郭芳，梁代玉

地方政府公共政策執(zhí)行不力問(wèn)題探析
——以廣州市為例

郭芳，梁代玉

地方政府公共政策執(zhí)行存在選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、“對(duì)抗”執(zhí)行等不力表現(xiàn)，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是地方保護(hù)主義、政策執(zhí)行中不良的“示范效應(yīng)”、政策執(zhí)行方式的偏差、監(jiān)督約束機(jī)制不健全等，要推進(jìn)政府人事管理制度創(chuàng)新、完善統(tǒng)籌兼顧的政府利益整合機(jī)制，健全政府的執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，從而提升地方政府的公共政策執(zhí)行力。

地方政府；公共政策；政策執(zhí)行力

政策和策略是我們黨的生命，是最廣大人民根本利益的集中體現(xiàn)，是黨和政府實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理目標(biāo)的重要手段［1］。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，關(guān)鍵在于政策是否在實(shí)踐中得到了切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行，在于地方政府是否具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，能否把中央政策落到實(shí)處。那么，地方政府執(zhí)行公共政策的情況怎樣呢？本文以廣州市為例，對(duì)當(dāng)前地方政府公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)、原因及提升建議作一探析。

一、地方政府公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)

（一）選擇執(zhí)行

地方政府由于本部門(mén)、本地區(qū)的利益，在實(shí)施政策時(shí)，往往把一個(gè)完整的政策加以分解，斷章取義，將政策中對(duì)自己有利的部分“用足用活”，而把對(duì)己不利的政策部分拋之一旁。如中央前幾年對(duì)房地產(chǎn)出臺(tái)了多項(xiàng)政策，強(qiáng)調(diào)將上漲過(guò)快的房?jī)r(jià)穩(wěn)定下來(lái)，但是調(diào)控卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。據(jù)廣州市建委公布的數(shù)據(jù)顯示，2006年上半年，廣州商品房銷(xiāo)售均價(jià)為6153元／平方米，同比增長(zhǎng)了15.7%。就是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的2008年，廣州房?jī)r(jià)也保持了“穩(wěn)定”。地方政府收益往往與房地產(chǎn)發(fā)展有著緊密的聯(lián)系，在執(zhí)行公共政策方面往往擇其有利方面執(zhí)行。

（二）歪曲執(zhí)行

地方政府以自身的利益為出發(fā)點(diǎn)，曲解中央政策的精神實(shí)質(zhì)和本來(lái)內(nèi)容，做出符合本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際利益的解釋?zhuān)瑥亩构舱叩膱?zhí)行結(jié)果變?yōu)閷?duì)自己有利。例如，廣州市民普遍對(duì)污水處理成本中高達(dá)39.1%的“固定資產(chǎn)折舊費(fèi)”存在質(zhì)疑，廣州市建委、市物價(jià)局、市水務(wù)局一起回應(yīng)的是固定資產(chǎn)折舊計(jì)入成本完全是參照國(guó)家的政策精神。廣州市社情民意研究中心表示這是政府部門(mén)對(duì)相關(guān)政策的曲解。國(guó)家政策的前提是污水處理企業(yè)要實(shí)行企業(yè)化管理，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，照章納稅。作為聽(tīng)證材料的《關(guān)于廣州市城區(qū)污水處理成本的研究分析報(bào)告》卻將固定資產(chǎn)折舊劃入市屬污水處理單位，即依據(jù)此報(bào)告的觀點(diǎn)，任何實(shí)行財(cái)政撥付的事業(yè)單位都要計(jì)提折舊費(fèi)用成本，這是違反會(huì)計(jì)法規(guī)，也是違背國(guó)家政策的。

（三）象征執(zhí)行

在某些決策的具體實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了“有令不行，禁而不止”的怪事。例如，關(guān)于嚴(yán)厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品的問(wèn)題，我國(guó)曾先后出臺(tái)了 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣商品犯罪的決定》等一系列法令法規(guī)和政策，還成立了“打假辦”，但是，假冒偽劣商品仍然頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益，也給國(guó)家?guī)?lái)了極大的財(cái)產(chǎn)損失。盡管廣州市每年都打擊假冒偽劣商品，但假冒偽劣商品仍層出不窮，特別是去年的“瘦肉精”事件，連環(huán)檢測(cè)卻擋不住“瘦肉精”，其主要原因在于廣州市有關(guān)部門(mén)及有關(guān)人員在政策執(zhí)行過(guò)程中存在著象征性執(zhí)行，對(duì)其不管不問(wèn)，聽(tīng)之任之，甚至以各種手段和方式來(lái)庇護(hù)本地不法分子制造和銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品的行為，出現(xiàn)抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。

