■ 陳少?gòu)?qiáng) 孫艷麗

農(nóng)村土地銀行主要經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地存貸及與土地有關(guān)的長(zhǎng)期信用業(yè)務(wù)，它是國(guó)外常見(jiàn)的一種農(nóng)村金融組織。近年來(lái)，為加快土地流轉(zhuǎn)，中國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村土地銀行試點(diǎn)工作。由于國(guó)情不同，中外農(nóng)村土地銀行在組織形式和運(yùn)行機(jī)理等方面存在較大差異，試點(diǎn)中的中國(guó)農(nóng)村土地銀行其實(shí)并不是真正意義上的土地銀行。本文通過(guò)分析對(duì)比中外農(nóng)村土地銀行的異同，探索符合中國(guó)國(guó)情并行之有效的農(nóng)村土地銀行制度，以滿(mǎn)足中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需。

國(guó)外農(nóng)村土地銀行基本情況

國(guó)外農(nóng)村土地銀行在成立初期，一般得到政府大力支持，其主要業(yè)務(wù)是農(nóng)地抵押貸款。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多元化和綜合化的趨勢(shì)，政府支持力度也逐步減弱。

（一）農(nóng)村土地銀行成立背景

發(fā)達(dá)國(guó)家成立農(nóng)村土地銀行，大多是基于當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、資金短缺和高利貸盛行。18世紀(jì)下半葉，德國(guó)遭受戰(zhàn)亂，農(nóng)民多數(shù)逃亡，原來(lái)富有的大地主也負(fù)債累累，高利貸活動(dòng)的猖獗，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雪上加霜。為解除高利貸的盤(pán)剝，讓資金流入農(nóng)村，普魯士國(guó)王于1770年下令組織成立了德國(guó)第一個(gè)土地抵押信用合作社。1852年，法國(guó)創(chuàng)建了法蘭西土地信貸銀行，專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民購(gòu)入土地或開(kāi)墾利用土地提供長(zhǎng)期貸款。20世紀(jì)初期，美國(guó)出現(xiàn)了以農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩為典型特征的農(nóng)業(yè)危機(jī)，美國(guó)政府為此扶持建立了聯(lián)邦土地銀行，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其相關(guān)活動(dòng)提供長(zhǎng)期信貸資金和服務(wù)。

與發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似，許多發(fā)展中國(guó)家為了解決長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)資金來(lái)源和扶持農(nóng)業(yè)，也相繼建立了具有政策性金融性質(zhì)的農(nóng)村土地銀行，如印度于1920年成立了土地開(kāi)發(fā)銀行，通過(guò)土地抵押的方式為農(nóng)民提供5-10年或更長(zhǎng)期限的長(zhǎng)期貸款，以購(gòu)買(mǎi)價(jià)值高的農(nóng)業(yè)設(shè)備、改良土壤、償還貸款及贖回地主扣押的土地等；菲律賓也于1966年成立了土地銀行，為農(nóng)戶(hù)提供中長(zhǎng)期信貸。

（二）農(nóng)村土地銀行基本特點(diǎn)

國(guó)外農(nóng)村土地銀行在組織架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面存在較大差異，但都有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.成立初期政府給予大力支持

通過(guò)法律、資金、政策等多種手段，政府在農(nóng)村土地銀行成立初期發(fā)揮主導(dǎo)作用，如美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng)辦資金是由政府墊支的，德國(guó)政府授予土地抵押信用合作社發(fā)行債券的權(quán)利以籌集信貸資金，印度土地開(kāi)發(fā)銀行的資金來(lái)源于中央銀行和債券發(fā)行，菲律賓政府在土地銀行成立初期就持有86%的股份。

2.以農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)

國(guó)外農(nóng)村土地銀行專(zhuān)門(mén)為土地開(kāi)發(fā)和利用提供金融服務(wù)，大多以發(fā)放農(nóng)地抵押貸款為核心業(yè)務(wù)，其貸款對(duì)象是各涉農(nóng)實(shí)體。例如，美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的貸款對(duì)象主要是營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民，以及為農(nóng)業(yè)服務(wù)的廠(chǎng)商；南非土地銀行貸款對(duì)象也較為寬泛：從大型農(nóng)場(chǎng)到微型企業(yè)，從長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)性農(nóng)民到新加入農(nóng)業(yè)的社會(huì)群體。

