胡改蓉

國(guó)有公司董事會(huì)獨(dú)立性之保障

胡改蓉*

在我國(guó)，要保證國(guó)有公司董事會(huì)獨(dú)立，就必須厘清董事會(huì)與國(guó)資委、黨委會(huì)以及經(jīng)理層的關(guān)系。具體而言，國(guó)資委應(yīng)將本屬于董事會(huì)之權(quán)力歸還于董事會(huì)，同時(shí)恢復(fù)監(jiān)管者本色，增強(qiáng)對(duì)國(guó)有公司董事會(huì)履職狀況的監(jiān)督;黨委會(huì)應(yīng)在尊重公司治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)全面性功能向政治性功能的轉(zhuǎn)換;為防止經(jīng)理層對(duì)董事會(huì)的“反控制”，同時(shí)遏制國(guó)有公司的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，應(yīng)重塑經(jīng)理層的輔助執(zhí)行機(jī)構(gòu)定位，強(qiáng)化其對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的理念。

國(guó)有公司 董事會(huì) 國(guó)資委 黨委會(huì) 經(jīng)理層

全美公司董事協(xié)會(huì)藍(lán)帶委員會(huì)在其正式報(bào)告《董事的職業(yè)化和專業(yè)素質(zhì)》中指出，一種職業(yè)的董事會(huì)文化應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立為基調(diào)?！?〕該委員會(huì)認(rèn)為有八個(gè)要素為實(shí)現(xiàn)董事和董事會(huì)獨(dú)立性和高效率以及營(yíng)造一種有助于董事們擔(dān)當(dāng)其角色和履行其職責(zé)的董事會(huì)職業(yè)文化奠定了基礎(chǔ)。而這八個(gè)要素中有六個(gè)事關(guān)董事會(huì)的獨(dú)立性機(jī)制建設(shè)。參見(jiàn)梁能主編:《公司治理結(jié)構(gòu):中國(guó)的實(shí)踐與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第205-210頁(yè)。美國(guó)著名的機(jī)構(gòu)投資者——加利福尼亞公務(wù)員退休基金(CalPERS)在其起草的《公司治理核心原則與指引》中也提出，董事會(huì)的獨(dú)立性是責(zé)任性的基石。〔2〕CalPERS’Corporation Governance Core Principles＆ Guidelines，April 13，1998，轉(zhuǎn)引自李建偉:《公司制度、公司治理與公司管理——法律在公司管理中的地位與作用》，人民法院出版社2005年版，第169頁(yè)。可見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)董事會(huì)的獨(dú)立是董事會(huì)制度建設(shè)中極為重要的內(nèi)容。

對(duì)國(guó)有公司而言，董事會(huì)的獨(dú)立更為關(guān)鍵。由于國(guó)有公司的特殊性，董事會(huì)在行使權(quán)力時(shí)，往往容易受到各方權(quán)力的掣肘。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《OECD國(guó)有企業(yè)治理指引》注釋中所述:董事會(huì)的地位和責(zé)任常常受到兩方面的侵蝕，一是所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)，二是經(jīng)理層。一方面，他們可能被太多地卷入戰(zhàn)略性問(wèn)題所帶來(lái)的困惑;另一方面，他們面臨著監(jiān)控管理層的困難。

事實(shí)上，在我國(guó)的國(guó)企改革中，上述問(wèn)題同樣存在。此外，受政治體制影響，在我國(guó)，國(guó)有公司董事會(huì)還處處面臨著黨委會(huì)的不當(dāng)干預(yù)。為確保董事會(huì)的獨(dú)立，就必須從制度層面厘清董事會(huì)與國(guó)資委、黨委會(huì)以及經(jīng)理層的關(guān)系。

一、國(guó)資委與董事會(huì)——授權(quán)關(guān)系向監(jiān)管關(guān)系的轉(zhuǎn)變

從目前我國(guó)國(guó)有公司董事會(huì)的處境來(lái)看，最大的“威脅”來(lái)自于國(guó)資委。這種“威脅”有的源自法律制度的支持，有的源自實(shí)踐中國(guó)資委的“自我賦權(quán)”。前者典型地體現(xiàn)在《公司法》第67條、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條和第14條以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第13條的規(guī)定;〔3〕《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！钡?4條規(guī)定:“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)損失?！薄镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第13條規(guī)定:“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是:(一)依照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律、法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益;……”。而后者則以國(guó)資委為央企公開(kāi)選聘高管為經(jīng)典注解。

國(guó)有公司的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)在立法和實(shí)踐中之所以都被賦予國(guó)資委，主要源于國(guó)資委被視為了國(guó)有公司的出資人(實(shí)際應(yīng)是出資人代表，真正的出資人是“全民”)?；谶@種出資人身份，其“理所當(dāng)然”地把持著公司人、財(cái)、事等眾多事項(xiàng)的決策權(quán)，也正因?yàn)樵撋矸?，?guó)資委與董事會(huì)之間形成了委托授權(quán)關(guān)系，在國(guó)資委的授權(quán)下，董事會(huì)管理著公司事務(wù)。同時(shí)，由于國(guó)資委本身的強(qiáng)勢(shì)，本應(yīng)屬于董事會(huì)的諸多權(quán)力被國(guó)資委這一所謂的“出資人”所“蠶食”。為此，要厘清國(guó)有資產(chǎn)管理體制中國(guó)資委與董事會(huì)的關(guān)系，確保董事會(huì)的獨(dú)立性，進(jìn)而保障董事會(huì)職權(quán)的獨(dú)立行使，就必須從國(guó)有公司的出資人身份說(shuō)起。

