朱曉燕 秦 寧

目前,我國已進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快,環(huán)境污染事故也進(jìn)入高發(fā)期,因此,企業(yè)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也很大。一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故,不但會(huì)造成重大環(huán)境污染損害,還會(huì)造成重大經(jīng)濟(jì)損失,企業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。如果損失過大,超過了企業(yè)的承受能力,就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)一蹶不振,難以度過污染事故難關(guān),不能恢復(fù)生產(chǎn)。這既不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,又不利于社會(huì)的穩(wěn)定,還不利于污染事故受損方利益的保障。要化解企業(yè)面臨的環(huán)境污染事故風(fēng)險(xiǎn),除了加強(qiáng)管理、避免環(huán)境污染事故的發(fā)生外,就要考慮建立我國的環(huán)境污染事故責(zé)任保險(xiǎn)制度,形成社會(huì)的保障機(jī)制,為企業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的騰飛保駕護(hù)航。

而環(huán)境污染事故頻發(fā)地帶多是再開發(fā)利用的工商業(yè)用地,我國對此區(qū)域沒有明確規(guī)定和限制。本文欲從評(píng)介美國棕色區(qū)域立法和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)入手,為我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)承保棕色區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提出相關(guān)建議。

一、美國棕色區(qū)域立法的缺失為其棕色區(qū)域環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)提供了廣闊空間

根據(jù)美國《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》,棕色區(qū)域是指由于現(xiàn)實(shí)的或潛在的有害和危險(xiǎn)物的污染而影響到其擴(kuò)展、振興和再利用的不動(dòng)產(chǎn)。①美國的“棕色區(qū)域”(Brownfield Site)最早、最權(quán)威的概念界定,是由1980年美國國會(huì)通過的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation,and LiabilityAct,簡稱 CERCLA。俗稱“超級(jí)基金”)做出的。有學(xué)者認(rèn)為它是指已經(jīng)被污染,但有恢復(fù)可能性的現(xiàn)存的工商業(yè)用地。也有學(xué)者認(rèn)為棕色區(qū)域是曾經(jīng)進(jìn)行過工業(yè)和商業(yè)活動(dòng),對其重新開發(fā)利用須以清理為前提的土地。②王歡歡:《美國棕色區(qū)域的治理法律評(píng)介》,《環(huán)境科學(xué)與管理》2007年第 7期。對棕色區(qū)域的完整的法律定義,可參見美國 2002年通過的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色區(qū)域復(fù)興法》①ublic Law(H.R.2869),pp.107-118.:一般情況下,棕色區(qū)域是指由于已經(jīng)存在嚴(yán)重的或潛在的有害物質(zhì)、污染物,從而影響其發(fā)展、再開發(fā)和再利用的不動(dòng)產(chǎn)。棕色區(qū)域包括用于居住的、商業(yè)的以及工業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)。②Appendix 3.Guidance on Sites Eligible for B rownfields Funding Under CERCLA§104(k)43.http://www.epa.gov/brownfields/htm l-doc/ 10902a3.htm.該定義援引自 CERCLA,但做了一定程度的修改。如工業(yè)用地、加油站、廢棄的可能含有危險(xiǎn)物質(zhì)的居住地,甚至包括廢棄礦區(qū)等等。棕色區(qū)域立法主要討論如何使污染最小化的問題:(1)對已知的污染造成的損失進(jìn)行補(bǔ)救;(2)未來環(huán)境責(zé)任的信息公開化。

在過去的十多年里,美國國會(huì)和大多數(shù)州都制定了棕色區(qū)域立法。其目的在很大程度上是鼓勵(lì)開發(fā)商對那些已經(jīng)遭受污染但還有可能恢復(fù)利用的工商業(yè)用地進(jìn)行再開發(fā)。棕色區(qū)域立法中的諸多條款為用地的再開發(fā)提供了幫助,主要包括以下幾點(diǎn)③W illiam J.W arfel,B rownfield Transactions:Identification of Environmental Liability Exposures.CPCU eJournal,Sep 2007,p.9.:

1.建立能夠反映計(jì)劃用地用途的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)。立法規(guī)定,如果存在可能對公眾健康和環(huán)境造成污染的用地風(fēng)險(xiǎn),開發(fā)商應(yīng)針對已知的污染狀況制作一份清潔污染計(jì)劃。在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)要考慮以下因素: (1)計(jì)劃用地的用途;(2)污染的傳播范圍;(3)可能引起的人身傷害及財(cái)產(chǎn)損失或?qū)ψ匀毁Y源造成的損害。

