郭金豐

（中共江西省委黨校，江西南昌330045）

從政策扶持到財(cái)政補(bǔ)貼：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展路徑評(píng)述

郭金豐

（中共江西省委黨校，江西南昌330045）

為應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村家庭小型化趨勢(shì)，解決農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)”問(wèn)題，必須建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步需要的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑經(jīng)歷了從“政策扶持”到“政府補(bǔ)貼”的重大轉(zhuǎn)變。分析老農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排及實(shí)施績(jī)效、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施難點(diǎn)，以展望新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

社會(huì)保障；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；政策扶持；財(cái)政補(bǔ)貼

為應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村家庭小型化趨勢(shì)，解決農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)”問(wèn)題，必須建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步需要的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。黨的十七大報(bào)告提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則，加強(qiáng)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始了全國(guó)范圍的試點(diǎn)工作，此時(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)因?yàn)橛辛恕罢a(bǔ)貼”而鮮明地區(qū)別于老農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”），成為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保?。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排從原來(lái)的“政策扶持”發(fā)展到如今的“財(cái)政補(bǔ)貼”，意義深遠(yuǎn)；新農(nóng)保要從試點(diǎn)走向全面實(shí)施，需要解決地方政府財(cái)政補(bǔ)貼到位的難題及與其他養(yǎng)老保障機(jī)制的協(xié)調(diào)互補(bǔ)問(wèn)題。

一、政策扶持：“老農(nóng)?！钡闹贫劝才偶捌淇?jī)效評(píng)估

1986年，由民政部牽頭，開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。1992年1月，民政部下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》。此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度堅(jiān)持資金“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策扶持”的籌資原則。集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付，國(guó)家的政策扶持主要體現(xiàn)在讓稅上，沒(méi)有財(cái)政的直接支持。此外，該方案就設(shè)立“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理委員會(huì)”及“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理處（站、所）”等管理機(jī)構(gòu)、對(duì)基金的保值增值等問(wèn)題做了明確的規(guī)定?！痘痉桨浮返念C布和實(shí)施在中國(guó)社會(huì)生活中具有非常重要的意義，有利于推行計(jì)劃生育的基本國(guó)策、體現(xiàn)了中國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的責(zé)任和關(guān)心、使農(nóng)民產(chǎn)生了最基本的社會(huì)保障意識(shí)、實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保障在中國(guó)農(nóng)村的突破。其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其對(duì)部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障，而具有鮮明的政治和社會(huì)意義。

“老農(nóng)?！钡膶?shí)施，從事實(shí)效果來(lái)看，確實(shí)有積極的一面，如增強(qiáng)了農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)、解決了一部分農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題、培養(yǎng)了一批業(yè)務(wù)員。但也存在諸多問(wèn)題，如覆蓋面窄、投保率低、保障水平非常有限、管理水平低、制度的可持續(xù)性差等。其中，政府沒(méi)有直接投入財(cái)政資金是最主要的問(wèn)題。在實(shí)踐中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體補(bǔ)助就無(wú)法指望，而國(guó)家扶持主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳費(fèi)的讓稅上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不繳費(fèi)或者沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，國(guó)家的扶持就無(wú)從談起。多方面的調(diào)查表明，絕大多數(shù)參保農(nóng)民及其保金，都基本是或完全是由農(nóng)民自己交納的。這種完全由農(nóng)民自己繳費(fèi)的保險(xiǎn)已經(jīng)不再具備“社會(huì)”保險(xiǎn)的含義，它已經(jīng)就是商業(yè)保險(xiǎn)了。而且，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)可以按所收取基金的3%來(lái)支取。由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要或者完全由個(gè)人出資，管理費(fèi)的提取使得農(nóng)民寧愿選擇銀行儲(chǔ)蓄而不是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。沒(méi)有國(guó)家財(cái)政的支持，經(jīng)過(guò)短暫的快速發(fā)展后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入了發(fā)展緩慢甚至停滯狀態(tài)，參保人數(shù)的增長(zhǎng)比例有所下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行也出現(xiàn)了問(wèn)題。1999年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了相關(guān)文件①，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入了清理整頓范圍。2003年原勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，明確提出當(dāng)時(shí)農(nóng)保工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農(nóng)民社會(huì)保障的突出問(wèn)題上，針對(duì)不同群體特點(diǎn)制訂相應(yīng)的參保辦法。隨后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整頓規(guī)范后進(jìn)入局部創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)期，北京、上海、杭州、青島、蘇州、常熟等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、地方財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，分別通過(guò)積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保政策、農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策、政府補(bǔ)貼參保政策、開(kāi)辟土地補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金等資金渠道的方式，探索農(nóng)民的社會(huì)化養(yǎng)老途徑。

由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中存在政府不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任、集體補(bǔ)助僅限于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、農(nóng)民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低必然帶來(lái)的保障水平偏低等缺陷，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的失敗。在中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政稅收體制以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的情況下，依靠農(nóng)民自己的力量來(lái)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)困難重重。