(一)國(guó)資委:“干凈出資人”定位的迷失

加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的建設(shè)是現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)要求?！敖F(xiàn)代企業(yè)制度就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離與制衡，實(shí)質(zhì)就是要建立國(guó)家所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的新型產(chǎn)權(quán)制度。”〔4〕李連仲主編:《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第32頁(yè)。在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)之前，國(guó)資委既是出資人，又是監(jiān)管人，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，這不僅在理論上講不通，而且也為實(shí)踐帶來(lái)了困惑，因此，需要對(duì)這兩種職能進(jìn)行分離。當(dāng)前較為流行的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)當(dāng)將自己塑造為“干凈的出資人”。〔5〕參見(jiàn)李曙光:《〈國(guó)資法〉定位本質(zhì)是政府定位》，資料來(lái)源:http://www1.21cbh.com/HTML/2008-6-27/HTML-VV9GPO55×38M.html，訪問(wèn)日期為2010年9月15日。在立法上，該觀點(diǎn)也為《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所認(rèn)可?！?〕《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》雖在第4條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院和地方人民政府依法分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，但在隨后的具體制度設(shè)計(jì)中，基本上又將國(guó)資委等機(jī)構(gòu)作為出資人代表對(duì)待，并將其明確定位為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。然而，將國(guó)資委定位為“干凈的出資人”是否妥當(dāng)，筆者對(duì)此持懷疑態(tài)度。

其一，就國(guó)有資產(chǎn)的“二級(jí)經(jīng)營(yíng)模式”(即“政府-市場(chǎng)主體”)而言，國(guó)資委作為身處市場(chǎng)的企業(yè)出資人代表缺乏商業(yè)管理能力。由于出資人從事的是資本運(yùn)營(yíng)，往往需要由市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)從事，因而，國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)商業(yè)培訓(xùn)或擁有商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)?guó)有企業(yè)的營(yíng)銷、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)和其他商業(yè)計(jì)劃與成果進(jìn)行綜合評(píng)估?！?〕參見(jiàn)世界銀行政策分析報(bào)告:《改革國(guó)有資產(chǎn)管理:從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)》，資料來(lái)源:http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/s/200303/20030300078467.html，訪問(wèn)日期為2008年4月10日。而在現(xiàn)有體制下，國(guó)資委工作人員多為黨政機(jī)關(guān)人員，他們普遍缺乏運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本所必須的能力?；诼窂揭蕾?，他們很可能會(huì)選擇早已駕輕就熟的行政監(jiān)管方式(主要體現(xiàn)為行政審批)來(lái)履行出資人職責(zé)。這樣一來(lái)，政企分開(kāi)又易化為“泡影”?；蛟S國(guó)資委會(huì)設(shè)想將自己定位為中國(guó)的淡馬錫，但實(shí)際上，其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員的選任、管理以及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力均與淡馬錫公司有顯著差別。

其二，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的“三級(jí)經(jīng)營(yíng)模式”(即“政府-控股公司-市場(chǎng)主體”)而言，國(guó)資委的出資人代表身份會(huì)嚴(yán)重影響到處于“中間層”的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的獨(dú)立性?！?〕這里的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式指的是三級(jí)經(jīng)營(yíng)模式，即政府通過(guò)授權(quán)將國(guó)有資產(chǎn)交予國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，然后由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司將國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式交由下級(jí)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與被投資企業(yè)之間不再是行政性委托代理關(guān)系，而是典型的商事關(guān)系。從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定來(lái)看，國(guó)資委雖然對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)，但仍然掌握著公司的諸多事項(xiàng)決定權(quán)，牢牢控制著國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，進(jìn)而還可以通過(guò)它去控制“所出資企業(yè)”。作為被授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司雖然表面上獲得了“授權(quán)”，成為名義上的“所出資企業(yè)”的出資人，實(shí)則難以真正享有出資人的權(quán)利，而是要受制于國(guó)資委的意志。這種“隔離層”設(shè)計(jì)，不過(guò)是在政府與市場(chǎng)主體間構(gòu)建了一塊“玻璃墻”。在缺乏獨(dú)立地位的情況下，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司無(wú)法真正按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，也難以切實(shí)履行對(duì)下級(jí)企業(yè)的出資人權(quán)能，國(guó)資委仍然可以實(shí)際控制處于市場(chǎng)的企業(yè)，精心設(shè)計(jì)的“三級(jí)經(jīng)營(yíng)模式”又會(huì)回到“二級(jí)經(jīng)營(yíng)模式”的軌道。

(二)國(guó)資委角色的重新審視:監(jiān)管者身份的回歸

既然國(guó)資委不適宜作為出資人代表，那么，它在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制中的作用就應(yīng)被重新界定。從應(yīng)然層面來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)?yè)?dān)任，國(guó)資委應(yīng)專司對(duì)國(guó)有公司的監(jiān)管職能。如果將其定位為出資人代表，國(guó)資監(jiān)管就會(huì)出現(xiàn)真空。鑒于其自身也缺乏經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)所需之能力，因而，使國(guó)資委的監(jiān)管功能理性回歸，維護(hù)一個(gè)完整而健全的國(guó)資管理體制是理性之舉?！?〕參見(jiàn)顧功耘:《國(guó)有資產(chǎn)立法的宗旨及基本制度選擇》，載《法學(xué)》2008年第6期。