2.對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和控制。多數(shù)情況下,由于條件的限制,在考慮計(jì)劃用地的用途時(shí),很難實(shí)現(xiàn)使建筑用地恢復(fù)到初始狀態(tài)或?qū)⑵涓脑鞛榫G地的清潔計(jì)劃。這就需要對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和控制。其措施主要包括以下幾方面:(1)對排放污染物和毒害物質(zhì)的工程設(shè)施 (如過濾系統(tǒng),地下水通道等)進(jìn)行專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制;(2)對工商業(yè)用地未來的用途④此處工商業(yè)用地未來的用途是指再開發(fā)棕色區(qū)域,修建如住宅區(qū)、停車場、加油站、廠房等建筑物。和實(shí)際使用中可能對環(huán)境造成的損害進(jìn)行專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制。

筆者認(rèn)為,以上兩項(xiàng)措施旨在降低棕色區(qū)域再利用過程中的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),基于經(jīng)濟(jì)因素的考慮,由于環(huán)境損害的恢復(fù)在成本上要比預(yù)防高的多,因此,通過以上措施可以降低開發(fā)商的環(huán)境損害賠償成本。

3.建立促進(jìn)環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的行政機(jī)制。設(shè)立專門的委員會(huì)來實(shí)施和定期修訂環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)。委員會(huì)由來自各個(gè)地區(qū)的工商業(yè)或科學(xué)領(lǐng)域代表組成。當(dāng)開發(fā)商計(jì)劃重新開發(fā)污染用地時(shí),它必須根據(jù)特殊用地的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)制定有效的清潔污染計(jì)劃。

筆者認(rèn)為,在美國,開發(fā)商重新開發(fā)污染用地時(shí)并不打算將其恢復(fù)到初始狀態(tài)或?qū)⑵涓脑鞛榫G地。在這種情況下,對于開發(fā)商而言,如果其按照環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)投入生產(chǎn)成本,不僅意味著減輕了因不符標(biāo)準(zhǔn)造成環(huán)境糾紛產(chǎn)生的訴累,也意味著其環(huán)境成本降低了。因此,實(shí)踐中有財(cái)力的開發(fā)商更傾向于在工程動(dòng)工之前制定清潔污染計(jì)劃,經(jīng)委員會(huì)批準(zhǔn)后再動(dòng)工。但是,更多的開發(fā)商忌憚?dòng)谠斐森h(huán)境污染損害所要承擔(dān)的嚴(yán)格責(zé)任而傾向于投保⑤棕色區(qū)域的開發(fā)商通常依靠“停止損害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單和特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單保障自身利益最大化。本文第二部分將對此予以介紹。,而不是制定清潔污染計(jì)劃。

4.清潔責(zé)任保護(hù)。如果開發(fā)商的再開發(fā)污染用地行為符合具體場地環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn),則表示清潔法令規(guī)定的污染被減少到了一個(gè)僅次于完全根除的足夠的安全水平。根據(jù)《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色區(qū)域復(fù)興法》的規(guī)定,該開發(fā)商被免除進(jìn)一步處理《清潔法令》規(guī)定的任何剩余污染物的責(zé)任。

筆者認(rèn)為,這就意味著,首先,根據(jù)相關(guān)環(huán)境法規(guī)的規(guī)定,沒有按照環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)再開發(fā)用地的開發(fā)商,將來仍然要承擔(dān)額外的清潔污染費(fèi)用,因?yàn)榍鍧嵨廴镜哪康氖沁M(jìn)一步減少或根除污染,防止殘余污染對用地的再開發(fā)產(chǎn)生的不利影響。其次,按照環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)再開發(fā)用地的開發(fā)商,可以免予環(huán)保組織提起的有關(guān)污染物超標(biāo)對環(huán)境造成損害的起訴。

開發(fā)商的一切商業(yè)活動(dòng)都是在利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的。他們之所以會(huì)遵守 CERCLA和其它環(huán)境法令的規(guī)定,主要原因是忌憚違法后所帶來的高額賠付以及承擔(dān)額外的清潔污染費(fèi)用。

但是,美國的棕色區(qū)域立法中卻存在諸多不足,為棕色區(qū)域環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)提供了廣闊空間。主要包括以下幾個(gè)方面:

1.對環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的界定過于苛刻,對責(zé)任主體的界定過于寬泛。例如,美國“超級(jí)基金”規(guī)定:所有不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應(yīng)對其所造成的環(huán)境污染承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。如果在任何“設(shè)施”或船舶上發(fā)現(xiàn)“危險(xiǎn)物質(zhì)”的“排放”或“可能發(fā)生的排放”,則“有關(guān)責(zé)任方”即應(yīng)當(dāng)對清除該污染承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。①根據(jù)國會(huì) 1996年對 CERCLA的修訂法案,對“有關(guān)責(zé)任方”只有一個(gè)例外情形,那就是,對被污染的設(shè)施只是通過掌握其所有權(quán)標(biāo)志而擁有擔(dān)保物權(quán)的出租人,如果沒有實(shí)際參與對該設(shè)施的經(jīng)營管理或使用,則該種出租人不應(yīng)被視為“有關(guān)責(zé)任方”中的業(yè)主或使用人。另外,1996年的修訂同時(shí)增加了有關(guān)設(shè)施的信托人對其以信托人身份保管該等設(shè)施期間發(fā)生的污染亦應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定,只是該種責(zé)任應(yīng)以其實(shí)際保管的財(cái)產(chǎn)價(jià)值為限。開發(fā)商畏于嚴(yán)格責(zé)任,大多不愿意加入聯(lián)邦政府的清潔污染計(jì)劃。該條的不合理之處在于,大多數(shù)棕色區(qū)域是以前工商業(yè)者遺棄的廢址,根據(jù)“誰污染誰治理”原則,不應(yīng)由后來的開發(fā)者來承擔(dān)清潔有害物質(zhì)的責(zé)任和費(fèi)用。只有當(dāng)有人愿意冒險(xiǎn)去購買這些被污染的土地,并有財(cái)力對其進(jìn)行勘察和清潔時(shí),土地才能重新被利用和開發(fā),否則這些土地只能被閑置。

2.對確定預(yù)期清潔費(fèi)用數(shù)額的規(guī)定不明確。棕色區(qū)域立法規(guī)定,當(dāng)開發(fā)商重新開發(fā)受污染用地時(shí),必須提前根據(jù)特殊用地的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)制定清潔污染計(jì)劃。因此開發(fā)商需要高額聘請一些專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司②如美國商業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司(Business Environment Risk Intelligence;簡稱BER I)。,通過這類公司聘請環(huán)境法學(xué)方面或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的專家組成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組,專門為企業(yè)提供有關(guān)棕色區(qū)域再利用過程中實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告,并據(jù)此制定清潔污染計(jì)劃。

但是,在委員會(huì)批準(zhǔn)該計(jì)劃時(shí),土地成交價(jià)會(huì)參照被批準(zhǔn)的清潔污染計(jì)劃的估算成本適當(dāng)下調(diào)。這主要是因?yàn)榍鍧嵨廴居?jì)劃中計(jì)算的土地成本有很大的不確定性,存在發(fā)生成本超額的風(fēng)險(xiǎn)?？赡茉斐沙杀境~的因素③成本超額主要是由預(yù)期清潔費(fèi)用超額引起。包括:(1)治理過程中出現(xiàn)超出預(yù)期的污染擴(kuò)散;(2)治理過程中出現(xiàn)意外風(fēng)險(xiǎn),如當(dāng)治理被污染土壤時(shí)發(fā)現(xiàn)其含有廢油而增加治理成本等風(fēng)險(xiǎn);(3)委員會(huì)新頒布的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)比事先協(xié)商或批準(zhǔn)的更為嚴(yán)格;(4)開發(fā)商應(yīng)用的如線性體系等工程測量技術(shù)沒有收到預(yù)期效果;(5)計(jì)劃之外的額外補(bǔ)救工作導(dǎo)致工程延遲等問題。

由于各環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司專家組和評(píng)估預(yù)期清潔費(fèi)用所側(cè)重因素存在差異,致使開發(fā)商在實(shí)際施工過程中產(chǎn)生成本超額的風(fēng)險(xiǎn)。由于棕色區(qū)域相關(guān)立法中均未對應(yīng)重點(diǎn)考慮哪些因素以及土地成交價(jià)具體如何比照“估算成本適當(dāng)下調(diào)”作出明確規(guī)定,所以,開發(fā)商試圖通過別的途徑,既能夠開發(fā)棕色區(qū)域,又降低成本超額的風(fēng)險(xiǎn),從而棕色區(qū)域環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生了。

