何順 劉鳳強(qiáng)

(寬城滿族自治縣人民檢察院 河北寬城 067600)

安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪分析和對(duì)策研究

何順 劉鳳強(qiáng)

(寬城滿族自治縣人民檢察院 河北寬城 067600)

中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，要求全黨把安全生產(chǎn)作為“影響社會(huì)和諧的矛盾和問題”切實(shí)加以解決。但是，安全生產(chǎn)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故仍然頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p壞了黨和政府的形象。重大安全生產(chǎn)事故之所以頻頻發(fā)生，筆者認(rèn)為，失職瀆職是事故發(fā)生的重要原因之一。在本文中，筆者簡(jiǎn)要分析一下安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的特點(diǎn)及原因，概括探討如何預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的發(fā)生，終期目的是最大化地減少安全生產(chǎn)重大責(zé)任事故的發(fā)生。

一、安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的特點(diǎn)

（一）犯罪危害十分嚴(yán)重，這一特點(diǎn)告訴我們，必須真正認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職問題。瀆職犯罪給國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他犯罪。高檢院2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：檢察機(jī)關(guān)從2003年以來查辦的各類瀆職犯罪，給國(guó)家造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)357.3億元。而在2006年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第六次反貪污賄賂偵查工作會(huì)議通報(bào)：自2001年--2005年7月，共立案?jìng)刹樨澪圪V賂案件152440件170087人，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失189.6億元。這些數(shù)字表明，瀆職犯罪給國(guó)家和人民所帶來的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污賄賂犯罪和其他犯罪所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。來自最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，2008年，全國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任事故造成經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)7億元，導(dǎo)致748人重傷、5551人死亡。

(二)失職瀆職犯罪往往與賄賂犯罪相伴生，這一特點(diǎn)告訴我們，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的失職瀆職犯罪具有物質(zhì)私利性。強(qiáng)烈的物質(zhì)財(cái)富占有欲促使行政執(zhí)法和基層監(jiān)管人員假公濟(jì)私、鋌而走險(xiǎn)，為了個(gè)人利益，對(duì)一些安全生產(chǎn)隱患睜只眼閉只眼，甚至對(duì)一些達(dá)不到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)開綠燈、開后門。如，2005年12月5日23時(shí)，山西省洪洞縣瑞之源煤業(yè)有限公司新窯煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，造成105名礦工遇難、18人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4275.08萬元。該縣安監(jiān)局副局長(zhǎng)石某不認(rèn)真履行職責(zé)，并2次收受瑞之源煤礦賄賂4000元人民幣，致使該礦長(zhǎng)期存在重大安全隱患而未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，最終導(dǎo)致特大瓦斯爆炸事故的發(fā)生。該縣國(guó)土資源局原局長(zhǎng)史某在當(dāng)?shù)孛禾抠Y源整合中，違反規(guī)定向上級(jí)部門申請(qǐng)，將應(yīng)參加整合的瑞之源煤礦列為單獨(dú)保留礦井予以保留，之后又在該礦上繳資源價(jià)款時(shí)，給該礦提供便利，使其緩交資源價(jià)款1000余萬元。此前，史某先后5次收受瑞之源煤礦老板煙酒和4萬元人民幣現(xiàn)金。

（三）失職瀆職犯罪往往與重大事故相伴生，這一特點(diǎn)告訴我們，在重大責(zé)任事故中必須要高度警惕失職瀆職犯罪。全國(guó)政協(xié)委員、北京市檢察院副檢察長(zhǎng)方工在接受記者采訪時(shí)一針見血地指出:事故頻發(fā)背后大都有官員失職瀆職的影子，“事故居高不下，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)卻不作為、亂作為的官員難辭其咎”。2009年3月10日，曹建明檢察長(zhǎng)在檢察工作報(bào)告中也指出，事故背后瀆職失職犯罪仍然居高不下。如，2008年9月8日，山西襄汾發(fā)生潰壩事故，造成277人遇難、33人受傷、4人下落不明，直接經(jīng)濟(jì)損失9619萬元。襄汾縣原縣委書記、原縣長(zhǎng)、原副縣長(zhǎng)、縣國(guó)土資源局原局長(zhǎng)、縣安監(jiān)局原局長(zhǎng)等34名官員因?yàn)^職失職等職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋渲袕d級(jí)干部2名，處級(jí)干部10名。

