吳金群

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

新中國成立以來國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治根源

吳金群

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

一個企業(yè)的生存與發(fā)展，不僅需要其治理結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟上是有效率的，而且必須在政治上是合適的。對于國有企業(yè)而言，政治上的是否合適甚至比經(jīng)濟上的是否有效更為關(guān)鍵。60多年來，意識形態(tài)的影響、政府的介入以及利益集團在公共決策中的博弈共同構(gòu)成了我國國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治根源。新中國成立初期，意識形態(tài)對國企治理結(jié)構(gòu)變遷起著強大的推動作用。改革開放后，意識形態(tài)對國企治理結(jié)構(gòu)變遷起著主要的制約作用。政府則為了實現(xiàn)政治理想、提高政府合法性、維護社會穩(wěn)定等政治目標(biāo)而廣泛介入了國企治理結(jié)構(gòu)的變遷。從靜態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。

國有企業(yè)；治理結(jié)構(gòu)；政治根源

所謂國企治理結(jié)構(gòu)，就是指協(xié)調(diào)國有企業(yè)各利益相關(guān)者之間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的一整套制度安排。在計劃經(jīng)濟時期，這套制度安排主要圍繞著黨委會、職代會、工會等“老三會”而展開；在市場經(jīng)濟條件下，則包含了股東會、董事會、監(jiān)事會、股權(quán)結(jié)構(gòu)、高管薪酬、財務(wù)信息披露和透明度等諸多方面的內(nèi)容。這些制度安排的創(chuàng)立、變更以及隨著時間的變化而變化的過程即為國企治理結(jié)構(gòu)變遷。在以往的研究中，人們片面強調(diào)甚至默認(rèn)了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)變遷的效率邏輯與經(jīng)濟基礎(chǔ)，而常常忽視政治因素的重要影響。實際上，企業(yè)既存在于經(jīng)濟環(huán)境之中，又深受嵌入于其中的政治環(huán)境的影響。一個企業(yè)的生存與發(fā)展，不僅需要其治理結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟上是有效率的，而且必須在政治上是合適的[1]P405。對于國有企業(yè)而言，政治上的是否合適甚至比經(jīng)濟上的是否有效更為關(guān)鍵。新中國成立60多年來，政治因素在很大程度上影響了國企治理結(jié)構(gòu)變遷的方向與路徑。

一、意識形態(tài)的影響

意識形態(tài)是人們對于世界看法的一套信念，它不可避免地與個人在觀察世界時對公正所持的道德、倫理評價相互交織在一起[2][3]P53。新中國成立初期，在新民主主義意識形態(tài)下，國營經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)下的多種經(jīng)濟成份得到了并存發(fā)展。其中，國營經(jīng)濟處于領(lǐng)導(dǎo)地位，得到了優(yōu)先發(fā)展。同時，積極鼓勵和扶持勞動人民的合作經(jīng)濟與公私合營經(jīng)濟；利用、限制和改造私人資本主義經(jīng)濟；對于個體經(jīng)濟，則通過互助合作的方式，積極而又慎重地引導(dǎo)其發(fā)展，走向共同富裕。隨著新政權(quán)與社會的穩(wěn)定，黨和政府就著手對國營企業(yè)進行了民主改革，廢除了舊的管理制度，建立起一套符合社會主義意識形態(tài)的民主管理制度，即工廠管理委員會和職工代表大會。就企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制而言，在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，各大區(qū)可以自主選擇采用廠長負(fù)責(zé)制或者是黨委領(lǐng)導(dǎo)制。1953年以后，黨和政府逐步加強了中央集權(quán)和經(jīng)濟的“條條管理”，在全國范圍推行了“一長制”。一長制能夠比黨委領(lǐng)導(dǎo)制更能體現(xiàn)責(zé)任到人，加強統(tǒng)一指揮，避免互相推諉扯皮，但是也存在一些缺陷，如：無法協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部的黨、政、團、婦等組織的關(guān)系、與上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)實行的黨委領(lǐng)導(dǎo)制不易銜接、與企業(yè)管理民主化目標(biāo)有一定的沖突。因此，1956年9月，劉少奇在“八大”所作的政治報告中正式提出在國營企業(yè)中實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制。值得一提的是，對資本主義工商業(yè)的社會主義改造實際上是超前的意識形態(tài)直接催生的結(jié)果。隨著過渡時期總路線的頒布以及全國上下興起的學(xué)習(xí)熱潮，黨較好地消解了各種異質(zhì)的意識形態(tài)，使得社會主義意識形態(tài)取得了在國內(nèi)壓倒一切的優(yōu)勢。私營企業(yè)主對交出企業(yè)的所有權(quán)與控制權(quán)雖然有些戀戀不舍，但他們又“自愿”地接受了社會主義改造。其中的主要原因在于：社會主義的信仰體系誘發(fā)了社會主義經(jīng)濟與政治制度的建立，而這一套制度為了實現(xiàn)其內(nèi)含的意識形態(tài)目標(biāo)，就出臺了一系列相應(yīng)的公共政策，這些公共政策大大地改變了當(dāng)時的企業(yè)治理環(huán)境與實踐。在自由市場逐步消亡、國家基本控制了商品的供銷渠道、原材料缺乏、資金短缺、企業(yè)效益嚴(yán)重下滑、以及在企業(yè)內(nèi)部所有者的權(quán)利與管理者的權(quán)威受到工人的嚴(yán)重挑戰(zhàn)等背景下，私營企業(yè)主就只能鉆進意識形態(tài)設(shè)定的唯一通道了。