3.對開發(fā)商如何避免棕色區(qū)域產(chǎn)生的環(huán)境糾紛風(fēng)險(xiǎn)問題未作規(guī)定。根據(jù) CERCLA相關(guān)規(guī)定,無論何時(shí),只要有理由確定包含在美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)目錄上的污染物危害已發(fā)生或可能發(fā)生,CERCLA的官員就有權(quán)開始調(diào)查,并實(shí)施有效措施強(qiáng)制要求當(dāng)事人負(fù)擔(dān)治理費(fèi)用,包括賠償或補(bǔ)償費(fèi)用。違反 CERCLA的責(zé)任方式不僅包括強(qiáng)制清除污染、賠償所有清污費(fèi)用,還包括對環(huán)境損失的賠償費(fèi)。這主要是規(guī)定開發(fā)商的責(zé)任方式,重在懲罰,而不是引導(dǎo)開發(fā)商如何避免棕色區(qū)域產(chǎn)生的環(huán)境糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國棕色區(qū)域環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)狀況評(píng)析

棕色區(qū)域立法有利于污染用地再開發(fā)的同時(shí),也留下了許多立法上的空白,如開發(fā)商如何避免此棕色區(qū)域產(chǎn)生的環(huán)境糾紛風(fēng)險(xiǎn)等問題。實(shí)踐中,開發(fā)商多通過投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)來規(guī)避此風(fēng)險(xiǎn)。在美國的新澤西州、紐約州、俄亥俄州和賓西法尼亞州現(xiàn)存有很多受到污染的工商業(yè)用地(如已經(jīng)關(guān)閉了一段時(shí)間的加油站等),當(dāng)?shù)谌咭蚴墉h(huán)境污染造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失而提起訴訟時(shí),開發(fā)商或土地的將來所有人如何保障自己的利益最大化(既賠償損失又不致使自己破產(chǎn))就成了亟待解決的問題。環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)是工程施工中的固有風(fēng)險(xiǎn),近年來,開發(fā)商傾向于投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)來規(guī)避此風(fēng)險(xiǎn)。

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是指投保人向保險(xiǎn)人支付一定數(shù)額的保險(xiǎn)費(fèi),當(dāng)被保險(xiǎn)人因從事保險(xiǎn)合同約定的業(yè)務(wù)活動(dòng)造成環(huán)境污染而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境賠償或治理責(zé)任時(shí),由保險(xiǎn)人在約定的責(zé)任限額內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任的保險(xiǎn)。這種制度的建立與完善非常有利于分散企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)第三人環(huán)境利益和減少政府環(huán)境壓力,同時(shí)強(qiáng)化了保險(xiǎn)公司對企業(yè)保護(hù)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境損害的監(jiān)督治理。棕色區(qū)域的開發(fā)商通常依靠以下兩種環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)單①W illiam J.W arfel,B rownfield Transactions:Identification of Environmental Liability Exposures,CPCU eJournal,Sep 2007,p.11.保障自身利益最大化。

1.“停止損害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單 (Stop-Loss Environmental Liability Remediation Insurance Policy)。開發(fā)商在制作清潔污染計(jì)劃時(shí),通常會(huì)考慮同時(shí)投保一份“停止損害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單。因?yàn)槿缟衔乃?開發(fā)商在清潔污染計(jì)劃中不能準(zhǔn)確估算將要產(chǎn)生的清潔費(fèi)用,一旦額外風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn),其治理成本如果大大超過預(yù)算,則可能導(dǎo)致施工延誤、中斷甚至終止。如何規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn),使棕色區(qū)域再利用順利進(jìn)行,從而保障自身利益最大化,成為開發(fā)商非常關(guān)注的問題。該保單正是在這樣的背景下產(chǎn)生的。

