胡重明,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華 321004

服務(wù)型政府:理想抑或現(xiàn)實
——以國家與社會的辯證關(guān)系為視角

胡重明,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華 321004

雖然在國家與社會的張力之下,作為公共行政理想的服務(wù)型政府遭遇了現(xiàn)實的矛盾,但從國家與社會的辯證關(guān)系的視角來分析可以得出,服務(wù)行政有別于政治和行政發(fā)展史上其他任何一種國家行政形態(tài),因其國家理想與社會理想的一致性實現(xiàn)了公共行政的價值性回歸,因而成為一種可欲的理想目標。與此同時,中國市民社會的發(fā)展、社會自主性的強化還為這一行政理想的實現(xiàn)提供了充分的可能性。因此,構(gòu)建服務(wù)型政府必須立足于中國社會發(fā)展的實際,以國家工具性的社會化,努力化解國家工具性與國家自主性的矛盾。通過服務(wù)價值的社會化、公共權(quán)力的社會化、政府職能的社會化,在國家與社會的相互形塑過程中,促成二者關(guān)系的重新調(diào)整和國家的自我重塑。

服務(wù)型政府;國家;社會;理想;現(xiàn)實

“國家”與“社會”的關(guān)系既是政治學(xué)和社會學(xué)理論所討論的焦點,也是公共行政實踐中必須應(yīng)對的一組矛盾。從當(dāng)下來看,“服務(wù)型政府”構(gòu)建的實質(zhì)就在于對以往“國家”和“社會”關(guān)系的一種超越,即服務(wù)行政應(yīng)當(dāng)不僅僅意味著實現(xiàn)“德治”的全面勝利,而更為重要的是一種關(guān)涉整體社會結(jié)構(gòu)深刻變革的新的社會治理模式的形成和發(fā)展。因此,在理論上認清服務(wù)行政模式下的“國家”與“社會”關(guān)系,將有助于解釋服務(wù)型政府理論的可欲性和可能性。

一、“主謂詞”的顛倒:服務(wù)行政的理想設(shè)定與現(xiàn)實矛盾

通過借用費爾巴哈的術(shù)語,馬克思批判了黑格爾政治哲學(xué)中“主謂詞顛倒”式的邏輯,從而得出了“不是國家和法決定市民社會,而是市民社會決定國家和法”的結(jié)論?？梢哉f,正是社會的現(xiàn)在性決定了國家的改革與建構(gòu)必須立足市民社會的發(fā)展實際。同樣,作為社會歷史階段的產(chǎn)物,服務(wù)型政府的構(gòu)建必須遵循本土化的社會發(fā)展邏輯,在理想與現(xiàn)實之間尋求一條適合自身的發(fā)展道路。

無疑,不管是理論界一直充斥的關(guān)于“國家”或“社會 ”、“國家 ”或“市場 ”的爭論,還是實踐中把握對市場力量、社會自治力量“控制”或“非控制”的程度,我們都不得不意識到,公共行政正處在一個全新的充滿矛盾沖突的語境之中。正如張康之教授所憂慮的:“現(xiàn)在看來,人類實踐理性的發(fā)展已經(jīng)達到了這樣的地步,讓人時時向自己提出一個問題:人類應(yīng)當(dāng)在沖突中生存還是通過合作而謀求共生共在?”[1]以上問題的實質(zhì)就在于國家與社會在治理中所呈現(xiàn)的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。處于工業(yè)社會中的政治國家一直占據(jù)著治理的中心地位,而社會自治力量則相對薄弱,常常處在“被控制”的邊緣位置?？墒?“單邊操縱”的單一線性上的二元在此多元化、復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化的后工業(yè)社會特征日益凸顯的時代里卻已經(jīng)愈來愈落入一種悖論叢生的困境。如果說在工業(yè)社會時期,公共行政所面臨的是以理性官僚制為基礎(chǔ)、以控制為導(dǎo)向的“中心—邊緣”式線性結(jié)構(gòu)的治理語境,那么在后工業(yè)社會時期,這種基于單一主體“有為—無為”,或者說“控制—非控制”的單向度的二元選擇就將被更為廣泛復(fù)雜的、多向度的社會網(wǎng)絡(luò)治理方式所取代。這即是說,政府不再能夠以唯一的“元治理”角色而自居,其職能范圍必須是有限的,這種“有限”意味著主客體等級間的操縱與被操縱的關(guān)系必須代之以主體間的互動與合作。這不但關(guān)乎對政府與社會自治力量的強弱對比關(guān)系的重新調(diào)整,而且關(guān)涉一種整體性的治理方式的革新運動[2]。因而,較之過去的全能型政府,作為適應(yīng)于后工業(yè)社會復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的服務(wù)型政府必然具有“有限性”,這是對以往“國家—社會”關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上形成的傳統(tǒng)行政模式的一種超越。

作為一種行政理念,服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性即在于實現(xiàn)向“社會”的回歸。如果服務(wù)型政府是可欲并可行的,那么國家的生存軌跡就將途經(jīng)“源于社會”、“高于社會”、“控制社會”、“服務(wù)社會”到“回歸社會”的歷史進程。我們可以預(yù)期,國家在服務(wù)型政府這種歷史形態(tài)下將試圖與其他治理主體基于合作理性達成民主的政治認同,協(xié)同應(yīng)對和解決出現(xiàn)的公共問題。這無疑是一個美好的理論愿望:一種工具理性與價值理性協(xié)調(diào)一致、并行不悖的理想國家。

