朱玉芹,朱丹鳳

(1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院,蘭州 730070;2.蕭縣徐雙樓初級中學(xué),安徽宿州 235263)

從“意見表達”環(huán)節(jié)入手化解公共沖突
——以重慶“出租車罷運事件”為例

朱玉芹1,朱丹鳳2

(1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院,蘭州 730070;2.蕭縣徐雙樓初級中學(xué),安徽宿州 235263)

近年來,由于利益訴求表達不暢而導(dǎo)致的公共沖突事件頻繁發(fā)生,從“意見表達”環(huán)節(jié)入手滿足公民的利益訴求,是化解公共沖突事件的有效途徑。目前,我國公民在意見表達的過程中存在著體制內(nèi)意見表達機制虛化以及體制外意見表達機制弱化的突出問題。因此,要想有效地化解公共沖突、保障公民的意見表達權(quán)就要構(gòu)建全方位的意見表達機制。

意見表達;公共沖突;出租車罷運

縱觀近年公共沖突事件的發(fā)生與升級,無不與公民的意見表達權(quán)得不到有效保障,其意見無法真正地“接近”政府有關(guān)。調(diào)節(jié)利益分配、維持社會秩序是現(xiàn)代政府的基本職能,從某種層次上說,社會的發(fā)展過程就是化解公共沖突、維護公共利益的過程。然而,在現(xiàn)實生活中,公民在意見表達過程中經(jīng)常會受到各種因素的制約,這在一定程度上引發(fā)公民的不滿情緒,導(dǎo)致了公共沖突事件的出現(xiàn)。因此,不斷拓寬公民的意見表達渠道,保障公民參政議政的權(quán)利是化解公共沖突的有效條件。

一、意見表達與公共沖突化解的相關(guān)性分析

美國著名政治學(xué)者阿爾蒙德在《比較政治學(xué):體系、過程和政策》一書中指出,當某個集團或個人提出一項政治要求時,政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達。意見表達是政府過程的基礎(chǔ)和起始環(huán)節(jié),通過意見表達,公民的需求就有可能通過政治體系進入政府議程,從而作為政府決策的依據(jù)。政策科學(xué)家科布和艾爾德將政策議程劃分為兩個種類:公眾議程和政府議程[1]。公眾議程是公眾就他們所關(guān)心的問題向政府提出要求的過程。而政府議程是某些公共問題引起政府注意,從而納入政府決策的過程?？梢?由普通問題上升到公眾議程和政府議程的過程就是意見表達。拉斯韋爾認為公共政策是關(guān)于民主主義的學(xué)問,其深層次含義就是指公民可以通過公共討論給政府施加壓力來“接近”政府?，F(xiàn)代政府若要真正地履行好政治統(tǒng)治、社會管理和公共服務(wù)的職能,有效地化解公共沖突,就要積極地回應(yīng)公民的需求,而只有經(jīng)過意見表達這一環(huán)節(jié),政府才能捕捉到公民的真正需求。意見表達也是政府決策實現(xiàn)民主化的基本保證。通過意見表達,公民可以提出不同的利益訴求,并通過政治結(jié)構(gòu)和政治文化的過濾把不同的政治利益整合起來,從而把各種沖突消滅在萌芽狀態(tài)中。可見,利益表達既可以緩解公民的緊張情緒,培養(yǎng)其參政議政的能力,也是實現(xiàn)公民和政府良性互動的要求,可以說,它在一定程度上起到了“整合器”的作用,有利于實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。

意見表達也是政治輸入的基本方式。戴維·伊斯頓認為,政府的輸入主要有兩項:要求和支持?！耙缶褪且庀虻谋磉_,其內(nèi)容為:特定事物的權(quán)威性分配是否應(yīng)該由那些擔當此責(zé)的人們作出”,“輸入一個系統(tǒng)的若干要求,會構(gòu)成施加于該系統(tǒng)基本變量的壓力的主要來源之一”[2]。意見表達就是公眾通過各種途徑向政府提出要求的過程。公民把其“意見”作為一種要求輸入到政府系統(tǒng)中去,政府系統(tǒng)則以公共政策的形式輸出,從而實現(xiàn)輸入和輸出的動態(tài)平衡。通過這種輸入—輸出機制的轉(zhuǎn)換,政府就獲得了公民的認同和支持?！叭魏握谓y(tǒng)治的穩(wěn)固,都必須以民眾的認同與支持為基礎(chǔ)……這種認同以民眾對政治統(tǒng)治實際行為的認同為基礎(chǔ),也就是說以被統(tǒng)治者對政權(quán)履行職能的效率、對公共利益的維護和民眾個人利益的滿足為基礎(chǔ),即以國家的政治產(chǎn)品滿足社會需要的程度為基礎(chǔ)?！盵3]鞏固政府的合法性基礎(chǔ)與化解公共沖突可以說是一個問題的兩個方面,公共沖突的化解是提升政府的合法性基礎(chǔ)的有效手段,同時,較高的政府合法性也有助于化解公共沖突。如果公民的意見表達渠道不暢,就有可能激發(fā)社會矛盾,引發(fā)公共沖突事件,從而削弱政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)?？梢?暢通公民的意見表達機制,滿足其參政議政的需要是鞏固政府的合法性基礎(chǔ)和化解公共沖突的有效條件。