改革開放前的國企治理結(jié)構(gòu)雖在不同的時點有所差異，但都與傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，屬于典型的行政型治理。其最大特點就是兩權(quán)不分，政企不分，從而導(dǎo)致企業(yè)治理中的資源配置行政化、經(jīng)營目的行政化與經(jīng)營者人事行政化[4]P294。改革開放后，如果從對計劃與市場關(guān)系的認(rèn)識、個體與私營經(jīng)濟的地位、收入分配制度與基尼系數(shù)等三個維度來透視，中國的主流意識形態(tài)已在國家主導(dǎo)下發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變[5]。這一轉(zhuǎn)變可以1992年為界分成前后兩個時期。1992年之前，屬于中國意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的探索階段，黨從革命意識形態(tài)的概念庫中選擇出某些特定的概念符號，對其進行重新強調(diào)與解釋，成功地把意識形態(tài)從傳統(tǒng)全能社會主義的“革命信仰”引向了后全能主義的世俗化階段。從1978到1984年，中國剛剛從“左”的禁錮中走出來，國營企業(yè)的外部治理機制乃是以“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”。在這一背景下，國企治理結(jié)構(gòu)的改革就只能采用不具有意識形態(tài)負(fù)面沖擊且容易被當(dāng)時觀念接受的形式，即放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主權(quán)。1984年10月，黨的十二屆三中全會改變了企業(yè)治理的外部機制，提出了“公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”理論，并于1987年發(fā)展為“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”。與此相適應(yīng)，實行國營企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”正式成為主導(dǎo)性的改革思路。然而，整個改革進程始終都是在主流意識形態(tài)框定的場域內(nèi)進行。這就是“籠子與鳥”的理論，也就是說，企業(yè)是一只鳥，不能老是綁著它的翅膀，要讓它自由地飛。但是，國營經(jīng)濟體系是一個大籠子，鳥再怎么飛，也不應(yīng)該飛出這個籠子。所以，20世紀(jì)70年代末到90年代初的國企治理結(jié)構(gòu)變遷實際上是一場“籠子里的變革”。