（四）“對(duì)抗”執(zhí)行

地方政府在執(zhí)行中央政策不力方面，其主要表現(xiàn)就是“上有政策，下有對(duì)策”，當(dāng)政策對(duì)自己的利益有損害的時(shí)候，他們就會(huì)制定表面上與上級(jí)政策一致，實(shí)際卻是相違背的實(shí)施方案［2］。2006年在中央要求地方政府限制房?jī)r(jià)的同時(shí)，廣州市國(guó)土房管局也發(fā)布公告，對(duì)位于城郊的廣州開(kāi)發(fā)區(qū)兩塊住宅地掛牌拍賣(mài)，要求建成90平方米以下的中小戶型，該戶型的房?jī)r(jià)不得超過(guò)6000元/平方米，這是“國(guó)六條”實(shí)施后廣州公開(kāi)拍賣(mài)的首宗“限價(jià)地”。但是，業(yè)內(nèi)人士指出，該地塊周邊住宅市場(chǎng)均價(jià)不到5000元，與其說(shuō)是“限價(jià)”，還不如說(shuō)是“抬價(jià)”。

二、地方政府公共政策執(zhí)行不力的原因

公共政策的落實(shí)需要有效的政策執(zhí)行，政策執(zhí)行是政策運(yùn)行過(guò)程中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。它是政策執(zhí)行者建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取宣傳、解釋、實(shí)施、服務(wù)等各種行動(dòng)將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等得以繼續(xù)發(fā)展和前進(jìn)。政策的執(zhí)行包含著諸多變量，受多種因素影響和制約。造成地方政府公共政策執(zhí)行不力的因素主要有：

（一）地方保護(hù)主義

地方保護(hù)主義是地方政府及其部門(mén)為了保護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益，制定本地區(qū)的政策，任意修改或拒不執(zhí)行中央政策。如中央提出要整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，但時(shí)至今日，有的地方為保護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)行政壁壘或隱性的方式置中央政策于不顧。特別是在當(dāng)前“保增長(zhǎng)”形勢(shì)下，各地政府又有新的沖動(dòng)。廣州市在早前也規(guī)定，在亞運(yùn)場(chǎng)館、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面優(yōu)先采購(gòu)本市裝備。可見(jiàn)，地方保護(hù)主義是影響地方政府公共政策執(zhí)行的一大障礙，是中央政策執(zhí)行不力的重要原因。

（二）不良的“示范效應(yīng)”

地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的時(shí)候往往采取特殊的政策，靈活的措施。雖然這種政策執(zhí)行方式適應(yīng)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但它會(huì)出現(xiàn)地方為了自身利益而鉆中央政策的空子甚至拒不執(zhí)行中央政策的隱患［3］。如果這種做法在一個(gè)地方形成合法性，那么它就容易對(duì)其他地方執(zhí)行中央政策產(chǎn)生一種不良的“示范”，誘導(dǎo)其他地方制定相應(yīng)的政策，變通甚至拒斥中央的政策，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致中央權(quán)威的削弱，造成整個(gè)國(guó)家宏觀政策執(zhí)行的無(wú)序。如《廣州市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例（草案）》規(guī)定，出租車(chē)司機(jī)須有廣東戶籍，非本市出租車(chē)本地司機(jī)爭(zhēng)搶客源，將處5000-10000元的罰款等。這些規(guī)定違反了國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，必然導(dǎo)致其他城市出臺(tái)相應(yīng)的限制措施。

（三）政策執(zhí)行方式的偏差

當(dāng)前一些地方對(duì)公共政策的執(zhí)行理論缺乏學(xué)習(xí)和研究，執(zhí)行政策往往根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，家長(zhǎng)制作風(fēng)在政策執(zhí)行過(guò)程中比較突出，執(zhí)行方式簡(jiǎn)單，在執(zhí)行中往往不從實(shí)際出發(fā)，不認(rèn)真考慮政策對(duì)象的接收能力、認(rèn)識(shí)水平等，而且執(zhí)行中存在程序化、科學(xué)化與民主化不高等問(wèn)題，影響了公共政策的執(zhí)行效果，這往往會(huì)使政策目標(biāo)群體對(duì)政策產(chǎn)生逆反與對(duì)抗的心理。如廣州的“禁電”方案表現(xiàn)出的最大問(wèn)題就是違反了中央的民主與公平政策，市公安局召開(kāi)的前兩次“電動(dòng)自行車(chē)管理座談會(huì)”與會(huì)者中不僅沒(méi)有電動(dòng)自行車(chē)的生產(chǎn)商、經(jīng)銷(xiāo)商和消費(fèi)者代表，而且廣東自行車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)也不在受邀之列，事后沒(méi)有一家媒體對(duì)這兩次征求意見(jiàn)會(huì)進(jìn)行任何報(bào)道。對(duì)“禁電”后市民購(gòu)買(mǎi)的電動(dòng)自行車(chē)也沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償與回收規(guī)定，而是市民自顧其失。