在恢復(fù)國(guó)資委監(jiān)管者角色后，國(guó)有公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)就應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待:對(duì)涉及公司生存發(fā)展的“根本性”事項(xiàng)，如制定或修改公司章程、增加或減少注冊(cè)資本、分立或合并、解散或申請(qǐng)破產(chǎn)等，應(yīng)由出資人代表——政府予以決策，其余事項(xiàng)的決策權(quán)則應(yīng)由董事會(huì)行使。對(duì)于董事會(huì)的合法決議，一經(jīng)做出，即使政府亦不得隨意干預(yù)或否決，以保障董事會(huì)之獨(dú)立。

對(duì)董事會(huì)的日常運(yùn)作和會(huì)議決議，國(guó)資委雖然同樣不得干預(yù)，但是由于其擔(dān)負(fù)著監(jiān)管國(guó)資運(yùn)營(yíng)的職能，因而有權(quán)對(duì)董事會(huì)行為以及決議的合法性予以監(jiān)管。這種監(jiān)管主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面。(1)檢查國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事會(huì)對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章的執(zhí)行情況。(2)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事會(huì)的運(yùn)作，通過(guò)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)董事個(gè)人行為和董事會(huì)的績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，進(jìn)而給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲。(3)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事會(huì)所做出的資金投資計(jì)劃和投資方向。這一監(jiān)督應(yīng)當(dāng)因國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所處領(lǐng)域不同進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，原則上，國(guó)資委不應(yīng)介入具體的投資計(jì)劃制訂過(guò)程，這也是政企分開(kāi)的內(nèi)在要求。但是，為保證政府的知情權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)將自己的年度投資計(jì)劃向國(guó)資委及時(shí)備案。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，由于其特殊功能所在，資金使用通常有著預(yù)定方向，例如通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或優(yōu)化、投資重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域等。此時(shí)，資金雖然由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行具體運(yùn)作，但對(duì)于資本投向和投資計(jì)劃，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司無(wú)權(quán)變更，國(guó)資委有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。(4)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事的自我交易事項(xiàng)，防止非法的資產(chǎn)處分，保障國(guó)有資產(chǎn)安全。

在“三級(jí)經(jīng)營(yíng)模式”這一較為理想的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制中，國(guó)資委對(duì)國(guó)有公司董事會(huì)的監(jiān)管原則上主要存在于國(guó)資委與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司之間，在國(guó)資委與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所投資的子公司之間通常不存在直接的監(jiān)管關(guān)系。對(duì)于后者，主要由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司基于自己的股權(quán)對(duì)所投資子公司的董事會(huì)及董事個(gè)人的履職情況進(jìn)行監(jiān)管。但是，如下兩種情形可為例外:(1)為防止國(guó)有資產(chǎn)“下沉”造成的流失可能，國(guó)資委有權(quán)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所投資的重要子公司的董事的薪酬、關(guān)聯(lián)交易等事項(xiàng)進(jìn)行檢查;(2)對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所投資的重要子公司董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)決策，國(guó)資委有權(quán)進(jìn)行必要監(jiān)督。這種監(jiān)督的目的主要在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和維護(hù)社會(huì)公益。此時(shí)，社會(huì)公益與企業(yè)私益的平衡與協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。以社會(huì)公益為主要目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)事業(yè)，采取民營(yíng)化的市場(chǎng)方式運(yùn)作后，政府并非就徹底撒手不管了。此時(shí)的政府僅僅是從前臺(tái)走向幕后，從該類事務(wù)的直接經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。正如德國(guó)聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣:“這一切都不意味著國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過(guò)國(guó)家監(jiān)督機(jī)制，特別是國(guó)家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障?！薄?0〕［德］魯佩特·朔爾茨:《法治國(guó)家和行政法:連續(xù)性和活力》，“法制國(guó)家現(xiàn)代化:德國(guó)國(guó)家行政管理經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的前瞻”研討會(huì)交流論文，2003年3月27-28日，轉(zhuǎn)引自楊海坤、章志遠(yuǎn):《中國(guó)行政法原論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第421頁(yè)。的確，盡管用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)低效的不足是有效舉措，但期盼通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完全取代所有的政府管理則有失妥當(dāng)。因?yàn)樵擃惼髽I(yè)的主要目的并非僅僅定位為營(yíng)利，而是以社會(huì)公益為其主要導(dǎo)向。為防止市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)后，市場(chǎng)主體片面追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化而損害社會(huì)公益或者妨礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)，政府就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)然，這種監(jiān)管必須“適度”。對(duì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)公益的事項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管，但對(duì)僅涉及企業(yè)私益的決策政府則不應(yīng)介入?？傮w而言，這種監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)資產(chǎn)投資方向的監(jiān)管、對(duì)持續(xù)提供服務(wù)的監(jiān)管以及對(duì)服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管。

二、黨委會(huì)與董事會(huì)——“政治核心”與“經(jīng)營(yíng)決策中心”的分野

在西方國(guó)家，公司治理作為一種成熟的企業(yè)制度安排，始終沒(méi)有將政治組織引入到企業(yè)內(nèi)部管理體系。但在我國(guó)，公司的發(fā)展路徑卻與“政治”有著不解之緣，國(guó)有公司尤其如此?！豆痉ā返?9條規(guī)定:“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第29條要求:“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。”并且在第32條規(guī)定:“國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作?！薄豆痉ā泛汀吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》這種剛性約束，使得黨組織合法地存在于企業(yè)組織架構(gòu)中。但由于企業(yè)黨組織的規(guī)模大小和級(jí)別差異，它又不完全是企業(yè)內(nèi)部的一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，而是存在于企業(yè)之中并受外部黨組織領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)組織。