1992年以后，中國的意識形態(tài)轉(zhuǎn)型開始具有了明確的目標(biāo)，一個連貫的向市場體制轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略開始出現(xiàn)[6]P14。1992年初鄧小平的南方談話，針對左派思潮原教旨主義地反對市場化改革的保守傾向，提出“右可以葬送社會主義，‘左’也可以葬送社會主義。中國要警惕右，但主要是防止‘左’”[7]P375，從而結(jié)束了理論界諸多關(guān)于姓“資”、姓“社”問題的爭論，進一步解放了人們的思想。10月，黨的十四大提出：“我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。從此，國企治理的外部機制開始了發(fā)生質(zhì)的變化。也正是這一年，我國將“國營企業(yè)”開始改稱為“國有企業(yè)”。1993年11月，黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的根本目標(biāo)。12月頒布的《公司法》，則為現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建、也為被市場經(jīng)濟國家廣泛認(rèn)可的公司治理奠定了法律基礎(chǔ)。相對于產(chǎn)權(quán)改革而言，公司制度是一個具有較少意識形態(tài)色彩的概念，因此，本應(yīng)與公司制改革同步進行的產(chǎn)權(quán)改革，在實踐中是稍稍滯后的。在國有企業(yè)的公司化以及隨后的產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，不時地會有意識形態(tài)的沖擊與憂慮。20世紀(jì)80年代的股份制試點以及90年代初兩家證券交易所的建立，為全面的股份制改造打下了基礎(chǔ)。然而，股份制改造會不會削弱公有制的主導(dǎo)地位、與社會主義國家的基本性質(zhì)是否一致等問題一直縈繞在決策者心目中，生怕觸動了敏感的意識形態(tài)神經(jīng)而使改革半途而廢。比如，國有股權(quán)必須占絕對控股地位、而且不可上市流通的規(guī)定就是當(dāng)年為回避意識形態(tài)爭論而設(shè)計的近乎絕妙的想法。但是，這樣的制度安排至少蘊藏著兩個重要的問題：一是股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，國有股一味的“獨大”不僅是一種控制性資源的浪費，而且不利于提高企業(yè)的經(jīng)濟效率；二是股權(quán)分置問題，近2/3左右的股票不能上市流通使得我國股市的發(fā)展出現(xiàn)畸形。在國有股減持失敗后，中國證監(jiān)會于2005年4月29日發(fā)布了《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點有關(guān)問題的通知》，宣布正式啟動股權(quán)分置改革試點工作。目前，中國已逐漸步入“后股改時代”。雖然“大小非”問題依然困擾著中國股市，但股權(quán)分置改革仍將以時間最短、進展最順利，及對改革成效爭議最小的重大制度變革而載入國企治理結(jié)構(gòu)變遷的史冊。

二、政府的介入

一般來說，政府具有狹義與廣義之分，狹義的政府僅指政權(quán)系統(tǒng)中的行政部門，而廣義的政府則包括行政、立法與司法等所有的政權(quán)體系。在我國，因為存在特殊的黨政體制，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的共產(chǎn)黨也可以被納入到廣義政府的行列。本文所討論的政府主要是指廣義政府，即黨和國家意志的體現(xiàn)者。我們不能假定政府只有政治目標(biāo)，但是可以假定政府的目標(biāo)不是純經(jīng)濟的[8]。而且，在制度變遷中政府的政治目標(biāo)通常支配著經(jīng)濟目標(biāo)[9]。在總體上，我國國企治理結(jié)構(gòu)變遷可以被看作是一個由政府主導(dǎo)的制度變遷過程。這一過程在本質(zhì)上屬于政治性決策，并由政府來推動。盡管有許多其他因素共同影響著國企治理結(jié)構(gòu)的變遷，但與政治決策者的改革意愿相比，都只能處于從屬性地位。我們可以把政府介入國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治目標(biāo)函數(shù)簡單地描述為：F（I，L，S）=F1（I）+F2（L）+F3（S）。其中，F(xiàn)1（I）代表政治理想，F(xiàn)2（L）代表政府合法性，F(xiàn)3（S）代表社會穩(wěn)定。I、L、S分別代表影響這三個分目標(biāo)的因素集，而 、、則表示這三個分目標(biāo)在整體政治目標(biāo)中的權(quán)重。

所謂政治理想，就是在政治系統(tǒng)運行過程中，人們對稀缺資源進行權(quán)威性分配的一種價值追求。它是人們對政治生活“應(yīng)然”狀態(tài)的一種信仰，不僅為人們的政治生活提供了重要的精神支柱，也為人們的政治行為提供了必要的行動指南。新中國成立后，在毛澤東心目中，就是要創(chuàng)造“一個純粹公有制成分、實行產(chǎn)品經(jīng)濟、分配上大體平均、限制‘資產(chǎn)階級權(quán)利’的自我封閉的‘社會主義’樂園。在這個社會里，產(chǎn)品并不豐富，但是分配平均；社會分工極為模糊，但是‘公正’；所有制成分單一，但是‘純潔’”[10]P130。為逐步地實現(xiàn)這一政治理想，政府利用強大的行政壓力、無聲的資本滲透和劇烈的群眾運動這三大武器[11]，使得新中國成立初期的企業(yè)治理發(fā)生了天翻地覆的變化。在外部治理機制方面，消滅了市場，建立了計劃經(jīng)濟；在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上，消滅了私有制，建立了單一的公有制；在控制權(quán)方面，“工人階級領(lǐng)導(dǎo)”為政府與工人提供了相互合作的信念基礎(chǔ)。同樣地，改革開放后政府介入國企治理結(jié)構(gòu)的變遷也是（雖不僅僅是）為實現(xiàn)某種政治理想。只不過，此時的政治理想更多地具有“迂回”的特點。正是在中國特色的社會主義理想的導(dǎo)引下，國企的外部治理機制逐漸從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌到了市場經(jīng)濟；在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上日益呈現(xiàn)出多元化與混和的特征；普遍建立了股東會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