然而值得關(guān)注的是,公共行政卻始終存在著價值沖突的問題,實踐中的服務(wù)行政也不可幸免。其中最基本的價值沖突即權(quán)力觀念、法律觀念與服務(wù)觀念之間的各種形式的沖突。也就是說,發(fā)端于農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型行政的權(quán)力觀念與發(fā)端于工業(yè)社會的管理型行政的法律觀念都將在新的歷史時期仍然深刻地影響著公共行政的實踐,而這些傳統(tǒng)觀念勢必與服務(wù)行政理念產(chǎn)生沖突和對抗。那么,服務(wù)型政府與法治政府、責(zé)任政府之間是否存在著某種矛盾呢?盡管服務(wù)行政的理論目標試圖協(xié)調(diào)“德治”與“法治”、“權(quán)治”之間的矛盾關(guān)系,形成以“德制”為主體的制度安排,但公共行政的實踐卻仍然困難重重。這使得當(dāng)下許多論者不是以頌歌式的論調(diào)有意無意地回避服務(wù)型政府的現(xiàn)實問題,就是以現(xiàn)實所遭遇的困難來否定服務(wù)型政府理想的可欲性和可能性。而這些都不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建和中國社會的良性發(fā)展。

顯然,服務(wù)型政府尚存在著這樣一個矛盾:在國家與社會的張力之下甚至是在二者的緊張或?qū)龟P(guān)系之下,政府行政怎樣實現(xiàn)一種仍舊無法消解工具沖突的價值合理性。服務(wù)型政府是否會在權(quán)治與德治之間,壟斷型行政與協(xié)作型行政間搖擺?服務(wù)型政府怎樣才能使其所承載的“回歸社會”的理想成為可能?這些不但是服務(wù)型政府理論的內(nèi)在矛盾,也是現(xiàn)實中必須解決的問題。因此,本文就試圖解釋這樣一些問題:其一,著眼于構(gòu)筑良性的“國家—社會”關(guān)系,服務(wù)型政府在理論上為何是可欲的;其二,在新型的“國家—社會”關(guān)系形成過程中,服務(wù)型政府為何是可能的;其三,服務(wù)型政府將如何在理想與現(xiàn)實之間、國家與社會之間,尋求一條自我生長發(fā)展的路徑。以國家與社會的辯證關(guān)系為視角,筆者期望做出有益的嘗試。

二、價值性的回歸:從國家理想到社會理想

政治和行政的歷史,可謂始終經(jīng)歷著從理想的誕生、泯滅到新的誕生、新的泯滅的交替。從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、黑格爾,理想國家一直都是政治思想家的不懈追求,并且,對國家理想的追求又常常是與社會理想的追求相伴而生的。依照馬克思對國家本質(zhì)的闡釋,作為源于市民社會的國家,是作為一種工具而存在的。國家理想應(yīng)當(dāng)反映社會理想,服務(wù)于社會理想。那么,如何發(fā)揮這種工具的作用,使得社會理想得以實現(xiàn),就成為國家的理想和行政的目標?？梢哉f,實現(xiàn)國家理想與社會理想的“正和”即是現(xiàn)階段服務(wù)型政府構(gòu)建的關(guān)鍵所在,這意味著服務(wù)理念不僅在政治上占主導(dǎo),而且統(tǒng)攝于社會整體發(fā)展的方方面面。

但是在西方近代政治思想史上,國家的理想和社會的理想并非總是一致。譬如洛克和黑格爾的市民社會概念就代表了兩種相對立的市民社會理論架構(gòu):前者肯定擴大市民社會,認為必須警惕、限制國家權(quán)力,使國家成為“最弱意義上的國家”;而后者認為必須通過國家來克服市民社會,從而淪為一種國家理想主義。毋庸諱言,他們給出的方案都未能科學(xué)地把握社會歷史的發(fā)展規(guī)律,只會陷入不是以市民社會吞噬國家就是以國家統(tǒng)治市民社會的極右或者極左的思想。這些早期關(guān)于國家與社會的討論,往往將二者的關(guān)系視作“總和為零的博弈”游戲。雖然近年來學(xué)界對國家與社會關(guān)系的研究已經(jīng)試圖證明,國家與社會之間的關(guān)系實為相當(dāng)復(fù)雜,并將其概括為至少四種模式:“強國家—弱社會”模式、“強國家—強社會”模式、“弱國家—強社會”模式、“弱國家—弱社會”模式等①參見孫立平,《向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性問題》,《戰(zhàn)略與管理》1996年第 4期。,但究其背后,由于它預(yù)設(shè)了一種基于西方話語的“國家—社會”關(guān)系,且更多的是以此二分法來展開一種經(jīng)驗層面的描述性研究,恐怕仍然未能消除“國家”或“社會”非此即彼、相互替代的二元對抗思維。

馬克思認為,實現(xiàn)人類解放并不僅僅意味著政治的解放,還意味著經(jīng)濟的解放以及人的全面自由解放,市民社會與國家是一同作為理想社會的否定形式而存在的,只有獲得經(jīng)濟理想與政治理想、市民社會理想與國家理想的雙重實現(xiàn),方能實現(xiàn)“自由人的聯(lián)合體”。因而國家自身的發(fā)展與消亡和市民社會的發(fā)展與消亡是同一事物(社會理想)的兩個方面,二者相輔相成。國家的消亡只有在市民社會高度發(fā)達,實現(xiàn)經(jīng)濟解放,從而消滅自身的同時才能一起走向消亡。并且,國家的發(fā)展與市民社會的發(fā)展也是相輔相成的,這是市民社會與國家自我揚棄和超越的歷史過程?？梢?在馬克思那里,國家理想與社會理想是相一致的,其中社會理想是國家理想的基礎(chǔ),最終要實現(xiàn)的是對國家與市民社會雙重消解的“新社會”。馬克思的思想“既打中了目的—手段式看待個人與社會、國家關(guān)系的個人主義的要害,也打中了以綜合歷史與時代為目標、視國家為不可超越的最高自由實現(xiàn)形式的黑格爾國家理想主義的要害”[3]115。

