīng)當(dāng)保證第三者獲得相關(guān)信息。為了使其恢復(fù)到本來(lái)面目,應(yīng)當(dāng)把登記界定為一種工商機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)的行為。當(dāng)然,由于我國(guó)還處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,社會(huì)整體信用程度不高,國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成一種制度慣性,對(duì)企業(yè)設(shè)立施加一定門(mén)檻還是必要的。但是,不應(yīng)當(dāng)把國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)作為企業(yè)登記制度的主要功能。

在立法上,應(yīng)當(dāng)放寬企業(yè)設(shè)立的限制。首先,適當(dāng)放寬資本條件,包括降低注冊(cè)資本數(shù)量要求、擴(kuò)大投資種類(lèi)。其次,在減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)審批事項(xiàng)的同時(shí),把主體資格的設(shè)立登記與營(yíng)業(yè)資格的取得相分離。法律不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定經(jīng)營(yíng)范圍的登記要求,交由設(shè)立者自由選擇登記;企業(yè)一旦登記成立,就具有從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一般權(quán)利能力;徹底拋棄超過(guò)經(jīng)營(yíng)范圍就無(wú)效的“越權(quán)無(wú)效”規(guī)則。最后,應(yīng)當(dāng)加重對(duì)虛假登記行為、登記官員瀆職行為的法律責(zé)任查處力度[20]。

在登記制度實(shí)施上,可以繼續(xù)規(guī)定企業(yè)由專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)完成,但是應(yīng)當(dāng)改變職權(quán)行使的基本理念與操作。企業(yè)登記,不應(yīng)當(dāng)是管理權(quán)力的運(yùn)用,而是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)活動(dòng)。登記機(jī)關(guān)雖然有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查之權(quán)力,但是一般不運(yùn)用該權(quán)力[22],工作的重心應(yīng)當(dāng)是建立完善的信息收集、公布、分析統(tǒng)計(jì)以及服務(wù)系統(tǒng),并且加強(qiáng)事后監(jiān)管。

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