政府合法性，也就是公眾基于某些價值標(biāo)準(zhǔn)而對政府管理所表示的認(rèn)可。它是政府闡述其權(quán)力來源的正當(dāng)理由，也是公眾自愿接受政府管理的價值依據(jù)。政府對國企治理結(jié)構(gòu)變遷的適當(dāng)介入之所以能夠提高其合法性水平，其主要原因在于：政府可以彌補國企治理結(jié)構(gòu)變遷中的市場不足與失靈；政府推動國企治理結(jié)構(gòu)變遷具有諸多的優(yōu)勢；政府主導(dǎo)的改革可以改善國企的績效并促使國民經(jīng)濟健康發(fā)展。如果政府介入國企治理結(jié)構(gòu)變遷能夠給所有利益相關(guān)者都帶來凈福利的增加（即帕累托改進），那么，政府的合法性就會得到顯著的提高。然而，這種理想狀況很少能夠出現(xiàn)。因此，次優(yōu)的目標(biāo)就是在作了卡爾多-?？怂寡a償以后，某些利益群體有凈福利的增加。但遺憾的是，因為市場的“交易失靈”與政府“二次分配失靈”同時存在，這一次優(yōu)目標(biāo)也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。更為現(xiàn)實的情況是，在政府介入國企治理結(jié)構(gòu)變遷過程中，有些利益群體得利了，而有些利益群體受損了。為謀求合法性水平的提高，政府就需要保證從得利群體獲得的政治支持大于受損群體施加的政治反對。

正如馬克思指出的，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)[12]P82。因此，一旦有了利益上的沖突，人類本能的魔鬼就會被充分調(diào)動起來，甚至不惜犧牲社會運行的有序性和連續(xù)性，社會動蕩或不穩(wěn)定便由此產(chǎn)生。具體而言，國企治理結(jié)構(gòu)變遷的過程會滋生不穩(wěn)定因素的原因主要有：一是收入分配差距日益擴大。貧困（無論是相對的還是絕對的）導(dǎo)致了人們的“渴望”與“現(xiàn)實”之間的差距越來越大，從而不斷滋長“頹喪”，成了社會不穩(wěn)定的一個根源。二是管理層的腐敗大量涌現(xiàn)。當(dāng)國有企業(yè)職工發(fā)現(xiàn)他們還在為生活上的入不敷出苦苦掙扎時，經(jīng)理們卻在大肆揮霍公有資產(chǎn)。許多企業(yè)破產(chǎn)倒閉，他們的廠長經(jīng)理卻因此暴富，成為“窮廟里的富方丈”。三是某些利益群體的被剝奪感日益增強。工人在喪失國家的有效保護，又沒有自己組織的情況下，日益成為“市場鞭子”和管理者專制的受害者[13]。在國企治理結(jié)構(gòu)變遷過程中，弱勢群體體驗到了強烈的被剝奪感，而且對美好生活的“追求”已經(jīng)被明確地喚醒。同時，他們被許諾在未來的某個時間一定會夢想成真。但是，在既定制度指引的航向上又看不到實現(xiàn)夢想的希望。此時，那些在長久等待中希望落空的弱勢群體，就可能會利用他們幾乎唯一可用的資源——騷亂的權(quán)力。