通常情況下,開發(fā)商需要在簽訂保單時(shí)在粘單中載明評(píng)估得出的清潔費(fèi)用具體數(shù)額,這部分費(fèi)用是開發(fā)商的自保費(fèi)用。如果清潔污染計(jì)劃產(chǎn)生的實(shí)際清潔費(fèi)用超過開發(fā)商承諾的自保費(fèi)用,那么保單對該超額費(fèi)用予以承保。另外,保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人應(yīng)在保單中簽訂共同保險(xiǎn)條款。該條款應(yīng)載明,被保險(xiǎn)人在共同保險(xiǎn)范圍內(nèi)應(yīng)同意支付一定比例賠償額或治理費(fèi)用,范圍和比例自行約定。為什么要確定共同保險(xiǎn)部分?主要是因?yàn)殚_發(fā)商在施工中可能對造成成本超額諸種因素之外的公眾健康和環(huán)境造成一定程度的危害。此時(shí),保險(xiǎn)人希望通過和被保險(xiǎn)人共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來降低自己的風(fēng)險(xiǎn),基于公平和自愿原則,雙方可自行約定承保范圍和支付比例。

2.特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單(Fixed-Site PollutionLiability Insurance Policy)。棕色區(qū)域立法規(guī)定,一旦棕色區(qū)域再利用工程完工,開發(fā)商不再對清潔污染計(jì)劃中載明的污染承擔(dān)清潔責(zé)任,但以下原因造成的污染及污染產(chǎn)生的費(fèi)用除外:(1)污染在清潔污染計(jì)劃制定之前業(yè)已存在,但基于當(dāng)時(shí)的特定條件未被開發(fā)商預(yù)知且未列入清潔污染計(jì)劃,由此產(chǎn)生的環(huán)境污染;(2)在首次清潔工作完成之后產(chǎn)生的新污染治理費(fèi)用;(3)與第三人(如開發(fā)商的顧客)因環(huán)境污染造成人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失而進(jìn)行訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用;(4)支付第三方賠償費(fèi)用。

由于超級(jí)基金規(guī)定對開發(fā)商適用嚴(yán)格責(zé)任,也就意味著一旦出現(xiàn)以上四種風(fēng)險(xiǎn),則開發(fā)商需要承擔(dān)連帶責(zé)任。這就很不合理的加大了開發(fā)商的環(huán)境治理和賠償責(zé)任。而特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單的產(chǎn)生,為開發(fā)商解決了一塊兒心病。特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單承保范圍涵蓋以上內(nèi)容。因此,開發(fā)商多通過投保特定污染責(zé)任保險(xiǎn)來解決開發(fā)工程中已有的環(huán)境污染問題,這使得棕色區(qū)域的重新開發(fā)變得經(jīng)濟(jì)可行了。

筆者認(rèn)為,由于兩份保單承保時(shí)間和范圍的不同,在適用時(shí)也存在諸多差異:

1.二者相輔相成。前者伴隨清潔計(jì)劃產(chǎn)生,為開發(fā)商正確評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供科學(xué)借鑒和保障;后者應(yīng)用于清潔計(jì)劃之后,為開發(fā)商減輕甚至消除環(huán)境污染損害賠償所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。二者共同保障棕色區(qū)域再開發(fā)的順利進(jìn)行。

2.我國目前不宜采用“停止損害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單。美國開發(fā)商投保該保險(xiǎn)的前提是制定清潔污染計(jì)劃,該計(jì)劃是以專業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司所出具的評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)的?？梢哉f,開發(fā)商所提供給政府的清潔污染計(jì)劃是專業(yè)人士提出的專業(yè)報(bào)告,計(jì)劃背后有雄厚的人力和技術(shù)支持。但是,我國目前還沒有專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組,更不用說專業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司了。我國企業(yè)取得工商業(yè)用地進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)一般遵循以下程序:項(xiàng)目開發(fā)前期調(diào)研程序、項(xiàng)目立項(xiàng)過程程序、土地使用權(quán)的取得程序、征地拆遷程序、項(xiàng)目規(guī)劃程序、工程建設(shè)程序、項(xiàng)目經(jīng)營程序。其中,項(xiàng)目開發(fā)前期調(diào)研程序就是開發(fā)商對擬投資地區(qū)進(jìn)行市場調(diào)查、來探尋投資可能性,尋找投資機(jī)會(huì)的過程。對我國的開發(fā)商而言,目前的技術(shù)和資金條件限制了其進(jìn)行前期較為精確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可能性,該保單的設(shè)立條件還不成熟。