3.業(yè)務(wù)范圍呈現(xiàn)多元化和綜合化趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，各國(guó)農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)也呈現(xiàn)出多元化、綜合化的格局。例如，法國(guó)土地信貸銀行業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大到經(jīng)營(yíng)各種金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)，如各種存款、儲(chǔ)蓄、證券票據(jù)投資、信息、咨詢(xún)、出租保險(xiǎn)柜等等；菲律賓土地銀行則變成一家政府全能銀行，其業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大至包括向農(nóng)業(yè)、工業(yè)、房屋建筑以及房屋融資項(xiàng)目和其他生產(chǎn)性企業(yè)貸款。

中國(guó)農(nóng)村土地銀行的初步探索

近年來(lái)，中國(guó)一些地方已開(kāi)始探索以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地銀行運(yùn)作模式。但由于國(guó)情不同，中國(guó)農(nóng)村土地銀行在成立背景、組織形式以及業(yè)務(wù)范圍等方面，都與國(guó)外相差較大。

（一）成立背景

中國(guó)成立農(nóng)村土地銀行的初衷是解決土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力流動(dòng)不足問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村家庭承包制度將土地按人口均分、好壞遠(yuǎn)近搭配，有助于社會(huì)公平，但容易造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過(guò)于零散，阻礙土地利用效率的提高。同時(shí)，農(nóng)民手中閑散的土地如果不通過(guò)多種方式流轉(zhuǎn)（包括土地委托和抵押），土地價(jià)值難以體現(xiàn)，農(nóng)民難以籌集足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過(guò)建立農(nóng)村土地銀行，允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給具有政府或者集體組織的中介組織，有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)民外出勞務(wù)或者經(jīng)商。特別是十七屆三中全會(huì)提出要“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”之后，地方探索土地銀行模式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程明顯加快。

中外土地銀行成立背景上的差異，源于中國(guó)獨(dú)特的土地制度。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，除特別申明外，中國(guó)農(nóng)村土地（包括建設(shè)用地和農(nóng)用地）都是集體所有，一般不允許抵押農(nóng)用地，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)缺乏土地抵押貸款業(yè)務(wù)。近年來(lái)，國(guó)家已開(kāi)始突破土地抵押貸款的政策限制，如2009年3月人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，提出“有條件的地方可以探索開(kāi)辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”。不過(guò)，這項(xiàng)業(yè)務(wù)掛靠農(nóng)村信用社內(nèi)，真正意義上的農(nóng)村土地銀行仍沒(méi)有掛牌成立。

（二）組織形式

中國(guó)試點(diǎn)中的農(nóng)村土地銀行，主要是以“信托中心”或者“合作社”的形式存在。

1.山東諸城“土地信托中心”

為了打消外出經(jīng)商農(nóng)民失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的顧慮，山東省諸城市枳溝鎮(zhèn)于2003年成立土地信托中心，積極探索土地流轉(zhuǎn)新路徑。土地信托中心是政府的派出機(jī)構(gòu)，由鎮(zhèn)政府經(jīng)管站負(fù)責(zé)，主要從事土地流轉(zhuǎn)的公共服務(wù)和相關(guān)招商等工作。具體做法是：農(nóng)民將土地承包權(quán)“存”入“中心”，想租地的農(nóng)民通過(guò)交納一定的租金，就可以獲得土地使用權(quán)。存地農(nóng)民根據(jù)土地等級(jí)每畝地能收取承包者150－500元的“利息”。土地“主人”還可以從中心“取”出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.寧夏平羅“土地信用合作社”

2006年以來(lái)，在寧夏平羅縣政府的推動(dòng)下，一些村鎮(zhèn)成立了土地信用合作社，由村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任合作社負(fù)責(zé)人。具體做法是：農(nóng)民自愿把自己的耕地（使用權(quán)）存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費(fèi)”；合作社再把土地“貸”給經(jīng)營(yíng)企業(yè)或大戶(hù)，并收取“貸地費(fèi)”。

3.浙江紹興南岸村“土地股份合作社”