為實現(xiàn)政治理想、提高政府合法性以及維護社會穩(wěn)定，我國政府積極介入了國企治理結(jié)構(gòu)的變遷，其方式主要有：第一，引導(dǎo)國企治理結(jié)構(gòu)改革的方向。我國作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，政府擁有更多的“日程安排權(quán)”[14]。政府不僅可以利用市場機制逐漸誘導(dǎo)最佳治理結(jié)構(gòu)的形成，更可以利用手中的權(quán)力直接設(shè)定國企治理結(jié)構(gòu)改革的方案并強制推行。因此，無論是經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的選擇，還是兩權(quán)分離、承包制、公司化與股份制改革，我國政府在引導(dǎo)國企治理結(jié)構(gòu)改革的方向上發(fā)揮的作用都比較顯著。第二，建立國企治理結(jié)構(gòu)變遷的法制基礎(chǔ)。法律層面的制度安排是有關(guān)企業(yè)治理的公共契約，它可以節(jié)省企業(yè)各利益相關(guān)者簽訂具體合同時所要花費的成本。我國國企治理結(jié)構(gòu)變遷的法制基礎(chǔ)經(jīng)歷了一個從弱到強的歷史過程，取得了一系列積極的成果，并已初步建立了較為完整的企業(yè)治理規(guī)范體系。其中，1994年實施的《公司法》和1997年實施的《證券法》是兩個標(biāo)志性法律。第三，拓展國企治理結(jié)構(gòu)變遷的選擇空間。政府取消一種帶有限制性的政策的效應(yīng)，相當(dāng)于擴大制度選擇的集合[2]。與計劃經(jīng)濟時期相比，我國政府對國有企業(yè)的過度規(guī)制已得到大大放松。同時，競爭性市場體系的構(gòu)建有助于各利益相關(guān)者作出更多的自主選擇。比如，經(jīng)理人市場的完善有利于企業(yè)家職能的分解，并可通過代理權(quán)的爭奪來降低代理成本；公司控制權(quán)市場的完善可以形成一種無形的壓力，減少代理人的偷懶行為，并為股權(quán)的分散提供某種可能；產(chǎn)品市場的有序競爭則可以迫使代理人在營造自己獨立王國時有所收斂。

三、利益集團的博弈

所謂利益集團，是指在利益多元化的社會中，由已經(jīng)意識到存在共同利益的人們組成的，為實現(xiàn)共同的目標(biāo)，以自覺的方式聯(lián)合起來參與政治過程，并試圖影響一個國家或地區(qū)公共決策的非政權(quán)性集合。國營企業(yè)的效率低下問題早在20世紀(jì)60年代初期就被注意到了，但是在1978年以前，對這一問題的改革思路都局限于行政性的放權(quán)和收權(quán)，即部門和地方之間經(jīng)濟管理權(quán)力的重新劃定，以及與此緊密相連的行政機構(gòu)增減的循環(huán)往復(fù)之中，不僅沒有觸及傳統(tǒng)經(jīng)濟中的深層次問題，而且形成了“一死就放—一放就亂—一亂就收—一收又死”的死亂循環(huán)。改革伊始，無論是政府官僚利益集團、經(jīng)營者利益集團還是職工利益集團都有通過提高企業(yè)效率來分享更大“業(yè)績蛋糕”的沖動與需求，同時又比較容易地（盡管可能是膚淺地）觀察到了傳統(tǒng)國企低效率的根源在于企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)。所以，按照“摸著石頭過河”的改革邏輯，企業(yè)改革就從放權(quán)讓利開始，圍繞著“權(quán)利換效率”這個中心展開[15]P47。放權(quán)讓利式的國企治理結(jié)構(gòu)改革，促進了企業(yè)的增產(chǎn)增收，實現(xiàn)了“國家多收，企業(yè)多留，個人多得”的帕累托改進。然而，放權(quán)讓利只是新舊體制轉(zhuǎn)換時期的一種過渡方法，國營企業(yè)在本質(zhì)上還是難以改變行政附屬物和計劃工具的地位，讓官僚利益集團與經(jīng)營者利益集團共同分享企業(yè)剩余索取權(quán)和控制權(quán)勢必摩擦不斷并滋生腐敗。而且，因為制度安排的不合理和激勵的不兼容，陷入了放權(quán)不足則企業(yè)仍然缺乏能夠行使優(yōu)化配置資源的充分自主權(quán)，放權(quán)太多又導(dǎo)致內(nèi)部人控制使所有者失去最終控制權(quán)的困境。