可以說,由前工業(yè)社會時期政治的市民社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會時期經(jīng)濟的市民社會,新舊兩種市民社會的更迭仍然未能消除人的自我異化,致使社會發(fā)展從一種矛盾沖突繼續(xù)邁入新的矛盾沖突,而國家不但作為一種異化的工具與社會的價值產(chǎn)生對抗,而且也在更深層次上表征了人的自我異化。在國家行政的歷史上,不管是統(tǒng)治型行政還是管理型行政,都選擇了強制型的作用機制。而結(jié)果是,它們作為社會的異化,成為了凌駕于社會之上的異己力量。這種力量有著自身生成發(fā)展的內(nèi)在動力,將自我力量的強化作為控制社會的前提,致使政府規(guī)模和范圍不可避免地日益膨脹和擴大。而隨著人類社會逐步躍入后工業(yè)社會,這種公域和私域、國家和市民社會的矛盾當(dāng)然還將長期存在,并且可能因全球化、網(wǎng)絡(luò)化的推進而使外化的沖突愈益激烈化?？梢哉f,對國家的期許不僅沒有在市民社會發(fā)展的同時消逝殆盡,以其功能重塑來實現(xiàn)社會良性發(fā)展的要求反而愈發(fā)凸現(xiàn)出來。那么,在服務(wù)型社會治理模式之下,我們的“社會主義國家”與“社會主義市民社會”應(yīng)當(dāng)是前者,還是后者?顯然都不是。

國家與市民社會的分離被視作改革開放三十年來中國社會領(lǐng)域所經(jīng)歷的深刻變革。從全能向有限的切換以及從管制向服務(wù)的躍遷,都意味著政治國家不再囿于狹隘的國家理想,而是重新回歸到社會理想的本源之中?？梢哉f,中國市民社會與國家的“分離”,不但是社會治理結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和組合,而且是政治國家作為公共價值捍衛(wèi)者的理性回歸。從另一視角觀之,與其說是社會從國家的包圍中解脫出來,毋寧說是國家重新回歸社會,實現(xiàn)國家與社會的“合一”。以公民、社會為本位,“從社會中來,到社會中去,依靠社會,還于社會”,這正是服務(wù)型政府的理論內(nèi)涵與本質(zhì)屬性。服務(wù)行政作為一種引導(dǎo)型的政府行政模式,它將試圖在國家和市民社會之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致,使政治發(fā)展目標與經(jīng)濟發(fā)展目標統(tǒng)一于發(fā)展的過程之中。正如在古希臘城邦時期所生活的人那里只會產(chǎn)生原始的社會共同體的理想,在壟斷資本主義時期的大資本家那里只會大抵夢想一個不受任何管制的“自由社會”,那么在邁向后工業(yè)社會的服務(wù)型社會治理模式中,以服務(wù)型政府為目標的社會主義政治國家與以和諧社會為目標的社會主義市民社會無疑將是一種更高水平的國家與市民社會。

因而,較之過去的那些國家理想,服務(wù)型政府由于其國家理想與社會理想的一致性而成為一種全新的國家理想——一種徹底的國家理想,它不僅作為一種國家理想而存在,而且作為一種社會理想而存在。英國學(xué)者德凡認為:“社會主義意味著社會對于社會生活的控制。具體地說,是市民社會的建制對國家和經(jīng)濟兩方面的控制。換言之,社會主義意味著政治民主——社會對國家的控制,以及經(jīng)濟民主——社會對經(jīng)濟的控制?！盵4]這即是說,政治民主與經(jīng)濟民主的協(xié)調(diào)發(fā)展是社會主義不可剝離的兩大目標。不僅如此,這當(dāng)然還在更深層次上關(guān)涉了一種對公域和私域間矛盾化解的期許。作為一種歷史考察,馬克思呼吁“政治國家返回實在世界”,“政治制度本身只有在私人領(lǐng)域達到獨立存在的地方才能發(fā)展,在商業(yè)和地產(chǎn)還不自由、還沒有達到獨立存在的地方,也就不會有政治制度”[5]283-284。他認為,不管是國家,還是市民社會,它們都是作為“新社會”的否定形式而存在的,一個“自由人的聯(lián)合體”意味著超越政治和經(jīng)濟的束縛,以達人的全面自由解放。因而,服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)致力于為社會主義市場經(jīng)濟創(chuàng)設(shè)優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境,為公眾謀取最大福利,做好“服務(wù)”的工作——不是“守夜人”般的有限政府,而是“有所為亦有所不為”的引導(dǎo)型政府,它將促使整體社會經(jīng)濟、政治制度的重塑與發(fā)展。這即是說,服務(wù)型政府作為源于社會主義市民社會的國家 (政府)形態(tài),將努力使作為工具的自主性服務(wù)于社會的價值合理性。

從歷史發(fā)展的進程看,只要社會主義仍舊存在著市民社會,政治國家自然有它的存在依據(jù)(反之亦然)。在現(xiàn)時代行政實踐中尚未消除的德治與法治、權(quán)治之間的對抗關(guān)系,正好表征了服務(wù)型政府作為一種理想目標的現(xiàn)實超越性。它無疑為中國國家的轉(zhuǎn)型與公共行政的實踐提供了一種可欲的理想目標。