（四）遲報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象嚴(yán)重，這一特點(diǎn)告訴我們，失職瀆職行為者千方百計(jì)想逃避責(zé)任追究。在重大事故發(fā)生時(shí)，為逃避責(zé)任追究和法律制裁，有的官員與不法業(yè)主相互勾結(jié)，對(duì)發(fā)生的重特大安全事故隱瞞不報(bào)。如，2008年7月14日，河北省蔚縣李家洼煤礦爆炸。礦難發(fā)生后，礦主買通記者與當(dāng)?shù)啬承┱賳T，瞞報(bào)事故達(dá)兩個(gè)月之久。經(jīng)舉報(bào)，調(diào)查認(rèn)定事故中有35人遇難。此外，河北三鹿奶粉事件、山西襄汾潰壩事故、山西婁煩尖山鐵礦排土場(chǎng)事故都出現(xiàn)過瞞報(bào)。2008年，僅河南就查實(shí)瞞報(bào)煤礦事故11起，29人因煤礦事故被追究刑事責(zé)任。瞞報(bào)既導(dǎo)致救援滯后，也增加了檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的查處難度。查辦案件無法第一時(shí)間介入，會(huì)導(dǎo)致證據(jù)滅失，一些犯罪嫌疑人因此贏得攻守同盟機(jī)會(huì)，借以阻礙對(duì)抗檢察機(jī)關(guān)的偵查，逃避打擊。

二、安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的原因

（一）地方保護(hù)主義，是導(dǎo)致安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的一個(gè)政治層面的原因。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視安全生產(chǎn)。由于部分地方負(fù)責(zé)人長(zhǎng)期以來只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把“發(fā)展是硬道理”演變成了“增長(zhǎng)第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對(duì)安全生產(chǎn)的管理。如廣東興寧“8.7”礦難發(fā)生前，各級(jí)負(fù)責(zé)人明知該礦存在嚴(yán)重的安全隱患，但考慮到煤礦是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)之一，是納稅大戶，難以痛下關(guān)閉整頓的決心，以致釀成特大責(zé)任事故。二是當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人對(duì)事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態(tài)度，甚至有的負(fù)責(zé)人把檢察機(jī)關(guān)介入查處此類案件與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相對(duì)立地看待，對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入事故背后瀆職問題的調(diào)查不理解、不配合、不支持，甚至設(shè)置障礙對(duì)抗調(diào)查。

(二)監(jiān)管不力，是導(dǎo)致安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的最重要的原因。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是工作機(jī)制方面的問題。拿安監(jiān)機(jī)關(guān)舉例說明，安監(jiān)機(jī)關(guān)作為同級(jí)政府依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的工作部門，必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格依法履行職責(zé)。從理論上講，安全監(jiān)管作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)與其他經(jīng)濟(jì)工作并無二致，安監(jiān)機(jī)關(guān)依法履行安全監(jiān)管職責(zé)與服從政府領(lǐng)導(dǎo)也是并行不悖的。但在實(shí)際工作中，當(dāng)安全監(jiān)管與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、安全監(jiān)管與項(xiàng)目引進(jìn)、安全監(jiān)管與增加財(cái)稅發(fā)生矛盾時(shí)，“安全第一”的方針往往得不到應(yīng)有的重視，“降低門檻”、“放寬政策”、“合理規(guī)避”、“先上車再補(bǔ)票”等行政要求，往往使得安監(jiān)機(jī)關(guān)的依法履職大打折扣，同時(shí)也埋下了安監(jiān)機(jī)關(guān)發(fā)生失職、瀆職行為的隱患。二是安全責(zé)任意識(shí)思想薄弱。三是官商勾結(jié)，權(quán)錢交易，不給錢不作為，給了錢亂作為，徇私舞弊，甚至直接充當(dāng)‘保護(hù)傘’，使這些本應(yīng)肩負(fù)監(jiān)督管理職責(zé)的官員放棄了自己應(yīng)有的監(jiān)管。