在各類企業(yè)中，黨組織與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系尤為緊密。這是因?yàn)椤拔覈?guó)的政企合一，是以政治體制上的黨政合一，進(jìn)而黨、政、企三位一體為政治體制條件的。在西方，國(guó)有制企業(yè)作為國(guó)家資產(chǎn)，但不屬于哪一個(gè)政黨，因而企業(yè)中不存在黨組織，更不存在黨的領(lǐng)導(dǎo)，……在我國(guó)則不然”。〔11〕劉偉:《經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度解釋》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2000年版，第232、233頁(yè)。目前，突出的問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)要實(shí)行公司制改革，要以基本的公司治理原則為其運(yùn)作機(jī)理，可是，國(guó)際上成熟的公司治理理論并不依賴于政治組織的存在而存在，在我國(guó)的國(guó)企處處強(qiáng)調(diào)其政治屬性的情形下，“企業(yè)黨組織和公司治理作為兩種不同的制度安排共存于一個(gè)企業(yè)中，必然存在運(yùn)行方式的制度沖突”?！?2〕蔣鐵柱、沈桂龍:《企業(yè)黨建與公司治理的融合》，載《社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。這種制度沖突集中的體現(xiàn)就在于黨委會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系。

盡管目前的主流觀點(diǎn)以“政治核心”作為黨委會(huì)在企業(yè)中的定位。但實(shí)踐中，國(guó)有公司的政治領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)卻常常相互關(guān)聯(lián)，在一定程度上，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)還要服務(wù)于政治領(lǐng)導(dǎo)之目的。尤其是2002年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》和2005年中共中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)黨建工作的意見(jiàn)》明確了“黨組織參與企業(yè)重大問(wèn)題決策”的思想，使得黨委會(huì)與董事會(huì)的決策權(quán)時(shí)刻面臨著潛在的沖突。依據(jù)上述規(guī)定，黨委會(huì)政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方法或者說(shuō)基本手段之一就是經(jīng)營(yíng)決策權(quán)的掌握。而問(wèn)題恰恰出在這里，“黨組織參與企業(yè)重大問(wèn)題決策許多情況下是基于政治目標(biāo)，而忽視了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，最終會(huì)影響和制約企業(yè)發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”?！?3〕劉銀國(guó):《國(guó)有企業(yè)公司治理研究》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2008年版，第125頁(yè)。

為此，積極協(xié)調(diào)國(guó)有公司黨委會(huì)與董事會(huì)的關(guān)系，促使黨組織在企業(yè)中的功能定位由全面性功能向政治性功能轉(zhuǎn)化，進(jìn)而使企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式由政治性管理向經(jīng)濟(jì)性管理演進(jìn)，〔14〕經(jīng)濟(jì)體制改革前，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理是一種帶有極強(qiáng)的政治性色彩的管理，有學(xué)者分析認(rèn)為，這是因?yàn)椤爱?dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的主要矛盾是工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾，因而管理工作中具有經(jīng)營(yíng)管理與政治性職能管理的雙重性。尤其是以政治性職能居于重要地位，且常常為決策的出發(fā)點(diǎn)”。參見(jiàn)王文杰:《國(guó)有企業(yè)公司化改制之法律分析》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第244頁(yè)。但是，經(jīng)濟(jì)體制改革后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變革，企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”本性的回歸，以效率為主要目標(biāo)的生產(chǎn)管理職能成為企業(yè)管理的主要內(nèi)容，國(guó)有企業(yè)“政治人”的色彩不斷淡化。極為必要。首先，黨委會(huì)有權(quán)協(xié)助公司治理機(jī)制的完善，對(duì)公司重大改革、重要項(xiàng)目投資、大額資金調(diào)度等開(kāi)展效能檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理中的問(wèn)題，向公司董事會(huì)提出完善規(guī)章制度的建議，對(duì)此，黨委會(huì)有信息獲取權(quán)，相關(guān)部門(mén)有配合義務(wù)。其二，嚴(yán)格黨委會(huì)與董事會(huì)的“事權(quán)劃分”，黨委會(huì)并非公司的權(quán)力機(jī)關(guān)，不能作為公司的一個(gè)經(jīng)營(yíng)管理組織，對(duì)于董事會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，董事會(huì)經(jīng)過(guò)研究一旦做出決策，黨組織沒(méi)有否決董事會(huì)決策的權(quán)力。這一點(diǎn)極為重要，否則董事會(huì)的職權(quán)會(huì)遭到黨委會(huì)“侵犯”，“政企分開(kāi)”又會(huì)面臨落空的危險(xiǎn)。其三，對(duì)“雙向進(jìn)入、交叉任職”的模式應(yīng)針對(duì)國(guó)有公司所處領(lǐng)域不同而區(qū)別對(duì)待?！?5〕國(guó)務(wù)院國(guó)資委《國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》第20項(xiàng)對(duì)交叉任職予以了明確規(guī)定，即建立董事會(huì)的同時(shí)，要加強(qiáng)黨的建設(shè)。公司黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)入董事會(huì);非外部董事中的黨員可依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨委(黨組);黨委(黨組)書(shū)記和董事長(zhǎng)可由一人擔(dān)任。目前，“雙向進(jìn)入、交叉任職”被證明是協(xié)調(diào)黨委會(huì)和董事會(huì)關(guān)系的有效方式，它既能在公司董事會(huì)決策的過(guò)程中反映黨組織的意見(jiàn)和建議，也能把公司董事會(huì)的決策結(jié)果及時(shí)反饋給黨組織，減少二者間的內(nèi)耗成本。之所以要依據(jù)國(guó)有公司所處領(lǐng)域不同而對(duì)該模式進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，是因?yàn)閷?duì)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有公司而言，經(jīng)濟(jì)性是公司的生命，在這類企業(yè)決策中，政治性不應(yīng)成為投資決策的考量因素，當(dāng)然，這絕不是否認(rèn)黨委會(huì)在公司中的政治核心作用;而就非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有公司來(lái)講，“政治延伸”的角色定位制約了其“經(jīng)濟(jì)人”理性，公益性目標(biāo)往往成為其發(fā)展方向的主導(dǎo)，此時(shí)，政治因素的考慮就成為一種需要。為此，對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有公司可以就該模式的采納提出明確要求，但對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有公司則僅應(yīng)做出提倡性規(guī)定，不宜強(qiáng)制推行，這也符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策中“政治限權(quán)”的思路。