企業(yè)利潤的連續(xù)下降，使得官僚、經(jīng)營者與職工等利益集團的利益都受到了損失。1985年后，國務(wù)院對承包經(jīng)營責(zé)任制進行了試點，并于1987年在國營大中型企業(yè)全面推廣。其基本思路是：國營企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，在企業(yè)以承包經(jīng)營合同明確其與國家間責(zé)權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上，由國家授予企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，實現(xiàn)國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。實踐證明，承包制較大地調(diào)動了企業(yè)經(jīng)營者和廣大職工的積極性，在一定程度上提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益，增強了國營企業(yè)的活力。但是，承包制只是在不改變國家所有制的前提下，對企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、剩余索取權(quán)與控制權(quán)以合約的形式在國家與企業(yè)之間作了新的安排，并沒有從根本上觸動企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和管理制度。隨著時間的推移，承包制在企業(yè)治理方面的缺陷也開始顯現(xiàn)，比如：承包制雖然能夠?qū)玫目冃нM行激勵，但卻難以對壞的績效進行懲罰，所謂的“大棒”像根細(xì)長的面條那樣軟弱無力；承包制下的國企產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了“場內(nèi)”與“場外”兩個所有者，并導(dǎo)致了嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”；承包制下政府與經(jīng)營者之間的關(guān)系依然具有強烈的行政化色彩，極易發(fā)生“鞭打快?！迸c權(quán)錢交易；經(jīng)營者常常無視企業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，通過拼機器拼設(shè)備，讓員工加班加點，追求自身短期利益的最大化。

有必要注意的是，在我國全面推廣承包制改革之前，在國內(nèi)少數(shù)地方實際上已經(jīng)開始了股份制的試點。與股份制試點相適應(yīng)，1990年11月上海證券交易所成立，1991年4月深圳證券交易所成立。從此，新中國中斷了近50年的資本市場又徐徐開啟。既然承包制與股份制幾乎是在同時進入決策者視野并在實踐中進行試點的，那么為什么在1993年之前，中國國企改革的主導(dǎo)方式是承包制而不是股份制？這一改革路徑的形成，一方面是因為人們對股份制的認(rèn)識水平還非常有限，又因長期受傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)的影響，依然擔(dān)心股份制改革的政治風(fēng)險。另一方面也是各個主要利益集團的共同選擇，而且這一制度選擇在總體上具有帕累托改進的性質(zhì)。對于中央決策部門而言，選擇承包制而非股份制，有助于延長他們在計劃經(jīng)濟體制下的政治生命。對于地方政府來說，采用承包制而不是股份制有助于增加預(yù)算外收入，從而增加其可支配的預(yù)算規(guī)模。對于經(jīng)營者利益集團而言，承包制可以使企業(yè)保留國有身份，繼續(xù)享受國家計劃的保護。同時，職工利益集團選擇承包制既可以保住其鐵飯碗，又可以在提高收入水平的同時享受在職的閑暇。所以，承包制而不是股份制是當(dāng)時各主要利益集團的共同選擇。