重慶“出租車罷運事件”的爆發(fā)和處理就是對這一觀點的最好注釋。在事件爆發(fā)前夕,重慶的出租車司機曾經(jīng)試圖通過各種途徑反映存在的問題,但是他們發(fā)現(xiàn)很難找到暢通的“意見表達”通道,不滿情緒一觸即發(fā),終于釀成了這起公共沖突事件。但是,重慶市政府果斷應(yīng)對,通過座談會的形式傾聽出租車司機的意見,建立了暢通的利益表達渠道和談判協(xié)商機制,有效地化解了這起公共沖突事件。意見表達渠道不暢是這起公共沖突事件爆發(fā)的直接誘因,其解決也是靠暢通意見表達渠道來實現(xiàn)的。

二、意見表達的制約性因素及其對公共沖突化解的消極影響

不可否認,我國公民在意見表達過程中還存在著許多問題,給政府的公共沖突管理能力帶來了極大的挑戰(zhàn)。目前我國公民在意見表達過程中主要存在以下問題:

1.體制內(nèi)意見表達機制虛化

我國憲法規(guī)定,公民有言論、出版、結(jié)社、游行和示威的自由,這就為公民意見表達提供了某種法律依據(jù)。然而,公民個人作為意見表達的主體直接“接近”政府并不是一種普遍性的事情,更多地是依靠體制內(nèi)的人大、政協(xié)、信訪、共青團、婦聯(lián)、軍隊等組織及其組成人員以及體制外的利益團體來參政議政。

在我國,體制內(nèi)的意見表達機制主要是指公民通過人大、政協(xié)、信訪部門、工會、共青團、婦聯(lián)、軍隊等屬于當代中國政治制度基本組成部分的那些社會團體和政治機構(gòu)及其組成人員來實現(xiàn)其利益訴求。通過這些制度化的意見表達機構(gòu)來參政議政是中國特色社會主義民主政治的突出特點,也是我國社會主義民主的優(yōu)勢所在。然而,這些體制內(nèi)的意見表達機制存在著虛化和弱化的趨勢。比如,人民代表作為國家民意機關(guān)的組成人員起著下情上達的重要作用。從應(yīng)然性角度說,人大代表應(yīng)該是群眾最正式、最信賴的利益代表人,但有研究表明,許多人大代表的提案和議案具有明顯的地域性、功利性甚至私人性[4]。由此可見,人大代表在履行職責(zé)的過程中并不必然代表公民的利益,有時甚至和公民的利益相矛盾。

信訪制度作為中國特色的意見表達渠道,是黨和政府了解社情民意、傾聽群眾心聲的重要途徑。但往往通過這種渠道反映問題卻收效甚微,對于反映的問題有的如泥牛入海,有的反饋不及時,導(dǎo)致下情無從上達,人民群眾對信訪制度失去信任,轉(zhuǎn)而越級上訪,使矛盾向上集中。據(jù)調(diào)查,當遇到動遷、矛盾沖突及民事糾紛、個人權(quán)益遭侵害等問題時,公眾尋求利益訴求渠道的情況為:找人大代表或政協(xié)委員的基本為 0,找基層黨組織的為 0.2%,找工、青、婦組織的不到1.5%,找市委的平均為 0.4%,找區(qū)委的平均為 1.1%,找政法干部及律師的平均為 2.75%,找街道的平均為 6.5%,找居委會的平均為 11.8%,其他則找不到溝通渠道[5]。由此可以看出,當公民遇到問題時,通過體制內(nèi)的意見表達機構(gòu)來解決問題的極為稀少,他們寧愿向社區(qū)等體制外因素尋求幫助。其中原因是多方面的,從應(yīng)然角度看,作為一種制度性架構(gòu),體制內(nèi)意見表達機構(gòu)應(yīng)該是反映社情民意的主要通道,但是在實際生活中卻存在這樣一種窘境:體制性的意見表達機制往往由于其存在的“體制性遲鈍”,對公民的回應(yīng)性不強,這樣公民的意見就很難真正地“接近”政府;相反,通過體制外的意見表達機制,特別是某種極端的暴力方式易于使矛盾沖突公開化,引起政府和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,從而來解決問題。但是這種極端的問題解決方式是以社會秩序的動蕩不安為代價的。這種體制性的意見表達機制出現(xiàn)的功能萎縮,是公民意見表達不暢的根本矛盾所在,也是公共沖突事件頻繁發(fā)生的助推器。