（四）監(jiān)督、約束機(jī)制不健全

一些中央政策執(zhí)行頻頻受阻，重要原因之一就是缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者和政策執(zhí)行者有效的監(jiān)督與約束。我國(guó)雖然從形式上建立了多層次、全方位的監(jiān)督體系，但在實(shí)踐中往往得不到有效的落實(shí)，權(quán)力仍然沒(méi)有得到有效制約，權(quán)大于法的現(xiàn)象依然存在。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行公共政策時(shí)我行我素，為所欲為，對(duì)他們的行為缺乏有效的監(jiān)督、約束機(jī)制，最終不僅中央的政策沒(méi)有得到執(zhí)行，自己也因缺乏監(jiān)督而受到了法律的懲罰。如2007年廣州市在查處杜志剛挪用公款案中，發(fā)現(xiàn)該單位在財(cái)務(wù)管理上沒(méi)有按中央的有關(guān)政策規(guī)定運(yùn)行，存在杜的權(quán)力沒(méi)有得到有效的監(jiān)督、制度執(zhí)行不力等問(wèn)題，導(dǎo)致了違法事件的發(fā)生。

三、提升地方政府公共政策執(zhí)行力的建議

第一，加快人力資源開(kāi)發(fā)建設(shè)，推動(dòng)政府人事管理制度創(chuàng)新。政府工作人員作為政策執(zhí)行過(guò)程中最能動(dòng)的因素，其素質(zhì)的高低決定著地方政府政策執(zhí)行力的水平，也成為決定政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵要素。所以，提高地方政府的政策執(zhí)行力，必須加強(qiáng)人事管理制度創(chuàng)新。

一是建立學(xué)習(xí)型政府組織。對(duì)此，公務(wù)員應(yīng)實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)觀念的根本性轉(zhuǎn)變，要不斷學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，把學(xué)習(xí)作為人生一個(gè)階段的學(xué)習(xí)擴(kuò)展到終身學(xué)習(xí)。政府應(yīng)具有充足的學(xué)習(xí)場(chǎng)所和設(shè)施，提供各種學(xué)習(xí)服務(wù)以及各種學(xué)習(xí)課程，應(yīng)具有適應(yīng)政府組織和公務(wù)員發(fā)展的教育組織和培訓(xùn)計(jì)劃，把教育培訓(xùn)部門(mén)作為政府的核心部門(mén)，使這種學(xué)習(xí)模式成為在線培訓(xùn)的“e政府培訓(xùn)”模式。二是提高公務(wù)員的行政倫理觀念。行政倫理觀在根本價(jià)值的層面上影響或指導(dǎo)著每一位公務(wù)員的行政行為，是公務(wù)員外在執(zhí)行行為的根源，也是決定其思想素質(zhì)高低的根本因素。要加強(qiáng)行政倫理教育，積極發(fā)揮榜樣作用，選取符合公務(wù)員需要的價(jià)值觀，使廣大公務(wù)員奉公守法，廉潔自律，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的執(zhí)行態(tài)度，積極主動(dòng)地完成政策執(zhí)行任務(wù)。要建立完善行政倫理的監(jiān)督獎(jiǎng)罰機(jī)制，從而使公務(wù)員的行政人格從“行政倫理的他律”上升到“行政倫理的自律”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“行政倫理價(jià)值目標(biāo)形成”。

第二，加快地方政府利益整合機(jī)制建設(shè)，提高地方政府公共政策執(zhí)行的積極性。對(duì)于地方保護(hù)主義及公共政策執(zhí)行中不良的 “示范效應(yīng)”，除了堅(jiān)決禁止外，還必須建立有效的地方利益整合機(jī)制，盡可能通過(guò)各級(jí)政府之間、地方之間、各執(zhí)行主體之間利益的整合，實(shí)現(xiàn)利益雙贏，提高地方政府公共政策執(zhí)行的積極性。

一是建立健全政府利益引導(dǎo)與約束機(jī)制。加強(qiáng)政策宣傳力度，樹(shù)立正確的利益觀念，教育政府執(zhí)行人員樹(shù)立正確的利益觀，正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、個(gè)人利益和集體利益的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)政策主體的行為法制化與政策運(yùn)行環(huán)境法制化。二是建立健全政府利益調(diào)節(jié)機(jī)制。完善利益訴求表達(dá)機(jī)制，注意聽(tīng)取和吸納不同地區(qū)、不同層級(jí)政府和群眾的意見(jiàn)。通過(guò)建立健全利益矛盾調(diào)處機(jī)制，堅(jiān)持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、執(zhí)行政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段和教育、協(xié)商、調(diào)節(jié)等多種方法，協(xié)調(diào)處理中央與各地、各級(jí)政府之間的利益關(guān)系，正確化解各級(jí)政府之間的利益矛盾，促進(jìn)各方利益的均衡。三是建立健全政府利益保障機(jī)制。在制定和執(zhí)行政策時(shí)，不應(yīng)該以強(qiáng)調(diào)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為由，過(guò)分損害和犧牲地方的利益；造成地方利益損害的，也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，這是提高社會(huì)公平程度、提升地方政府政策執(zhí)行力的有力途徑。