三、經(jīng)理層與董事會(huì)——各自角色的回歸

目前，對(duì)國(guó)有公司董事會(huì)獨(dú)立性造成“威脅”的，除國(guó)資委和黨委會(huì)外，經(jīng)理層的“力量”也不可忽視。盡管，“在理想的法律規(guī)劃中，公司經(jīng)理的地位是有限的:他們只負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)的政策和做出的決議，他們自己并不是公司政策的制定者和公司決議的決定者?！欢瑢?shí)際上，公司經(jīng)理人的實(shí)際地位和自由裁量權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這一法律規(guī)劃的設(shè)想”?！?6〕施天濤:《公司法論》，法律出版社2006年版，第352頁(yè)。美國(guó)學(xué)者托夫勒也指出:“董事會(huì)在理論上代表企業(yè)主，但是他們對(duì)企業(yè)管理日益生疏，并且對(duì)企業(yè)管理也拙劣無(wú)能，他們成為象征性的指揮者?！薄?7〕［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱等譯，新華出版社1997年版，第63頁(yè)。于是，公司的權(quán)力便轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)者手中。在我國(guó)的國(guó)有公司中，經(jīng)理控制型的企業(yè)也日益成為一種普遍現(xiàn)象。

(一)董事會(huì)職權(quán)下移的檢討:危險(xiǎn)的經(jīng)理負(fù)責(zé)制

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷社會(huì)化、專業(yè)化以及公司的不斷規(guī)?；聲?huì)在公司經(jīng)營(yíng)管理方面已力不從心，急需一個(gè)專業(yè)的管理人員來(lái)輔助自己管理公司，因此，作為董事會(huì)業(yè)務(wù)執(zhí)行的輔助機(jī)構(gòu)——經(jīng)理層便應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)理的出現(xiàn)，在一定程度上確實(shí)提高了公司的經(jīng)營(yíng)管理水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。并且，隨著公司規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在瞬息萬(wàn)變的商業(yè)環(huán)境促使下，經(jīng)理的職權(quán)客觀上被不斷地?cái)U(kuò)充。

經(jīng)理層權(quán)力的膨脹，除經(jīng)濟(jì)生活的客觀需求外，董事會(huì)的“形骸化”也起到了推動(dòng)作用。而董事會(huì)之所以會(huì)“形骸化”，主要是因?yàn)槎聲?huì)與經(jīng)理層之間的信息不對(duì)稱以及董事會(huì)集體議事機(jī)制本身固有的缺陷。前者使得董事在履行職責(zé)時(shí)，傾向于依賴經(jīng)理層尤其是總經(jīng)理的決定，他們相信總經(jīng)理?yè)碛凶畛浞值男畔⒉⑶易盍私夤?，這樣，經(jīng)理層極易控制董事會(huì)的決策;而后者使得董事會(huì)不能對(duì)公司經(jīng)營(yíng)中的所有問(wèn)題作出迅速反應(yīng)，不得不將權(quán)力下放于經(jīng)理層。在二者的共同作用下，經(jīng)理層的權(quán)力越來(lái)越大。

任何制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是優(yōu)劣相伴的。經(jīng)理層的發(fā)展雖然提高了公司經(jīng)營(yíng)的效率，但是不斷膨脹的權(quán)力，也為經(jīng)理層的機(jī)會(huì)主義創(chuàng)造了條件和可能。因信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的經(jīng)理層對(duì)董事會(huì)的反控制以及董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層監(jiān)督的失效，使得精心設(shè)計(jì)的公司治理機(jī)制遭到破壞。

在我國(guó)國(guó)有公司中，這種“經(jīng)理控制”的積弊可謂觸目驚心。經(jīng)理人員過(guò)度的在職消費(fèi)、經(jīng)營(yíng)行為的短期化、國(guó)有資產(chǎn)的低價(jià)處分等情形隨處可見(jiàn)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，不僅源自國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的“超弱化”和資本市場(chǎng)對(duì)“代理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)和接管”的失效，而且源自國(guó)有企業(yè)行政性授權(quán)方式和行政性權(quán)力運(yùn)作方式所形成的“體制性積淀”。〔18〕沈天鷹:《國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形化及其矯正對(duì)策研究》，人民出版社2004年版，第113頁(yè)。正如青木昌彥教授所指出的，由于歷史、文化、制度、習(xí)俗等多方面的原因，轉(zhuǎn)軌國(guó)家在套用發(fā)達(dá)國(guó)家已有的公司治理模式構(gòu)建自己的公司治理體系時(shí)，基于體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的“路徑依賴”，難以起到良好的效果，在轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了“國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理或者工人在企業(yè)公司化的過(guò)程中獲得相當(dāng)大一部分控制權(quán)的現(xiàn)象”?！?9〕［日］青木昌彥:《對(duì)內(nèi)部人控制的控制:轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)的若干問(wèn)題》，載青木昌彥、錢(qián)穎一主編:《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu):內(nèi)部人控制和銀行的作用》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1995年版。這樣，經(jīng)理層事實(shí)上不僅控制了公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且控制了決策權(quán)及剩余索取權(quán)，形成了事實(shí)上的經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)所有權(quán)的干預(yù)與“蠶食”。