在重慶“出租車罷運”事件爆發(fā)前夕,出租車司機多次上訪反映業(yè)已存在的“加氣難、黑車多、罰款多”問題,但沒有引起信訪部門的足夠重視。出租車司機是在通過信訪這些體制性的意見表達無果的情況下,才發(fā)動的這起罷工事件?？梢哉f,政府若真正地通過諸如工會、信訪機構(gòu)這些體制性表達機制吸納出租車司機的意見,就可以把矛盾消滅于無形之中,從而避免這起公共沖突事件的發(fā)生。

2.體制外意見表達機制弱化

體制內(nèi)意見表達機制虛化,直接衍生大量的非制度化即體制外的意見表達行為,這種行為普遍存在于我國社會的各個階層之中,并通過各種利益團體來發(fā)揮作用。

在我國,體制外意見表達機制主要是指公民通過某些利益團體,利用廣播、電視、報紙以及網(wǎng)絡(luò)等渠道來反映公民的利益訴求。這里的利益團體是指國家正式基本制度之外的,基于共同利益而結(jié)合起來的社會團體。利益團體雖然發(fā)揮某些意見表達功能,有一定的社會影響力,但卻不是中國政治制度的基本組成部分,是一種體制外的意見表達機制,它是對體制性意見表達機制的必要補充,在公民尋求利益訴求的過程中發(fā)揮著重要作用。

無可否認,由于社會階層的分化,我國目前已經(jīng)形成各種各樣的利益團體。這些利益團體通常都是在某些方面具有共同利益,通過組織起來影響政府決策的社會團體,它們的主要功能就是反映其成員的利益訴求,使其進入政府議程。利益團體是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物,計劃經(jīng)濟的利益統(tǒng)合結(jié)構(gòu)無法提供多元化的利益格局。然而由于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展還處于起步階段,特別是意識形態(tài)的影響,我國的利益團體尚未大量出現(xiàn),社會上的許多弱勢群體根本沒有能力組織起來進行利益訴求。同時,當前中國利益表達組織發(fā)展的一個基本特征是不平衡。主要表現(xiàn)為弱勢階層和利益群體的利益表達組織發(fā)展滯后,強勢階層和利益群體的利益表達組織發(fā)展迅速,呈現(xiàn)出弱者組織化程度越低、自主性越弱而強者組織化程度越高、自主性越強的狀況[6]。特別由于我國政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,利益團體通常代表的是擁有一定政治和社會資源的強勢群體利益,而代表弱勢群體利益的社會團體要么很難出現(xiàn),要么是先天能力不足,不能真正地起到意見表達和利益綜合的功能。一個利益團體的意見表達能力是和其所擁有的資源和其組織化程度成正比的。強勢利益團體由于擁有較多的政治和社會資源以及較高的組織化水平,就較容易代表成員“接近”政府,而一般性的利益團體,特別是代表農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗工人等社會弱勢群體的利益團體,其組織化程度較低,擁有的資源稀少,利益表達渠道尤其不暢。

在重慶“出租車罷運事件”中,出租車司機雖然人數(shù)眾多,但由于擁有的資源稀少,組織化程度低下,他們在和出租車公司的利益博弈中明顯地處于不利地位?？v觀事件的發(fā)生,我們發(fā)現(xiàn),當出租車司機希望能通過一個專業(yè)化的利益團體來進行利益訴求時,卻并不存在一個能夠代表其利益的出租車司機協(xié)會。當體制內(nèi)意見表達機制運行不暢,而體制外表達渠道又缺少的情況下,出租車司機只能通過這種極端的集體行動來進行利益訴求。可見,如果存在專業(yè)性的出租車司機協(xié)會,我們相信,它就可以代表出租車司機的利益與出租車公司進行交涉和溝通,并能夠設(shè)法“接近”政府。這樣,政府就可以采取適當?shù)拇胧﹣砭徍兔?從而有效地化解這起公共沖突事件。