1993年11月，黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的根本目標(biāo)。12月，我國頒布了公司法?，F(xiàn)代企業(yè)制度改革目標(biāo)的確立與公司法的頒布，標(biāo)志著中國開始了經(jīng)濟型治理的深度探索。在某種程度上，探索的進程與最終的結(jié)果都取決于利益集團間的力量對比。從靜態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。中央決策部門一方面主張推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，另一方面又因為擔(dān)心在此過程中會發(fā)生國有資產(chǎn)的流失以及國企職工的就業(yè)無法保障（從而危害社會穩(wěn)定），對股份制改革持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。即使他們預(yù)見到了公司化與股份制可以帶來財政收入的增長，但還是擔(dān)心在充分試點與建立配套制度之前貿(mào)然推進企業(yè)改革會引發(fā)職工利益集團的不滿，危害其政治前途。對于地方政府而言，1993年“國有企業(yè)和主管部門收入”從預(yù)算外收入中劃出，導(dǎo)致預(yù)算外收入大幅下降。1994年的分稅制又使地方財政收入在全國總財政收入中的比重劇減。更嚴(yán)重的是，1993年以后，國有企業(yè)（尤其是地方企業(yè)）的虧損額急劇增加，地方財政來源于國企的收入大大減少，而且還得為國企的巨大虧損埋單。因此，地方政府積極主張推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)。在計劃經(jīng)濟年代，經(jīng)營者可以利用企業(yè)的國有身份享受優(yōu)惠與照顧。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的確立與商品市場化程度的提高，企業(yè)的國有身份不僅享受不了多少的優(yōu)惠，反而因為產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、政企不分、管理不嚴(yán)、機制不活等原因而在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)的競爭中屢屢受挫。此時，現(xiàn)代企業(yè)制度給了經(jīng)營者美好的憧憬。相對來說，職工在改制過程中的風(fēng)險承受能力更低一些。企業(yè)的改制，一般不會大幅度提高在職職工的工資和福利水平。但是，由于改制后會加強企業(yè)管理，促使生產(chǎn)率的提高，影響職工對閑暇的享用（部分職工還可能會失去工作崗位），而這必然會損害職工的總體福利水平。更何況，改制以后的企業(yè)一般會失去國有企業(yè)的傳統(tǒng)身份，職工的地位也就從“主人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮凸ぁ?，這又會造成職工的心理損失。所以，如果沒有足夠的補償，職工往往會反對企業(yè)的改制。因此從總體上說，20世紀(jì)90年代中期以來國企治理結(jié)構(gòu)的改革主要是由官僚利益集團發(fā)起、經(jīng)營者利益集團支持、職工利益集團權(quán)變的博弈場景下展開的。在這一過程中，因為掌握著主導(dǎo)制度變遷最為重要的權(quán)力資源，官僚利益集團的作用最為關(guān)鍵。

四、結(jié)論與啟示

60多年來，意識形態(tài)的影響、政府的介入以及利益集團在公共決策中的博弈共同構(gòu)成了我國國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治根源。新中國成立初期，超前的意識形態(tài)對國企治理結(jié)構(gòu)變遷起著強大的推動作用。改革開放后，滯后的意識形態(tài)對國企治理結(jié)構(gòu)變遷起著主要的制約作用。政府則為了實現(xiàn)政治理想、提高政府合法性、維護社會穩(wěn)定等政治目標(biāo)而廣泛介入了國企治理結(jié)構(gòu)的變遷。從靜態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)變遷的方向由一個國家中的強勢利益集團決定；從動態(tài)角度看，國企治理結(jié)構(gòu)的變遷乃是各主要利益集團之間博弈均衡的不斷演化過程。

歷史表明，人們過去作出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇[3]中譯本序P1。同樣的道理，歷史將繼續(xù)證明，人們現(xiàn)在作出的選擇可能影響其未來的發(fā)展路徑。人們只有充分考慮到國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治邏輯，才能準(zhǔn)確地理解國企治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史，并進而更好地把握國企治理結(jié)構(gòu)改革的未來。顯然，意識形態(tài)、政府以及利益集團等政治因素還將影響國企治理結(jié)構(gòu)的進一步改革。透過政治根源，我們發(fā)現(xiàn)，世界各國的企業(yè)治理改革不能盲目地去追求“全球趨同”，因為各國的政治差異比經(jīng)濟差異更難以消除。無疑，這一發(fā)現(xiàn)對于我國的國企治理結(jié)構(gòu)改革具有重要的指導(dǎo)意義。需要提醒的是，本文強調(diào)了國企治理結(jié)構(gòu)變遷的政治根源，并不是要完全否定國企治理結(jié)構(gòu)變遷背后的效率邏輯與經(jīng)濟基礎(chǔ)，我們只是強調(diào)了長期以來被人們忽視的政治視角，試圖提醒人們在狹隘的新古典工具箱內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)所有經(jīng)濟問題的解決方案，并喚起人們對國企治理結(jié)構(gòu)變遷背后政治問題的關(guān)注。

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（責(zé)任編輯 劉華安）

F121.1

A

1008-4479（2010）04-0023-06

2010-03-02

浙江省社科重點研究基地2009年度重點課題“保增長背景下的我國政企互動模式研究”（09JDLB003Z）。

吳金群（1975-），浙江東陽人，經(jīng)濟學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向為政府與企業(yè)、地方政府與區(qū)域發(fā)展等。