3.特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單對我國環(huán)境污染治理有很強(qiáng)的借鑒意義。由于環(huán)境污染具有長期性、隱蔽性、構(gòu)成原因復(fù)雜性等特點(diǎn),造成污染成因和后果很難界定。開發(fā)商通過投保特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單,可以最大限度地保護(hù)自己的既得利益,在成本——利潤的博弈中看到利益所在。我國目前存在的問題是,開發(fā)商已經(jīng)意識(shí)到一旦環(huán)境訴訟敗訴,其必須承擔(dān)巨額賠償責(zé)任。但是由于我國立法及評(píng)估環(huán)境污染手段的缺陷,給開發(fā)商有了可乘之機(jī),讓他們有逃避承擔(dān)責(zé)任的僥幸心理。同時(shí),我國政府沒有對重新開發(fā)棕色區(qū)域的開發(fā)商進(jìn)行政策支持,使其缺乏動(dòng)力投保特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單。因此,建議借鑒美國環(huán)保署 2000年 10月出臺(tái)的棕色區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃①該計(jì)劃包括恢復(fù)棕色區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力的四項(xiàng)關(guān)鍵行動(dòng)。(1)對棕色地塊的評(píng)估論證給予資助 (2)明確責(zé)任 (3)工作培訓(xùn) (4)給清潔工作的貸款項(xiàng)目。(Brown Fields Economic Redevelopment Initiative),激勵(lì)我國開發(fā)商積極投保。

三、借鑒美國的做法,建立并完善我國棕色區(qū)域環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

近年來,我國環(huán)境污染事故頻繁發(fā)生,有些還造成嚴(yán)重后果,由于缺乏相應(yīng)的污染損害賠償機(jī)制與污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,單個(gè)污染企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的能力又非常有限,致使污染受害者和公共環(huán)境損害往往得不到應(yīng)有的賠償。為分散企業(yè)環(huán)境污染賠償責(zé)任,最大限度地保護(hù)受害者,盡量減少社會(huì)和國家的損失,建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度已成為當(dāng)務(wù)之急。

筆者認(rèn)為,我國很多環(huán)境污染事故發(fā)生地可以歸類于棕色區(qū)域,但是由于立法條件等方面的限制,目前我國還沒有對棕色區(qū)域進(jìn)行專項(xiàng)立法。通過上文對美國棕色區(qū)域立法和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的概述和分析,筆者希望在我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)過程中,能夠嘗試擔(dān)保棕色區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),以期使我國環(huán)保立法與發(fā)達(dá)國家保持同步。就此提出以下建議:

1.進(jìn)一步完善環(huán)保法律法規(guī)體系。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歸根結(jié)蒂取決于法律的健全與執(zhí)行的力度。對于美國等國家先進(jìn)的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),我們只能在結(jié)合自身?xiàng)l件的基礎(chǔ)上有選擇的借鑒使用。在棕色區(qū)域問題上,筆者建議:(1)受條件限制,目前僅在環(huán)保法和保險(xiǎn)法中對其進(jìn)行立法,不必進(jìn)行專項(xiàng)立法。美國的 CERCLA和《清潔法令》是以其健全完善的司法體制為基礎(chǔ)的,其實(shí)施可謂環(huán)環(huán)緊扣。我國不宜盲從。目前僅在環(huán)保法和保險(xiǎn)法中對其進(jìn)行立法,待完善成熟后再進(jìn)行相關(guān)專項(xiàng)立法也不遲。(2)確立“能夠反映計(jì)劃用地用途的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)”。無規(guī)矩不成方圓,此標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)在開發(fā)使用工商業(yè)用地時(shí)造成的污染設(shè)立了一個(gè)社會(huì)能夠容忍的最低底線,也使執(zhí)法部門在處罰污染企業(yè)時(shí)有法可依。由于它是建立在科學(xué)數(shù)據(jù)和測算方法的基礎(chǔ)之上,與司法制度沒有直接聯(lián)系。因此,此補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)的制定方法可以參考美國,有效地節(jié)約我國司法資源。(3)積極引進(jìn)環(huán)境評(píng)估先進(jìn)設(shè)備。我國目前對環(huán)境狀況的評(píng)估不能做到準(zhǔn)確、及時(shí),其主要原因不是評(píng)估方法的問題,而是設(shè)備問題。但是設(shè)備的引進(jìn)不宜全盤接受,建議配合我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的進(jìn)行逐步引進(jìn)。(4)直接采用特定污染責(zé)任保險(xiǎn)單,逐步引進(jìn)“停止損害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單。就目前情況來看,這兩份保險(xiǎn)單不僅在美國發(fā)展的比較成熟,而且能夠彌補(bǔ)我國保險(xiǎn)單的一些漏洞,可以借鑒使用。