三、構(gòu)建多方位的公共沖突化解的意見表達機制

構(gòu)建暢通發(fā)達的意見表達機制是化解社會公共沖突、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的客觀要求,也是中國政治發(fā)展的方向。

1.重塑體制內(nèi)意見表達機制的權(quán)威

重塑體制內(nèi)意見表達機制的權(quán)威就是要繼續(xù)發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪部門、工會、共青團、婦聯(lián)、軍隊等社會團體和政治機構(gòu)及其組成人員在保障公民的意見表達權(quán)方面的重要作用,尤其要注重發(fā)揮人大和工會的意見表達功能。

在我國,人民代表是純政府學(xué)意義上的意見表達主體[7]77,構(gòu)建以人大代表為主體的意見表達體系是重塑體制內(nèi)意見表達機制權(quán)威的根本途徑。這就需要改革現(xiàn)有的人大選舉制度,包括候選人提名制度和競爭性選舉制度等。這樣做的目的就是要優(yōu)化選民和代表的親密關(guān)系,保證選民和人大代表的委托—代理關(guān)系,暢通選民通過人大代表來影響政府決策從而進行意見表達的渠道。同時,要大量增加農(nóng)村人大代表的數(shù)量,實行城鄉(xiāng)按相同人口比例來選舉人大代表。這將極大地增加農(nóng)村人大代表的基數(shù)和代表性,進一步暢通農(nóng)村選民意見表達的機制,使人大會議和政府能夠聽取和收集到更多反映農(nóng)民訴求和權(quán)利保障的聲音、意見和建議。

在我國,作為聯(lián)系勞方和資方關(guān)系的紐帶,工會也發(fā)揮著利益表達的功能。根據(jù)中國工會章程規(guī)定,這個團體的主要職能中有兩項屬于意見表達的范圍:一是代表職工參與國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的管理和決策,加強對干部的民主監(jiān)督,代表職工同行政領(lǐng)導(dǎo)對話;二是代表和保護職工群體的具體利益,為群眾說話[7]82。工會若想真正地發(fā)揮作用,就要改變工會本身的結(jié)構(gòu)和運作狀況,使得工會主席能夠參與所有的重大決策,實現(xiàn)工會的相對獨立。

2.強化體制外意見表達機制的功能

體制內(nèi)意見表達機制的不通暢,直接衍生了大量的體制外意見表達行為。通過一些利益團體組織以及網(wǎng)絡(luò)、大眾傳媒等傳播手段來進行意見表達是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)公民社會的需要,也是加快社會主義民主政治建設(shè)的需要。實踐證明,沒有強大的利益團體組織和合適的表達渠道,意見表達機制就會存在缺陷。

目前我國利益表達團體存在的最大問題就是發(fā)展不平衡,因此要積極支持、扶持利益團體的發(fā)展,特別要提高弱勢群體的組織化水平,保障他們的意見表達權(quán)。這樣就可以降低弱勢群體和強勢群體發(fā)生矛盾時實力過分懸殊的局面,使得弱勢群體的聲音不至于湮沒于強勢群體的要求之中。我們一方面需要引導(dǎo)弱勢群體通過合適的渠道合理地進行意見表達,同時也要防止強勢群體左右公共政策的情況出現(xiàn)。

通過網(wǎng)絡(luò)和報紙、雜志等大眾傳媒手段進行意見表達,是當代社會減少、緩解乃至消融社會沖突的重要途徑。這些大眾傳媒具有信息傳播速度快、要求回應(yīng)迅速等特點,因此政府應(yīng)規(guī)范和引導(dǎo)這些大眾傳媒的發(fā)展,使得它們在滿足公民利益訴求、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮重要作用。

[1]詹姆斯·E.安德森.公共決策[M].北京:華夏出版社, 1990:69.

[2]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京:華夏出版社,1999:41-43.

[3]龍?zhí)?王邦佐.經(jīng)濟增長與合法性的“政績困境”——兼論中國政治的合法性基礎(chǔ)[J].復(fù)旦學(xué)報,2005,(3).

[4]于立深.行政立法過程的利益表達與意見溝通和整合[J].當代法學(xué),2004,(3).

[5]陳映芳.貧困群體利益表達渠道調(diào)查[J].戰(zhàn)略與管理, 2003,(6).

[6]王中汝.利益表達與當代中國的政治發(fā)展[J].科學(xué)社會主義,2004,(5).

[7]朱光磊.當代中國政府過程 [M].天津:天津人民出版社,2008.

[責(zé)任編輯:那青陽]

C913

A

1008-8520(2010)06-0048-03

2010-09-01

朱玉芹 (1982-),女,安徽宿州人,碩士研究生。

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