三、自主性的強化:從社會理想的可能到國家理想的可能

自從政治與行政二分以來,公共行政一方面從“牢籠”中掙脫而出,實現(xiàn)了其獨立性和自主性,一方面又始終遭遇著合法性與合理性的危機。盡管如此,在筆者看來,公共行政的正名問題,并不是“政治—行政”二分法所導(dǎo)致的,而是由于公共行政作為一門對公共性問題的研究和實踐的學(xué)科,其本身就存在著內(nèi)在的矛盾,即這樣一個事實:作為工具的公共行政必須滿足公眾的政治目標,實現(xiàn)民主、正義等政治理想,以保障其合法性來源;而欲實現(xiàn)這種政治理想,公共行政又必須具備一定的自主性。工具性和自主性的矛盾作為公共行政自身不可割裂的兩個屬性,當(dāng)然不是政治或者行政任何單一方面所能解決的問題。當(dāng)然,工具性的異化問題依舊困擾著公共行政的實踐。就其本質(zhì)看,就是國家工具性與國家自主性的對抗和沖突,從而導(dǎo)致了價值性無法實現(xiàn)的問題。從國家工具性的另一面——國家自主性來思考這個問題,應(yīng)該有助于我們更好地解釋國家理想的可能性,更好地理解服務(wù)型政府所遭遇的困境和未來的發(fā)展趨勢。

從學(xué)界關(guān)于改革開放前后國家自主性演化問題的研究來看,存在著這樣一種觀點,即認為改革前后,國家自主性經(jīng)歷了一個逐漸弱化的趨勢:改革開放前的國家對社會進行了完全的控制。而改革開放之后,國家力量遭到了來自社會的制衡,國家自主性下降了①參見孫立平,《向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性問題》,《戰(zhàn)略與管理》1996年第 4期;潘修華,《當(dāng)代社會階層結(jié)構(gòu)變遷與重建國家自主性》,《理論與改革》2005年第 4期;葉麒麟,《重建國家自主性:構(gòu)建公共服務(wù)型政府的路徑選擇》,《天水行政學(xué)院學(xué)報》2006年第 4期。。持這種觀點的論者認為,正是這種弱化使得國家的轉(zhuǎn)型成為可能,于是呼喚對國家的全新建構(gòu)。然而,我們卻可以在這些論者的闡釋中發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯矛盾:他們一方面沿用了馬克思關(guān)于國家自主性內(nèi)涵的解釋,即認為“國家自主性指的是國家作為社會公共利益的代表,超越社會利益集團,為實現(xiàn)社會公共利益目標而自主行事”;一方面又認為,中國國家的自主性經(jīng)歷了由強轉(zhuǎn)弱的過程,即認為中國國家對社會特殊利益集團的超越性是逐漸式微的。以上的觀點是否有失偏頗呢?

首先,從概念來看,工具性和自主性是國家兩個不可分割的方面。二者相依相存,互為條件。國家作為公共利益的維護者,其自主性是超越于社會利益集團和統(tǒng)治階級控制并被當(dāng)作工具的一種相對獨立性。而作為工具的國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,為統(tǒng)治階級和社會特殊集團所操控,是統(tǒng)治階級對被統(tǒng)治階級實施控制的機器?？梢哉f,徹底的工具性意味著國家被社會一切力量所控制,實現(xiàn)完全的被操縱,從而國家自身不再存在。工具性的徹底解放意味著自主性的完全解放,從而可以超然于特殊集團,成為真正的公共利益 (在消除階級對立的新社會里一切人的利益)的捍衛(wèi)者。而徹底的自主性還意味著對自主性的消解,此時工具性與其一同消解,國家遂走向消亡。筆者認為,國家自主性從其根本屬性上看,只有在公共性價值上才能獲得其實在的自主性,國家作為公共利益的維護者角色應(yīng)當(dāng)成為馬克思政治哲學(xué)所形成的國家自主性概念的邏輯前提。

在筆者看來,盡管學(xué)界部分論者所謂的“國家自主性的弱化”捕捉到了中國社會所呈現(xiàn)的“強國家—弱社會”模式的特征,可他們眼中的國家自主性至多只是一種經(jīng)驗主義的國家自主性,并非理論上所限定的公共的自主性,是經(jīng)驗層面的自主性,甚或是私利的自主性,表現(xiàn)為私域?qū)虻恼鞣Ｈ缛舾母镩_放前的中國尚且可以描述為“強國家—弱社會”模式,但也至多只能表述為這種“強國家”而已——有時甚至成為一種受制于特權(quán)階層或社會特殊利益集團,用以控制整個社會的國家機器。這種“強國家—弱社會”不是國家自主性強的體現(xiàn),僅是國家與社會的具象之間控制與被控制的對抗關(guān)系,而這在一定程度上成為了國家自主性軟弱的表征。不難發(fā)現(xiàn),正是由于這些論者仍然未能擺脫“國家”抑或“社會”的二元對抗性思維,才得出了這樣的結(jié)論。

其次,這些論者的觀點還可能帶有對西方理論簡單援引的“危險”。探究西方市民社會理論或者“國家—社會”關(guān)系理論可以發(fā)現(xiàn),它們的理論邏輯立足于西方社會變遷、市場經(jīng)濟發(fā)展的軌跡和現(xiàn)代化的進程,“自由主義的資產(chǎn)者公共領(lǐng)域”仿佛一開始就預(yù)設(shè)了國家與市民社會之間的一種緊張關(guān)系。自下而上的市民社會發(fā)展模式首先就與中國的情況相異。而持“改革前國家對社會實現(xiàn)了完全控制”觀點的論者很可能就預(yù)設(shè)了這樣一種“國家—社會”二元分割式的前提。盡管綜合國內(nèi)觀點來看,幾乎所有論者都闡述了國家在本國市民社會發(fā)展中的促進作用,且中國論者關(guān)于國家—市民社會關(guān)系的討論也一直圍繞著二者如何實現(xiàn)“良性互動”而展開,但理論上尚需要一種更為有效的本土化的分析工具。假使中國論者在援引西方市民社會理論時仍不自覺地將國家和社會置于一種自由主義范式之中去考察,就很難跳出二者非此即彼的矛盾思維。