(二)正本清源:董事會(huì)與經(jīng)理層各自角色的回歸

上述國(guó)有公司中“經(jīng)理控制”問(wèn)題的解決，依賴于董事會(huì)與經(jīng)理層各自角色的正本清源。董事會(huì)代表股東會(huì)對(duì)公司實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理，根據(jù)公司實(shí)際需要，聘任或解聘經(jīng)理人員并決定其報(bào)酬，經(jīng)理人員要執(zhí)行董事會(huì)的決定并對(duì)其負(fù)責(zé)，由此形成董事會(huì)-經(jīng)理層之間聘用基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系。對(duì)于經(jīng)理人法律地位的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣的思路:經(jīng)理是公司業(yè)務(wù)執(zhí)行的輔助機(jī)關(guān)，對(duì)內(nèi)，其權(quán)限受授權(quán)范圍的限制;對(duì)外，在職務(wù)范圍內(nèi)代表公司，公司對(duì)經(jīng)理權(quán)的限制不得對(duì)抗善意第三人。〔20〕參見(jiàn)王保樹(shù)、錢(qián)玉林:《經(jīng)理法律地位之比較研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2002年第2期。既然是輔助機(jī)構(gòu)，經(jīng)理的職權(quán)就不應(yīng)法定化，而是由其委托人——董事會(huì)根據(jù)自己的需要進(jìn)行授予。在這樣的理念下，經(jīng)理不再享有單獨(dú)的執(zhí)行權(quán)，而是輔助董事會(huì)執(zhí)行業(yè)務(wù)。因此，經(jīng)理根據(jù)董事會(huì)的指令而進(jìn)行的行為，即使對(duì)公司造成損失亦不承擔(dān)責(zé)任。換言之，經(jīng)理人以其經(jīng)營(yíng)管理的效益目標(biāo)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，但決不為董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)決策承擔(dān)責(zé)任。這樣，一方面可以強(qiáng)化經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的理念，另一方面可以增強(qiáng)董事會(huì)的責(zé)任感并加強(qiáng)對(duì)經(jīng)理業(yè)務(wù)執(zhí)行情況的監(jiān)督。如果監(jiān)督不利，董事即違背了應(yīng)盡的注意義務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)公司的法律責(zé)任?！?1〕發(fā)生于美國(guó)的不萊恩訴羅斯案和豪易訴米克案即說(shuō)明了此種情形下董事之責(zé)任。不萊恩訴羅斯案(Brane v.Roth，590 N.E.2nd 589 Ind.App.1992)的基本案情是:一個(gè)農(nóng)業(yè)谷物倉(cāng)儲(chǔ)合作社的董事會(huì)授權(quán)合作社的經(jīng)理從事糧食期貨交易，目的是為了避免因糧食價(jià)格的波動(dòng)造成的損失。而這位經(jīng)理不僅未能有效地保值，反而給合作社造成巨大的損失。股東們提起訴訟要求董事們承擔(dān)賠償責(zé)任。印第安納州初審法院和上訴法院均判決原告勝訴。理由是，董事們使用了沒(méi)有保值經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)理，而且未能履行對(duì)經(jīng)理行為的合理監(jiān)督，董事們也缺乏有關(guān)糧食期貨交易的基本知識(shí)，以履行對(duì)該經(jīng)理的指揮和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管義務(wù)，屬于違反以合理的方式保護(hù)合作社利益的注意義務(wù)。因此，需承擔(dān)賠償責(zé)任。豪易訴米克案(Hoye v.Meek，795 F.2nd 893 10th Cir.1986)的基本案情是:米克是一家保證信托公司的董事兼總裁，他授權(quán)自己的兒子從事公司的各種投資業(yè)務(wù)，結(jié)果損失慘重，導(dǎo)致公司破產(chǎn)。該公司的破產(chǎn)受托人對(duì)米克提起訴訟，訴因是米克未盡注意義務(wù)，未能適當(dāng)縮減投資范圍，而且對(duì)他的兒子授權(quán)過(guò)度，未能對(duì)投資決策以及投資結(jié)果履行監(jiān)督義務(wù)。初審法院裁定原告勝訴，第十巡回法院維持了該判決。理由是，上訴人授權(quán)給兒子的同時(shí)未能進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，也未能避免持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，從而使得債務(wù)不斷增加。公司董事未盡其責(zé)，違反了注意義務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。參見(jiàn)張開(kāi)平:《英美公司董事法律制度研究》，法律出版社1998年版，第225、226頁(yè)。

(三)制度保障:董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層監(jiān)督的強(qiáng)化

就國(guó)有公司而言，為保障董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的獨(dú)立，防止經(jīng)理層對(duì)董事會(huì)的“反控制”，就應(yīng)強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督。