在浙江紹興縣政府辦、縣農(nóng)辦、縣農(nóng)業(yè)局等部門(mén)的幫助和支持下，南岸村于2007年創(chuàng)立了村級(jí)土地股份合作社，該社堅(jiān)持“民投資、民管理、民受益”的原則，爭(zhēng)取讓農(nóng)民通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓獲得更多實(shí)惠。具體做法是：農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股本，與合作社簽訂入股合同，按股權(quán)實(shí)行保底分配（土地流轉(zhuǎn)收益）；合作社再把土地承包給經(jīng)營(yíng)公司，年終視經(jīng)營(yíng)狀況按股權(quán)再次給農(nóng)民分紅。

4.其他形式

除上述三個(gè)省份的土地合作社外，湖北鐘祥市彭墩村于2008年7月成立了土地存貸合作社，北京平谷區(qū)于2008年12月成立了百合興盛土地專(zhuān)業(yè)合作社，河南光山縣于2009年10月成立了首家農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社——江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社。這些合作社的土地業(yè)務(wù)大同小異，主要是農(nóng)民將土地存給土地中介組織，再由合作社貸給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用戶(hù)。

（三）主要業(yè)務(wù)

中國(guó)農(nóng)村土地銀行主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)：先將農(nóng)民分散的土地集中起來(lái)“存”入土地銀行，再由土地銀行“貸”給農(nóng)業(yè)大戶(hù)或者專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。換言之，由于中國(guó)土地抵押行為仍受到限制，相應(yīng)地缺少土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，中國(guó)目前農(nóng)村土地銀行在名稱(chēng)上叫做“銀行”，其實(shí)不具備銀行最基本的貸款功能，這點(diǎn)與國(guó)外通行的農(nóng)村土地銀行差別明顯（見(jiàn)表1）。

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建立中國(guó)特色的農(nóng)村土地銀行

建立農(nóng)村土地銀行符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，是貫徹國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。在建立中國(guó)特色農(nóng)村土地銀行的基本框架時(shí)，既要借鑒國(guó)外通行做法，又要結(jié)合中國(guó)國(guó)情。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：首先，賦予其土地抵押貸款的功能，使之成為真正意義上的銀行；其次，賦予其政策性金融的功能，使之能夠貫徹國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略；第三，結(jié)合現(xiàn)有金融組織架構(gòu)，構(gòu)建“農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用社”的組織模式；第四，注重制度設(shè)計(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（一）業(yè)務(wù)范圍：以土地抵押貸款為核心

目前農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)是以中介組織的形式從事土地“存貸”，有利于整合零散的土地，也可以避開(kāi)農(nóng)村融資的瓶頸，畢竟經(jīng)營(yíng)大戶(hù)或者龍頭公司資金充足，在短期內(nèi)可以解決融資資金不足的問(wèn)題。但由于功能殘缺，試點(diǎn)中的農(nóng)村銀行在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收方面不可避免面臨挑戰(zhàn)：一方面，由于難以利用土地財(cái)產(chǎn)作為抵押取得去城鎮(zhèn)務(wù)工和創(chuàng)業(yè)所需的資金，農(nóng)民存貸土地積極性降低，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到限制。另一方面，貸地種植大戶(hù)在獲得土地以后，往往需要花費(fèi)大量的資金來(lái)改善生產(chǎn)條件、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、改良品種和購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)業(yè)機(jī)械等，而在現(xiàn)有的制度安排下，大戶(hù)通常難以從商業(yè)銀行獲得貸款支持，政府財(cái)政支持力度有限，農(nóng)村融資困難也使大戶(hù)對(duì)“貸地”望而卻步，這也反過(guò)來(lái)影響農(nóng)民收入的增加。

（二）功能定位：政策性金融機(jī)構(gòu)