（三）責(zé)任追究、懲處力度不夠，不足以震懾違法犯罪者，這是安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪得不到有效遏制的一個(gè)法律層面的原因。一是法律責(zé)任規(guī)制不到位，追究責(zé)任難。據(jù)有關(guān)部門粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人大所立的與安全有關(guān)的法律有10多部，國(guó)務(wù)院制定的各種條例達(dá)50多部。此外，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了30多個(gè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)的通知，各部委的規(guī)章有100多個(gè)。但是，上百部法律法規(guī)卻管不住“安全事故頻發(fā)”，從某種意義上說，安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)還存在重大漏洞：有關(guān)事故調(diào)查處理的規(guī)定不明確，法律責(zé)任規(guī)制不到位，立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)，且自由裁量權(quán)過大，給執(zhí)法者隨意進(jìn)行職務(wù)活動(dòng)留有較大空間。二是安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪輕刑化嚴(yán)重，不足以讓不法業(yè)主膽寒和“傾家蕩產(chǎn)”，不足以讓官員“丟掉烏紗帽”和“飯碗”，不足以讓民眾“心服口服”。問題之一，查的“大官”太少，查的只是“毛毛蟲”，與事情真相相差太遠(yuǎn)。2007年7月至2009年3月，全國(guó)發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責(zé)任事故15件，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級(jí)以下干部515人，科級(jí)干部331人，處級(jí)干部48人。最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳某副廳長(zhǎng)也說，從查辦的情況看，重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級(jí)以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門，占立案數(shù)的37.56%。問題之二：礦難瀆職犯罪大都或輕或免。最高人民檢察院披露的一份報(bào)告表明，在2006年檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?29名瀆職犯罪嫌疑人中，法院已經(jīng)作出刑事判決的只有249人。這其中，判處免予刑事處罰的有131人，占判決總數(shù)的52.6%；宣告緩刑107人，占判決總數(shù)的43%；還有2人判無罪；判處實(shí)刑的僅9人，只占判決總數(shù)的3.6%。這一數(shù)據(jù)顯示，在已經(jīng)作出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例竟高達(dá)95.6%。

三、預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪的對(duì)策

預(yù)防安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職瀆職犯罪，減少重大安全責(zé)任事故失發(fā)生一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要黨、政府、企業(yè)、民眾、一線工人的共同努力，需要思想認(rèn)識(shí)層面的、政治層面的、制度層面的、法律層面的、社會(huì)層面的等措施作保障。在本文中，筆者僅就思想認(rèn)識(shí)層面、制度層面和法律層面等問題做一探討。

（一）明確幾個(gè)基本理論，這是我們探討預(yù)防對(duì)策的基石。第一個(gè)理論，“在現(xiàn)代化科技水平下，事故是完全可控的。”拿煤炭生產(chǎn)行業(yè)舉例，要取得合法的開采權(quán)必須具備六證：采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、礦長(zhǎng)資格證和礦長(zhǎng)安全生產(chǎn)合格證。在實(shí)際生產(chǎn)過程中，國(guó)家還對(duì)煤礦生產(chǎn)實(shí)行最嚴(yán)格的火工品購買、運(yùn)輸、使用許可、用電許可，設(shè)定與安全生產(chǎn)條件相適應(yīng)的產(chǎn)能、定員指標(biāo)，有嚴(yán)格的操作規(guī)程，如果每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠嚴(yán)格按照規(guī)定辦事，絕大部分事故完全可以避免。問題的關(guān)鍵是在于執(zhí)法的人。第二個(gè)理論，“資本具有恣意擴(kuò)張性，因此資本必須接受制約”。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)人，必將要追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。為追求利益最大化，降低成本或鋌而走險(xiǎn)，是企業(yè)慣用的伎倆。問題的關(guān)鍵是在于企業(yè)的“心”。第三個(gè)理論，“官商勾結(jié)，權(quán)力尋租，是亙古不變的定律”。企業(yè)老板要千方百計(jì)賄賂“有用的官員”以尋求保護(hù)或庇護(hù)，“有權(quán)力的官員”要積極主動(dòng)的接近老板，獲得金錢，以養(yǎng)好官位或添足物欲。因此，在沒有監(jiān)督或風(fēng)險(xiǎn)的情況下，二者一拍即合，狼狽為奸，抑或是草菅人命。問題的關(guān)鍵是官商勾結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)有多大。