1.經(jīng)理層任命權(quán)向董事會(huì)的回歸

國(guó)有企業(yè)董事會(huì)是否享有對(duì)首席執(zhí)行官的任免權(quán)，各國(guó)的規(guī)定并不一致。澳大利亞、丹麥、芬蘭、德國(guó)、新西蘭和挪威等國(guó)家明確了國(guó)有企業(yè)董事會(huì)有權(quán)任命首席執(zhí)行官;而法國(guó)、比利時(shí)、墨西哥和土耳其等國(guó)明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)董事會(huì)不負(fù)責(zé)首席執(zhí)行官的任命，該項(xiàng)權(quán)力往往被賦予政府;還有一些國(guó)家，雖然國(guó)有企業(yè)董事會(huì)正式負(fù)責(zé)首席執(zhí)行官的任免，但實(shí)際上任命過(guò)程受到很強(qiáng)的外部影響，比如需要與相關(guān)部委進(jìn)行協(xié)商(例如意大利)，或者需要得到主管部門(mén)的批準(zhǔn)(例如日本)?！?2〕參見(jiàn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織:《國(guó)有企業(yè)公司治理:對(duì)OECD成員國(guó)的調(diào)查》，李兆熙、謝暉譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第153頁(yè)。

在這幾種模式中，由政府任命首席執(zhí)行官的做法并不可取。一方面，這會(huì)使國(guó)有公司的經(jīng)理層傾向于直接向政府報(bào)告工作，從而繞開(kāi)董事會(huì)，使董事會(huì)虛置;另一方面，這會(huì)使國(guó)有企業(yè)的首席執(zhí)行官拋開(kāi)董事會(huì)而徑直做出經(jīng)營(yíng)決策，只要政府贊成某一項(xiàng)決策，那么再讓董事會(huì)對(duì)此事作決定就毫無(wú)意義，此時(shí)的董事會(huì)不僅喪失了對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督權(quán)，而且實(shí)質(zhì)上喪失了經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，甚至失去了參與協(xié)商關(guān)鍵戰(zhàn)略的資格。這種現(xiàn)象存在的潛在原因就在于首席執(zhí)行官和政府之間存在的直接聯(lián)系。在國(guó)外，首席執(zhí)行官的這種產(chǎn)生方式也受到了政界的批評(píng)?！?3〕例如，法國(guó)2003年7月國(guó)民大會(huì)杜斯特·布拉齊報(bào)告1004號(hào)——《咨詢委員會(huì)關(guān)于改善公共商業(yè)企業(yè)管理的決策機(jī)制的報(bào)告》就對(duì)政府直接任命國(guó)有企業(yè)首席執(zhí)行官的做法提出了批評(píng)。轉(zhuǎn)引自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織:《國(guó)有企業(yè)公司治理:對(duì)OECD成員國(guó)的調(diào)查》，李兆熙、謝暉譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第153頁(yè)。因?yàn)橛烧苯尤蚊紫瘓?zhí)行官會(huì)嚴(yán)重“蠶食”董事會(huì)的權(quán)力，使董事會(huì)成為“沒(méi)有牙齒的老虎”。

因此，在我國(guó)的國(guó)有公司中，應(yīng)將總經(jīng)理的任命權(quán)“歸還”于董事會(huì)。這是實(shí)現(xiàn)董事會(huì)效能的關(guān)鍵所在。經(jīng)理層與董事會(huì)關(guān)系的本質(zhì)應(yīng)是確立經(jīng)理層對(duì)董事會(huì)的責(zé)任，而這種責(zé)任產(chǎn)生的根源就在于董事會(huì)對(duì)經(jīng)理的任免權(quán)。如果董事會(huì)無(wú)權(quán)任命經(jīng)理，自然也就無(wú)權(quán)解除業(yè)績(jī)不佳的管理人員，那么董事會(huì)根本無(wú)法行使其監(jiān)控職能，很難對(duì)公司的業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)，也就失去了其最強(qiáng)有力的職責(zé)杠桿。因此，“將總經(jīng)理的任免權(quán)‘還給’董事會(huì)，是加強(qiáng)董事會(huì)權(quán)威性的關(guān)鍵”?！?4〕安林、陳慶:《難題的解決之道》，載《上海國(guó)資》2007年第3期。目前，我國(guó)的《公司法》、《國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》等法律規(guī)范雖將該權(quán)力明確賦予董事會(huì)，但實(shí)踐中，國(guó)資委替國(guó)有公司“全球招聘”高級(jí)管理人員，處處“越俎代庖”的行為使得該制度僅僅成為紙面上的“法律”。