現(xiàn)有的農(nóng)村土地銀行雖有政府或者集體組織背景，但缺乏土地抵押貸款這一基本的金融功能，無(wú)法成為真正意義上的土地銀行。因此，中國(guó)特色農(nóng)村土地銀行的功能應(yīng)定位為政策性金融機(jī)構(gòu)。一方面，中國(guó)設(shè)立農(nóng)村土地銀行的初衷，是為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以解決的問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，貫徹社會(huì)主義現(xiàn)代化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家財(cái)政應(yīng)成為農(nóng)村土地銀行的主要資金來(lái)源；另一方面，在具體運(yùn)作方面，農(nóng)村土地銀行要按照市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，堅(jiān)持資金投放節(jié)約和產(chǎn)出最優(yōu)的原則，提高銀行自身的可持續(xù)性。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)外土地銀行的政策性金融業(yè)務(wù)有淡化趨勢(shì)，融資方式也逐步多樣化，如隨著資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)的完善和農(nóng)村土地銀行信用層級(jí)的提高，農(nóng)村土地銀行發(fā)行土地債券，吸納社會(huì)閑散資金。綜合考慮中國(guó)發(fā)展階段和農(nóng)村長(zhǎng)期資金困難的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)政策性金融還遠(yuǎn)未到淡出的時(shí)候。相反，當(dāng)前及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期，中國(guó)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化包括農(nóng)村土地銀行在內(nèi)的政策性金融機(jī)構(gòu)的作用。

（三）組織架構(gòu)：農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用社

農(nóng)村土地銀行理想組織架構(gòu)是單獨(dú)成立一家新的銀行，即在全國(guó)設(shè)立農(nóng)村土地銀行總行，省、市設(shè)分行，縣設(shè)支行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)土地信用合作社。不過(guò)，這種模式的缺點(diǎn)是成本過(guò)高，實(shí)際操作難度大。

中國(guó)特色農(nóng)村土地銀行的組織構(gòu)建，應(yīng)結(jié)合或者參考現(xiàn)有農(nóng)村金融或政策性金融的架構(gòu)。目前，農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)載體是農(nóng)村信用社，這主要是考慮到農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)多，熟悉農(nóng)戶(hù)信用狀況，并且與村集體組織有較多業(yè)務(wù)往來(lái)。不過(guò)，這種做法不利于農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)村信用社的發(fā)展趨勢(shì)是商業(yè)化和市場(chǎng)化，讓農(nóng)村信用社同時(shí)承擔(dān)政策性和經(jīng)營(yíng)性?xún)深?lèi)業(yè)務(wù)，容易造成定位模糊、職能不清，也不便于金融監(jiān)管。因此，農(nóng)村土地銀行的土地抵押貸款業(yè)務(wù)應(yīng)從農(nóng)村信用社中分離。

由此看來(lái)，農(nóng)村土地銀行應(yīng)與其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)框架相結(jié)合。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行雖然也是政策性金融機(jī)構(gòu)，但其業(yè)務(wù)范圍與農(nóng)村土地相距較遠(yuǎn)，不宜與農(nóng)村土地銀行結(jié)合。郵政儲(chǔ)蓄銀行廣泛分布在農(nóng)村，但實(shí)行的是市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理，業(yè)務(wù)范圍也與農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)范圍不交叉，這里也不作論述。相對(duì)而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為政策性金融機(jī)構(gòu)，與農(nóng)村土地銀行性質(zhì)相同。而且，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行有一套完善的組織和專(zhuān)業(yè)體系。二者不同之處在于，前者主要從事糧棉油貸款，以及部分基礎(chǔ)設(shè)施投資，后者則負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)和土地抵押相關(guān)的信貸業(yè)務(wù)。若將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改建為具有金融融資功能和從事農(nóng)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期投資的政策性土地銀行，不僅在職能上可行，在操作上也便利。

不過(guò)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行模式也有不足之處：一是業(yè)務(wù)不對(duì)個(gè)人，二是網(wǎng)點(diǎn)少，在縣以下沒(méi)有網(wǎng)點(diǎn)。農(nóng)村土地銀行完全掛靠在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的做法也不合時(shí)宜，必須與促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織結(jié)合，才能真正發(fā)揮農(nóng)村土地銀行的職能作用。中國(guó)試點(diǎn)中的農(nóng)村土地銀行（即各類(lèi)土地信用合作社），正好彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行架構(gòu)的不足：試點(diǎn)中的農(nóng)村土地信用合作社不僅能夠促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)，同時(shí)還具有組織優(yōu)勢(shì)，親近、了解農(nóng)民，便于收集農(nóng)民的土地需求、貸款需求，并為農(nóng)民辦理土地流轉(zhuǎn)登記、抵押貸款登記、貸款申請(qǐng)和擔(dān)保等業(yè)務(wù)。