二、財(cái)政補(bǔ)貼：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重大突破及其實(shí)施難點(diǎn)

在新的發(fā)展階段，“新農(nóng)?！睉?yīng)運(yùn)而生。以國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為起點(diǎn)，從2009年起逐步探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的“新農(nóng)?！敝贫?，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼，并建立由財(cái)政全額支付的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

明確政府補(bǔ)貼的數(shù)量，這是“新農(nóng)?！钡囊粋€(gè)重大突破。以此為標(biāo)志，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從原來(lái)的“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄”轉(zhuǎn)變成為真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從理論上看，政府必須在社會(huì)保障中承擔(dān)一定的財(cái)政責(zé)任以確保其穩(wěn)健發(fā)展。即使在人們通常認(rèn)為政府不承擔(dān)責(zé)任的智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革中，政府也沒(méi)有放棄其在社會(huì)保障中的財(cái)政責(zé)任，事實(shí)上，智利除私營(yíng)化管理的個(gè)人養(yǎng)老金外，還有政府負(fù)責(zé)的社會(huì)救助、有關(guān)福利及其他社會(huì)保險(xiǎn)措施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，智利政府還承擔(dān)著立法和監(jiān)管方面的責(zé)任。當(dāng)私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司破產(chǎn)或發(fā)生嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，政府要負(fù)接管之責(zé)，也就是說(shuō)政府對(duì)勞動(dòng)者的養(yǎng)老承擔(dān)最終責(zé)任。從實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村合作醫(yī)療的興衰成敗便是一個(gè)極好的例證。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后，合作醫(yī)療失去了集體經(jīng)濟(jì)的支持，財(cái)政補(bǔ)貼并沒(méi)有相應(yīng)跟上，組織管理體制也處于劇烈變動(dòng)之中，合作醫(yī)療不可避免地陷入了衰落。上個(gè)世紀(jì)90年代，各級(jí)政府不斷努力恢復(fù)合作醫(yī)療以緩解廣大農(nóng)村地區(qū)缺醫(yī)少藥的問(wèn)題，但是收效甚微，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)來(lái)源于從集體經(jīng)濟(jì)組織的籌資和農(nóng)民群眾的繳納，政府基本不出資②。這種政府請(qǐng)客由集體組織和農(nóng)民買(mǎi)單的做法除在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)尚能恢復(fù)和發(fā)展外，在廣大農(nóng)村地區(qū)卻難以行得通。新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是在充分總結(jié)合作醫(yī)療衰落教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立的。政府直接承擔(dān)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌資責(zé)任，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)政府資金甚至成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的主體部分，參保農(nóng)民可以看得到實(shí)實(shí)在在的利益，對(duì)農(nóng)民參合具有很大的吸引力。同時(shí)，政府財(cái)政直接承擔(dān)管理成本，對(duì)基金使用與監(jiān)管、農(nóng)民報(bào)銷(xiāo)補(bǔ)償、服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)算、基本用藥等方面在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)格管理。新型農(nóng)村合作醫(yī)療這些方面的進(jìn)步，充分體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用，也成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)不斷擴(kuò)大的直接原因。這些經(jīng)驗(yàn)也為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展提供了有益啟示③。

從試點(diǎn)情況看，處于起步階段的新農(nóng)保有許多問(wèn)題亟待解決，尤其是地方政府財(cái)政補(bǔ)貼到位的問(wèn)題，不妥善解決的話，將會(huì)影響“新農(nóng)?！敝贫鹊慕⑴c發(fā)展。按規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由財(cái)政出資，中央和地方財(cái)政各分擔(dān)一部分。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50%。所以，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的落實(shí)沒(méi)有問(wèn)題。但是，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)助部分，地方財(cái)政就難以保證了。因?yàn)榻陙?lái)出臺(tái)的與民生相關(guān)的惠民政策，都要求地方政府給予“資金配套”，諸如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，等等。每項(xiàng)制度看起來(lái)地方政府分?jǐn)偟谋壤疾淮?，但是將這些“配套資金”加總起來(lái)，可就是一筆大數(shù)。以東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，負(fù)擔(dān)可能不成問(wèn)題；中部地區(qū)也許還能湊合；但到西部貧困地區(qū)，恐怕就不那么樂(lè)觀了。由于存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力的不平衡，貧困地區(qū)地方財(cái)政支持的壓力很大。如何解決中西部貧困地區(qū)地方財(cái)政籌資難的問(wèn)題將成為制約“新農(nóng)?！敝贫韧菩械囊淮笃款i。而且，“新農(nóng)保”制度明確規(guī)定了中央、地方政府對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老的投入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌層次基本在縣、區(qū)一級(jí)，這在現(xiàn)實(shí)中可能碰到的矛盾是：越是農(nóng)業(yè)人口占比高的地區(qū)，其財(cái)政狀況往往越吃緊，資金管理水平也往往越是低下，縣級(jí)政府的財(cái)政壓力就越大。另外，“新農(nóng)?！苯?jīng)辦管理服務(wù)是目前縣級(jí)新農(nóng)保機(jī)構(gòu)面臨的大問(wèn)題。這一點(diǎn)同所有國(guó)家公共服務(wù)體系在農(nóng)村所面臨的問(wèn)題是一樣的：龐大的需求和微弱的服務(wù)體系支撐?！靶罗r(nóng)保”服務(wù)體系的重建及功能擴(kuò)展同樣需要大量的地方財(cái)政資金來(lái)支持。