第三,現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型過程中所呈現(xiàn)的種種跡象的確表明了政府行政所存在的一系列異化的問題。學(xué)界論者對此不可避免地產(chǎn)生擔(dān)憂,很可能因此而得出國家自主性弱化的結(jié)論。但在筆者看來,國家自主性的弱化雖非無稽之談,但主流卻應(yīng)當(dāng)是自主性不斷提升的走向民主治理的大趨勢。一方面,這些論者忽視了西方理論的生成語境的特定性,從而更多的是按照他國現(xiàn)代化的軌跡來衡量本國的進程;另一方面,由于被西方理論的設(shè)定所控制,使得他們在試圖用西方理論來解決本土化問題的過程中遇到了“水土不服”的問題。

因此,不同于國家自主性逐漸弱化的觀點,筆者認為在改革發(fā)展的過程中,國家自主性是逐漸強化的。改革開放前的國家自主性相對較弱。其原因一方面可能是國家能力的欠缺,使得其作為工具無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面則可能是由于改革開放前社會自主性的欠缺限制了國家自主性的發(fā)揮,以致國家工具性在一定程度上勝過其自主性,或者說二者的失衡導(dǎo)致了國家工具性的異化,社會力量無法有效地以國家為工具為其提供服務(wù),從而成為一種異化的工具。

而改革開放后,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、市民社會的發(fā)育,社會自治力量不斷壯大。國家的分權(quán)改革也顯現(xiàn)出兩種趨勢:一是中央政府向地方政府的分權(quán);二是國家向市場、社會力量的分權(quán)。于此同時,地方政府又往往與市場和社會力量位于“同一戰(zhàn)線”,與中央政府之間產(chǎn)生一種張力,甚至是隱性的對抗。這樣的分權(quán)在一定程度上使得國家的“攫取之手”逐步受到來自社會的規(guī)制,民主政治得以進一步發(fā)展。社會自主性的提升,在某種程度上使得國家自主性也從特殊利益集團的手中掙脫出來,慢慢轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣矁r值的關(guān)注。另一方面,市場經(jīng)濟和市民社會的發(fā)展還為國家能力的提升提供了更大的可能。這種國家能力的提升同時構(gòu)成了國家自主性解放的重要基礎(chǔ),進一步增強了國家理想的可能性?？梢哉f,國家對社會的解制也是對國家自身的解制,改革開放前工具性對自主性的奴役導(dǎo)致了價值性的弱化,而改革開放后自主性的強化、工具性的弱化使得二者趨向動態(tài)的平衡,行政的價值理性也逐漸得以回歸。以此說來,中國的國家自主性自然在改革開放的三十年發(fā)展中經(jīng)歷了一種釋放。這種自主性的強化至少存在以下一些基礎(chǔ)和條件:如市場化改革的推進、政府財政的積累、地方自主性的提升以及社會組織和公民團體的興起與發(fā)展等等。

當(dāng)然,持“國家自主性弱化”觀點的論者對于我國市民社會的發(fā)展前景大都保持樂觀的態(tài)度,這一點是與筆者觀點相一致的。但是,不同的理論假設(shè)勢必產(chǎn)生不同的結(jié)論。問題似乎并不只在于究竟是將“國家”與“社會”的關(guān)系視作矛盾對抗的還是良性互動的,關(guān)鍵在于究竟是將“國家”與“社會”視作兩個相互分立的事物還是一個事物發(fā)展過程中兩個相互關(guān)聯(lián)、彼此依賴、無法割裂的方面。筆者認為,正是社會理想的可能促成了國家理想的可能:伴隨著市民社會的發(fā)展、社會自主性的提升,國家自主性也正在逐步提升,國家可以從過往受制于特殊群體的束縛中抽身而出,運用其更大的力量,更為有效地致力于公共服務(wù)等本職工作,回歸到公共利益捍衛(wèi)者的角色中。同時,國家能力和政府執(zhí)政能力的較大提升也進一步保障了其職能的實現(xiàn)。以此,國家理想和服務(wù)型政府的構(gòu)建就具有了現(xiàn)實的可能性。

四、工具性的社會化:服務(wù)型政府的構(gòu)建之維

在服務(wù)型社會治理模式中,過去“國家—社會”的“中心—邊緣”式的治理結(jié)構(gòu)將被多元主體網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)所取代,實現(xiàn)“協(xié)作治理”。此時的國家 (政府)從管制者變?yōu)榉?wù)者,更接近于社會的本源價值,它和社會的其他治理主體基于合作理性共同解決治理的問題。作為社會的組成部分,國家發(fā)揮其工具性既服務(wù)于社會,又服務(wù)于自身;而國家自主性的發(fā)揮則不只是依賴于對自身的解制,更依賴于對社會的解制。如何推進服務(wù)型政府的建設(shè)以促使新的治理結(jié)構(gòu)的形成,將取決于國家自身的重塑以及國家與社會關(guān)系的重新調(diào)整。而在既有的“國家—社會”結(jié)構(gòu)之下,二者關(guān)系的調(diào)整又在很大程度上依賴于國家自身的重新塑造與角色轉(zhuǎn)變。