2.董事會(huì)與經(jīng)理層高度重合的避免

董事會(huì)與經(jīng)理層是否應(yīng)當(dāng)分離，應(yīng)當(dāng)多大程度上分離是一個(gè)難以把握的問(wèn)題。如果二者分離度過(guò)高，董事會(huì)作出的決策可能會(huì)脫離公司經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，或者決策信息掌握不充分，或者對(duì)執(zhí)行中將出現(xiàn)的問(wèn)題估計(jì)不足;但二者重合度過(guò)高，又會(huì)造成監(jiān)督者和被監(jiān)督者的身份重疊，代理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題容易滋生。對(duì)此國(guó)外曾有三種主張:(1)基于委托-代理理論的“兩職分離假說(shuō)”。該理論認(rèn)為，董事會(huì)受股東會(huì)委托，代表公司并負(fù)責(zé)公司經(jīng)營(yíng)管理，形成第一級(jí)委托代理關(guān)系;董事會(huì)又聘用經(jīng)理負(fù)責(zé)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，二者又構(gòu)成第二級(jí)委托代理關(guān)系。在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的現(xiàn)代公司中，經(jīng)理的自利性和有限性可能損害股東的利益，因而董事會(huì)的監(jiān)督十分必要。只有兩職分離，才能維護(hù)董事會(huì)監(jiān)督的獨(dú)立性。(2)基于現(xiàn)代管家理論的“兩職合一”假說(shuō)。該理論認(rèn)為，對(duì)經(jīng)理內(nèi)在機(jī)會(huì)主義和偷懶的假定不合適，而且他對(duì)自身尊嚴(yán)、信仰以及內(nèi)在工作滿足的追求，會(huì)使他努力經(jīng)營(yíng)，成為公司資產(chǎn)的好管家。兩職合一有利于提高企業(yè)創(chuàng)新，適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境，從而有助于提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。(3)基于資源依賴?yán)碚摰摹碍h(huán)境不確定”假說(shuō)。該理論認(rèn)為，環(huán)境的不確定性是影響董事會(huì)結(jié)構(gòu)及其作用的重要因素。因此，兩職是合是分，依環(huán)境而定?！?5〕參見(jiàn)王紅一:《關(guān)于董事會(huì)成員兼任經(jīng)理職務(wù)的法律分析——兼評(píng)公司法第120條第2款之規(guī)定》，載《中外法學(xué)》1999年第4期。筆者認(rèn)為，就我國(guó)而言，轉(zhuǎn)軌時(shí)期下的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象已十分嚴(yán)重，內(nèi)部人侵吞國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象也極為常見(jiàn)，〔26〕由于國(guó)有股權(quán)的委托-代理關(guān)系一直沒(méi)有得到有效解決，造成國(guó)有股權(quán)代表主體在公司中的實(shí)際缺位，這樣，在公司股權(quán)相對(duì)集中，董事會(huì)與高管層人員高度重合，董事會(huì)的權(quán)限及公司外部董事作用較為有限的情況下，公司經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)作便呈現(xiàn)出十分明顯的“內(nèi)部人”控制局面。很多公司的股東大會(huì)與董事會(huì)流于形式，經(jīng)營(yíng)決策權(quán)集中于少數(shù)關(guān)鍵人之手，進(jìn)而產(chǎn)生隨意占用公司資產(chǎn)，公司違規(guī)對(duì)外擔(dān)保等一系列損害公司利益的事件。因此，對(duì)董事會(huì)與經(jīng)理層的兼任應(yīng)當(dāng)持審慎態(tài)度，即執(zhí)行董事不能在國(guó)有公司董事會(huì)中占有多數(shù)，以避免董事會(huì)與經(jīng)理層的高度交叉，否則容易形成“自己監(jiān)督自己”的無(wú)效機(jī)制。遺憾的是，我國(guó)新近通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在第25條第2款僅規(guī)定了原則上禁止董事長(zhǎng)與總經(jīng)理兼任的問(wèn)題，但對(duì)于董事會(huì)與經(jīng)理層的交叉問(wèn)題，并未涉及。

3.董事長(zhǎng)與總經(jīng)理分任制的確立

董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的分任有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡，并增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性以及董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的問(wèn)責(zé)性。這種分任制在國(guó)有公司中特別重要，是建立有效的國(guó)有公司董事會(huì)的一個(gè)基本步驟?！禣ECD國(guó)有企業(yè)治理指引》也主張董事會(huì)主席不得兼任CEO，這對(duì)利益沖突起到了很好的預(yù)防作用。值得肯定的是，我國(guó)新近通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在第25條第2款對(duì)于董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的兼任問(wèn)題原則上予以了禁止，即“未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理”。但令人擔(dān)憂的是，這里仍然有一個(gè)缺口，即在是否兼任的問(wèn)題上，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)還是有著極大的自由裁量權(quán)。那么，法律實(shí)施后，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)是否會(huì)謹(jǐn)慎地使用該權(quán)力，或者在什么情況下應(yīng)該使用該權(quán)力，仍然是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。否則，該制度的設(shè)計(jì)會(huì)因這一“缺口”而無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法目的。

4.董事會(huì)信息權(quán)的強(qiáng)化

信息不對(duì)稱是董事會(huì)被經(jīng)理層反控制的主要原因之一。因此，確保董事對(duì)公司的信息了解，對(duì)于董事會(huì)正確行使職能，有效監(jiān)督經(jīng)理層至關(guān)重要。一方面，應(yīng)當(dāng)完善董事的知情權(quán)以及經(jīng)理層的說(shuō)明義務(wù)的規(guī)定;另一方面，應(yīng)建立董事會(huì)與經(jīng)理層之間的定期信息快報(bào)制度。經(jīng)理層應(yīng)定期向董事會(huì)上報(bào)財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。對(duì)于財(cái)務(wù)信息，董事會(huì)應(yīng)根據(jù)公司具體情況制定出合理的財(cái)務(wù)報(bào)告程序，檢查公司主要的會(huì)計(jì)政策并就其是否適當(dāng)做出決議;經(jīng)理層應(yīng)按照財(cái)務(wù)報(bào)告程序定期向董事會(huì)匯報(bào)公司的財(cái)務(wù)狀況;董事會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)理層提交的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)格審核。對(duì)于非財(cái)務(wù)信息，如涉及公司正常運(yùn)營(yíng)的投資信息、政策信息、生產(chǎn)要素信息、市場(chǎng)供求信息，經(jīng)理層應(yīng)保證其準(zhǔn)確、客觀、及時(shí)、全面地提供給董事會(huì)。在必要時(shí)，董事可以就上述信息對(duì)經(jīng)理提出質(zhì)詢，經(jīng)理有接受詢問(wèn)并作出解釋的義務(wù)。

*胡改蓉，華東政法大學(xué)講師，博士。本文系上海市重點(diǎn)學(xué)科“經(jīng)濟(jì)法學(xué)”(項(xiàng)目號(hào)S30902)的階段性研究成果。

(責(zé)任編輯:李秀清)