2.棕色區(qū)域保險(xiǎn)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)方式。我國企業(yè)的保險(xiǎn)意識(shí)普遍不強(qiáng),以往保險(xiǎn)公司采取的“惜?！雹凇跋П！本褪菍L(fēng)險(xiǎn)極高的企業(yè)從承保名單中剔除,這顯然違背了設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的初衷。參見陳飛:《環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立和完善》,《財(cái)會(huì)月刊》2006年第 32期,第80頁。和提高保險(xiǎn)費(fèi)率等方式,不僅不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)投保的積極性,反而會(huì)使保險(xiǎn)公司處于兩難的境地。一般說來,企業(yè)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有六類:一是刑事責(zé)任和行政處罰;二是清理費(fèi)用,即為清除污染物質(zhì)、恢復(fù)污染地原貌而支付的費(fèi)用;三是因污染而造成的對第三者身體的傷害或財(cái)產(chǎn)的損失;四是因污染而造成的企業(yè)停工的損失;五是因污染而對企業(yè)名譽(yù)和公共關(guān)系的損害;六是因污染而造成的對生物多樣性的破壞。③李培良:《環(huán)境侵權(quán)損害賠償社會(huì)化研究》,華東政法學(xué)院 2005年博士學(xué)位論文,第 60頁。因此,筆者建議在環(huán)保法或保險(xiǎn)法中對棕色區(qū)域中就以上提到的 2、3、4、6項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)方式予以規(guī)定,使此保險(xiǎn)成為企業(yè)的一項(xiàng)義務(wù)。只有這樣,才能有效地防止企業(yè)避保、逃保,從而對環(huán)境污染損害進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)償。

3.政府給予相應(yīng)的支持。第一,政府可以對開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司減免一部分稅款,以提高保險(xiǎn)公司開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。第二,劃撥專項(xiàng)資金用于購置先進(jìn)設(shè)備,為有關(guān)部門設(shè)立準(zhǔn)確、有效的環(huán)境污染評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供有力的技術(shù)支持。第三,在試點(diǎn)階段,對投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì),以促進(jìn)其他企業(yè)投保積極性。第四,如前所述,在美國,當(dāng)一個(gè)開發(fā)商計(jì)劃重新開發(fā)污染用地時(shí),它必須根據(jù)特殊用地的環(huán)境補(bǔ)救標(biāo)準(zhǔn)制定有效的清潔污染計(jì)劃。當(dāng)計(jì)劃被委員會(huì)批準(zhǔn)后再投?！巴Ｖ箵p害”環(huán)境責(zé)任補(bǔ)救保險(xiǎn)單。對于我國企業(yè)來說,像美國企業(yè)一樣完成一系列嚴(yán)格的手續(xù)之后再投保是不現(xiàn)實(shí)的,因此,建議政府在強(qiáng)制企業(yè)投保的同時(shí),為企業(yè)達(dá)到污染最低標(biāo)準(zhǔn)提供資金和政策幫助。如達(dá)標(biāo)企業(yè)可減免一定稅收,為企業(yè)引進(jìn)清污設(shè)備先墊付一定比例資金等。第五,采用環(huán)境侵權(quán)損害行政補(bǔ)償制度。一方面,在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人特定、明確的情況下,依賴行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制與監(jiān)督來征收、管理和使用補(bǔ)償基金向受害人先行支付賠償費(fèi)用,再向侵權(quán)人追償。其優(yōu)勢就在于侵權(quán)人支付能力有限或受害人等待救助時(shí)可以保障損害賠償獲得迅速、確實(shí)、妥善地實(shí)現(xiàn),以保證環(huán)境糾紛在未釀成很大的社會(huì)不良后果之前便快速解決,使受害人得到及時(shí)救濟(jì)。另一方面,在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人不特定、不明確的情況下,由于環(huán)境污染損害有累積性,損害發(fā)生時(shí),當(dāng)時(shí)的侵權(quán)人可能己經(jīng)不再存在 (企業(yè)已經(jīng)解散等)或無法確定侵權(quán)人。這種情況下,對受害人的賠償就更要依賴環(huán)境侵權(quán)損害行政補(bǔ)償基金。但是要注意,為了確定基金的責(zé)任范圍,除了對受害人的范圍要明確外,對于污染損害的范圍也必須明確化。