從國家和社會的關(guān)系來看,市民社會并不是一個獨立的概念,同樣現(xiàn)代意義上的國家也并非獨立的概念,二者實際上是在彼此的相對關(guān)系中獲得其自身的規(guī)定性的。如赫爾德所言:“在今天,民主要想繁榮,就必須被看作是一個雙重的現(xiàn)象:一方面,它牽扯到國家權(quán)力的改造;另一方面,它牽扯到市民社會的重新建構(gòu)?！盵6]396因而中國國家的重塑必須與中國市民社會的發(fā)展并肩推進,服務(wù)型政府的建構(gòu)必須立足于本土化的社會資源和社會結(jié)構(gòu)。盡管深受西方式的市民社會理論的影響,但中國學(xué)界在一開始就期望在國家與社會之間尋求一條良性互動的道路——而不是相互替代。進一步說,服務(wù)行政理念所預(yù)設(shè)的國家與社會關(guān)系原本就不同于西方經(jīng)驗和理論所隱含的國家或社會割裂式的二元對抗邏輯,其確立意味著中國在理論建構(gòu)和實踐探索中的一次本土化的回歸。筆者認為,簡單地將服務(wù)行政作為源于西方理論之舶來品的管理型行政的替代方案恐有失當(dāng)之處。同樣,法治理念、權(quán)治理念雖在概念上可以援引,但因其西方的經(jīng)驗背景,所以必須先加以分梳甄別,然后形成適應(yīng)于本土的分析框架。盡管學(xué)界論者大都將改革開放 30年的發(fā)展視作國家與社會的“分離”,呼喚改變過去“全權(quán)國家”的自上而下的狀況,但也并非要單向地與“自上而下”的方式相斷絕,而是要在上下之間形成良性的互動,促成國家與社會的相互形塑。這即是說,國家雖源于社會,最終又要回歸社會、走向消亡,但其對社會發(fā)展所起到的正面或負面的作用卻不可估量。服務(wù)型政府的構(gòu)建必須與和諧社會的構(gòu)建結(jié)合起來,努力培育一種新型的“國家—社會”關(guān)系,在新的結(jié)構(gòu)平衡中實現(xiàn)德治對法治、權(quán)治的統(tǒng)攝。

從政府改革和國家本身的塑造來看,公共行政必須更加凸顯公共性,消除國家工具性和自主性的沖突。如前所述,國家的自主性必須以社會公共利益為旨歸,實現(xiàn)對特殊利益集團的超越,這種國家自主性并非簡單地等同于超越性,而是一種公共性基礎(chǔ)上的對私域的超越性。因而對于那些受制于特殊利益集團,在形式上表現(xiàn)為相對自主性的國家,至多是一種不徹底的工具。可以發(fā)現(xiàn),在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中,工具性和自主性的對抗以至價值性的淪陷是仍舊存在的事實。國家自主性雖在總體上呈現(xiàn)強化的趨勢,但實踐中尚存在著異化的危險,譬如地方政府的在市場經(jīng)濟中直接扮演“運動員”角色、地方政府財權(quán)與事權(quán)的失衡以至公共服務(wù)供給能力的不足、官員尋租等腐敗行為的滋生,這些都可能造成國家自主性的弱化。而欲解決這些問題,我們需要重塑而非重建 (并非對傳統(tǒng)全盤否定以“重建”,而是基于現(xiàn)有基礎(chǔ)的塑造和改革)國家自主性,實現(xiàn)國家工具性的社會化轉(zhuǎn)向。

國家工具性的社會化意味著公共行政作為一種捍衛(wèi)公共利益的工具,必須適度地張揚其自主性,促成公共福利的實現(xiàn),其實質(zhì)是以公民和社會為本位,實現(xiàn)對公共行政中異化的消除。這需要政府不僅要扮演好公共服務(wù)提供者作為“主角”的主體角色,還需要扮演好作為“配角”的主體角色。國家 (政府)在與社會的相互形塑的過程中,不但要處理好自身與市場、社會組織等外界力量的關(guān)系,而且要理順自身內(nèi)部縱向與橫向的關(guān)系。筆者認為,實現(xiàn)國家工具性的社會化或者說政府行政的社會化轉(zhuǎn)向必須做到以下幾個方面。

第一,實現(xiàn)服務(wù)價值的社會化。服務(wù)型政府是以公民和社會為本位的政府,服務(wù)理念將統(tǒng)攝于整個社會治理系統(tǒng)。張康之教授認為,服務(wù)型政府所對應(yīng)的社會治理模式將是一種新型的社會治理模式,它“把服務(wù)確立在價值體系的中心,從而使其他一切價值都從屬于和服務(wù)于這種最基本、最核心的價值,在這一基礎(chǔ)上去自覺建構(gòu)其價值體系,并進一步按照以服務(wù)價值為核心的整個價值體系所提供的原則去進行制度設(shè)計和制度安排。因此,服務(wù)型社會治理模式與以往社會治理模式的實質(zhì)性差別就在于,它把原先作為邊緣性存在的服務(wù)放置到中心去了”[7]?？梢?他所倡導(dǎo)的服務(wù)價值觀念仍然與其他價值觀存在著共融共生的調(diào)和性,而不是拋開“法治”與“權(quán)治”,機械、片面地探討“德治”的出路。在新的服務(wù)型社會治理模式中,服務(wù)理念將在多元價值之中居于核心的位置。在承認多元價值間存在沖突的客觀性和必然性的同時,需要通過一定的制度安排和機制建構(gòu)努力消除因價值沖突所可能造成的不良后果,實現(xiàn)服務(wù)價值理念對其他價值理念的統(tǒng)攝①參見張康之,《論公共管理中的服務(wù)價值》,《中共福建省委黨校學(xué)報》2003年第 4期。。