(二)加強(qiáng)教育，解決多方面的認(rèn)識(shí)問題。一是官員方面，應(yīng)該把安全生產(chǎn)教育作為官員的第一教育，讓安全生產(chǎn)意識(shí)銘刻在官員靈魂深處，讓人命大于天的理念融化在官員的血液之中。二是企業(yè)方面，讓企業(yè)樹立“安全是最大的效益，工人是我的兒女”安全理念。三是監(jiān)管主體方面，最大的問題是提升監(jiān)管能力和責(zé)任意識(shí)；四是工人方面，培養(yǎng)其安全操作能力和應(yīng)急逃生能力，培樹其主人意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督，這是治本之策。一是強(qiáng)化對(duì)“官商勾結(jié)”的監(jiān)督。其有效措施是財(cái)產(chǎn)申報(bào)，對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的官員和管理人員，必須要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。二是對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，組建安全生產(chǎn)警察機(jī)構(gòu)，縣級(jí)成立警察分局，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或片區(qū)管轄范圍設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，列入行政體制，公安編制，干警序列，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算。其理由有三：其一，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，是綜合性、全方位、全程系統(tǒng)的行政執(zhí)法，涉及行業(yè)多，范圍寬、人員廣，具有綜合性、多面性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。其二，安全生產(chǎn)違法事件帶有治安的刑事案件的性質(zhì)，組建安全生產(chǎn)警察機(jī)構(gòu)，更有利于安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法、事故的調(diào)查處理和日常工作的開展。其三，在處置排除重大隱患時(shí)，對(duì)“三違”人員更具有強(qiáng)制力和約束力，以避免重大事故的發(fā)生。三是對(duì)企業(yè)資金進(jìn)行監(jiān)管，制定企業(yè)“用于安全生產(chǎn)成本的白皮書”。四是將安監(jiān)部門獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣?，?shí)行垂直管理。

（四）嚴(yán)厲打擊，威懾犯罪。一是完善法律法規(guī)，加大責(zé)任追究。對(duì)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)方面的法律、規(guī)章和條列進(jìn)行梳理、歸納、整合，必須要解決好兩個(gè)問題，第一個(gè)是責(zé)任追究的層級(jí)問題；第二個(gè)是責(zé)任追究的體系問題。二是要加大打擊力度，嚴(yán)查重大安全責(zé)任事故背后的瀆職、賄賂犯罪。這里有四個(gè)問題需要解決。第一個(gè)需要解決的是檢察機(jī)關(guān)自身執(zhí)法問題，要突出解決執(zhí)法水平不高，執(zhí)法手段落后問題。第二個(gè)需要解決是辦案機(jī)制問題。主要應(yīng)包括兩個(gè)方面：一方面是檢察機(jī)關(guān)同步介入偵查機(jī)制；另一個(gè)是與公安等機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案機(jī)制。第三個(gè)問題是既要“抓小”，更要“挖大”。各種礦難、重大安全事故之所以頻發(fā)，就是因?yàn)橛挟?dāng)?shù)刂饕賳T在庇護(hù)或充當(dāng)保護(hù)傘，所以我們應(yīng)該“挖大”上下功夫，體現(xiàn)執(zhí)法公平。第四個(gè)問題就是要把查辦失職瀆職犯罪與賄賂犯罪相結(jié)合，使權(quán)錢交易付出沉重的代價(jià)。

何順,男,（1968——），寬城滿族自治縣人民檢察院黨組副書記、副檢察長(zhǎng)；劉鳳強(qiáng)，男，（1972——）,寬城滿族自治縣人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科科長(zhǎng)。