圖1 農(nóng)民養(yǎng)老保障體系圖

三、未來(lái)展望：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他保障機(jī)制的協(xié)調(diào)

為了保證“新農(nóng)?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展，“新農(nóng)?！敝贫鹊倪\(yùn)行要與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他保障政策或機(jī)制相協(xié)調(diào)，要合理利用其他政策或機(jī)制以支持自身的可持續(xù)發(fā)展。目前，“新農(nóng)保”所能提供的保障水平較低。因此，一方面，要隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，適度提高“新農(nóng)保”的保障水平；另一方面，要用多層次的養(yǎng)老保障制度體系來(lái)保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益。

多支柱的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)是世界銀行等一些國(guó)際機(jī)構(gòu)認(rèn)可和倡導(dǎo)的保障模式。世界銀行于2005年提出五支柱的框架，即：非繳費(fèi)型的“零支柱”提供最低水平的保障、繳費(fèi)型并與個(gè)人收入水平掛鉤的第一支柱、強(qiáng)制性的屬于個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的第二支柱、靈活自愿且形式多樣的第三支柱和非正規(guī)保障形式的第四支柱。多支柱社會(huì)養(yǎng)老保障模式強(qiáng)調(diào)政府提供養(yǎng)老保障計(jì)劃的同時(shí)，構(gòu)建社區(qū)互助的補(bǔ)充計(jì)劃和商業(yè)性自愿保險(xiǎn)的方式，為農(nóng)民提供補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，形成以政府為主導(dǎo)的、家庭保障為基礎(chǔ)的、多市場(chǎng)主體參與的、靈活多樣的復(fù)合型農(nóng)民老年生活保障計(jì)劃。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，功能完備的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系包括了國(guó)家為60歲以上農(nóng)民提供的“普惠”的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、與個(gè)人繳費(fèi)水平掛鉤的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、農(nóng)村低保及農(nóng)村社會(huì)福利、逐步發(fā)展完善的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)及農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、新型的農(nóng)村家庭養(yǎng)老等方面。具體如圖1所示。

在“新農(nóng)?！钡陌l(fā)展中，尤應(yīng)注意的是與家庭養(yǎng)老的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷，傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能會(huì)逐漸弱化，但新型家庭養(yǎng)老仍居主體地位；社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制在農(nóng)村養(yǎng)老中發(fā)揮的作用將會(huì)越來(lái)越大，“新農(nóng)?！睍?huì)逐漸成為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的核心機(jī)制。在“新農(nóng)?！睂?shí)施的過(guò)程中，要充分考察新農(nóng)保與家庭養(yǎng)老之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，使二者協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)揮家庭在弱者群體保障方面的功能，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)也應(yīng)是政府特別關(guān)注的一個(gè)重要工作領(lǐng)域。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和文化傳統(tǒng)，在“新農(nóng)?！苯ㄔO(shè)的不同階段設(shè)計(jì)出家庭功能和社會(huì)功能如何結(jié)合和如何互補(bǔ)的方案，是今后的一項(xiàng)重要任務(wù)。

注釋：

①《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》指出：目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍施行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來(lái)開(kāi)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理整頓，停止接收新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)。

②上個(gè)世紀(jì)90年代，政府重新肯定合作醫(yī)療，看重的是它對(duì)政府財(cái)政沒(méi)有依賴性，因此，1996年以前，中央文件有關(guān)醫(yī)療籌資渠道的表述是“個(gè)人投入為主，集體扶持，政府引導(dǎo)、支持”。最后，一系列對(duì)貧困地區(qū)的調(diào)查與干預(yù)性實(shí)驗(yàn)以及發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐打破了不需要政府財(cái)政支持就能恢復(fù)合作醫(yī)療的幻想。

③2009年8月18日溫家寶總理在全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上作了《開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化》的講話。其中旗幟鮮明地提到：建立新農(nóng)保制度，關(guān)鍵是中央財(cái)政和地方財(cái)政相結(jié)合的基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須到位，地方政府對(duì)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)助必須到位。

責(zé)任編輯 查昆巖

F323.89

A

1008-6463（2010）04-0051-03

2010-07-28

郭金豐（1976-），女，江西于都人，中共江西省委黨校工商管理學(xué)教研部副主任，副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障。