第二,實現(xiàn)公共權(quán)力的社會化。在“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的“國家—社會”關(guān)系中,形成了管制型的社會治理模式。政府在其中壟斷了社會的一切公共權(quán)力,“有形之手”深入社會的各個角落,成為“全權(quán)壟斷者”。然而公共權(quán)力是具有二重性的:一方面,它是作為管理社會公共事務(wù)所必需的影響力而存在的;一方面,這種高于社會之上的力量又容易被掌權(quán)者的私欲所奴役,從而降為異化的工具。正是公共權(quán)力這種二重性使得公共行政常常遭遇異化的困境。公共行政的歷史已經(jīng)表明,不管是集權(quán)還是分權(quán),都未必能帶來行政的高效率和政治目標的達成。即使是在分權(quán)化改革日益推進的今天,如果只是從操作層面入手,將分權(quán)簡單地理解為機構(gòu)的拆并和職能的精簡,或者是對社會組織或私營部門進行“慷慨”的授權(quán),而不把公共權(quán)力的所屬權(quán)真正還給社會和公民,改變政府的“全權(quán)壟斷者”角色,那么無論分權(quán)還是集權(quán)都只是臨時性的,全憑壟斷者的喜好而已。在這種情況下,掌握著公共權(quán)力的一方顯然是主動性的,它可以選擇“有為”還是“無為”,收權(quán)或者放權(quán),“它可以在任何需要的時候找出任意一個借口來為自己的行為辯護?！盵8]186因而,實現(xiàn)公共權(quán)力的社會化必須還權(quán)于社會,促使政府從管制者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者,而不是一味地爭論于應(yīng)該“掌舵”還是“劃槳”、“集權(quán)”還是“分權(quán)”。同時,需通過必要的制度安排和法律體系的建構(gòu),切實保障服務(wù)的理念始終貫穿于公共權(quán)力運行的全過程。

第三,實現(xiàn)政府職能的社會化。公共行政近 30年的探索存在著這樣一種趨勢:在公共服務(wù)需求激增和政府職能必然擴大的情況下,政府主動地將自身的部分職能轉(zhuǎn)交給企業(yè)等市場主體或者非政府的社會組織,由它們來承擔(dān)過去政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能,為社會提供公共物品。而政府則主要通過履行公共政策制定和監(jiān)督的職能,以“掌舵”的方式來促成政府職能的社會化。從操作層面上看,這種日益形成的多中心治理模式或者說多元化的公共服務(wù)供給方式已經(jīng)成為必要的行政選擇。但從根本上看,如果未能改變過去“中心—邊緣”式的社會治理結(jié)構(gòu),未能轉(zhuǎn)變政府凌駕于社會之上的“全權(quán)壟斷者”的性質(zhì),即使從操作層面上限制政府規(guī)模和范圍,也仍舊無法逃出“膨脹——精簡——再膨脹”的怪圈。因此,服務(wù)行政并不只意味著將政府職能授予其他非政府的治理主體,關(guān)鍵在于政府以公共利益為旨歸,根據(jù)社會的需要適時地調(diào)整自身的職能范圍和行政向度。一旦一項職能已不符合公民的需求,就必須加以終止,相應(yīng)的職能機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)被撤銷,而不能成為阻滯社會自主性發(fā)揮的“利維坦”。以公共利益為目標,以服務(wù)理念統(tǒng)攝全局,進一步推進行政體制改革,理順中央與地方、政府與市場、國家與社會的關(guān)系,調(diào)整各自的自主性向度,逐漸形成多層次、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)作型的公共治理體系,實現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變應(yīng)是必由之路。

五、余論

應(yīng)該認識到,新型的“國家”與“社會”的關(guān)系已經(jīng)使得中國服務(wù)型政府的構(gòu)建處于一個全新的“公共能量場”之中①“公共能量場”的概念出自?？怂购兔桌账岢龅暮蟋F(xiàn)代話語民主理論。參見[美]查爾斯·?？怂埂⑿荨っ桌?《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》,楚艷紅等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社 2002年版。。在這個能量場中,社會結(jié)構(gòu)與運行機制都是新的,有著區(qū)別于他者的全新特征。在新型的社會格局的形成過程中,經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型以及全球化引起了一系列的經(jīng)濟與社會后果。在如此新情況、新問題凸顯的時期,任何一種悖論的存在都可能是歷史轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。毋庸諱言,服務(wù)型政府作為一種政府行政的目標和理念,其所遭受的“悖論”正是學(xué)術(shù)理想與現(xiàn)實實踐之間的矛盾。張康之教授指出,服務(wù)型政府作為一種理念,任何試圖描繪其具體形態(tài)的理論嘗試都是不科學(xué)的。這無疑正是服務(wù)型政府的科學(xué)性所在。這也幫助我們更好地消除對工具層面、操作層面的過分爭論,從而在以公民、社會為本位的價值理性的前設(shè)之下來思考和解決公共行政的問題。

當(dāng)然,對于仍舊處在過渡期中的行政改革的實踐來說,需要逐漸從經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)的政府行政模式朝公共服務(wù)主導(dǎo)的政府行政模式轉(zhuǎn)變,擺脫“殘余型”的公共服務(wù)困境。這勢必需要在一定時期內(nèi)仍舊將法治與德治適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來進行治理;需要將政府的“掌舵”技能與“劃槳”技能有機的統(tǒng)一起來進行操作。未來則要實現(xiàn)的是德治對法治的統(tǒng)攝,實現(xiàn)對權(quán)治的消解,這是一個不可逆的趨勢。對舊時國家神話的消解與國家的重塑是并行不悖的歷史過程,服務(wù)型政府的建構(gòu)實質(zhì)意味著國家與社會關(guān)系的適時調(diào)整和整體社會治理結(jié)構(gòu)、方式的變革。而欲達到從理論上充分解釋和論證國家理想的這種“可能性”,并通過將理論指導(dǎo)實踐使得這種“可能性”成為現(xiàn)實,我們顯然還需要置于整個社會歷史發(fā)展的“現(xiàn)實”中,包括文化、意識形態(tài)等方面的“現(xiàn)實”,尤其是經(jīng)濟生產(chǎn)方式、市民社會發(fā)展的“現(xiàn)實”中去認識這個問題。