第三，加快完善政策執(zhí)行機(jī)制，提高地方政府公共政策執(zhí)行的效能性。公共政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)的、復(fù)雜的過(guò)程，它要把觀念性政策化為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)，其間必然要采取許多必要的措施和行動(dòng)，涉及到許多方面的因素，這就需要完善政策的執(zhí)行機(jī)制［4］。

一要讓目標(biāo)群體對(duì)中央政策有所理解。要做到這一點(diǎn)，必須加強(qiáng)政策宣傳，進(jìn)行有效的溝通。通過(guò)溝通使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間能夠?qū)舱哂幸粋€(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，從而消除誤解，促使目標(biāo)群體增強(qiáng)參與意識(shí)，增進(jìn)合作，與執(zhí)行者共同發(fā)揮整體效應(yīng)，提高政策執(zhí)行的效率，保證政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。二要采取強(qiáng)制執(zhí)行與說(shuō)服教育相結(jié)合。地方政府的公共政策執(zhí)行活動(dòng)是一項(xiàng)面廣、對(duì)象多、很復(fù)雜的活動(dòng)，僅有說(shuō)服教育或強(qiáng)制性執(zhí)行手段是不夠的，只有采取強(qiáng)制性手段與說(shuō)服教育有機(jī)結(jié)合的執(zhí)行方式，才能夠更好地保障地方政府有效地執(zhí)行中央政策［5］。

第四，加快完善政府監(jiān)控機(jī)制，提高地方政府公共政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性。公共政策執(zhí)行過(guò)程是資源重新配置和利益再分配的過(guò)程，地方政府從本身的利益出發(fā)會(huì)以各種方式對(duì)中央政策的執(zhí)行活動(dòng)施加影響，左右中央政策執(zhí)行的方向。因此，需要建立與完善監(jiān)控機(jī)制，確保中央政策的準(zhǔn)確執(zhí)行。

一是建立控制機(jī)制。其主要功能在于確保地方政府按照中央政策的要求來(lái)貫徹執(zhí)行政策，防止政策執(zhí)行過(guò)程的變形及走樣。同時(shí)，還要完善監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行者的監(jiān)督，強(qiáng)化地方政府執(zhí)行中央政策的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行情況及時(shí)地跟蹤評(píng)估，對(duì)政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者要追究責(zé)任，提高政策報(bào)告者的責(zé)任意識(shí)，使對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)制步入制度化與法制化的軌道。二是發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。地方政府在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中應(yīng)鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)其進(jìn)行報(bào)道，新聞媒體對(duì)地方政府不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的事件要及時(shí)曝光。三是保證順暢的社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督非常廣泛，包括人民群眾和各種組織等的監(jiān)督。只有在全社會(huì)形成一種多層次、多渠道的監(jiān)控機(jī)制，把政策執(zhí)行活動(dòng)置于全社會(huì)的監(jiān)控之下，地方政府公共政策執(zhí)行中存在的各種問(wèn)題才能得到徹底的解決，其政策執(zhí)行力才能得到顯著的提升，中央政策才能在地方得到全面的執(zhí)行。

[1]胡愛(ài)敏.當(dāng)前政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的表現(xiàn)和根源[J].濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（1）.

[2]金太軍，等.公共政策執(zhí)行梗阻與消解[M].廣州：廣東人民出版社，2005：162.

[3]劉熙瑞.公共管理中的決策與執(zhí)行[M].北京：中共中央黨校出版社，2003：193.

[4]譚英俊.試論建立有效的公共政策執(zhí)行機(jī)制[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（4）.

[5]丁煌.我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析[J].政治學(xué)研究，2002（1）.

D625

A

1673-1999（2010）09-0010-03

郭芳（1968-），女，江西峽江人，廣州大學(xué)（廣東廣州510006）圖書(shū)館館員，研究方向?yàn)閳D書(shū)情報(bào)與信息管理政策；梁代玉(1986-)，男，山西運(yùn)城人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院2008級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c城市公共管理。

2010-01-07

廣東省社科規(guī)劃課題“珠三角規(guī)劃綱要實(shí)施中的地方政府政策執(zhí)行力研究”（0903-11）、廣州市社科規(guī)劃課題“地方政府有效執(zhí)行中央政策研究——以廣州市為例”（07Z52）的研究成果。