這樣，中國(guó)特色農(nóng)村土地銀行的組織模式應(yīng)是“農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用社”。具體架構(gòu)為：將農(nóng)村信用社的“抵押貸款”試點(diǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地銀行，農(nóng)村土地銀行掛靠在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，上層依托中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的架構(gòu)，市以上機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)、債券發(fā)行、資金清算等業(yè)務(wù)，縣、區(qū)級(jí)支行加掛中國(guó)農(nóng)村土地銀行牌子，按各自經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)機(jī)制獨(dú)立運(yùn)行；下層是鎮(zhèn)、村級(jí)的土地信用合作社（信托中心或者其他中介組織），仍然以土地存貸業(yè)務(wù)為主。至此可以看出，中國(guó)農(nóng)村土地銀行組織架構(gòu)實(shí)際上結(jié)合了政府、金融部門(mén)、中介組織等多種組織元素。

（四）風(fēng)險(xiǎn)控制：重在制度設(shè)計(jì)

現(xiàn)有的農(nóng)村土地主要從事土地存貸業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)雖然簡(jiǎn)單，卻也沒(méi)有銀行的種種風(fēng)險(xiǎn)。新的農(nóng)村土地銀行由于功能被拓展，風(fēng)險(xiǎn)也隨之集聚?？梢哉J(rèn)為，新的農(nóng)村土地銀行及其土地抵押貸款業(yè)務(wù)是一把“雙刃劍”，如果處理不當(dāng)，將會(huì)帶來(lái)社會(huì)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。在構(gòu)建中國(guó)特色農(nóng)村土地銀行基本框架時(shí)，尤其要注重風(fēng)險(xiǎn)控制。

一是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地銀行的核心業(yè)務(wù)是土地抵押貸款，而土地抵押恰恰是個(gè)敏感話(huà)題。這是因?yàn)?，土地?duì)于中國(guó)農(nóng)民而言具備經(jīng)濟(jì)功能、保障功能和就業(yè)功能，是農(nóng)民的“命根子”，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向土地銀行進(jìn)行抵押，則債權(quán)到期后，抵押人無(wú)力履行債務(wù)和實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，農(nóng)民將失去基本的生存條件，其社會(huì)后果將十分嚴(yán)重，這也是國(guó)家遲遲不放開(kāi)農(nóng)村土地抵押業(yè)務(wù)的重要原因。但如果制度設(shè)計(jì)合理，農(nóng)村土地銀行的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)仍然可控。首先，國(guó)家可以在農(nóng)民無(wú)助時(shí)會(huì)給予必要的補(bǔ)助或者賦予農(nóng)民優(yōu)先贖回的權(quán)利，如借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法規(guī)定，抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)。其次，國(guó)家可對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，從制度層面規(guī)定農(nóng)地抵押時(shí)應(yīng)優(yōu)先抵押給農(nóng)村土地銀行，或者說(shuō)是讓農(nóng)村土地銀行成為惟一的土地抵押受讓人，防止無(wú)能力及無(wú)心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣(mài)手段漁利，這樣既最大限度地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，又有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

二是防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地銀行的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)村土地銀行過(guò)多承擔(dān)有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，農(nóng)村土地銀行因其政策性金融業(yè)務(wù)而發(fā)展成為官僚機(jī)構(gòu)，銀行過(guò)多關(guān)注員工自身工資福利待遇，對(duì)提高經(jīng)營(yíng)管理模式重視不夠，從而增大銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，許多發(fā)達(dá)國(guó)家逐步縮小政策性金融的業(yè)務(wù)范圍，也主要是因?yàn)檎咝越鹑跈C(jī)構(gòu)龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)和低效率的運(yùn)作模式。因此，在設(shè)計(jì)中國(guó)農(nóng)村土地銀行制度時(shí)，要吸收和借鑒國(guó)外教訓(xùn)，完善銀行治理結(jié)構(gòu)，合理界定政府和市場(chǎng)作用邊界，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。