如法默爾所倡導(dǎo)的,在公共行政領(lǐng)域需要更多的“想象”,而作為一種目標的服務(wù)型政府正是一個符合后工業(yè)社會復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的理想模型。盡管如此,我們在考慮服務(wù)型政府的現(xiàn)代性歸屬問題及其歷史使命時,還不是主要把它當(dāng)作一種回應(yīng)于后現(xiàn)代“破碎的現(xiàn)實”發(fā)展起來的政府形態(tài),而更多的是一種立足于本土現(xiàn)代化實踐的建構(gòu)和創(chuàng)新,它將努力適應(yīng)中國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過渡時期以及后工業(yè)社會較長的歷史時期的現(xiàn)實狀況。由此說來,服務(wù)型政府是一種富有想象力的立足于本土公共能量場的回應(yīng):不但需要適應(yīng)中國現(xiàn)代化進程中現(xiàn)實的狀況,而且必須能夠承擔(dān)公共行政的民主理想②?？怂购兔桌照J為,公共行政面臨兩大任務(wù),即應(yīng)對后現(xiàn)代的復(fù)雜狀況和擔(dān)負起民主政治的理想。參見[美 ]查爾斯·?？怂埂⑿荨っ桌?《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》,楚艷紅等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社 2002年版。。

依本文所論,可以明確的是:服務(wù)型政府作為一種行政的理念和理想,它既是對現(xiàn)實的一種回應(yīng),也是指向未來的一個可欲且可能的目標。當(dāng)然,它還是作為在國家尚未消亡的歷史序列中一種階段性的理想而存在的,這決定了它具有顯著的現(xiàn)實性和可操作性。理想源自人類對無法滿足自身需求的不完滿現(xiàn)實的期許,同時又由于其超越性而與現(xiàn)實世界相連接,通過人類改造世界的實踐活動將其和現(xiàn)實世界架起一座溝通之橋。自馬克思主義經(jīng)典作家們把國家定義為階級統(tǒng)治的工具,“異化”似乎成為了常態(tài)。但是,服務(wù)型政府無疑應(yīng)當(dāng)是工具性與自主性雙贏的一種理想形態(tài)。它不但與“和諧社會”的目標齊頭并進,而且讓現(xiàn)階段的實踐進一步與“自由人聯(lián)合體”的理想相溝通與連接,從而使得公共行政回歸其本源的價值當(dāng)中。或者說,服務(wù)型政府所遭受的內(nèi)在矛盾并非理論自身的問題,而恰恰是當(dāng)下傳統(tǒng)行政范式的弊病尚未逝去,新的治理模式亟待形成所致。這也正是服務(wù)型政府作為一種具有現(xiàn)實超越性的理論目標的價值所在。

[1]張康之:《走向合作治理的歷史進程》,載《湖南社會科學(xué)》2006年第 4期。

[2]胡重明、馬飛煒:《超越“有為—無為”:對服務(wù)型政府的歷史審視》,載《中共杭州市委黨校學(xué)報》2010年第3期。

[3]郁建興:《馬克思國家理論與現(xiàn)時代》,上海:東方出版中心 2007年版。

[4]PatDevine.Econom y,State and Civil Society,in Economy and Society,vol.20,no.2,May 1991,p.205.

[5]《黑格爾法哲學(xué)批判》,載《馬克思恩格斯全集:第 1卷》,北京:人民出版社 1979年版。

[6](英)戴維 ·赫爾德:《民主的模式 》,燕繼榮等譯,北京:中央編譯出版社 1998年版。

[7]張康之、程倩:《作為一種新型社會治理模式的服務(wù)行政——現(xiàn)實訴求、理論定位及研究取向》,載《學(xué)習(xí)論壇》2006年第 5期。

[8]張康之:《公共行政中的哲學(xué)與倫理》,北京:中國人民大學(xué)出版社 2004年版。

Service-Oriented Government:from Ideal to Reality——For a Perspective of the Dialectical Relationship between State and Society

HU Chong-Ming
(School of Law Politics and Public Adm inistration,Zhejiang No rmal University,Jinhua321004,China)

In the tension be tween state and society,service-oriented government,as an ideal of public administration,confronts contradictions in reality.W ith analysis of the dialectical relationship be tween state and society,we could find that,service-oriented government is different from any other administrative paradigms in the history.It is a desirable ideal because its state′s ideal is consistentwith social ideal,and it can achieve the original value ofpublic administration.The possibility of the ideal can be increasedwith the development of Chinese civil society and social autonomy strengthening.Therefore,building service-oriented governmentmust be based on the actual development of Chinese society,and strive to solve the contradiction between state instrumentality and state autonomy by socialization of state instrumentality. In the process of shaping between the state and society,we should promote to restructure their relationship and the self-modeling of state by socializing service value,public power,and government functions.

service-oriented government;state;society;ideal;reality

胡重明 (1985-),男,浙江臨安人,浙江師范大學(xué)法政學(xué)院碩士生,研究方向為服務(wù)型政府。

2010-08-02

D0

A

1671-7023(2010)06-0022-09

責(zé)任編輯 蔡虹